Kontekst prawny

Centralną normę, jako „gwarancję samorządu terytorialnego” stanowi przepis art. 28 ust. 2 Ustawy Zasadniczej (UZ). Jednak najczęściej także Konsty-tucje Krajów Związkowych, które częściowo weszły w życie przed Ustawą Za-sadniczą, zawierają odpowiednie regulacje prawne na ten temat. Na płaszczyź-nie ustawowej konkretyzacja samorządu gminnego znajduje się w przepisach poszczególnych ustaw gminnych. Myśl przewodnia brzmi następująco: gminy posiadają zadania własne i  powiązane z  nimi upoważnienia, własny „zakres działania”, w który państwo może ingerować tylko przepisami prawa lub pole-ceniami, w sytuacji, gdyby gmina naruszała prawo. Zazwyczaj zadania własne gminy dotyczą podstaw zabezpieczenia warunków bytowych ludności. Konsty-tucje i ustawy gminne zawierają szczegółowe katalogi takich zadań własnych, czego jaskrawym przykładem jest przepis art. 83 Konstytucji Wolnego Państwa Bawarii: „Do katalogu zadań własnych gminy (art. 11 ust. 2) należą w szczegól-ności administracja majątkiem gminnym i przedsiębiorstw gminnych; transport publiczny wraz z  budową dróg i  ulic; zaspokajanie zapotrzebowania ludności w wodę, światło, gaz i energię elektryczną; zakłady ochrony żywności; zagospoda-rowanie przestrzenne, budownictwo mieszkaniowe i nadzór budowlany; policja lokalna i ochrona przeciwpożarowa; ochrona kultury i dziedzictwa kulturowego;

szkolnictwo podstawowe i zawodowe oraz kształcenie dorosłych; kuratela i opieka społeczna, lokalna służba zdrowia; poradnictwo małżeńskie i poradnictwo dla matek, jak również opieka nad dziećmi; higiena szkolna i  aktywność fizyczna

młodzieży; pływalnie publiczne; chowanie zmarłych; konserwacja lokalnych po-mników i nieruchomości”.

Samorząd terytorialny zawsze idzie w parze z określonym modelem or-ganizacyjnym: organ kolegialny: rada gminy (rada miasta) plus organ mono-kratyczyny: burmistrz (prezydent miasta). Biorąc pod uwagę liczne odstępstwa występujące w krajach związkowych - rozróżnia się tradycję północnoniemiec-ką o wpływach pruskich oraz tradycję południowoniemiecpółnocnoniemiec-ką - można rzec, iż w  sprawach fundamentalnych rozstrzygnięć oraz stanowienia aktów prawa miejscowego właściwa jest rada gminy, zaś w sprawach bieżących i dotyczących prowadzenia administracji gminnej burmistrz (prezydent miasta).

Podstawy prawne

Art. 28 ust. 2 UZ zawiera instytucjonalną gwarancję prawną: zapewnia ona egzystencję gminom i związkom gmin posiadających osobowość prawną jednostkom samorządu terytorialnego jako takich.

Jednakże nie da się wywieść z tego przepisu ani prawa poszczególnych gmin do egzystencji w niezmienionym kształcie, ani prawa do nieprzerwanej egzystencji (reforma samorządowa z lat 70. XX w., która poszerzyła granice te-rytorialne wielu gmin

Przedmiotowe gwarancje instytucji prawnej

Art. 28 ust. 2 UZ gwarantuje domniemanie właściwości ogólnej gmin (ale nie związków gmin!) do regulowania wszystkich spraw lokalnych na własną odpowiedzialność. Państwo może jedynie nadzorować, czy gminy przestrzegają w swoich działaniach przepisów ustaw; nie może jednak wydawać gminom me-rytorycznych wskazówek. Jeżeli państwo chce przekazać realizację zadań gminy innemu podmiotowi prawa, niezbędne jest zaistnienie uzasadnionej przyczyny takiego działania, jakim może być przykładowo zdolność finansowa gminy.

Podmiotowe gwarancje instytucji prawnej

Prawo samorządu terytorialnego jest prawem podmiotowym ukształto-wanym podobnie do praw podstawowych. Gminy mogą bronić się przed sądem przeciw ingerencjom państwa w ich zakres działania. Na szczeblu federalnym gminy dysponują środkiem prawnym w postaci skargi konstytucyjnej (art. 93 ust. 1 nr 4 UZ). Konstytucje niektórych krajów związkowych przewidują także specjalne środki ochrony prawnej wspomnianych gwarancji (przykładowo art.

76 Konstytucji Badenii-Wirtembergii). W Bawarii gminy mogą wnieść na pod-stawie przepisu art. 98 zdanie 4. Konstytucji Wolnego Państwa Bawarii skargę powszechną. Daje to tym samym wyraz powszechnemu przekonaniu, iż sens konstytucyjnych gwarancji zostaje zachowany tylko wówczas, gdy można je eg-zekwować na drodze sądowej.

Gwarancje samorządu terytorialnego wyrażają się przede wszystkim w tzw. siedmiu władztwach gminy.

Po pierwsze: władztwo terytorialne gminy. Pojęcie to oznacza uprawnie-nie do władczego występowania i stosownego postępowania wobec wszystkich osób i rzeczy znajdujących się na obszarze gminy.

Drugim władztwem jest władztwo personalne, które wyraża się w pra-wie samodzielnego wyboru, mianowania, awansowania i zwalniania gminnych urzędników i pracowników (z punktu widzenia prawa urzędniczego gminy peł-nią funkcję pracodawcy, a więc ponoszą również obowiązek wypłacania wyna-grodzeń urzędnikom i pracownikom gminnym).

Władztwo organizacyjne oznacza prawo regulowania na własną odpo-wiedzialność organizacji wewnętrznej i podziału zadań oraz tworzenia urzę-dów i wydziałów (np. wydziałów ochrony środowiska, referatów kultury, powo-ływania pełnomocników ds. migracji, szefów turystyki itd.).

Władztwo prawne oznacza kompetencję do ustanawiania prawa w za-kresie wszystkich spraw dotyczących zadań własnych (akty prawa miejscowe-go), art. 23 ustawy gminnej Bawarii; art. 24 ustawy gminnej nie reguluje tej kwestii w sposób ostateczny.

Szczególne przypadki:

• uchwały dot. opłat (art. 2 bawarskiej ustawy o opłatach gminnych);

uchwały o opłatach uzbrojeniowych (§ 132 kodeksu budowlanego);

• uchwały urbanistyczne (§ 142, § 154 ust. 2a, § 172 kodeksu budowla-nego), w szczególności plany zabudowy;

Ważnym prawem jest władztwo planistyczne. Pod pojęciem władztwa planistycznego rozumie się prawo samodzielnego planowania rozwoju prze-strzennego, w  szczególności poprzez opracowywanie planów zagospodaro-wania przestrzennego i planów zabudowy (§ 1 kodeksu budowlanego). Ogól-nie rzecz ujmując, jest to prawo do twórczego rozwoju miasta albo prawo do gminnego wyglądu. Plany zabudowy są uchwałami gminy, jednakże procedura ich wydania w znacznym stopniu różni sie od procedury wydawania zwykłych uchwał.

Władztwo kulturowe w państwie federalnym jest w znacznym stopniu powierzone krajom związkowym. Ochrona kultury gminnej zobowiązuje tym samym gminy do realizacji stosownych zadań, w szczególności w zakresie two-rzenia, konserwacji i wspierania dóbr kultury na terenie gminy (przykładowo zakładanie szkół, szkół wyższych, bibliotek, teatrów, wspomagania stowarzy-szeń kulturalnych itd.)

Ostatnim i najważniejszym władztwem jest władztwo finansowe i podat-kowe. Jest to prawo do prowadzenia samodzielnej gospodarki dochodów i wy-datków uregulowanej w  uchwale budżetowej. Władztwo podatkowe oznacza

prawo do wydawania uchwał podatkowych, zarządzania podatkami (władztwo administracyjne) i pobierania dochodów z podatków (tzw. władztwo dochodo-we).

Ingerencje w zakres samodzielności samorządu gminnego nie są jednak wykluczone, muszą one jednak być uzasadnione. Ocena ich zasadności wyka-zuje podobieństwa do oceny, jaka ma miejsce w przypadku naruszenia praw podstawowych. Na samym wstępie konieczne jest wyjaśnienie, czy mamy do czynienia z właściwością miejscową gminy. Jeżeli tak, należy sprawdzić, czy in-gerencja dotyczy kluczowej, czy peryferyjnej dziedziny działalności samorządu.

W pierwszym przypadku ingerencja jest niedopuszczalna. Natomiast w sytuacji ingerencji w peryferyjne dziedziny działalności samorządu, ingerencja taka jest dopuszczalna jako konkretyzacja zastrzeżenia ustawowego wyrażonego prze-pisem art. 28 ust. 2 UZ („w ramach przepisów prawnych”). Zgodnie z nowym poglądem ingerencja musi, tak jak ma to miejsce w przypadku ingerencji w pra-wa podstawowe, być proporcjonalna, tzn. musi służyć realizacji uzasadnione-go celu ingerencji i być właściwa, konieczna i odpowiednia do jeuzasadnione-go osiągnięcia.

(Orzeczenie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego: BVerfGE 79, 127) Nowe tendencje prawne

Dotychczas klarowny związek z terytorium gminy stał się niewyraźny, ponieważ w aglomeracjach i terenach gęsto zaludnionych nie da się jednoznacz-nie ograniczyć zakresu zabezpieczenia warunków bytowych do poszczególnych członków gminy. Wzrastające zazębianie się obszarów gmin czyni nieodzowny-mi nowe formy współpracy gnieodzowny-minnej.

Samorząd gminny musi sprostać nowym wymaganiom w zakresie nowo-czesnej administracji. Szczególnie nowe formy prywatyzacji, jak przykładowo tzw. partnerstwo publiczno-prywatne wymagają modeli regulacji, które z jednej strony potrafią wykorzystać zalety prywatnego postępowania, bez rezygnacji z kategorii prawnie wiążących, w szczególności zasady odpowiedzialności de-mokratycznej. Również gminna gospodarka budżetowa winna być zdana na ekonomiczną analizę input-output wykorzystywania zasobów. W nawiązaniu do tego w całych Niemczech tradycyjna kameralistyczna metoda rachunkowo-ści zastąpiona została ekonomiczną metodą podwójnej księgoworachunkowo-ści (tzw. dopi-ka).

Streszczenie

Artykuł poświęcony został problematyce podstaw prawnych i dopuszczalnych form orga-nizacyjno-prawnych działalności gospodarczej jednostek samorządy terytorialnego, jako jednej z podstawowych sfer działania oraz głównej misji samorządu terytorialnego w Pol-sce. Za punkt wyjścia obrane zostały konstytucyjne podstawy oraz gwarancje istnienia i funkcjonowania samorządu terytorialnego, jak również ich wpływ na zakres komunalnej działalności gospodarczej. Z tej również perspektywy przedstawione zostały poglądy dok-tryny w zakresie interpretacji konstytucyjnej zasady odnośnie do wolności gospodarczej ze szczególnym uwzględnieniem poglądów odnośnie ewentualnej możliwości postrzegania jednostek samorządu terytorialnego jako beneficjenta tejże wolności, stanowiącej jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej jako kardynalnej zasady ustroju gospodarczego państwa. W dalszych rozważaniach uwaga zwrócona została na ustawowy zakres gospo-darki komunalnej ze szczególnym naciskiem na, przewidziane na gruncie ustawy o gospo-darce komunalnej oraz ustaw samorządowych, dopuszczalne formy aktywności jednostek samorządu terytorialnego w  ramach gry rynkowej. Jednocześnie optyka dopuszczalnych form działalności gospodarczej skoncentrowana została na charakterystyce oraz znaczeniu samorządowych zakładów budżetowych w zakresie realizacji przez samorządy zadań o cha-rakterze użyteczności publicznej. Ponieważ jednak jednostki samorządu terytorialnego wy-stępują w sferze szeroko rozumianej gospodarki komunalnej zarówno w zakresie imperium jak również dominium, przedstawione zostały również kwestie komunalnej działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej. Mając powyższe na uwadze poruszone zostały prawne aspekty funkcjonowania spółek z udziałem jednostek samorządu terytorial-nego, jako swoistego łącznika pomiędzy działalnością gospodarczą w sferze oraz poza sferą użyteczności publicznej. Ze względu na fakt, iż przepisy ustawy o gospodarce komunalnej