Konwencja ramowa o ochronie mniejszości narodowych

Jak wspomniano powyżej, kwestia ochrony praw mniejszości stanowiła jeden z głównych kierunków zainteresowania Rady Europy od początku jej istnienia, długo jednak brak było woli politycznej do tego, by problem ten uczynić przedmiotem regu-lacji prawnomiędzynarodowej. Szczególne zmiany w tej dziedzinie nastąpiły dopiero w pierwszych latach lat 90. XX wieku, które wykazały, że aspirująca do roli głównego promotora koncepcji praw człowieka rada nie zdołała poczynić w tej materii kroków tak znaczących, jak te podjęte w ramach ONZ czy OBWE/KBWE⁷¹. Wyłącznie de-klaratywny charakter narzędzi stworzonych na ich forum nie zmniejszał bowiem zna-czenia tego, iż stanowiły one pierwsze międzynarodowe dokumenty dotyczące stricte ochrony praw mniejszości. Fakt ten oraz postępujące, zwłaszcza w rejonie Bałkanów procesy dezintegracyjne, stały się impulsem do podjęcia przez Radę Europy wysiłków na rzecz stworzenia nowego pod względem jakościowym instrumentu zawierającego gwarancje praw osób należących do społeczności mniejszościowych. Konwencja ra-mowa o ochronie mniejszości narodowych została przedłożona do podpisu 1 lutego 1995 roku, zaś w życie weszła równe trzy lata później, po uzyskaniu niezbędnych 12 ratyfikacji⁷². Użyte w tytule aktu określenie ‘ramowa’ wskazuje, iż celem państw-stron jest realizowanie jej postanowień poprzez ustawodawstwo wewnętrzne i

stosow-70 State parties to the European charter for regional and minority languages, http://www.

coe.int/t/dg4/education/minlang/statesparties/default_en.asp (data dostępu: 15.01.2019). Stan na 15.01.2019 r.

71 Mowa tu o Deklaracji praw osób należących do mniejszości narodowych lub etnicznych, reli-gijnych i językowych oraz dokumentach przyjętych w ramach KBWE, w tym tak zwanej Europejskiej karcie mniejszości, a więc Dokumencie końcowym konferencji w Kopenhadze w 1990 roku, który przybliżony zostanie w dalszej części pracy.

72 Warunek ten stawia art. 28 aktu, Konwencja ramowa o ochronie praw mniejszości narodo-wych, Strasburg 1995, Dziennik Ustaw RP 2002, nr 22, poz. 209.

ne programy rządowe, adekwatne do sytuacji każdego z państw, co jednak nie wpływa na jej prawnie wiążący charakter. Tym samym stała się ona pierwszą wielostronną umową międzynarodową, będącą już nie tylko wyrazem woli politycznej podpisują-cych ją państw, ale instrumentem prawnym, obligującym je do przestrzegania wszyst-kich zawartych w nim zapisów.

Znamienna jest już treść preambuły, która, mimo że jako jedyna część dokumentu nie ma mocy wiążącej prawnie, stanowi wyraz idei przyświecającej jej autorom. I tak, stwierdzone zostaje, że „pluralistyczne i prawdziwie demokratyczne społeczeństwo powinno nie tylko szanować etniczną, kulturalną, językową i religijną tożsamość każ-dej osoby należącej do mniejszości narodowej, lecz także tworzyć odpowiednie wa-runki pozwalające im wyrażać, zachowywać i rozwijać tę tożsamość”⁷³. W ten sposób wyrażony został najważniejszy cel przyjęcia konwencji, czyli sformułowanie zasad i wynikających z nich zobowiązań, które państwa-strony zobligowane są realizować w swej polityce wobec mniejszości. Zapis ten zawęził również semantyczny zakres określenia ‘mniejszość’, odnosząc je wyłącznie do mniejszości narodowych, bez róż-nicowania na etniczne, religijne czy językowe. Przytoczony jednak katalog enume-ratywnie wymienionych cech tożsamości jednostki wyraźnie wskazuje, iż pojęciem

‘mniejszości narodowej’ obejmowano również inne kategorie mniejszości⁷⁴. Jedno-cześnie, podkreślony został nierozerwalny związek między konwencją a dokumenta-mi przyjmowanydokumenta-mi w ramach Narodów Zjednoczonych oraz Dokumentem końcowym kopenhaskiego spotkania KBWE z roku 1990. Odwołanie do tych instrumentów jed-noznacznie wskazuje na przekonanie sygnatariuszy konwencji o komplementarnym charakterze współcześnie istniejących systemów ochrony praw człowieka.

W treści aktu uwagę zwraca w pierwszej kolejności brak definicji pojęcia ‘mniej-szość narodowa’, ponownie wynikający z niemożności osiągnięcia porozumienia po-litycznego w tej materii, w drugiej zaś nienadanie prawom mniejszości charakteru kolektywnego. Już art. 1 stanowi, że „Ochrona mniejszości i praw i wolności osób należących do tych mniejszości stanowi integralną część międzynarodowej ochrony praw człowieka i, jako taka, wchodzi w zakres współpracy międzynarodowej”⁷⁵. Wy-raźnie więc prawa i wolności przynależą ‘osobom należącym do mniejszości’, a nie

‘mniejszościom’. Jednocześnie, zgodnie z art. 3, każda z tych osób ma prawo do ko-rzystania z praw i wolności zapisanych w konwencji zarówno w sposób indywidualny, jak wspólnie z innymi. Ponadto, znaczenie tego zapisu wynika również z faktu, iż formułuje on nowy standard, zgodnie z którym ochrona mniejszości narodowych sta-nowi integralną część międzynarodowej ochrony praw człowieka. Zakresowi przed-miotowemu aktu poświęcony jest w całości jego rozdział II, który rozpoczyna za-pis o zakazie jakiejkolwiek dyskryminacji osób należących do mniejszości, jednak konwencja, w przeciwieństwie do wspomnianych powyżej dokumentów Narodów Zjednoczonych, nie ogranicza się do oparcia formuły ochrony praw mniejszości na zasadzie niedyskryminacji. W kolejnych artykułach umocowanie znajduje szereg za-sad i zobowiązań, do których realizacji zobligowały się państwa-strony. Wśród nich

73 Preambuła, Konwencja ramowa o ochronie praw mniejszości narodowych, Strasburg 1995, op. cit.

74 G. Janusz, Ochrona…, op. cit., s. 443.

75 Art. 1, Konwencja ramowa o ochronie praw mniejszości narodowych, Strasburg 1995, op. cit.

szczególne znaczenie mają: tworzenie warunków koniecznych do zachowania i rozwi-jania przez te osoby własnej kultury i innych, istotnych elementów tożsamości (art. 5 ust. 1), powstrzymanie się od działań mających na celu niedobrowolną ich asymilację (art. 5 ust. 2), działania na rzecz umocnienia dialogu międzykulturowego (art. 6 ust. 1), zobowiązanie do podjęcia środków ochrony w stosunku do osób mogących być obiek-tem aktów nietolerancji czy agresji (art. 6 ust. 2), obowiązek powstrzymania się od stosowania środków mających na celu zmianę proporcji narodowościowych w regio-nach zamieszkanych przez osoby należące do mniejszości (art. 16). Obok zasad, do których przestrzegania zobowiązały się państwa-strony, konwencja zawiera szeroki katalog praw należnych osobom należącym do mniejszości, w tym przede wszystkim:

prawo każdej osoby należącej do mniejszości narodowej do samookreślenia się, a więc zadecydowaniu o byciu traktowaną jako przynależąca do niej bądź nieprzynależąca, z czym nie mogą wiązać się żadne negatywne konsekwencje (art. 3), prawo swobod-nego i pokojowego gromadzenia się i stowarzyszania oraz wolności wyrażania opinii, wolności myśli, sumienia i religii (art. 7), prawo zakładania instytucji wyznaniowych (art. 8) oraz prywatnych instytucji oświatowych (art. 13), prawo wyrażania opinii oraz otrzymywania i przekazywania informacji we własnym języku bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, a także posiadania własnych środ-ków przekazu, jednak zgodnie z prawem wewnętrznym państwa-strony (art. 9), a tak-że prawo do swobodnego użycia własnego języka, tak w sferze prywatnej, jak i pu-blicznej (art. 10). Ponadto, w rejonach tradycyjnie zamieszkałych przez znaczną liczbę osób należących do mniejszości, państwa będą starały się umożliwić stosowanie przez te osoby w kontaktach z organami administracyjnymi języka uznawanego za własny (art. 10), umożliwiać umieszczanie w miejscach publicznych napisów (art. 11 ust. 2) oraz stosowanie nazw topograficznych w tym języku (art. 11 ust. 3). Analogiczny zapis dotyczy pobierania nauki w języku uznawanym za członków mniejszości za własny (art. 15)⁷⁶.

Jak starano się wykazać powyżej, katalog praw należnych osobom należącym do mniejszości oraz zobowiązań ciążących na państwach-stronach jest szeroki, co nada-ło konwencji postępowego charakteru, jeśli chodzi o rozwój europejskiego systemu ochrony praw mniejszości. Jednocześnie, brak definicji tego pojęcia w połączeniu z jej ramowym charakterem bywa przyczyną obaw o daleko idącą dowolność w przyzna-waniu przez państwa statusu mniejszości poszczególnym grupom, co z kolei mogłoby podważyć sens funkcjonowania aktu⁷⁷. Innymi słowy, problemem jest więc niedosta-tecznie precyzyjne wskazanie adresatów aktu, co może powodować, że osoby, których prawa powinien on zabezpieczać, zostaną ich w praktyce pozbawione. Podobną obawę nasuwa wynikająca z ramowego charakteru konwencji możliwość dość swobodnego decydowania przez państwa o tempie, formie i kolejności implementowania poszcze-gólnych jej zapisów. To właśnie ta specyficzna cecha stanowi najważniejszą różnicę pomiędzy omawianym aktem a Europejską kartą języków regionalnych lub mniejszo-ściowych, będącą dokumentem, której zapisy mogą być bezpośrednio, bez konieczno-ści implementacji, stosowane w prawie wewnętrznym. Nie zmienia to jednak faktu, że to Konwencja ramowa o ochronie mniejszości narodowych jest aktem zawierającym

76 Wszystkie przytoczone zapisy pochodzą z Konwencji ramowej o ochronie praw mniejszości narodowych, Strasburg 1995, op. cit.

77 T. Białek, Międzynarodowe…, op. cit., s. 79.

najpełniejszy katalog zapisów prawnie wiążących, istotnych dla osób należących do mniejszości i to właśnie ta okoliczność jest przyczyną, dla której Republika Turcji zde-cydowała o nieprzystępowaniu do tej umowy. W efekcie, mimo iż Turcja jest człon-kiem Rady Europy, nie jest zobowiązana do dostosowania swego porządku prawnego do zapisów omówionego tu dokumentu. Jak stanowi art. 25, każde państwo, które zdecyduje się na ratyfikację, w ciągu roku od jego wejścia w życie zobowiązane jest do przedstawienia sekretarzowi generalnemu RE raportu dotyczącego środków, jakie podjęło celem wdrożenia w życie postanowień konwencji. Turcja, konsekwentnie od-mawiając przystąpienia do umowy, pozostaje wolna od tego zobowiązania.

3.2. Mechanizmy kontrolne