Mechanizmy kreowania zjawisk i procesów ekonomicznych. Centralne planowanie

Scentralizowana gospodarka PRL miała charakter służebny wobec celów, jakie wyznaczała jej rządząca oligarchia. Była oparta na przekonaniu, że pieniądz i rynek ograniczają rzeczową racjonalność wyboru i uniemożliwiają uzyskanie najkorzystniejszej relacji między makroekonomicznymi korzyściami, a zużytymi na ten cel zasobami.

Maksymalizacja efektu użytkowego miała następować bezpośrednio, a nie poprzez mechanizm rynkowy. Oznacza to, że rzeczowa struktura produktu społecznego kształtowana była przez centrum decyzyjne⁹⁴.

Swoisty polityczno – gospodarczy cykl koniunkturalny w PRL związany był głównie z arbitralnymi decyzjami władz politycznych. Decyzje te uruchamiały przedsięwzięcia, które nieuchronnie prowadziły do trudnych sytuacji gospodarczych i politycznych.

Po ich załagodzeniu powracano do pierwotnych przedsięwzięć i tak otwierał się nowy cykl, z nowymi - starymi problemami. Rzeczywistość, w której państwo było głównym posiadaczem środków produkcji i koncentrowało w swoich rękach władzę ekonomiczną, była zarazem przez to samo państwo opisywana. Model taki był konsekwencją zastąpienia wielopodmiotowego rynku jednopodmiotowym, reprezentowanym właśnie przez państwo.

Ze względu na duży udział elementów nakazowych i dominujące formy zasilania podmiotów gospodarczych w środki system gospodarczy stał się systemem nakazowo – rozdzielczym. Jego najbardziej charakterystycznymi cechami były: istnienie czterech szczebli decyzyjnych (centrum, resorty, zjednoczenia, przedsiębiorstwa), dominacja zasady

93 Por.: W. Wilczyński, Polski przełom ustrojowy 1989-2005. Ekonomia epoki transformacji, Poznań 2005, s. 45, W. Jermakowicz, R. Krawczyk, Reforma jako…, jak wyżej, s. 164-176, K. Dąbek, PZPR retrospektywny portret własny, Warszawa 2006.

94W. Wilczyński, jak wyżej s.32-33.

branżowej (procesy fuzji), niska elastyczność, podstawy oceny działalności organizacji gospodarczych (stopień wykonania lub przekraczania zadań planowych), krótkookresowy charakter rachunku ekonomicznego (ścisłe jego powiązanie z planami rocznymi), mechanizm alokacji środków (rozdzielnictwo), brak odpowiedniej korelacji osiąganych wyników z poniesionymi nakładami, oraz hierarchiczna struktura podporządkowania. Tak opisany system funkcjonowania ograniczał swobodę działania szczebla wykonawczego. Z drugiej strony, opisując mechanizm planistyczny, który operował takimi kategoriami jak: potrzeba, zadania, plan, struktury i instytucje zarządzające, przedmiot planowania przybierał postać struktury podmiotowej, po szczeblach której przepływały poszczególne dane gospodarcze⁹⁵.

Aby władza mogła decydować o ruchu, strukturach i priorytetach, zmuszona została do pewnej organizacji systemu, wyodrębnienia podstawowych zasad. Były nimi: założenie możliwego, w zależności od potrzeb, formowania systemu ekonomicznego i społecznego oraz zasada wszechogarniającej kontroli. Miały one swoje odbicie w niezmiernie rozbudowanej, misternej sieci instytucji i zależności. Ukształtowana w ten sposób organizacja była potężna, ale mało elastyczna. Silna inercja systemu wynikała z jego konstrukcji, w której wszelkie istotniejsze procesy wyznaczane i kontrolowane były przez centrum, a oddolna inicjatywa została wyeliminowana i przejęta przez centralnego planistę, jako podstawa centralnego kierowania i kierowania gospodarką w ogóle ^96. Model taki oparto na a priori założeniu pełnej akceptacji i poparcia decyzji przez ich wykonawców, na przekonaniu o ich gotowości do zgodnych z oczekiwaniami decydentów, maksymalnie skutecznych działań i zachowań, z pominięciem ich egoistycznych preferencji.

Zgodnie z Konstytucją, Polska Rzeczpospolita Ludowa rozwijała życie gospodarcze i kulturalne kraju na podstawie narodowego planu społeczno – gospodarczego^97.

Racjonalizację bezpośredniej kontroli państwa nad gospodarką opisywała niedialektyczna doktryna planowania. Zgodnie z nią, funkcją centralnego planifikatora było sformułowanie celu podstawowego, czyli inaczej interesu społecznego.

Cel ten był formułowany niezależnie od postulatów społecznych, a często w sprzeczności z nimi gdyż planista, nie mogąc sprostać realnym wyzwaniom, lekceważył informację o nich.

Wyznaczony cel podstawowy dzielony był następnie na szereg celów cząstkowych,

95 E. Niesyty, Interesy, ideologia, gospodarka, [w:] Społeczno-polityczne warunki gospodarowania w PRL, pod red. Z. Bloka, Warszawa 1986, s. 107.

96 J. Wilkin, Społeczno – polityczne warunki gospodarowania w PRL, Teoria socjalistycznego systemu gospodarczego, Ekonomista 1990, nr 2 / 3, s. 254 - 256.

97 Art. 11, pkt.2, Konstytucji PRL, Dziennik Ustaw nr 7, poz. 36 z dnia 21 lutego 1976 r.

które stały się zadaniami dla podległych jednostek administracyjnych. Działalność tych jednostek była z kolei ściśle koordynowana w wymiarze funkcjonalnym i czasowym⁹⁸. Likwidacja bezosobowego mechanizmu rynkowego była przewidywana przez twórców ideologii i jak najbardziej zgodna z ich zamysłami. Nieuniknioną sprzecznością stał się natomiast rozbudowany aparat nadzoru, trudny do pogodzenia z zasadą jedności socjalistycznego społeczeństwa, a także z inną ważną socjalistyczną ideą – egalitaryzmem⁹⁹. Problemem stała się również sama koncentracja władzy politycznej i ekonomicznej w ramach jednego ośrodka, bowiem schemat taki powielany był również na pozostałych, niższych poziomach hierarchii władzy i nadzoru. Władza wprawdzie skłonna była do promowania pewnej ilości „swobodnie fluktujących” zasobów, ale tylko jeśli nie przynosiło to uszczerbku jej pozycji oraz nie dawało nadmiernej władzy kontrolującym te zasoby grupom . Tak więc likwidacja wolnego rynku, uniezależniała jednostki i grupy społeczne od obiektywnych mechanizmów rynkowych, jednocześnie uzależniała je od subiektywnych decyzji władz.

Niosło to ze sobą określone konsekwencje, otóż w budowę struktury tego systemu wpisane były konflikty między zabiegami władzy o utrzymanie kontroli, a wysiłkami grup strategicznych o uzyskanie autonomii. Na szczeblu centralnym najwyżsi w hierarchii urzędnicy musieli podejmować decyzje, biorąc pod uwagę korzyści całego systemu, ale już niżsi rangą funkcjonariusze regionów i branż musieli kierować się przede wszystkim korzyściami podległego im obszaru życia społecznego. W konsekwencji centralistyczna organizacja władz doprowadziła do przeciwstawienia sobie interesu centrum i poszczególnych części systemu oraz tych ostatnich nawzajem. Przyznanie dodatkowych środków jednej inwestycji oznaczało odebranie ich innej, powiększanie zasobów ośrodka centralnego oznaczało odebranie ich ośrodkom podporządkowanym¹⁰⁰. Groźba taka istniała przy wyborze drogi selektywnego rozwoju, którą na progu lat siedemdziesiątych jednak zarzucono. W ostateczności podporządkowany walce interesów mechanizm dystrybucji zasobów materialnych skutkował poważnymi następstwami gospodarczymi. Pierwszym była nieefektywność gospodarczych działań pracowników władz, drugim - brak koordynacji i chaotyczność tych działań, trzecim - odpływ środków z budżetu centralnego ku lokalnym

98 Por.: A. Z. Kamiński, Niedialektyczna koncepcja planowania, [w:] Zmierzch socjalizmu państwowego, pod red. W. Morawskiego, Warszawa 1994, s. 75-84, W. Jermakowicz, R. Krawczyk, Reforma jako…, s.19.

99 I. Krzemiński, System społeczny „Epoki Gierkowskiej”, [w:] Społeczeństwo polskie czasu kryzysu, pod red. S. Nowaka, Warszawa 1984, s. 165 – 209.

100 K. Dąbek, jak wyżej, s.296 – 306.

i branżowym ośrodkom władzy reprezentowanym przez różne partyjne grupy interesu¹⁰¹. W całym systemie można zaobserwować dominację jednego z narzędzi jego regulacji, mianowicie nakazu. Niedialektyczna doktryna planowania stanowiła racjonalizację bezpośredniej kontroli państwa nad gospodarką, a ta opierała się na administracyjnych narzędziach zarządzania. Podstawowymi narzędziami zarządzania, stosowanymi przez administrację gospodarczą, były nakazy i różnego typu wskaźniki oraz rozdzielnictwo regulujące przepływ dóbr między przedsiębiorstwami. Ministerstwa i zjednoczenia ustalały za pomocą dyrektyw zadania produkcyjne, opierając się jednocześnie na zasadach centralnego rozdzielnictwa, wyznaczały limity zatrudnienia i przyznawały środki niezbędne do produkcji.

W konsekwencji polecenia, wydawane przez aparat gospodarczy były bardzo szczegółowe i często ze sobą sprzeczne¹⁰². Z reguły nakazy poparte były sankcjami administracyjnymi, choć nie były jedynymi w zastosowaniu. Typem narzędzi o odmiennym charakterze i odmiennym sposobie wpływu były metody parametryczne lub pośrednie, kiedy to centrum usiłowało kształtować procesy gospodarcze poprzez decyzje dotyczące względnie autonomicznych podmiotów gospodarczych. Osiągana efektywność bezwzględnie nie mogła naruszać ich dyspozycyjności^103, jednak nawet wówczas brakowało konsekwencji i wewnętrznej zgodności w posługiwaniu się nimi¹⁰⁴.

Niezależnie od wyboru narzędzi były one skażone wrodzoną patologią wszelkich układów hierarchicznych, nieprawdziwą informacją. Niedokładność i niepełność źródeł informacji niezależnie, czy przybierały postać upiększania rzeczywistości, czy poprawy statystyk, były stałym procederem przy opisywaniu ówczesnej rzeczywistości¹⁰⁵. W rzeczywistości nieopisanej natomiast występowało wiele zjawisk niekontrolowanych, uchodzących uwadze włodarzy, a w istocie podważających niektóre podstawowe paradygmaty systemu gospodarki socjalistycznej¹⁰⁶. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była niewydolność całego systemu zarządzania.

101 A. Z. Kamiński, Reformowalność i potencjał rozwojowy, [w:] Zmierzch socjalizmu państwowego. Szkice z socjologii politycznej, pod red. W. Morawskiego, Warszawa 1994, s. 26 – 40.

102 A. Iwanowska, Formalizacja w procesach gospodarczych, [w:] Kierowanie w społeczeństwie, pod red. W. Morawskiego Warszawa 1979, s. 356- 357.

103 Por.: A. Z. Kamiński, Niedialektyczna koncepcja planowania, [w:], Zmierzch socjalizmu państwowego, pod red. W. Morawskiego, Warszawa 2006, s. 76, S. Kurowski, jak wyżej, s.81-83.

104 Por.: J. Beksiak, Zmiany w gospodarce, Warszawa 1982, s 77, W. Jermakowicz, R, Krawczyk, jak wyżej, s.186-187. Innego zdania jest S. Kurowski, jak wyżej, s. 18.

105 J. Beksiak, T. Gruszecki, U. Grzelońska, J. Papuzińska, D. Żochowski, Polska gospodarka w XX wieku.

Eseje historyczno - ekonomiczne, Łódź 2003, s. 81.

106 M. Nasiłkowski, Socjalistyczny system gospodarowania w Polsce, Warszawa 1987.

W związku z tym władza polityczna zmuszana była do dokonywania zmian w mechanizmie gospodarczym. Dokonywała ich jednak tylko wtedy, gdy zaistniała taka potrzeba, wtedy, kiedy dokonanie zmian było koniecznością dla utrzymania dotychczasowej pozycji. Tak rozumiane zmiany w mechanizmie gospodarczym były dokonywane wskutek oddziaływania otoczenia władzy politycznej, bodźców zewnętrznych. Niemniej jednak o podatności na dokonywanie zmian decydowała także pozycja władzy oraz procesy dokonujące się w jej strukturze, tym bardziej że struktura ta była systemem wysoce złożonym, kryjącym różnorakie grupy funkcjonalne i terytorialne, mające sprzeczne interesy polityczne i ekonomiczne. Czynniki wpływające na stopień podatności na dokonywanie zmian, jak również decydujące o samych zmianach, wynikały z bardzo różnorodnych procesów wewnętrznych systemu społecznego lub też były następstwem oddziaływań zewnętrznych.

Te ostatnie mogły pobudzać działania władzy nastawione na dokonywanie zmian lub też powodować procesy wewnętrzne, wpływające na władzę polityczną pośrednio. Jednak z punktu widzenia centralnego planisty wszelkie odstępstwa, czynniki zakłócające rytm planowego funkcjonowania monolitu były niepożądane, gdyż podważały bezalternatywność całego procesu planistycznego, jak również obnażały brak jego elastyczności.

Mimo głoszonych haseł i dążeń do przyśpieszenia rozwoju gospodarczego, centralizm powodował ogromne marnotrawstwo czasu. Wynikało to z braku uprawnień jednostek niższego szczebla do podejmowania samodzielnych decyzji oraz sprowadzenia ich roli do wykonawcy planu, który oczekiwał decyzji, nakazów oraz przyznanych przydziałów.

W ten sposób wydłużał się niepomiernie czas reakcji na zjawiska gospodarcze, czas potrzebny do podjęcia decyzji i wreszcie czas ich wdrożenia oraz realizacji¹⁰⁷. Działania do podjęcia których zobowiązywał centralny ośrodek, powodowały niekontrolowany chaos wynikający niejednokrotnie z braku jakiejkolwiek korelacji zadaniowo – czasowej. Centralny planista ustalał plan dla całej gospodarki, którego częścią były plany gospodarcze realizowane przez niższe rangą, terytorialne i branżowe instytucje władzy. Wykonanie planu przez niższe szczeble organizacji były nadzorowane i kontrolowane, jednak władza nie dysponowała tak rozległym i wnikliwym aparatem, by móc bezkolizyjnie realizować założony program.

Ograniczenia władzy centrum, wynikające z częściowej tylko przewidywalności potencjalnych warunków, jak również z rozległej i złożonej materii życia społecznego podlegającej kontroli, zaowocowały stworzeniem pewnej przestrzeni swobody i autonomii

107 W. Wilczyński, jak wyżej, s. 44.

podmiotów życia gospodarczego¹⁰⁸. Władze centralne musiały dać niższym ośrodkom władzy pewną swobodę i pozwolić na dostosowanie działań do warunków lokalnych i zmiennych w czasie. W rezultacie centrum, które w założeniach miało decydować o całym procesie dystrybucji dóbr i wymuszać na wszystkich niższych rangą strukturach gospodarczych działania zgodne z własnymi decyzjami, stało się raczej ich zakładnikiem, ośrodkiem na którym wymuszano realizację własnych partykularnych interesów¹⁰⁹. W efekcie powstała szczególna sytuacja. Z jednej strony władza, a właściwie centrum polityczno – gospodarcze, zostało wyposażone w bardzo szeroki wachlarz kompetencji i środków, które przemawiały na rzecz wzmocnienia ośrodka centralnego, z drugiej strony władza dała się uwikłać w rywalizacje wpływowych grup terenowych, branżowych i innych, a chcąc pozyskać ich poparcie, osłabiała się przez podejmowanie decyzji, w których jako taka nie była stroną zainteresowaną. Przy takim mechanizmie alokacji władza zmuszona była do podejmowania decyzji, które okazywały się konfliktogenne wobec pozostałych grup społecznych. W efekcie władza, nawet w systemie wysoko scentralizowanym, wcale nie musiała być władzą silną, bowiem grupy, które brane z osobna nie prezentowały dużej siły politycznej, połączone wspólnym interesem stanowiły decydującą siłę w państwie¹¹⁰. W rezultacie ponieważ brakowało ścisłego rachunku gospodarczego, wszystkie decyzje centralne były produktem przetargów i uzgodnień zawieranych między tymi grupami. Należy jednak podkreślić, że mogło to dotyczyć jedynie spraw drugorzędnych, które nie stały w sprzeczności z główną linią planu¹¹¹.

Podtrzymywanie fikcji monolitu pomiędzy centralnym planista a niższymi szczeblami biorącymi udział w procesie programowania i przygotowania ostatecznej wersji planu, jako jedynego najlepszego rozwiązania, stanowiła jedynie dowód przewagi centralnych instytucji nad wykonawcami. Sytuacja taka była możliwa, wobec braku obiektywnej i niezależnej kontroli nad podejmowaniem podstawowych decyzji politycznych i gospodarczych, już na poziomie przedsiębiorstwa. Arbitralnie kształtowana gospodarka prowadziła do niedoboru

108 S. Gomułka, Teoria innowacji i wzrostu gospodarczego, Warszawa 1998 , s. 92.

109 Por.: K. Dąbek, jak wyżej, s. 317 – 322, Zdaniem Stanisława Nowackiego gospodarka planowa w istocie stanowiła wielocentryczną strukturę w której zbieżność decyzyjna była daleka od koniecznej i oczekiwanej.

Wśród powodów takiej sytuacji autor wymienia silne związki branżowe i regionalne „...które wymuszały na centrum decyzje korzystne z punktu widzenia lokalnej funkcji celu”, S. Nowacki, Podmiotowa struktura gospodarki narodowej a alokacja uprawnień do decyzji, [w:] Kierowanie gospodarcze, pod red. J. Sołdaczuk, Warszawa 1981, s. 124.

110 W. Kuczyński, Po wielkim skoku, Warszawa 1981, s. 33.

111 S. Kurowski, jak wyżej, s. 75.

i jednocześnie do degradacji centralnego planowania, lansowanego przez długi czas jako główna zaleta gospodarki scentralizowanej ¹¹².

Ponieważ efektywność władzy oceniana była jej skutecznością działania, nie doszukiwała się własnych niepowodzeń w narzędziach regulowania procesów gospodarczych, jakie były do dyspozycji, czyniących z władzy podmiot działalności politycznej i ekonomicznej. Wszystkie niepowodzenia były przez władzę lokalizowane poza jej działalnością, ale jeśli już dotknęły jej struktur, to najczęstszą formą stwierdzenia i korygowania błędów były zmiany personalne. Tym samym efekty działań gospodarczych mogły być identyfikowane z zagrożeniem wówczas, kiedy zakłócały obraz osiągnięć władz¹¹³.