Mechanizmy kontrolne

Mechanizmy kontrolne są w systemie Narodów Zjednoczonych realizowane przede wszystkim w zakresie ochrony praw człowieka i inspirowania państw do postępowa-nia zgodnego z wypracowanymi w tej dziedzinie standardami, a nadzór przestrzegapostępowa-nia zasad ochrony mniejszości stanowi jeden z ich aspektów. Mechanizmy te opierają się na katalogu narzędzi przysługujących tym organom ONZ, w których kompetencji leży dbałość o prawa człowieka, w tym mniejszości. Należą do nich przede wszystkim Rada Praw Człowieka i Komitet Praw Człowieka, a także Wysoki Komisarz NZ do spraw Praw Człowieka.

2.2.1. Rada Praw Człowieka

Rada Praw Człowieka utworzona została na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogól-nego ONZ z 15 marca 2006 roku³⁷ i zastąpiła działającą od 1946 roku Komisję Praw Człowieka, pełniącą przez te lata funkcję służebną wobec Rady Społeczno-Gospodar-czej. W toku prac komisji ukształtowały się trzy podstawowe formy reakcji na upo-rczywe naruszanie praw człowieka, które obecnie realizowane są przez radę, będącą kontynuatorką działalności pierwszego organu. Pierwsza z nich opiera się na insty-tucji mandatu krajowego, którego ustanowienie oznacza, iż stan przestrzegania praw człowieka w danym państwie nie jest wystarczający, co rodzi konieczność poddania tej sytuacji głębszej analizie. Druga ze wspomnianych procedur zakłada ustanowienie mandatów tematycznych, a więc wytyczenia obszarów szczególnych naruszeń praw człowieka. Według informacji Biura Wysokiego Komisarza do spraw Praw

Człowie-36 Art. 4, 47/135 Declaration on the rights of persons belonging to national or ethnic, religious and linguistic minorities 18 December 1992, op. cit.

37 Resolution adopted by the General Assembly 60/251. Human Rights Council, 3.04.2006.

ka, w maju 2015 roku istniało 14 mandatów krajowych³⁸ i 41 tematycznych³⁹. Liczby te odzwierciedlają tendencję, zgodnie z którą to mandaty tematyczne, jako potencjal-nie bardziej skuteczne narzędzie zapobiegania naruszeniom, nabierają coraz większe-go znaczenia. Efektywność jewiększe-go, mimo że trudna do jednoznacznej oceny, określana jest przeważnie jako stosunkowo wysoka. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż to właśnie dzięki niemu możliwa była skuteczna reakcja na naruszenia praw człowieka w tak istotnych dziedzinach, jak tortury czy zaginięcia⁴⁰. Zupełnie inną procedurą kon-trolną jest trzecia ze wspomnianych form, określana mianem ‘procedury 1503’ od nu-meru rezolucji Zgromadzenia Ogólnego, w której ją ustanowiono. Umożliwia ona po-jedynczym osobom lub grupom osób zgłaszanie przypadków łamania praw człowieka, nawet jeśli te nie są objęte umowami międzynarodowymi. Celem zaś wspomnianego powyżej przekształcenia komisji w radę, której nadano status organu pomocniczego Zgromadzenia Ogólnego, było podniesienie skuteczności uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka, który w założeniu miał być wzmocniony przez przyznanie jej nowego instrumentu wywierania wpływu. Narzędziem tym jest Powszechny Okre-sowy Przegląd Praw Człowieka (ang. Universal Periodic Review) wprowadzony mocą rezolucji rady z 18 czerwca 2007 roku⁴¹. Istotą jego jest umożliwienie radzie bieżącego monitorowania stopnia wypełniania przez państwa członkowskie zobowiązań z zakre-su przestrzegania praw człowieka. Ma on charakter komplementarny wobec innych procedur specjalnych, o których wspomniano powyżej, a jego znaczenie wynika stąd przede wszystkim, że jest on jedynym mechanizmem kontrolnym, któremu podlegają wszystkie państwa należące do organizacji, z samego tylko faktu bycia sygnatariu-szem Karty Narodów Zjednoczonych.

Podstawowym organem pomocniczym Komisji Praw Człowieka była Podkomisja do spraw Promocji i Ochrony Praw Człowieka, ustanowiona już w 1947 roku, będąca w założeniu swoistym zapleczem intelektualnym rady. Jak wskazuje R. Wieruszewski, pełniła ona trzy zasadnicze funkcje: przygotowywała tak zwane studies, czyli ana-lityczne opracowania dotyczące konkretnych zagadnień z zakresu praw człowieka, formułowała dotyczące promocji koncepcji praw człowieka zalecenia dla rady oraz podejmowała inne powierzone jej przez ten organ zadania⁴². Ponadto, podkomisja zo-stała wyposażona w prawo tworzenia grup roboczych, a jedną z nich była powołana w 1995 roku grupa do spraw mniejszości. Powtarzające się zastrzeżenia wobec dzia-łalności komisji, dotyczące przede wszystkim selektywności jej działań w przypadku masowych naruszeń standardów ochrony praw człowieka oraz braku skuteczności jej zaleceń stały się przyczyną decyzji o reformie struktury organów Narodów Zjedno-czonych i likwidacji komisji. Decyzja o jej przekształceniu w radę zapadła w marcu 2006 roku. W jej efekcie, w krótkim czasie po utworzeniu rady, swe prace

zakończy-38 Countries mandates, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Countries.aspx (data do-stepu: 22.07.2015).

39 Thematic mandates, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx (data dostę-pu: 22.07.2015).

40 R. Wieruszewski, ONZ-owski system ochrony praw człowieka – bilans dokonań, w: Organiza-cja Narodów Zjednoczonych – bilans i perspektywy, J. Symonides (red.), Warszawa 2006, s. 304.

41 5/1. Institution-building of the United Nations Human Rights Council 2007, http://ap.ohchr.

org/documents/alldocs.aspx?doc_id=13360 (data dostępu: 14.03.2015).

42 R. Wieruszewski, ONZ-owski…, op. cit., s. 299.

ła również wspomniana Podkomisja do spraw Promocji i Ochrony Praw Człowieka.

Obecnie jej prace kontynuuje Komitet Doradczy Rady Praw Człowieka, pełniący rolę swego rodzaju jej zaplecza intelektualnego. Głównym jego zadaniem jest, podobnie, jak wcześniej podkomisji, przygotowywanie opracowań analitycznych, a także kiero-wanie pod rozwagę rady konkretnych zagadnień, problemów i sugestii⁴³.

2.2.2. Komitet Praw Człowieka

Komitet Praw Człowieka powołany został 28 września 1976 roku jako organ kontro-lny, odpowiedzialny za monitorowanie wdrażania przez państwa-strony postanowień Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Podstawą prawną jego funkcjonowania jest art. 28 paktu, stanowiący o jego powołaniu, zaś jego najważniej-sza funkcja wynika bezpośrednio z treści art. 39. Zgodnie z nim „1. Państwa-strony zo-bowiązują się do przedkładania sprawozdań na temat środków przedsięwziętych przez nie w celu realizacji praw uznanych w niniejszym Pakcie oraz postępu dokonanego w dziedzinie korzystania z tych praw: a) w ciągu roku od wejścia w życie niniejszego Paktu dla tych Państw-Stron, b) następnie na każde wezwanie Komitetu. 2. Wszystkie sprawozdania zostaną przedłożone Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych, który przekaże je Komitetowi do rozpatrzenia”⁴⁴. Z zapisu tego bezpo-średnio wynika, iż zadaniem komitetu jest przyjmowanie i rozpatrywanie sprawozdań, które przedkładają państwa-strony, zdające tą drogą relację z postępów w tworzeniu środków i narzędzi, mających służyć realizacji postanowień paktu. Jak wynika z treści przytoczonego artykułu, istnieje zasadnicza różnica pomiędzy tak zwanym raportem inicjującym (ang. initial report), składanym bezpośrednio po ratyfikacji, a raportami okresowymi, do których złożenia może wezwać komitet. Początkowo, raporty te stano-wiły właściwie jedyne źródło wiedzy na temat wdrażania zapisów aktu w składających je państwach, jednak niska skuteczność tak skonstruowanego systemu gromadzenia informacji zaowocowała jego ewolucją. Jedną z najważniejszych zmian, jaka dokona-ła się na przestrzeni lat w pracach komitetu, było dopuszczenie do procesu sprawoz-dawczego organizacji pozarządowych, krajowych i międzynarodowych. Jak podkreśla R. Wieruszewski, o ile jeszcze w latach 80. XX wieku napotykały one na szereg prze-szkód, nierzadko uniemożliwiających zaprezentowanie zgromadzonych materiałów, o tyle współcześnie są istotnym źródłem informacji. Znaczącą rolę pełnią również raporty przygotowywane przez organizacje wyspecjalizowane takie, jak UNESCO, agendy ONZ, jak choćby Wysoki Komisarz NZ do spraw Uchodźców, a także orga-nizacje regionalne takie, jak Rada Europy. Jednocześnie, system sprawozdań nie jest pozbawiony wad, które przyczyniają się do jego słabości. W szczególności wskazuje się tu na brak narzędzi umożliwiających egzekwowanie terminowego składania przez państwa raportów, a także, w przypadku państw stosujących w dziedzinie ochrony praw człowieka niskie standardy, ich ogólnikowy i powierzchowny charakter⁴⁵. Będą-ca obiektem zainteresowania tej analizy Turcja złożyła swój raport inicjujący w 2011

43 Background information on the Advisory Committee, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/

HRC/AdvisoryCommittee/Pages/AboutAC.aspx (data dostępu: 14.03.2015).

44 Art. 39, Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, Nowy Jork 1966, op. cit.

45 R. Wieruszewski, ONZ-owski…, op. cit., s. 291.

roku, zaś poddany pod obrady komitetu został on w 2012 roku, czego efektem były konkluzje i zalecenia dotyczące dalszego wdrażania postanowień paktu. Tym, na co komitet położył największy nacisk, jest problem z realizacją zasady niedyskryminacji oraz poszanowanie praw mniejszości⁴⁶. Przedmiotem odrębnej krytyki stała się obo-wiązująca na gruncie tureckiego porządku prawnego definicja mniejszości, który to problem będzie przedmiotem rozważań w kolejnym rozdziale tej pracy.

Innym, istotnym uprawnieniem komitetu jest przyjmowanie i rozpatrywanie za-wiadomień⁴⁷ w sprawie naruszeń postanowień paktu oraz wydawanie na tej podstawie opinii. Na mocy art. 41 tego dokumentu państwa-strony otrzymały prawo zawiada-miania komitetu o naruszeniach jego postanowień przez inne państwa-strony. Jed-nocześnie, wprowadzone zostało ograniczenie, zgodnie z którym przyjmowane będą zawiadomienia wnoszone tylko przez te państwa, które same uznały właściwość ko-mitetu, a więc będące stroną nie tylko paktu, ale również I Protokołu fakultatywnego⁴⁸. W przypadku wpłynięcia takiego zawiadomienia, postępowanie komitetu opiera się na dążeniu do polubownego rozwiązania sporu poprzez złożenie zainteresowanym pań-stwom oferty dobrych usług. Rolą jego jest jednak nie tylko pośrednictwo w sporze, ale również ustalenie na tej podstawie końcowego jego rozstrzygnięcia, które zaak-ceptowane musi być przez oba państwa⁴⁹. Jeśli natomiast nie uda się go wypracować, komitet może, za uprzednią zgodą zainteresowanych państw, zaoferować im usługi koncyliacyjne, a więc powołanie komisji, mającej pomóc w rozstrzygnięciu sporu⁵⁰. Procedura ustanowiona w dwóch przytaczanych artykułach nigdy nie znalazła zasto-sowania w praktyce i w tym sensie pozostaje martwą literą prawa.

Inaczej jest natomiast w przypadku instytucji zawiadomienia indywidualnego, wprowadzonej mocą I Protokołu fakultatywnego do paktu. Zawiadomienie takie, któ-re może złożyć wyłącznie jednostka (a nie grupa), powinno zawierać informacje do-tyczące sytuacji stanowiącej naruszenie przepisów tego ostatniego oraz normy prawa wewnątrzkrajowego, mającej zastosowanie w tej sprawie. Ponadto, musi ono spełniać warunki dopuszczalności, z których najważniejsze to wykorzystanie wszystkich do-stępnych wewnątrzkrajowych środków zaradczych⁵¹ oraz wymóg nierozpatrywania tej samej sprawy w ramach innej międzynarodowej procedury⁵². Ewolucji uległ też sposób interpretowania przez komitet pojęcia ‘ofiary’ naruszenia postanowień paktu.

Przez długi okres jego działalności uznawano, że nie jest dopuszczalne zawiadomie-nie o charakterze action popularis, a więc takie, które dotyczyło by ewentualnego lub

46 Human Rights Committee, 104^th session, 12–30 March 2012, List of issues to be take up in connection with the consideration of the initial report of Turkey (CCPR/Turkey/1) (data dostępu:

14.03.2015).

47 Dość powszechnie stosowane jest również określenie ‘skarga’, jako jednak, że w tekście an-glojęzycznym użyto słowa communications, również w tej pracy stosowane będzie określenie ‘za-wiadomienie’. Jego adekwatność wynika również z prawnego charakteru tej instytucji.

48 Art. 1, Protokół fakultatywny do Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, Nowy Jork 1966, op. cit.

49 Art. 41, Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, Nowy Jork 1966, op. cit.

50 Art. 42, Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, Nowy Jork 1966, op. cit.

51 Art. 2, Protokół fakultatywny do Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, Nowy Jork 1966, op. cit.

52 Art. 5, Protokół fakultatywny do Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, Nowy Jork 1966, op. cit.

hipotetycznego naruszenia praw. Istotna zmiana w poglądzie na tę kwestię nastąpiła w 1994 roku, kiedy komitet w sprawie Toonen przeciwko Australii uznał, że choć ustawodawstwo stanowiące w opinii zawiadamiającego naruszenie postanowień paktu nie zostało zastosowane, już sam fakt jego istnienia wywierał taki wpływ na organy administracyjne, że mógł on czuć się ‘ofiarą’⁵³. Charakter mniejszościowy miało kilka spraw badanych przez komitet, żadna jednak z nich nie dotyczyła Turcji, na co wpływ ma kilka czynników, w tym brak powszechnej wiedzy na temat omawianej procedury, niski poziom wiary wśród jej obywateli w możliwość oddziaływania organów mię-dzynarodowych na sytuację wewnętrzną państwa, a także warunek nierozpatrywania tej samej sprawy w ramach różnych procedur (osoby, które zdecydowały się na skie-rowanie swoich spraw do instytucji ponadpaństwowych, wybrały Europejski Trybunał Praw Człowieka, o którego orzecznictwie w sprawie Turcji będzie mowa w ostatnim rozdziale tej pracy).

Komitet Praw Człowieka, będący organem traktatowym, a więc powołanym w celu nadzorowania wykonywania zapisów umowy międzynarodowej, jaką jest MPPOiP, choć nie jest organem ONZ, pozostaje z nią ściśle związany i współtworzy uniwer-salny system ochrony praw człowieka. W skład jego wchodzi 18 niezależnych eks-pertów, w związku z czym to właśnie on, zwłaszcza na tle omówionej poniżej Rady Praw Człowieka, jawi się jako w najmniejszym stopniu podatny na naciski polityczne.

Jednocześnie, specyficzny jest charakter podejmowanych przezeń decyzji, te bowiem nie mają mocy wiążącej prawnie, są więc opiniami a nie wyrokami. Jednakże, przy-najmniej w założeniu, sam fakt przystąpienia państwa do I Protokołu fakultatywnego stanowi wyraz jego woli respektowania zapisów paktu, domniemywać więc można, iż państwa-strony, w sprawie których komitet wydał taką opinię, dążyć powinny do wyeliminowania przepisów, które stały się podstawą zawiadomienia.

2.2.3. Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Praw Człowieka Innym, istotnym dla mechanizmów kontroli respektowania praw człowieka or-ganem jest Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Praw Człowieka.

Urząd ten powołany został mocą rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 20 grudnia 1993 roku, a komisarzowi nadano jednocześnie rangę zastępcy Sekretarza Generalne-go organizacji, czyniąc Generalne-go tym samym najważniejszym w systemie Narodów Zjedno-czonych urzędnikiem odpowiedzialnym za kwestię ochrony praw człowieka. Zgodnie z literą wspomnianej rezolucji, zakres uprawnień i obowiązków komisarza jest bardzo szeroki, dokument określa je bowiem w sposób dalece ogólny i pozostawiający pole do interpretacji. I tak, jest on odpowiedzialny za promocję koncepcji praw człowieka i dbałość o zachowanie możliwości efektywnego z nich korzystania, koordynację pro-gramów i inicjatyw istotnych w tej materii, realizowanych w ramach Narodów Zjed-noczonych, odgrywanie aktywnej roli w procesie eliminowania przeszkód na drodze do wypełniania najwyższych standardów w tej dziedzinie, angażowanie się i inspi-rowanie dialogu na temat przedmiotowej kwestii z rządami państw członkowskich⁵⁴.

53 R. Wieruszewski, ONZ-owski…, op. cit., s. 293.

54 General Assembly. High Commissioner for the promotion and protection of all human rights A/RES/48/141 1993, http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r141.htm (data dostępu: 14.03.2013).

Najczęściej stosowanym w pracy komisarza instrumentem są zaś apele o nieustawanie państw w działaniach na rzecz poprawy standardów ochrony praw człowieka. Do tego również ogranicza się de facto działalność komisarza w stosunku do Turcji. Przykła-dem tego były wezwania do zmiany sposobu działania tureckich służb porządkowych oraz zapewnienie przez stronę rządową wolności zgromadzeń, wystosowane przez Na-vanethem Pillay w czerwcu 2013 roku, w reakcji na pacyfikację masowych protestów w Stambule. Merytoryczną podstawę pracy komisarza stanowią raporty przygotowy-wane przez powołyprzygotowy-wane przy Radzie Praw Człowieka grupy badawcze, dokonujące przeglądu zmian, jakie zachodzą, bądź nie zachodzą, w poszczególnych państwach, w sferach pozostających w kręgu jego zainteresowań. Podobnie jest w przypadku Tur-cji. W dotyczącym jej raporcie okresowym z 2010 roku wyraźnie stwierdzone zostaje, że zgodnie z tureckim prawem za mniejszości uważane są tylko te grupy, którym status ten przyznano na gruncie prawa międzynarodowego, której to kwestii poświęcony jest w całości rozdział II tej pracy. Takie ujęcie problemu wyraźnie sugeruje, że przedmio-tem zainteresowania komisarza będą tylko te mniejszości, które sama Turcja za takie uznaje. Wyraźnie świadczy o tym treść raportu, w którym nie zostają poruszone ani kwestie kurdyjskie, ani żadne inne związane z etnicznym zróżnicowaniem społeczeń-stwa tureckiego⁵⁵.

Jak starano się wykazać powyżej, nie wypracowano w systemie Narodów Zjed-noczonych spójnego mechanizmu ochrony praw mniejszości, co nie oznacza jednak, by kwestia ta pozostawała poza sferą zainteresowań organizacji. Co więcej, na prze-strzeni lat jej istnienia wykształcony został szereg narzędzi i mechanizmów służą-cych poprawie standardów w tej dziedzinie, traktowanej jednak jako jeden z aspek-tów praw człowieka. Największe wśród nich znaczenie ma cytowany powyżej art. 27 MPPOiP, stanowiący jedyny, powszechnie obowiązujący przepis w tej materii. Stał się on fundamentem dla wypracowania standardów międzynarodowej ochrony praw osób należących do mniejszości, wśród których na czoło wysuwa się zasada adre-sowania zapisów określających sytuację mniejszości nie do grup, ale do jednostek, które mogą korzystać z nich we wspólnocie z innymi. Równie istotne znaczenie ma nadanie obowiązkowi ochrony tych praw charakteru pozytywnego, co oznacza, iż państwa powinny podejmować aktywne działania na rzecz ich zagwarantowania.

Mimo więc, że podstawą zabezpieczenia praw mniejszości w ramach systemu Na-rodów Zjednoczonych jest nadal zasada niedyskryminacji, społeczność międzyna-rodowa zdaje się dostrzegać niewystarczający charakter tej formuły. Jednocześnie, uniwersalność tego systemu rodzi dla przedmiotowej dziedziny skutki dwojakiego rodzaju. Z jednej strony powoduje trudność wypracowania politycznego kompromi-su w sprawie tak newralgicznej, jak ochrona społeczności mniejszościowych, z dru-giej oznacza jednak, iż jest to jedyny system o charakterze ogólnoświatowym, obej-mujący swym zasięgiem niemal wszystkie istniejące państwa. Ta cecha powoduje z kolei, iż nie sposób porównywać go pod względem skuteczności do innych, regio-nalnych systemów, których znaczenie dla członków społeczności mniejszościowych zostanie przedstawione poniżej.

55 National report submitted in accordance with paragraph 15(a) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1. Turkey 2010, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/110/17/

PDF/G1011017.pdf?OpenElement (data dostępu: 4.08.2015).

3. INSTRuMENTY OCHRONY PRAW MNIEJSZOŚCI