Zmiany demograficzne i  inne uwarunkowania postindustrialnej

Opisane już w  pierwszym rozdziale współczesne przemiany sytuacji demo­

graficznej oraz procesy zachodzące w  obrębie rynków pracy stanowią  jedne z  kluczowych przesłanek do kształtowania „nowej polityki społecznej”. Po­

szczególni autorzy wskazują na różne wyłaniające się na początku XXI  wieku

3

wyzwania,  na które powinny zostać zorientowane działania podmiotów życia publicznego.

Raport Eurofound „Nowa organizacja czasu w  życiu zawodowym” (ang.

“A New Organisation of Time Over Working Life”) z 2003 roku zwrócił uwagę, iż ogólnie w  cyklu życia obywateli państw Unii Europejskiej (UE) na przeło­

mie XX i  XXI wieku doszło do skrócenia okresu aktywności ekonomicznej, wydłużenia faz edukacji i  emerytury, wzrostu elastyczności i  różnorodności czasu i  warunków pracy oraz do zbliżenia okresu aktywności ekonomicznej kobiet i  mężczyzn (Naegele i  in., 2003). „Tradycyjny” model organizacji czasu dla mężczyzn obejmował kolejno: 1) kształcenie i szkolenie; 2) pracę przez cały okres aktywności zawodowej na pełnym etacie, w  jednym zawodzie i  często u tego samego pracodawcy; oraz 3) emeryturę. Wśród kobiet zaś: 1) kształcenie i szkolenie; 2) krótki okres pracy zawodowej, opiekę nad dziećmi, prowadzenie gospodarstwa domowego (niekiedy w  powiązaniu z  pracą w  niepełnym wy­

miarze), możliwy powrót do zatrudnienia po odchowaniu dzieci i  ponowną rezygnację z pracy na rzecz podjęcia opieki nad starszymi członkami rodziny;

oraz 3) emeryturę. „Nowy” model cyklu życia wyłania się na skutek zaistnie­

nia przynajmniej trzech czynników: 1) przekształceń rynku pracy, na którym jest coraz więcej prac atypowych i  elastycznych form zatrudnienia; 2) zmian prawnych umożliwiających bardziej elastyczne przechodzenie między powyżej wskazanymi fazami; oraz 3) zmian społeczno­kulturowych, w  szczególności upowszechniania się indywidualizmu. W  rezultacie zauważa się jednoczes­

ne występowanie cech szkolenia, pracy i  wypoczynku oraz indywidualizację biografii. W  „nowym” – lub już raczej współczesnym – modelu cyklu życia wyróżnia się zatem pięć faz: 1) kształcenie i  szkolenie; 2) prace dorywcze i  w  niepełnym wymiarze podejmowane w  trakcie nauki, przed rozpoczęciem kariery zawodowej; 3) karierę zawodową; 4) okres przejściowy – zatrudnienie uzupełniające okresy potrzebne do nabycia prawa do emerytury, kształcenie i praca w niepełnym wymiarze; oraz 5) emeryturę. Zestawienie cech tych eta­

pów zawiera tabela 13. We wskazanym modelu możliwe są rozmaite kombinacje aktywności w poszczególnych okresach życia. Zwraca się tu także uwagę na po­

trzebę dostosowania instytucji polityki społecznej do swobody wyboru biografii i typów aktywności w ciągu życia.

Raport Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) „Moder­

nizacja polityki społecznej dla nowego biegu życia” (ang. “Modernising Social Policy for the New Life Course”) z  2007 roku zwraca uwagę, iż przemiany w cyklu życia wzmacniają nacisk na poszukiwanie nowych metod finansowania działań polityki społecznej, gdyż wobec odchodzenia od modelu rynku pracy dążącego do stałego i pełnego zatrudnienia problematyczne jest dalsze utrzymy­

wanie dotychczasowych funduszy ubezpieczeń społecznych. Eksperci OECD za­

lecają zwiększanie swobody ludzi nie tylko w konstruowaniu własnych biografii, lecz także osobistej odpowiedzialności za ryzyka socjalne. Celem nowej polityki

Tabela 13. Nowa/współczesna organizacja czasu w  życiu zawodowym we współczesnych

Elastyczna praca (różne typy pracy: zmiana miejsca pracy połączona z  przerwami w  zarobkowaniu)

Przechodzenie na emeryturę (elastyczne) Fazy samozatrudnienia połączone z pracą najemną Fazy bezrobocia

Aktywność społeczna (opieka) Kształcenie

Wypoczynek

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Naegele i  in. (2003, s. 43).

społecznej ma być wyposażanie ludzi w kompetencje finansowe, życiowe i za­

wodowe oraz przygotowywanie ich do elastyczności na rynku pracy i osiągania zasobów materialnych na poziomie wystarczającym do zapewnienia własnego bezpieczeństwa socjalnego. „Nowa polityka społeczna ma mieć wymiar głów­

nie edukacyjny, celem jest przygotowanie ludzi do zwiększonej odpowiedzial­

ności za wybory, których w  życiu dokonują” – stwierdza Ryszard Szarfenberg (2008a, s. 82). Podstawowe instrumenty tej polityki mają stanowić rozwiązania służące indywidualizacji zabezpieczania się przed ryzykiem zmniejszenia lub utraty dochodu oraz promocji oszczędzania pieniędzy i  czasu (Szarfenberg, 2008a, s. 84).

W  późniejszej publikacji Szarfenberg (2009, s. 3–5) wyróżnił siedem kate­

gorii zjawisk i  procesów, do których trzeba dostosować politykę społeczną. Są to: 1) wyzwania demograficzne – w tym migracje i starzenie się społeczeństw;

2) wyzwania o  charakterze procesów makrospołecznych podobnych w  wielu społeczeństwach, np. transformacja, przejście od niskiej do wysokiej aktywno­

ści zawodowej kobiet; 3) wyzwania związane ze zmianami w stosunkach mię­

dzynarodowych; 4) problemy społeczne, czasami wskazywane jako nowe lub powracające, np. długotrwałe bezrobocie, bierność zawodowa, dyskryminacja kobiet, mniejszości etnicznych, osób starszych, osób z  ograniczeniami spraw­

ności, imigrantów; 5) problemy gospodarcze, np. dług publiczny, bezrobocie, zatrudnienie w  „szarej strefie”; 6) wyzwania polityczne, np. wzrost znaczenia

skrajnych lub populistycznych partii politycznych, nowe ruchy społeczne; oraz 7) cechy państwowej polityki społecznej lub jej skutki uboczne, np. rosnące koszty i nieefektywność, biurokratyzacja i nieelastyczność, fragmentacja i brak koordynacji między różnymi służbami społecznymi oraz świadczeniami.

Inną typologię wyzwań dla polityki społecznej proponuje Stanisława Golinowska (2005, s. 2–4), odwołując się do koncepcji przejścia od społeczeństw i  gospodarek industrialnych do postindustrialnych. Państwa opiekuńcze i  ich systemy zabezpieczenia społecznego są niedostosowane do nowych kwestii so­

cjalnych, które pociągają za sobą nie tylko zmianę priorytetów w wydatkowaniu środków publicznych, lecz także zmiany grup docelowych, do których powinny być kierowane działania zbiorowe. Głównymi wyzwaniami są: 1) starzenie się populacji; 2) zmiany w formowaniu się rodziny i pozycji kobiet – mniej stabilne małżeństwo, aktywizacja zawodowa kobiet, mniejsza dzietność; 3) zmiany pracy i  bezrobocie – zmiana struktury zatrudnienia; oraz 4) ubóstwo i  wykluczenie społeczne – dotyczy to głównie integracji imigrantów i zagrożenia populizmem.

W Polsce na te wyzwania nakładają się problemy zacofania struktury gospodar­

czej kraju oraz efekty prowadzonej dotychczas polityki społecznej osłaniającej grupy dotknięte masowymi restrukturyzacjami.

W  jeszcze innym ujęciu Piotr Sałustowicz (zob. 2006, s. 1–5) zawęził wy­

zwania do dwóch obszarów: 1) wynikające z  rozwoju demograficznego spo­

łeczeństwa oraz 2) dotyczące zatrudnienia i  rynku pracy. Pierwsza kategoria obejmuje m.in. depopulację, wzrost wieku, w  jakim kobiety rodzą pierwsze dziecko, negatywne saldo ruchów emigracyjnych, pogorszenie się relacji osób w  wieku nieprodukcyjnym do osób w  wieku produkcyjnym, rosnący odsetek osób z ograniczeniami sprawności, nieprzygotowanie systemów opieki/pielęgna­

cji i ochrony zdrowia do starzenia się ludności, niewystarczającą liczbę domów pomocy społecznej, presję na zmiany systemu emerytalnego. Drugie wyzwanie obejmuje m.in. bezrobocie strukturalne związane z redukcją miejsc pracy wobec wprowadzania nowych technologii i restrukturyzacji procesów produkcyjnych, segmentację rynku pracy oraz wyłonienie się trzech kategorii osób, wobec których zasadne jest stosowanie różnych strategii i  instrumentów aktywizacji i  integracji: (a) „pracujący ubodzy” (ang. working poor) oraz „prekariat”, czyli osoby, których stosunek pracy, jak np. umowa o dzieło czy umowa zlecenie, jest obarczony wysokim stopniem „niepewności” (ang. precarity); (b) krótkotermi­

nowo bezrobotni; oraz (c) bezrobotni długoterminowi i grupy zmarginalizowa­

ne, jak np. ubodzy, niepełnosprawni, bezdomni, grupy etniczne, imigranci (zob.

Sałustowicz, 2006, s. 5–9). Można uznać, iż oba wyzwania łączy konieczność prowadzenia polityk rynku pracy i zatrudnienia zorientowanych na lepsze wy­

korzystanie aktualnych rezerw siły roboczej, w tym w grupie wieku 55–64 lata w połączeniu z działaniami na rzecz zachowania wysokiego standardu zdrowia i zatrudnialności osób w wieku produkcyjnym, co pozwoliłoby na wydłużenie okresu zatrudnienia (Sałustowicz, 2006, s. 5).

Ponadto Golinowska (2005, s. 5–8) wyróżnia trzy grupy podejmowanych współcześnie reform państwa opiekuńczego. Mianowicie: 1) przesuwanie odpo­

wiedzialności: decentralizacja, komercjalizacja i  prywatyzacja oraz współdzia­

łanie z  organizacjami pozarządowymi (w  tym outsourcing i  kontraktowanie usług); 2) zmianę dotychczasowych priorytetów: wspieranie pracy (ang. work-fare), wspieranie młodego pokolenia, zwalczanie wykluczenia społecznego; oraz 3) poprawę instrumentarium prowadzenia polityki społecznej. Uzupełnieniem może tu być stanowisko Silji Häusermann (2011, s. 4–7), która wskazuje, że w  gospodarkach i  społeczeństwach industrialnych narzędzia polityki społecz­

nej dotyczyły głównie ochrony dochodu i  pracy. Współcześnie zaś obejmu­

ją dwa modele: 1) aktywizacji i  inwestycji społecznych oraz 2) zaspokojenia podstawowych potrzeb (tabela 14). Rozróżnienie to ma jednak tylko charakter

Tabela 14. Wybrane instrumenty industrialnej i  postindustrialnej polityki społecznej Polityki

rodzinna •uprawnienia

(transfery) dla rodzin

•subsydiowane usługi przedszkolne dla osób o niskich dochodach

•wsparcie samotnych rodziców

•aktywne polityki rynku pracy

•inwestycje w szkolenia i tworzenie kapitału ludzkiego

•oparte na potrzebach wsparcie dochodowe dla (długotrwale) bezrobotnych

Polityka

emerytalna •zastąpienie dochodów

dla insiderów •pokrycie ubezpieczenia emerytalnego dla outsiderów

•kredyty emerytalne za wychowywanie dzieci

•uniwersalne

emerytury minimalne Ubezpieczenie

rentowe •zastąpienie dochodów

(transfery) •polityki integracyjne (rekomodyfikacja –

społeczna •łagodzenie ubóstwa

(transfery) •programy aktywizacji

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Häusermann (2011, s. 7).

analityczny, gdyż realizowane strategie i programy zawierają w różnym stopniu cechy wszystkich trzech modeli. Häusermann (2011, s. 9–10) wyróżniła również cztery możliwe kierunki reform państwa opiekuńczego. Dwa – jego ekspansja i  ograniczanie we wszystkich wymiarach – dotyczą łączenia instrumentów właściwych dla industrialnych i  postindustrialnych polityk społecznych. Dwa kolejne zaś obejmują wymieszanie działań ekspansywnych i  ograniczających.

Pierwsza grupa zestawia strategie flexicurity (ekspansji aktywizacji i  bezpie­

czeństwa socjalnego kosztem dochodów i  ochrony pracy) oraz „ponownego dostosowania dobrobytu” (ang. welfare readjustment; przesunięcie wydatków od hojnej ochrony dochodów do świadczeń opartych na potrzebach dla osób wykluczonych). W  tym ujęciu łączą się zatem cechy ekspansywnej polityki postindustrialnej i  ograniczenia polityk industrialnych. Druga grupa, która dotyczy łączenia ekspansywnych cech polityk industrialnych z  ograniczają­

cymi cechami polityk postindustrialnych, jest określana jako „protekcjonizm dobrobytu” (ang. welfare protectionism). Podejście to polega na zabezpieczeniu i  ochronie starych przywilejów i  uprawnień społecznych kosztem roszczeń, potrzeb i  wymagań nowych grup ryzyka, jak np. „pracujący ubodzy” i  przed­

stawiciele „prekariatu”.