Nabycie mienia przez powiaty i województwa /II etap/

Uwłaszczenie powstających samorządowych powiatów oraz województw nastąpiło przez postanowienia ustawy, wprowadzające w  życie m.in. ustawy o samorządzie powiatowym i wojewódzkim⁴⁹.

Z treści stosownych przepisów a zwłaszcza art. 60 oraz wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego o przekazaniu inwestycji cen-tralnych⁵⁰ wynika jednoznacznie odmienność – w porównaniu do samorządu gminnego - celu przekazania mienia.

Nie było nim – jak się wydaje - zapewnienie samorządom szczebla po-wiatowego i  wojewódzkiego określonego stopnia samodzielności finansowej a jedynie przekazanie im w ramach dekoncentracji zadań instytucji i państwo-wych jednostek organizacyjnych, które te zadania realizowały dotychczas jako terenowe jednostki administracji rządowej. Za trafnością takiego rozumowania przemawia również treść przepisu art. 64, przewidującego możliwość przekaza-nia powiatowi i na jego wniosek mieprzekaza-nia innej państwowej osoby prawnej a słu-żącego realizacji zadań tej jednostki samorządowej.

Zasady i tryb wykonania tego przedsięwzięcia wykazują daleko idące po-dobieństwo do komunalizacji mienia gminnego, albowiem:

• nabycie mienia przekazywanego tym samorządom instytucji i pań-stwowych jednostek organizacyjnych następowało z  mocy prawa (art. 60 ust. 1 in fine) a  stwierdzał to właściwy wojewoda decyzją o charakterze deklaratoryjnym ( art. 60 ust. 3 i 4);

48 A. Kałużny, Komunalizacja mienia skarbu Państwa świetle orzecznictwa Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Poznań 1995, s. 14-92.

49 Ustawa z dnia 13 października1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm).

50 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie szczegó-łowych zasad i trybu przekazywania inwestycji centralnych samorządom woje-wództw i powiatom oraz wykazu inwestycji centralnych podlegających przekaza-niu (Dz.U. nr 162, poz. 1139 z późn. zm.).

• postępowanie było dwuinstancyjne zaś organem odwoławczym był minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (art. 62);

• w sprawach nieuregulowanych ustawą i aktami wykonawczymi od-powiednie zastosowanie miały przepisy kpa tryb a tym samym decy-zja ostateczna mogła zostać przez strony postępowania zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wprost natomiast stwierdzono w ustawie, że

• nabycie przez samorząd mienia ma charakter pochodny i obejmuje również obciążenia, których wykazanie stanowiło konieczny skład-nik decyzji wojewody (art. 65 ust.1)

• przekazanie mienia powiatom następowało nieodpłatnie (art. 65 ust.4).

Mimo więc tego, że w II etapie reformy przy konstruowaniu jego trybu wykorzystano pewne doświadczenia zdobyte w trakcie komunalizacji mienia gminnego, to jednak do oczywistych negatywów przyjętej regulacji zaliczyć na-leży:

• utrzymywanie fikcji uregulowania stanu prawnego wchodzących w jego skład nieruchomości z jednoczesnym pozbawieniem w postę-powaniu komunalizacyjnym statusu strony wnioskodawcy, docho-dzącego roszczeń reprywatyzacyjnych i to mimo nakazu umieszcza-nia w decyzjach informacji o obciążeumieszcza-niach przekazywanego mieumieszcza-nia;

• poza delegacją dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wy-konawczego w  sprawie trybu przekazania samorządom inwestycji ustawa nie zawierała ani określenia formy uszczegółowienia skład-ników tego mienia, analogicznie do spisów inwentaryzacyjnych w komunalizacji mienia gmin, ani też delegacji dla wydania właści-wego w tej mierze aktu wykonawczego.

Można jedynie domniemywać, że przejęcie przekazywanego samorzą-dom mienia następowało w formie protokołów zdawczo-odbiorczych, zawie-rających co najmniej ogólny opis jego składników majątkowych, którego za-łącznikami były dokumenty wskazujący tytuł prawny do nieruchomości, jako konieczny do wydania decyzji⁵¹. Trudno bowiem sobie wyobrazić inny sposób jego potwierdzenia a także źródło do wskazania w decyzji ewentualnych obcią-żeń tego mienia.

51 W odniesieniu do komunalizacji mienia powiatowego i wojewódzkiego sądy administracyjne prezentowały jednolitą linię orzeczniczą i jako władztwo w ro-zumieniu art. 60 ustawy przyjmowały władanie w przewidzianej prawem formie, np. użytkowania, trwałego zarządu czy trwałego zarządu, a nie tylko faktycznego dysponowania. Zob. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001 r , sygn. I SA 1244/00, Lex nr 81993; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. I SA/Wa 1516/10, Lex nr 750684.

Niezależnie od powyższego nie sposób pominąć w rozważaniach jeszcze jednego unormowania ustawowego , zawartego w art. 73 a przewidującego ko-munalizację z mocy prawa wszystkich nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności a zajętych pod drogi publiczne (ust.1).

Co prawda przepis ten nakładał na gminy w odniesieniu do dróg będą-cych w tej dacie drogami gminnymi i na Skarb Państwa w odniesieniu do po-zostałych kategorii dróg obowiązek wypłaty odszkodowania (ust. 2) , ustala-nego na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomości (ust.5), ale tylko po uprzednim złożeniu w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r. ( ust.4), który to termin jest prekluzyjny i tym samym nie podlega przywróceniu⁵².

I choć redakcja przepisu daje podstawę do twierdzenia, że w świetle wy-kładni logicznej, systemowej i  celowościowej ma on charakter jednorazowy i tym samym powinien być interpretowany zwężająco⁵³, to w istocie jest on wy-korzystywany przez samorząd gminny i Skarb Państwa do chwili obecnej, któ-re wszczynają postępowania już po wygaśnięciu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie i w ten sposób unikają wykonania obowiązku jego wypłaty.

Jednocześnie sądy administracyjne zawarty we tym przepisie termin

„władanie” interpretują jako każdą formę faktycznego władztwa publiczno-prawnego⁵⁴ a więc odmiennie, niż ma to miejsce w odniesieniu do rozumienia tego terminu z art. 60 ust. 1 ustawy a nadto przechodzą do porządku dziennego nad faktem rozpoczęcia postępowania po upływie wspomnianego terminu za-witego.

Swoistą egzemplifikacją wskazanych wyżej nieprawidłowości dostarcza stosowanie ustawy, nakładającej na Skarb Państwa i organy samorządu teryto-rialnego obowiązek ujawnienia prawa własności nieruchomości⁵⁵.

Jak wynika wprost z  uzasadnienia jej projektu intencją ustawodawcy było między innymi usunięcie istotnych zaniedbań w ujawnianiu rzeczywiste-go stanu własności nieruchomości Skarbu Państwa i samorządu terytorialnerzeczywiste-go i aktualizacja wpisów prawa własności tych podmiotów i podniesienie w ten sposób stopnia pewności obrotu prawnego nieruchomościami⁵⁶.

52 Z nowszych orzeczeń zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., sygn.

I SA/Wa 2573/12, Lex nr 1309964; wyrok NSA z dnia13 marca 2013 r., sygn. I OSK 1796/11, Lex nr 1339596.

53 Zob. wyrok SN z dnia 26 listopada 2004 r. , sygn .V CK 252/04, Lex nr 1124118. Za takim właśnie rozumieniem regulacji przemawia fakt uchwalenia.

54 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. , sygn.I SA/WA 1116/11, Lex nr 1150648.

55 Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa wła-sności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 191, poz. 1365 z późn. zm.).

56 Sejm V kadencji, druk sejmowy nr 2107.

Realizacji tych celów miało służyć nałożenia na starostów jako zadania z zakresu administracji rządowej obowiązku:

• przedłożenia w terminie do 6 miesięcy od dnia wejścia ustawy w ży-cie organom wykonawczym administracji publicznej wykazu nieru-chomości , które na mocy odrębnych przepisów przeszły na własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego ( art. 1 ust.1)

• złożenia w terminie do 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie do właściwych sądów rejonowych wniosków o  ujawnienie prawa własności nieruchomości tych podmiotów ( art. 2 ust.1);

• bieżącej aktualizacji stanu własności tych podmiotów ( art. 4 uchy-lony w 2012 r.).

Jednocześnie kontrola stanu komunalizacji mienia, przeprowadzona w 2006 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli dowiodła, że w większości gmin proces komunalizacji mienia gmin nie zastał zakończony z uwagi na rażące uchybienia w inwentaryzacji skomunalizowanego mienia i w prowadzeniu ewidencji zaso-bu nieruchomości⁵⁷.

W efekcie powyższego ustawa była kilkakrotnie nowelizowana a zmiany sprowadzały się do wydłużenia zawartych pierwotnie w art. 1 i 2 ustawy termi-nów realizacji określonych tam zadań.