Administracja publiczna jest zmuszona do otwarcia się na nowe koncepcje zarządzania. Tradycyjne publiczne zarządzanie, przyjęło strukturę organi-zacyjną określaną jako biurokratyczną.43 W tak skonstruowanej organiza-cji, praca jest podzielona w ten sposób, aby każdy pracownik realizował tylko część zadań. Pracownik jest wyspecjalizowany w powierzonych mu czynnościach, ale zwykle jest to tylko niewielka część całości zadań organi-zacji. Poszczególne specjalizacje wymagają koordynacji, a całość powiązana jest w sposób zhierarchizowany. Pracownicy i petenci organu administra-cyjnego są bezosobowi. M. Weber, jeden z czołowych analityków biurokra-cji, podkreślał, że „depersonalizacja” jest specjalną cnotą biurokracji. Emo-cje, namiętności nie wpływają na przebieg i wyniki pracy biurokraty, na decyzje które są podejmowane.44 Weberowskiemu modelowi biurokracji przypisuje się między innymi takie cechy jak: niezależność od otoczenia, zależność od silnego ośrodka władzy, stabilne stosunku władzy, dominacja pracy rutynowej według ściśle określonych procedur, mała zdolność rea-gowania na niepewność.45 Interes publiczny, na którego straży stoi admini-stracja, wymagał nowego podejścia. Nowe menadżerskie podejście do ad-ministracji pojawiło się w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach 80. XX w.46 Menadżerskie podejście do administracji publicznej
42 Duraj J., Papiernik – Wojdera M., Przedsiębiorczość i innowacyjność, Difin, Warszawa 2010, s. 42.
43 Weber M., Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Wydawnictwo Na-ukowe PWN, Warszawa 2002, s. 161 i nast.
44 Tamże, s. 707.
45 Kowalczyk, L. Współczesna zarządzanie publiczne jako wynik procesu zmian w podejściu do administracji publicznej, „Zeszyty Naukowe Wałbrzyskiej Wyższej Szkoły Zarządzania i Przedsiębiorczości” 2008, n r 1.
46 Dunsire A., Administrative Theory in the 1980, w: Viewpoint, Public Administration 1995, No. 73, s. 17.
wyrosło z chęci poprawy funkcjonowania sektora publicznego.
w przekonaniu społeczeństwa amerykańskiego administracja działała źle i marnotrawiła podatki publiczne. Administracja wymagała jak to ujęli D. Osborne i T. Gaebler ponownego wymyślenia.47 Według tych autorów władze winny zapobiegać powstawaniu problemów, zamiast szukać środ-ków zaradczych kiedy problemy już się wyłonią. Władza winna wkładać energię w zdobywanie pieniędzy a nie ich wydawanie. Decentralizować uprawnieni, dopuszczając obywateli do współudziału w zarządzaniu. Nad mechanizmy biurokratyczne przedkładać mechanizmy rynkowe. Nie kon-centrować się tylko na świadczeniu usług dla społeczeństwa, ale na akty-wizowaniu współpracy wszystkich sektorów – publicznego, prywatnego i społecznego.48
Obecnie nie wystarczy jedynie administrować jednostką samorządu terytorialnego. Istnieje silne oczekiwanie społeczne zmian w sposobie za-rządzania jednostką samorządu terytorialnego i podległym jej urzędem.
Zgodnie z poglądem H. Izdebskiego, charakteryzującym proces zmian w postrzeganiu administracji publicznej, termin „administracja publiczna”
zawsze oznacza służbę lub działalność wykonawczą, wykonywaną w stosunku do kogoś lub czegoś ważniejszego, zwierzchniego, decydujące-go. Jest instrumentem służącym do osiągania celu, który w założeniu nie jest jej własnym celem, lub wykonywania woli zwierzchnika. Zwierzchnik należy przy tym, w całości lub w części do innego porządku, porządku poli-tycznego, porządku władzy politycznej, instytucjonalnie usytuowanej w systemie władzy publicznej (państwie w znaczeniu szerszym, państwo w ścisłym znaczeniu nie obejmuje instytucji samorządu, choć jest upraw-nione do delegacji zadań ustawowych).49
Administracja publiczna w Polsce, szczególnie w końcówce XX w.
zanotowała olbrzymi proces zmian. Sektor publiczny zmuszony został do ograniczenia nakładów przy jednoczesnym oczekiwaniu na efekty ekono-miczne i społeczne. Najprościej można przedstawić następujące nurty, za H. Izdebskim:50
administrację publiczną klasyczną, starą administrację (ang. old pu-blic administration, OPA),
zarządzanie publiczne (ang. public management, PM),
nowe zarządzanie publiczne (ang. new public management, NPM),
47 Osborne D., Gaebler T., Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Wydawnictwo Media Rodzina, Poznań 1994.
48 Tamże s. 43.
49 Izdebski H., Od administracji publicznej do public goverance, „Zarządzanie Publiczne”
2007, nr 01, s. 8.
50 Tamże, s. 9 i nast.
współzarządzanie publiczne, również zarządzanie współuczestni-czące (ang. public governance, PG).
Najbardziej popularnym w literaturze przedmiotu i praktycznie rozwiniętym modelem zarządzania publicznego jest zarządzanie rynkowe, nazywane najczęściej nowym zarządzaniem publicznym (NPM).51
Koncepcja nowego zarządzania publicznego zakłada próbę zbliżenia administracji publicznej do gospodarki rynkowej w celu zapewnienia jej wysokiej sprawności w kategoriach efektywnego wykorzystania środków publicznych dla osiągania zaprogramowanych celów.52 Orientacja ta uzy-skała wsparcie i jest promowana przez wiele organizacji międzynarodo-wych – m.in. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, OECD.
W ramach NPM zostały opisane przez Ch. Hooda53 cztery modele, w ramach których można dokonywać reform:
1. Model NPM 1 - zwiększenie efektywności, zakłada dążenie do upo-dobnienia sektora publicznego do sektora prywatnego,
2. Model NPM 2 – zakłada decentralizację i „odchudzanie” sektora pu-blicznego, między innymi poprzez przejście od zarządzania hierar-chicznego do zarządzania poprzez kontrakty.
3. Model NPM 3 – w poszukiwaniu doskonałości, kładzie nacisk na kul-turę organizacyjną instytucji publicznych.
4. Model NPM 4 – orientacja na usługi publiczne- zakłada m.in. wzrost znaczenia metod zarządzania jakością.
A. Zalewski54 postuluje, opierając się na dorobku Ch. Hooda i jego modelach Nowego Zarządzania Publicznego, aby reforma administracji publicznej zmierzająca do wprowadzenia menedżerskiego stylu zarządza-nia objęła siedem głównych elementów:
1. profesjonalne zarządzanie w sektorze publicznym (wzmocnienie uprawnień zarządczych),
2. precyzowanie standardów i wskaźników pomiaru efektywności (ce-le jasno określone i dające się zmierzyć),
3. kontrola wyników (alokację środków i nagród określają wyniki), 4. podział instytucji (niezależność, autonomia finansowa),
51 Hausner J., Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia w zakresie za-rządzania publicznego, red. Hausner J., Kukiełka M., Wydawnictwo AE Kraków 2002 t. II, s. 62-64.
52 Zalewski A., Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, w:
Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. Zalewski A., SGH, Warszawa, 2005, s. 12, za: Gwartney D.J., Wagner R.E., Public Choice and the Kondukt of Representative Government.
53 Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. Zalewski A., Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005, s. 11-73.
54 Tamże, s. 27-28.
5. promowanie konkurencyjności (umowy na czas określony, przetar-gi, mechanizmy rynkowe),
6. wykorzystanie koncepcji, technik zarządzania z sektora prywatnego (w tym elastycznego modelu zatrudnienia, płac),
7. racjonalizacja wydatków (redukcja wydatków, dyscyplina budżeto-wa, przetargi publiczne).
Współcześnie w większości krajów Europy i Stanach Zjednoczonych punktem odniesienia dla efektywnego wykorzystania zasobów będących w dyspozycji administracji publicznej stał się sektor prywatny. J. Supernat podziela powyżej przedstawiony pogląd podkreślając fakt, że administracja publiczna w relacjach z gospodarką rynkową łączy się z ujęciem menadżer-skim. Jego zdaniem sektor publiczny powinien śmiało sięgać po rozwiąza-nia stosowane dotąd jedynie w sektorze prywatnym. Autor uważa, że efek-tywny model zarządzania administracją publiczną powinien uwzględniać następujące założenia:
1. orientacja na wyniki,
2. wprowadzenie mechanizmów rynkowych, 3. orientacja na konsumenta,
4. koncentracja uwagi na kierowaniu zamiast na bezpośrednim świad-czeniu usług,
5. deregulacja,
6. tworzenie warunków dla inicjatyw pracowników, 7. zmniejszanie kosztów świadczenia usług,
8. rozszerzenie ról kierowniczych zorientowanych na służbę publicz-9. orientacja na elastyczność, innowacyjność, przedsiębiorczość, apoli-ną,
tyczność.55
Innym nowoczesnym nurtem zarządzania administracją publiczną, promowanym w literaturze przedmiotu jest model zarządzania oparty na relacjach ze społeczeństwem obywatelskim określany mianem współza-rządzania publicznego. Pojęcie współzawspółza-rządzania zostało wprowadzone przez B. Jessopa jako równoważnik pojęcia governance. Jessop wskazuje, że wzrost zainteresowania współzarządzaniem publicznym wynika z ko-nieczności wzmocnienia zdolności państwa do zaspokajania coraz bardziej złożonych potrzeb społecznych.56 Przywoływany już w tej pracy H.
55 Supernat J., Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, w: Administracja Publiczna. Studia Krajowe i Międzynarodowe, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Białymstoku” 2003, nr 2, s. 28-46.
56 Jessop B., Promowanie „dobrego rządzenia” i ukrywanie jego słabości: refleksja nad poli-tycznymi paradygmatami i polipoli-tycznymi narracjami w sferze rządzenia, „Zarządzanie Pu-bliczne” 2007, nr 2.
ski w koncepcji Public governance dostrzega następujące cechy charaktery-styczne dla współzarządzania:57
1. odnosi się do społeczeństwa obywatelskiego rozumianego jako sieć organizacji społecznych,
2. rola administracji publicznej zdefiniowana została jako zarządzanie sieciami, tworzenie warunków i ułatwianie procesów interakcyj-nych w sieciach służących rozwiązywaniu problemów,
3. zadaniem administracji publicznej jest zarządzanie złożonymi spo-łecznościami poprzez koordynowanie działań podmiotów należą-cych do różnych sektorów,
4. tworzy nowe ramy rozwoju demokracji, odchodzenie od demokracji wyborczej i przechodzenie do społeczeństwa demokratycznego, 5. obywatele to nie tylko wyborcy ale i współdecydenci
i współkreatorzy wspólnego dobra,
6. skupia się na kwestiach zaangażowania obywateli jako interesariu-szy, zamiast obywateli jako konsumentów oraz na zapewnieniu przejrzystości, równym traktowaniu,
7. stanowi demokrację uczestniczącą, partnerską, interaktywną, cha-rakteryzującą się dialogiem społecznym,
8. zadania publiczne, gdzie tylko możliwe powierza się podmiotom na-leżącym do sfery społeczeństwa obywatelskiego, władza zachowuje odpowiedzialność za dostarczanie usług publicznych.
Wprowadzanie w życie koncepcji Nowego zarządzania publicznego kładzie nacisk na właściwe wyznaczanie celów i monitorowanie wyników, zarządzanie finansami (efektywność), wyznaczanie standardów usług, ko-rzystanie z rozwiązań benchmarkingowych (możliwość dokonywania po-równań na próbie sprawdzonych, dobrych rozwiązań) oraz nowoczesnego zarządzania ludźmi. W niniejszej pracy przyjęto założenie, że styl zarzą-dzania prezentowany przez lidera organizacji samorządowej wpływa na stopień rozwoju lokalnego. W procesie pozyskiwania środków pochodzą-cych z Unii Europejskiej indywidualna wiedza i umiejętności liderów lokal-nych mogą decydować o sukcesie lub porażce starań o dotację. Aby z po-wodzeniem aplikować o środki finansowe należy spełnić łącznie następu-jące warunki:
1. rozeznać dostępność poszczególnych programów,
2. umieć poruszać się w procedurach aplikacyjnych, a następnie zbu-dować zespół osób pracujących nad pozyskaniem środków finan-sowych,
3. zabezpieczyć środki wymagane jako wkład własny, 4. znaleźć ewentualnych partnerów do współpracy,
57 Izdebski H…, dz. cyt., s. 14-18.
5. posiadać spójną wizję rozwoju gminy, podejmować decyzje.
Aby dalej poruszać się po sztuce zarządzania w administracji, ocze-kiwań wobec lokalnych liderów i ich postaw, powróćmy do podstaw nauk o zarządzaniu, próbując zdefiniować pojęcia podstawowe.
W samorządach polskich obecnie dość powszechnie staje się zarzą-dzanie strategiczne, nawet najmniejsze gminy określają swoje priorytety budując długoletnie strategie rozwoju, choć obowiązek ustawowy istnieje jedynie dla jednostki samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego.
Kilkuletnie obserwacje wskazują, że samorząd terytorialny przestaje być jedynie dostarczycielem usług publicznych dla mieszkańców (m.in. trans-port publiczny, ochrona, zdrowia, szkolnictwo – szerzej zadania własne gminy zostaną omówione w dalszej części opracowania). Powszechnie bu-dowane są dość śmiałe wieloletnie prognozy finansowe (do końca 2009 roku były to wieloletnie plany finansowe) i plany inwestycyjne obejmujące szereg często nowatorskich inwestycji i usług. W planach finansowych sa-morządów pojawia się podejście zaadaptowane z sektora prywatnego ja-kim jest zarządzanie przez cele. Przyjmuje się alternatywne rozwiązania w celu realizacji zadań gminy. Gminy inwestują w spółki prawa handlowe-go, które są zarządzane podobnie jak spółki w sektorze prywatnym lub kontraktują usługi z firmami wyłonionymi w postępowaniu przetargowym (contracting-out). Coraz powszechniejsza stała się również możliwość wy-boru usług samorządowych przez mieszkańców - konsumenci mogą m.in.
wybrać firmę administrującą domem, utworzyć wspólnotę mieszkaniową, wybrać firmę odbierającą śmieci, czy dostarczającą media.
Podstawowymi zadaniami lidera pragnącemu skutecznie aplikować o środki pomocowe, jest zorganizowanie sprawnego zespołu, zabezpiecze-nie zabezpiecze-niezbędnych środków finansowych. Niewątpliwie, zarówno do aplikacji o środki UE jak i dla dobra mieszkańców istotnym jest aby lider organizacji, w tym wypadku wójt, burmistrz, prezydent, posiadał wizję rozwoju gminy.
Obecnie coraz więcej gmin sporządza swoją strategię rozwoju na wiele lat do przodu. Można przyjąć, że w wielu gminach będziemy mieli w bardziej lub mniej świadomym zarządzaniem strategicznym. Istnieje wiele definicji zarządzania. Na potrzeby niniejszego opracowania autorka przytoczy naj-popularniejsze. Zdaniem R. W. Griffina „zarządzanie to zestaw działań (planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrola) skierowanych na zasoby organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe, informacyjne) wykorzy-stywanych z zamiarem osiągnięcia celów organizacji.” F.W. Taylor definio-wał natomiast zarządzanie jako „ dokładne poznanie tego czego oczekuje się od ludzi, a następnie dopilnowaniu aby ci ludzie wykonali to w najlepszy i najtańszy sposób”. Istnieją również definicje innych badaczy Peter F. Drucker określał zarządzanie krótko, jako” podejmowanie działań dla osiągania celów. Prowadząc dalej rozważania na temat zarządzania,
należy pochylić się nad strategią oraz zarządzaniem strategicznym. W tym przypadku również zdania badaczy są niejednolite. Pierwszą osobą, która zdefiniowała pojęcie strategii przedsiębiorstwa był A. D. Handler w 1962 r.
Stwierdził on, że: „strategia wyraża długoterminowe cele przedsiębior-stwa, odpowiadające generalnym kierunkom działania, a także przedsta-wia alokację zasobów, jakie są niezbędne do realizacji przyjętych celów”.
Następnie W. F. Gluck Stwierdził, że: „strategia jest nadrzędnym i integratywnym planem, określającym korzyści firmy w związku z oczeki-waniami i wyzoczeki-waniami otoczenia”. R.W. Griffin określał strategię jako:
„kompleksowy plan osiągania celów organizacji”. Należy przyjąć założenie, że zarządzanie strategiczne zawierać będzie elementy dwóch rodzajów definicji. Przytaczając ponownie R.W. Griffina: „zarządzanie strategiczne to proces zarządzania nastawiony na formułowanie i wdrażania strategii, któ-re zapewniają doskonałe dostosowanie organizacji do otoczenia i osiąganie jej strategicznych celów”. Należy zwrócić uwagę, że zarządzanie strategicz-ne to proces ciągły, długofalowy. Najlepiej, aby obejmował okres co naj-mniej 5 lat lub dłuższy. W tym czasie należy jednak monitorować zmiany i odpowiednio reagować, wykorzystywać zasoby organizacji. Przekładając powyższą wiedzą na zachowania liderów samorządu należy podnieść, iż często nie uświadamiają sobie powyższych definicji. Nie istnieje ustawowy obowiązek sporządzania strategii rozwoju gminy (powyższy obowiązek dotyczy jedynie samorządu wojewódzkiego), a samorządowcy zlecając sporządzenie strategii firmie zewnętrznej nie potrafi przytoczyć prioryte-tów w niej zawartej. Wiele wskazuje jednak na to, że w najbliższych latach odchodzić będziemy od zarządzania intuicyjnego jakie często prezentowali samorządowcy na rzecz, przemyślanego zarządzania strategicznego.
Świadczą o tym doniesienia o sposobie zarządzania w dużych miastach.
Należy przypuszczać, że z czasem pożądane zachowania dotrą do najmniej-szych gmin.
Zarządzanie gminą podobnie jak zarządzanie w ogóle jest definio-wane w różny sposób. Według T. Markowskiego, zarządzanie gminą to działanie polegające na oddziaływaniu na ludzi w celu skłonienia ich do wykonywania oznaczonych działań oraz takiego wykorzystania zasobów organizacji, aby osiągnąć zamierzone cele. Markowski podkreśla jednocze-śnie znaczenie specjalistycznej wiedzy w kształtowaniu zachowań podle-głych pracowników oraz sprawnej realizacji funkcji zarządzania. Zgodnie z jego teorią zarządzanie gminą jest ukierunkowane wewnątrz – zarządza-nie urzędem gminy oraz zarządzazarządza-nie gminą, jako całością, nakierowane na zewnątrz, gdzie istota zarządzania sprowadzona jest do:
formułowania polityki gminy oraz identyfikacji celów i zadań stra-tegicznych,
wdrożenia realizacji polityki przez wszystkie elementy struktury organizacyjnej gminy,
koordynacji, kontroli i oceny działalności podmiotów realizujących zadania gminy zgodnie z przyjętą polityką
Według W. Pęski natomiast, istota zarządzania gminą to działalność zmierzająca do sprawnego funkcjonowania i zrównoważonego rozwoju historycznie ukształtowanego osiedla. Autor uważa, że zarządzanie gminą to: biznes, wymagający takich działań, które zapewniają efektywniejsze
i oszczędne wykorzystanie pożyczek,
bardziej efektywna forma rządzenia,
realizowanie polityki, tzn. administrowanie w interesie publicznym,
wdrażanie zasad polityki w życie, ale coś więcej niż administrowa-nie, ponieważ polega na włączeniu sektora prywatnego lub na peł-nieniu aktywnej funkcji w przedsięwzięciach ukierunkowanych na rozwój miasta, działalność związaną ściśle z planowaniem urbani-stycznym,
wdrażanie programów rozwoju w sposób bardziej efektywny,
kierowanie rozwojem lub wzrostem,
sprawowanie kontroli nad finansami lub nad stanem środowiska,
administrowanie należące do podstawowych obowiązków samo-rządu terytorialnego w zakresie zagwarantowania mieszkańcom wysokiego poziomu usług,
podejmowanie ciągłej długookresowej odpowiedzialności za działa-nia zmierzające do wykonywadziała-nia poszczególnych zadań w odniesieniu do osiedli ludzkich.
Trzeba pamiętać, że zarządzanie samorządem gminnym ma obok charakteru menadżerskiego również charakter administracyjny. Zarządza-jący gminą obok cech menadżerskich, przywódczych powinien również sprawnie poruszać się w ustalonych procedurach. Szczególnie istotna jest znajomość procedury administracyjnej w celu stanowienia prawa (przygo-towanie uchwał dla rady gminy), wydawanie decyzji administracyjnych, stosownych zaświadczeń.