Publiczny charakter edukacji

Podstawowe pytanie, jakie zadajemy sobie zastanawiając się nad charakte-rem edukacji, to pytanie, czy edukacja jest dobcharakte-rem rynkowym czy też dobcharakte-rem nierynkowym (publicznym). Wykształcenie może być rozumiane jako towar, posiada bowiem swoją wartość, którą trudno jest jednak wyrazić w wartościach wymiernych.

Edukacja często postrzegana jest jako dobro prywatne. Nabywca edukacji płaci za to, z czego bezpośrednio korzysta. Jest jednak również często postrzegana jako dobro publiczne, przede wszystkim ze względu na jej pozytywne efekty uboczne. Dla ekonomistów dobrem publicznym nie jest coś, co jest „dobre dla pożytku publicznego”, lecz to, co przynosi korzyści wielu osobom, w tym oso-bom, które za to dobro nie płaciły. Jednak analiza społecznej doktryny państwa prowadzi do modyfikacji takiego spojrzenia, wskazując bardzo często na źródło finansowania jako czynnik kwalifikujący rozpatrywane dobro do grupy dóbr publicznych. Miejsce edukacji w teorii dóbr publicznych zostało zaprezentowane na rysunku 3.

Jeżeli polegalibyśmy tylko na prywatnej edukacji, to ludzie biedni nigdy nie uzyskaliby wykształcenia. Mimo że mają oni motywację do uzyskania wykształ-cenia dla siebie lub dla swoich dzieci, to ta prywatna motywacja nie zapewni dostatecznego wykształcenia dla potrzeb społeczeństwa.

Argumenty te nieuchronnie prowadzą do twierdzenia, że rząd musi przyczynić się do zapewnienia edukacji, a nawet musi być dostatecznie silnie zaangażowany w dostarczanie edukacji rozumianej jako dobro publiczne.

rysunek 3. Klasyfikacja dóbr

Źródło: opracowanie własne

W USA prowadzone są dyskusje na temat tego, czy wyższe wykształcenie jest dobrem publicznym, skoro przynosi prywatne korzyści posiadaczom dyplo-mu ukończenia studiów, głównie z powodu wyższego wynagrodzenia za pracę.

Podobnie jak w wielu innych państwach – szkolnictwo wyższe w USA jest dotowane z budżetu państwa. Publiczne wsparcie edukacji zostało generalnie uznane za uzasadnioną funkcję państwa, w oparciu o stwierdzenie, że wyższe wykształcenie jest dobrem publicznym. Przeciwnicy publicznego finansowania szkolnictwa wyższego uważają, że nie wszyscy korzystają ze środków publicz-nych przeznaczapublicz-nych na studia wyższe. Argument ten był podnoszony wcześniej w dyskusjach o podatkach. Argumentem przeciwnym jest obywatelski obowiązek przyczyniania się do ponoszenia nakładów na dobra służące ogółowi. Argumentem przemawiającym za traktowaniem wyższego wykształcenia jako dobra publicz-nego jest również to, że osoby z wyższym wykształceniem uzyskują wyższe dochody, a tym samym odprowadzają również wyższe podatki, co oznacza, że wielokrotnie zwracają nakłady ponoszone na uzyskanie przez nich wyższego wykształcenia. Kolejnym argumentem za traktowaniem wyższego wykształcenia jako dobra publicznego jest konieczność kształcenia lekarzy, prawników, inżynie-rów, księgowych i innych osób z wyższym wykształceniem, bardzo potrzebnych w każdym współczesnym społeczeństwie. Jako trzeci argument podaje się, że szkolnictwo wyższe znacząco przyczynia się do rozwoju nauki, techniki i innych bardzo ważnych aspektów funkcjonowania nowoczesnych społeczeństw. Kolej-nym argumentem jest wpływ wykształcenia wyższego na edukację obywateli, a także dostarczanie możliwości uzyskania wykształcenia osobom pochodzącym ze środowisk niezamożnych (laBossiere 2012).

Jedno z istotnych pytań związanych z dostarczaniem edukacji jako dobra publicznego brzmi: jaka ilość i jaki rodzaj równości edukacyjnej jest pożądany oraz ile zasobów społecznych powinno być przeznaczonych na osiągnięcie tego celu (Marginson 2011, s. 416).

Edukacja publiczna jest postrzegana jako jedna z najważniejszych instytucji w społeczeństwie. Zadaniem jej jest łączenie obszarów działalności państwa, społeczeństwa obywatelskiego i gospodarki, poprzez tworzenie środowiska wspierającego działanie obywateli w tych obszarach (Connell 1995).

Pierwszą i najważniejszą przesłanką uznania edukacji za dobro publiczne jest własność państwa, finansowanie z podatków publicznych, uruchomienie i zarzą-dzanie edukacją przez państwo w imieniu ogółu obywateli (Reid 2012, s. 5).

Publicznemu charakterowi szkoły są przypisane cechy, które wykraczają poza źródła finansowania. Charakter szkół pozostaje niezmienny, pomimo upływu czasu, od roku 1870. Koncepcje szkoły publicznej już wówczas zostały określone jako wolne, obowiązkowe i świeckie (Meadmore 2001, s. 113–125).

Sformułowania te charakteryzują szkoły publiczne w Australii, gdzie z założenia szkoły mają być dobrze wyposażonymi szkołami publicznymi, dostępnymi dla wszystkich, a uczęszczanie do nich nie powinno być związane z jakimikolwiek kosztami (Reid 2012, s. 6).

Zakłada się, że pierwszoplanowe w edukacji są cele edukacyjne, a szkolnictwo publiczne, finansowane ze środków publicznych, będzie służyć celom publicz-nym. Cele edukacyjne są wynikiem procesów politycznych. Ostatnio możemy jednak wyróżnić trzy szerokie cele kształcenia: umożliwianie rozwijania zdolności uczniów tak, by mogli realizować swoje ambicje życiowe, szkolenie młodych ludzi jako dobrych pracowników dla gospodarki oraz przygotowanie młodych ludzi do aktywnego i kompetentnego uczestnictwa w życiu demokratycznym kraju (Reid i in. 2011, s. 1–70).

Edukacja obejmuje trzy grupy celów: indywidualne, gospodarcze i demo-kratyczne. Cele te będą zwykle przedstawiane w polityce i praktyce edukacyjnej z naciskiem na wzajemne powiązania wskazujące na możliwości osiągnięcia celów publicznych. Cele edukacji zmieniają się w czasie, wskazując bardziej na dobro jednostki lub na dobro publiczne. Jako przykład można podać podejście rządu Australii w latach 1996–2007 – w tym czasie główny nacisk był kładziony na wybór szkoły i rynek edukacyjny, w mniejszym stopniu uwzględniano wartości społeczne, więc cały system bardziej był nakierowany na cele indywidualne niż publiczne. Rząd Australii w 2007 roku położył nacisk na wkład polityki edukacyjnej do potrzeb gospodarki (rozwój kapitału ludzkiego), budując w ten sposób wartość edukacji rozumianą jako dobro publiczne. Edukacja publiczna powinna mieć znacz-nie bardziej trwałe cele publiczne. Należy więc zwrócić uwagę na to, co stanowi cele publiczne edukacji w praktyce i w polityce edukacyjnej. Ponieważ nie istnieje ustalona definicja edukacji jako dobra publicznego, to sposób jego określenia jest kluczowy. Niezastosowanie się do uznania publicznego wymiaru edukacji może prowadzić do polityki i praktyki edukacyjnej przeciwstawnej idei „publiczności”.

Dobra publiczne w edukacji obejmują indywidualne korzyści związane z komu-nikowaniem się pomiędzy członkami społeczeństwa. Wymaga to od uczestników pewnych umiejętności, które są trwale rozwijane i praktykowane. Jest to zadanie, które przede wszystkim powinien spełniać system edukacyjny (Reid 2012, s. 7–8).

Specjalny sprawozdawca ONZ do spraw edukacji, Kishore Singh, w dniu 13 listopada 2013 r. w Paryżu na spotkaniu UNESCO, dotyczącym edukacji po 2015 r., wezwał rządy do traktowania edukacji jako globalnego dobra publicznego.

Zwrócił również uwagę na bardzo znaczącą rolę kształcenia humanistycznego w edukacji (Celaya 2013).

Jakość edukacji jest dobrem publicznym i podstawowym prawem człowieka.

Przyczynia się do rozwoju osobistego, zawodowego, społecznego, kulturalnego i politycznego całego społeczeństwa. Prawo do edukacji jest uznawane za podsta-wowe prawo człowieka w najważniejszych międzynarodowych aktach prawnych, takich jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (1948), Międzynarodowy Pakt Praw gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (1966) i Konwencja Praw Dziecka (1989). Te różne instrumenty prawa międzynarodowego nakładają na państwa obowiązek wspierania edukacji. Jakość kształcenia należy rozpatrywać wielowariantowo – pod względem zapewnienia wystarczających środków finan-sowych, odpowiednich wejść, angażując się w osiąganie celów spełniających zróżnicowane potrzeby uczniów i społeczeństwa. W tym względzie jakość jest więcej niż wymiernym efektem uczenia się (leeuwen 2013).

Również ministrowie edukacji państw przystępujących do procesu bolońskiego wyrazili opinię, że edukacja powinna być traktowana jako dobro publiczne (Ny-borg 2003, s. 355–359). Opinie ekonomistów na temat traktowania wykształcenia, zwłaszcza wykształcenia wyższego, jako dobra publicznego są zróżnicowane.

Klasyczne i neoklasyczne teorie na temat dóbr publicznych nie określiły ram identyfikujących cechy dóbr edukacyjnych. Pomimo tego, że edukacja jest zwykle uważana za dobro publiczne, argumenty wielu ekonomistów, powodujące zaklasy-fikowanie edukacji do grupy dóbr publicznych, są sprzeczne. Neoklasyczna teoria dóbr publicznych opiera się na kilku pracach referencyjnych charakteryzujących dobra naturalne w kontekście dobra publicznego lub prywatnego, uwzględniając w tym względzie swoiste cechy tych dóbr.

Musgrave koncentruje się na fakcie, że wiele towarów, w tym edukacja, generuje zarówno korzyści prywatne, jak i efekty zewnętrzne. Zatem edukacja jest postrzegana jako dobro mieszane, zarówno z cechami dóbr publicznych, jak i dóbr prywatnych (Musgrave 1969, s. 138–140).

O kwalifikowaniu edukacji jako dobra publicznego decyduje również to, że akumulacja wiedzy przez jednego ucznia w trakcie pobytu w szkole nie powoduje zmniejszenia ilości dostępnej wiedzy dla innych uczniów uczestni-czących w procesie dydaktycznym. Jest też argument przeciwstawny, polegający na zwiększeniu dodatkowych kosztów związanych z dodatkową konsumpcją (ograniczenie liczebności grup szkoleniowych). W przypadku edukacji możliwe jest ponadto wykluczenie z konsumpcji, zwłaszcza przez cenę, rozumianą jako opłatę za naukę (czesne). Ograniczenie dostępu do edukacji jako dobra publicz-nego może być również spowodowane klauzulami patentowymi, związanymi z odkrywaniem nowej wiedzy, często będącej wynikiem finansowania badań przez sektor prywatny.

Edukacja jako dobro publiczne należy do grupy usług publicznych, które są finansowane wyłącznie ze środków publicznych, jest usługą dostępną selektyw-nie, ale opłacaną zbiorowo (Hyman 1996, s. 130–131). gaster i Squires z kolei zaliczają edukację szkolną do grupy usług przymusowych, których celem jest wzbogacenie lub ochrona jednostki i ogółu (gaster i Squires 2003, s. 45).

Spojrzenie na edukację jak na dobro publiczne jest zaburzane poprzez pro-blem selektywności uczniów (glennerster 1991, s. 1270–1271). Każda szkoła jest zainteresowana eliminowaniem z kształcenia słabych uczniów, bowiem przyczyniają się oni do obniżania ogólnego wskaźnika osiągnięć szkoły oraz pogorszenia jej reputacji. Częściowym rozwiązaniem problemu selektywności uczniów może okazać się edukacyjna wartość dodana, miara, która wyznacza postęp uczniów w stosunku do ich możliwości szacowanych na podstawie osią-gnięć edukacyjnych na wcześniejszych etapach. Niemniej jednak, spoglądając na problem selektywności od definicyjnej strony dóbr publicznych, której ideą jest zapewnienie dostępu do dóbr publicznych, w analizowanym przypadku – wszystkim uczniom, edukacyjna wartość dodana nie może się przyczynić do wyeliminowania tego zjawiska.