Koncepcja inwestycyjnej polityki społecznej

Ostatni omawiany w  tym miejscu nurt dotyczący przemian współczesnej po­

lityki społecznej koncentruje się na inwestycjach społecznych. Zainteresowanie rezultatami i  produktami polityk publicznych nie nastąpiło bez przyczyny.

Przypuszczać można, że w okresie szybkich zmian jedną z najważniejszych rze­

czy dla decydentów i praktyków jest dostęp do streszczeń „rezultatów” i opisów

„dowodów”, które pokazują pozytywne skutki wydatkowania kapitału ekono­

micznego na polityki publiczne. Jest to szczególnie widoczne po światowym kryzysie finansowym z  lat 2007–2008, który wywołał konsekwentne dążenie do oszczędności budżetowych i konsolidacji budżetowej. W tych warunkach na znaczeniu zyskała praktyka i polityka oparta na dowodach, która stanowi jedną z kluczowych idei przewodnich perspektywy inwestycji społecznych.

Nathalie Morel, Bruno Palier i  Joakim Palme (2012, s. 1–14) twierdzą, że początki tego nurtu pojawiły się na przełomie XX i  XXI wieku dzięki róż­

nym interwencjom publicznym i  publikacjom podkreślającym produktywny wpływ polityki społecznej w  rozwoju gospodarczym. Perspektywa inwestycji społecznych poprzez koncentrację na działaniach na rzecz tworzenia kapitału ludzkiego i społecznego stara się dostosować politykę społeczną do gospodarki opartej na wiedzy (w  tym cyfrowej i  kreatywnej) (Klimczuk, 2017, s.  208).

Ta bowiem potrzebuje nowej, elastycznej siły roboczej, ale jednocześnie ge­

neruje nieznane lub niedostrzegane wcześniej ryzyka i  potrzeby społeczne, takie jak godzenie przez „pokolenie kanapki” pracy z  życiem rodzinnym (Klimczuk, 2018b), elastyczne formy zatrudnienia, pracę na cyfrowych platfor­

mach handlowych (np. „Uber”), podział cyfrowy i  robotyczny czy problemy z  zarządzaniem pracą i  czasem wolnym w  perspektywie cyklu życia. Nowy paradygmat polityki społecznej promuje inwestycje w kapitał ludzki (np. szko­

lenie starszych pracowników w  celu zwiększenia szans na zatrudnienie lub możliwości wolontariatu w  ramach trzeciego sektora i  gospodarki społecznej);

podejście flexicurity, które łączy aktywne polityki rynku pracy, kształcenie przez całe życie, elastyczne formy zatrudnienia i  elastyczne formy zabezpie­

czenia społecznego; integrację społeczną; zastosowanie koncepcji możliwości

(ang.  capabilities approach); równość szans; oraz wzmacnianie (ang. empow-erment). W  rezultacie perspektywa inwestycji społecznych dąży do zerwania z  paradygmatem neoliberalnym, który interpretuje nakłady na politykę spo­

łeczną jako koszt ograniczający wzrost gospodarczy.

Pierwsze przejawy inwestycyjnej polityki społecznej dostrzega się w  dru­

giej połowie lat 90. XX wieku, kiedy to instrumenty wchodzące w  jej skład były wprowadzane do użytku przez państwa skandynawskie oraz w dokumen­

tach UE, takich jak „Europejska Strategia Zatrudnienia” (ESZ) z  1997 roku i  „Strategia Lizbońska” z  2000 roku (Morel, Palier, Palme, 2012). Na przykład ESZ umożliwiła stosowanie metody otwartej koordynacji polityk zatrudnienia w  poszczególnych państwach członkowskich oraz wprowadziła do szerokie­

go obiegu idee zwiększania zatrudnialności, przedsiębiorczości, adaptacyjności i  równości szans. Perspektywa inwestycji społecznych została też wprost wy­

rażona w agendzie UE na lata 2014–2020, w szczególności w strategii „Europa 2020” (EC, 2010) i  w  „Pakiecie inwestycji społecznych na rzecz wzrostu go­

spodarczego i  spójności” (EC, 2013). Ten ostatni obejmuje takie priorytety jak aktywna integracja społeczna, wsparcie rozwoju innowacji społecznych, inwestowanie w dzieci, ograniczanie bezdomności, aktywne starzenie się, roz­

wój zindywidualizowanych usług społecznych oraz wsparcie wielosektorowości w polityce społecznej. Podsumowanie dyskusji o koncepcjach i szerszych para­

dygmatach przemian współczesnej polityki społecznej zawiera tabela 16.

Tabela 16. Paradygmaty, zasady i strategie polityki społecznej – podsumowanie i porównanie Paradygmat

keynesowski Paradygmat

neoliberalny Perspektywa inwestycji społecznych Diagnoza

bezrobocia •bezrobocie i powolny wzrost gospodarczy spowodowane niedo­

statecznym popytem

•bezrobocie i inflacja spowodowane ograni­

•bezrobocie powiązane z brakiem odpowied­

•negatywna gospodarcza rola wydatków publicz­

nych na cele społeczne:

państwo opiekuńcze jako koszt i jako przyczyna powolnego wzrostu i inflacji

•pozytywna gospodarcza rola nowych form poli­

zatrudnienia; wspiera­

•polityka społeczna jako warunek wstępny

•praca dla „wszystkich”

(mężczyzn)

•miejsca pracy wysokiej jakości

•koncepcja możliwości (ang. capabilities appro-ach): równość szans

•podejście „przygotować, zamiast naprawiać”

Kluczowe normy działalności państwa

•duży system państwo­

•wygospodarka planowana centralnie

•rozwój państwa opie­

kuńczego

•przekształcenie państwa opiekuńczego

Kluczowe

instrumenty •strategie wspierające popyt

•rozwój systemów ubezpieczeń społecz­

nych dla utrzymania dochodu

•rozwój sektora pub­

licznego

•deregulacja rynku pracy

•prywatyzacja usług so­

cjalnych i zdrowotnych, rozwój kapitalizacji w celu finansowania systemów emerytalnych

•aktywizacja i system skłaniania do pracy (ang. workfare)

•strategie inwestycji w kapitał ludzki w celu zwiększania konkuren­

cyjności i tworzenia miejsc pracy

•rozwój usług socjalnych i strategii wspierających Źródło: opracowanie własne na podstawie: Morel, Palier, Palme (2012, s. 12–13).

Neoliberalny paradygmat, modyfikowany przez perspektywę inwestycji spo­

łecznych, jest także do pewnego stopnia wyrażany w koncepcjach produktyw­

nego starzenia się i aktywnego starzenia się, np. poprzez wzbudzającą znaczne opory obywateli w różnych krajach ideę wydłużania aktywności na rynku pracy i podnoszenia wieku emerytalnego. Stąd też na gruncie ich krytyki w ostatnich latach nastąpił powrót do rozwoju m.in. koncepcji starzenia się w dobrym zdro­

wiu (ang. healthy ageing; WHO, 2015b) oraz idei polityki twórczego (kreatyw­

nego) starzenia się (ang. creative ageing). Obie te koncepcje można postrzegać jako część perspektywy inwestycji społecznych, przy czym ta druga dodatkowo podkreśla rolę mieszanej gospodarki dobrobytu i  podejścia wielosektorowego podczas łączenia mocnych stron srebrnej gospodarki, gospodarki kreatywnej oraz gospodarki społecznej i solidarnej we wspieraniu aktywności i kreatywno­

ści osób starszych. Politykę twórczego starzenia się można w skrócie rozumieć jako proces angażowania osób starszych w  działalność twórczą (kreatywną), której celem jest przejście od podkreślania ich problemów do wskazywania ich potencjałów (kapitałów) (Klimczuk, 2017, s. 207–214). Proces ten opiera się na etapach cyklu polityki publicznej, a także obejmuje strategie, programy i projek­

ty łączące działania z obszaru kultury i sztuki z uczeniem się przez całe życie, integracją i rehabilitacją w społeczności lokalnej, działaniami terapeutycznymi mającymi na celu poprawę kondycji fizycznej i psychospołecznej, budowaniem świadomości (ang. awareness raising), upowszechnianiem wiedzy o  doświad­

czeniach ludzi starszych oraz przekazywaniem ich dziedzictwa młodszym lub przyszłym pokoleniom.

W perspektywie inwestycji społecznych szczególny nacisk kładzie się na me­

todologiczny wymiar ewaluacji wdrażanych rozwiązań i  interwencji publicz­

nych. Na przykład w ostatnich latach na szczeblu międzynarodowym pojawiły się debaty wykraczające poza finansowe aspekty konsekwencji starzenia się lud­

ności, które obejmują także dyskurs dotyczący szeroko rozumianych społeczno­

­ekonomicznych nakładów (ang. inputs) i wyników/rezultatów związanych z in­

terwencjami publicznymi (ang. outcomes, w tym: outputs – produkty, rzeczywiście zrealizowane świadczenia i usługi widoczne w perspektywie krótkoterminowej, oraz impact – wpływy, oddziaływania i skutki długoterminowe) (zob. dwa od­

mienne modele zaproponowane przez WHO, 2015a, 2015b). W  uproszczonym ujęciu proces kształtowania polityki publicznej można postrzegać jako „czarną skrzynkę”, która nakłady ukierunkowane przez proponowane plany, programy i strategie interwencji zmienia w rezultaty, które stanowią efekty wdrażania tych polityk. Takie ogólne podejście nie wyjaśnia jednak tego, co dzieje się w „czarnej skrzynce”, a więc może maskować wartości, zasady i decyzje podejmowane przez decydentów, np. rząd i samorząd. W bardziej złożonym podejściu kształtowanie polityki obejmuje również inne czynniki i elementy (rysunek 15).

Ponadto podkreślić należy, że od początku XXI wieku niektórzy uczeni i  organiza cje międzyrządowe promują odstępowanie od stosowania terminu

welfare („dobrobyt”) na rzecz well-being („dobrostan”), co pociąga za sobą zmianę analizowanych wskaźników (OECD, 2011). Terminy te jednak często są błędnie używane jako zamienne. Dobrobyt odnosi się do celów, założeń i  na­

kładów na polityki publiczne („to, co jest dostarczane”, np. poziom wydatków publicznych). Tymczasem dobrostan koncentruje się na produktach i rezultatach podjętych działań („to, co się stało”, np. produkty w  postaci dostarczonych usług socjalnych i  wypłaconych świadczeń społecznych oraz rezultaty będące dalszymi skutkami interwencji, jak np. zmniejszenie ubóstwa i poprawa zdro­

wia). Ponadto polityki publiczne można monitorować i  oceniać (ewaluować) pod kątem ich wpływu (ang. impact), który obejmuje zamierzone i  niezamie­

rzone zmiany, które pojawiły się po wdrożeniu danej polityki (por. Golinowska, Kocot, 2013). Wpływ może obejmować zarówno pozytywne, jak i  negatywne konsekwencje, które mogą wymagać zmian w  przyszłych interwencjach lub opracowania alternatywnych rozwiązań/działań.

Rysunek 15. Nakłady, produkty, rezultaty, wpływy i  wyrównywanie szans w  polityce twór­

czego (kreatywnego) starzenia się

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Klimczuk (2017, s. 209).

Przedstawiony na rysunku 15 obieg potencjałów (form kapitału) i  dzia­

łań koncentruje się na zaangażowaniu różnorodnych interesariuszy. Procesy te zachodzą nie tylko na poziomie ogólnej polityki, lecz także w  organizacjach działających w  obszarze kreatywnego starzenia się, niezależnie od sektora, który reprezentują. Model ten wykazuje pewne podobieństwa do obiegu zaso­

bów w  koncepcji „społeczeństwa dla ludzi w  każdym wieku” (ang. society for all ages) związanej z  realizacją „Międzynarodowego Planu Działań w  Kwestii Starzenia się Społeczeństw” (MIPAA) Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) (UN, 2002), która charakteryzuje się uwzględnieniem perspektywy cyk lu życia i podejścia międzypokoleniowego. Podobnie jak w koncepcji ONZ zakłada się tu wyrównywanie szans tak, aby każda grupa społeczna i  każde pokolenie bez względu na ich status społeczno­ekonomiczny były traktowane sprawiedli­

wie przez całe życie, a ich różne formy kapitału były reinwestowane.

Ponadto położenie nacisku na metodologiczne aspekty ewaluacji inwestycji społecznych ma na celu ustalanie ich wpływu (zob. Klimczuk, 2017, s. 233–241;

2018d, s. 76–80; Wiktorska­Święcka i  in., 2017). W  szczególności chodzi tu o identyfikację i analizę interesariuszy działań, tj. jednostek, grup i organizacji, na które oddziaływały oceniane interwencje (inwestycje) w sposób zarówno po­

zytywny, jak i negatywny oraz zamierzony i niezamierzony. Zastosowanie odpo­

wiedniej metodologii, jak np. stopa społecznego zwrotu z inwestycji (ang. Social Return on Investment; SROI), pozwala na poprawienie (lub stworzenie nowych) interwencji po rozpoznaniu takich niezamierzonych efektów wdrożonej polityki publicznej jak chociażby: 1) efekt „biegu jałowego” lub zdarzenia niezależnego (ang. deadweight – sytuacja ludzi nie ulega zmianie); 2) skutki uboczne (ang.

spillovers – wsparcie otrzymują ci, którzy niekoniecznie go potrzebują); 3) niski poziom absorpcji (ang. low take-up – gdy dostęp do grup docelowych jest zbyt trudny); 4) efekt przeniesienia (ang. displacement – przynoszenie negatywnych efektów osobom, które nie korzystały z  ewaluowanych działań); 5) efekt przy­

pisania (ang. attribution – uzyskanie pozytywnych rezultatów przypisanych interwencji dzięki działaniom nieuwzględnionym w  analizie); oraz 6) efekt zanikania rezultatów wraz z upływem czasu (ang. drop-off).

Powyższa dyskusja prowadzi do zwrócenia większej uwagi na kluczowe punkty strategii rozwoju społeczno­gospodarczego w  krajach UE, które są wdrażane pod wspólną nazwą „Europa 2020” (EC, 2010). W strategii tej okreś­

lono priorytet inteligentnego, zrównoważonego i  sprzyjającego włączeniu spo­

łecznemu rozwoju, który może pozwolić państwom członkowskim nie tylko na przezwyciężenie kryzysu, lecz także na ograniczenie niedociągnięć modelu wzrostu gospodarczego. W  tym miejscu należy nadmienić, że wciąż jeszcze trwają prace nad „Wieloletnimi Ramami Finansowymi UE na lata 2021–2027”, a kolejna strategia UE nie została jeszcze oficjalnie nazwana i doprecyzowana.

Z dotychczasowych oświadczeń (EC, 2019) wynika, że z pewnością będzie ona ściśle powiązana ze zobowiązaniami państw członkowskich w  zakresie wdra­

żania „Celów Zrównoważonego Rozwoju 2030” (ang. “Sustainable Development Goals”; SDGs) ONZ przyjętych w  2015 roku oraz z  przyjętym w  2017 roku

„Europejskim Filarem Praw Socjalnych” (ang. “The European Pillar of Social Rights”). Na lata 2020–2021 Komisja Europejska (KE) zapowiedziała także prezentację „Raportu o  skutkach zmian demograficznych” (ang. “Report on the Impact of Demographic Change”) i dyskusję nad nim oraz przedstawienie dokumentu strategicznego „Zielona księga w  sprawie starzenia się i  długoter­

minowa wizja rozwoju obszarów wiejskich” (ang. “Green Paper on Ageing and a Long­term Vision for Rural Areas”). Ze wstępnych opisów dotyczących prac nad tymi dokumentami wynika, iż podkreślone zostanie dalsze wspieranie aktywnego starzenia się, budowy srebrnej gospodarki, promowanie nowych form świadczenia usług opiekuńczych, cyfryzacja usług oraz szereg działań na rzecz ograniczania negatywnych skutków depopulacji wybranych regionów kontynentu.

3.3. Formułowanie pozytywnych odpowiedzi