Koncepcje finansowania edukacji

Stosowanie zasady, że rządy dostarczają dobra publiczne w odpowiedniej ilości i jakości, jest właściwe (Tullock 1971, s. 913–918; Stroup 2000, s. 485–500).

Kiedy rząd dostarcza produkt opłacony raczej pośrednio przez podatników, a nie bezpośrednio przez odbiorców produktu, to podatnik ma motywację do tego, by zaangażować środki do sprawdzenia, czy rząd dostarcza odpowiedniej ilości i jakości dóbr publicznych. Jeśli nawet teoria dóbr publicznych jest poprawna, to niewiele osób posiada czas i zasoby, by sprawdzić, czy czyjeś wykształcenie jest wystarczające.

Innymi słowy, monitorowanie i kontrola publiczna dóbr publicznych cierpi na te same powody motywacyjne. Bardzo niewiele osób będzie korzystało z możli-wości bezpośredniej kontroli wydatków budżetowych, należy też zauważyć, że niewielka liczba osób będzie zainteresowana bezpośrednim udziałem w monito-rowaniu i zapewnieniu dobrego zarządzania agencjami publicznymi, związanego z oszczędzaniem znacznych środków finansowych będących częściową własno-ścią podatników. W rezultacie dobro publiczne może zapewniać złą nadwyżkę towaru lub może być słabo zasilane. Stroup (2000, s. 485) podsumował ten argument, twierdząc, że „źródło tych problemów jest dokładnie takie samo, jak w przypadku problemu związanego z pasożytowaniem związanym z prywatną produkcją dóbr publicznych”.

Jeśli tak, to należy się spodziewać świadczenia niskiej jakości edukacji, która – co obserwujemy często – występuje. Teorią leżącą u podstaw tego problemu jest to, że brakuje zachęty do monitorowania dóbr publicznych, zwłaszcza gdy dobro jest należycie dostarczane przez agencję rządową. Finansowane z podat-ków, a nie z dobrowolnych zakupów, podmioty publiczne mają monopolistyczną władzę – nawet bez ograniczeń tradycyjnych monopoli, które muszą uzyskać swoje dochody z dobrowolnych zakupów. Ponadto szkoły rządowe działają w dużej mierze bez konkurencji.

Odnosząc się do edukacji na poziomie wyższym, prywatna korzyść z wyż-szego wykształcenia jest również duża, statystyka wskazuje, że wyższe wykształ-cenie zwiększa zarobki znacznie powyżej zarobków absolwentów liceum. Jedna z ocen wskazuje, że wzrost dochodów z tytułu ukończenia studiów pierwszego stopnia wynosi 75% (Vedder 2004, s. 34). Inni podkreślają niepewność tej za-leżności, ale wciąż występują rozpoznawalne różnice (Schneider 2009). Jednak marginalne korzyści dla studenta, związane ze studiami pierwszego stopnia, w związku z coraz większym zainteresowaniem studiami mogą być znacznie mniejsze (leef 2006). Jednym z powodów może być to, że student nie będzie w stanie ukończyć szkoły. Jeśli student poniósł znaczne nakłady finansowe, to studia pierwszego stopnia mogą nie być korzystną inwestycją. Znane są rów-nież przypadki opisania edukacji wyższej jako przemysłu, ale składającego się z jednej organizacji, która nie osiąga zysku, a więc nie występują właściciele, którzy czerpią korzyści z dobrych decyzji i ponoszą koszty złych decyzji (Martin

2009, s. 5–19). Celem tych organizacji nie jest osiągnięcie zysku, rezygnują one zatem z tradycyjnych sposobów mierzenia sukcesu i efektywności, spotykanych w korporacji i innych podmiotach nastawionych na zysk. Stawiają one sobie cele finansowe, ale bez motywu zysku, a nadwyżki finansowe przenikające w całym systemie nie są pomiarem skuteczności.

Spotykane są rozwiązania określane jako hybryda publiczno-prawna. Okre-ślenie to oznacza wspieranie większości szkół przez państwo, a niektórych szkół przez uniwersytety (Ehrenberg 2000).

Zgodnie z poglądem Adama Smitha, jest bardziej prawdopodobne, że na-uczyciel będzie uczył lepiej, jeśli ma świadomość, że jest wspierany opłatami pochodzącymi od studentów. Uważał on, że gdy nauczyciel jest wspierany przez państwo lub uczelnię a nie przez opłaty za studia, to osobisty interes nauczyciela występuje w bezpośredniej opozycji do jego obowiązków (Smith [1776] 1998, s. 871).

Konkluzją publikacji Shaw (2010) jest stwierdzenie, że rząd powinien sfi-nansować tylko wykształcenie podstawowe. Świadczenie usług przez rząd jest także dobrem publicznym. Rząd zapewnia wiele usług, za które odbiorca nie płaci. Odbiorcy ci mają tendencję do jazdy „na gapę”. Zachowują się tak, jakby nie byli bezpośrednimi płatnikami za usługę. Prywatne podejście do edukacji może zrekompensować problem pasożytnictwa w związku z edukacją publiczną.

W ostatnich latach obserwujemy ogromną ekspansję szkolnictwa wyższego również w rejonie Azji i Pacyfiku, wykształcenie jest bowiem powszechnie postrzegane jako niezbędny warunek wzrostu gospodarczego. Spowodowało to gwałtowny wzrost zainteresowania szkolnictwem wyższym w całym regio-nie, temu zjawisku towarzyszyło też obniżenie kryteriów przyjęcia na studia.

Nastąpiło w mniejszym zakresie postrzeganie szkolnictwa wyższego jako dobra publicznego, a bardziej inwestycję w wykształcenie zaczęto postrzegać jako inwestycję rynkową. Stan taki spowodował obawy o jakość edukacji stymulowanej wszechobecnymi procesami prywatyzacji (Bigalke i Neubauer 2009, s. 6–7).

Brytyjski rząd w grudniu 2010 roku podjął decyzję o wycofaniu dotacji publicznych na nauki humanistyczne i społeczne, co spowodowało niepewność publicznej roli szkolnictwa wyższego. gdy korzyści prywatne stanowią zdecy-dowaną większość lub nawet przekraczają korzyści publiczne, to nieracjonalnym jest traktowanie ich tak jak dobra publiczne. Aktywność finansowania z funduszy publicznych powinna zanikać, z wyjątkiem wsparcia dla badań podstawowych.

W takim wypadku praktyka zastępuje ideologię. Instytucje szkolnictwa wyższego występują w świadomości społecznej jako prywatne fabryki do produkcji wiedzy jako towaru prywatnego. Coraz częściej same uczelnie wyższe postrzegają swoją rolę jako prywatnej firmy dostarczającej wiedzę, zachowując przy tym relacje:

uczelnia jako producent w stosunku do studenta jako konsumenta. Zmiany przeprowadzone w Wielkiej Brytanii w grudniu 2010 roku przywołały dyskusję nad publicznym finansowaniem szkół wyższych, w efekcie doprowadziły one do

wniosku, że nie musi to oznaczać całkowitego zaniku finansowania publicznego (Marginson 2011, s. 414).

Właściwym działaniem w dyskusji na temat polityki edukacyjnej społeczeń-stwa i związanego z tym finansowania jest zwrócenie uwagi na kwestie jakości edukacji, sprawiedliwości, wydajności i wyników. Dyskusja ta skierowana jest na rozliczenie efektów edukacyjnych związanych bezpośrednio z publicznym finansowaniem szkół pozarządowych (gonski 2011).

Począwszy od 1960 roku, pierwszy federalny rząd Australii zmienił zasady finansowania edukacji, oparte one zostały o zasady dotacji przyznawane odpo-wiednim jednostkom terytorialnym (Connell 1993). Efektem tych zmian było skierowanie znacznych środków finansowych do szkół prywatnych traktowanych jako szkoły publiczne, w wyniku lobbingu prowadzonego przez niezależne orga-nizacje zajmujące się działalnością edukacyjną oraz szkoły katolickie. Od tego okresu trudne jest zrozumienie edukacji publicznej i jej związku z koncepcją dobra publicznego (Reid 2012, s. 5). Federalny rząd Australii zmienił w ciągu ostatnich 30 lat zasady finansowania edukacji, uwzględniając w przydzielaniu środków finansowych na edukację realizację własnych celów. Spowodowało to proces rozliczania z efektów kształcenia oraz przyczyniło się do rewolucji edukacyjnej, a dalszą konsekwencją tego było rozłożenie odpowiedzialności za edukację pomiędzy jednostkami terytorialnymi i rządem. Zmiana ta w istotny sposób przyczyniła się do postrzegania edukacji jako dobra publicznego (Reid 2009, s. 1–13).

Wydatki na edukację w USA, skorygowane o wskaźnik inflacji, wzrosły o 29% pomiędzy rokiem 1990 a 2005, bez proporcjonalnego wzrostu osiągnięć edukacyjnych. Obecnie zakłada się, że lepsze strategie nie mogą być już bardziej kosztowne, obserwowane zatem współcześnie cięcia budżetowe nakładów na edu-kację muszą zmusić państwo do kreatywnego myślenia. Środki na finansowanie edukacji w USA pochodzą głównie z podatku od nieruchomości (Economist 2011).

Kampania na rzecz edukacji globalnej zakłada, że każdy kraj przeznaczy na edukację co najmniej 20% budżetów krajowych lub 6% PKB, z tego co najmniej 50% będzie dedykowane na kształcenie podstawowe. W tym kontekście za celowe uznaje się też zwiększenie krajowych baz podatkowych. Jednoznacznie określono edukację jako dobro publiczne (Education 2014). W Polsce w ostatnich latach na edukację przeznacza się około 4% PKB. Z przedstawionych zatem powyżej sugestii wynika, że obecne nakłady na edukację należałoby zwiększyć o 50%.

W amerykańskim modelu rynku obserwujemy tendencję do urynkowie-nia edukacji, poprzez przesuwanie się w kierunku kategorii dóbr rynkowych.

Tendencja ta zauważalna jest pomimo występowania silnego sektora edukacji publicznej postrzeganego jako zbiór dóbr nierynkowych (Bielecki 2005, s. 90).

Za najczęściej przywoływane argumenty finansowania edukacji przez państwo podaje się (Appleton 1997, s. 5):

1. Zewnętrzne efekty kształcenia – korzyści z edukacji odnoszą również inne osoby, które w edukacji nie uczestniczą.

2. Problemy związane z równym dostarczaniem usług edukacyjnych – ryn-kowe podejście do edukacji nie może zapewnić równego dostępu do edukacji. Wobec tego stosowanie w tej sytuacji redystrybucyjnej funkcji państwa umożliwia zapewnienie dostępu do edukacji również obywatelom, których sytuacja materialna nie pozwala na samodzielne sfinansowanie udziału w edukacji.

3. Zawodność rynku kapitałowego – problemy związane z udzielaniem pożyczek edukacyjnych oraz uzyskaniem gwarancji kredytowych na wytwarzany w wyniku działań edukacyjnych kapitał ludzki.

4. Zawodność rynku ubezpieczeń – inwestycje w edukację, jako źródło ko-rzyści w przyszłych okresach, są obarczone znacznym ryzykiem, jedynym z takich ryzyk jest brak precyzyjnych informacji dotyczących potrzeb rynku pracy w przyszłych okresach.

5. Problem typu pryncypał – agent, występujący wewnątrz rodziny ucznia, polegający na dokonywaniu wyboru w procesie edukacji szkoły przez rodziców w imieniu ucznia i kierowaniu się przy tym wyborze własnymi korzyściami, a nie interesem dziecka, w którego imieniu rodzice dokonują wyboru.

6. Zaspokajanie potrzeb i dóbr społecznie pożądanych – najczęściej związane jest z osobami niewykształconymi, jako przykład może posłużyć związek wykształcenia z długością trwania życia.

Część ekonomistów skłania się do traktowania edukacji nie jak dobra pu-blicznego, a jak quasi rynku edukacyjnego. Finansowanie edukacji na takim rynku z założenia częściowo odbywa się ze środków publicznych, a częściowo ze środków prywatnych, w tym kredytów studenckich lub podatku absolwenckiego.

Jako argument na podejście do edukacji jak do quasi rynku podaje się najczęściej wzrost efektywności ekonomicznej (Bielecki 2005, s. 99–102).