Niekompletna unia gospodarcza

Reformy z zakresu unii gospodarczej skoncentrowały się natomiast na zwięk-szeniu koordynacji zdecentralizowanych polityk fiskalnych ze szczególnym uwzględ-nieniem redukcji zadłużenia. W odpowiedzi na kryzys wzmocnione zostały dotych-czasowe narzędzia koordynacji – Procedura Nadmiernego Deficytu oraz wdrożono nowe rozwiązania – m.in. Semestr Europejski oraz Procedurę Nierównowag Makro-ekonomicznych (Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP). Pomysł ten sam w  sobie był dość kontrowersyjny, ponieważ postulowana restrykcja fiskalna miała się odbywać w czasie dekoniunktury. Skutkowała więc procykliczną polityką fiskalną pogłębiającą skalę kryzysu i wydłużająca powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego w wybranych krajach. Tymczasem na szkodliwość zacieśniania polityki fiskalnej cza-sie recesji wewnątrz UGW zwracało uwagę wielu ekspertów (Mayes i Viren, 2011, s. 205; Żyżyński, 2014).

Nie opracowano natomiast mechanizmów pozwalających stabilizować koniunk-turę gospodarczą. Najbardziej oczywistym, choć wcale nie najłatwiejszym, rozwiąza-niem byłaby budowa wspólnej polityki fiskalnej opartej na rozbudowanym budżecie centralnym Unii Europejskiej. Za jego pomocą mogłyby być realizowane transfery odpowiadające m.in. za stabilizację gospodarczą. Willem Molle wskazywał, że aby można było mówić o unii gospodarczej powinien zostać ukończony wspólny rynek wspierany przez, w wysokim stopniu skoordynowane lub nawet zunifikowane, naj-ważniejsze obszary polityki gospodarczej (Molle, 2006, s. 11). Jako minimum wska-zywał on wspólne regulacje rynku, konkurencji i struktury przemysłu. Powinny one także współgrać ze wspólną polityką makroekonomiczną i monetarną, które uwzględniałyby aspekty socjalne, politykę redystrybucji, socjalną i ochrony środowi-ska, wspólną politykę handlową względem krajów trzecich itp. Wiele z tych elemen-tów można byłoby efektywnie koordynować poprzez system transferów i podatków będących domeną polityki fiskalnej. O ile jednak UGW dysponuje wspólną polityką pieniężną, o tyle, jak już wcześniej zaznaczono, wyzwaniem pozostaje obszar poli-tyki fiskalnej. Ma ona bowiem zdecentralizowany charakter, instytucje wspólnotowe

mają zaś ograniczony wpływ na poziom koordynacji działań z tego zakresu (Dyson i Quaglia, 2010).

Na etapie tworzenia unii gospodarczej i walutowej przyjęto założenie, że brak wpływu na kurs walutowy oraz stopy procentowe jako narzędzi stabilizujących gospodarkę zastąpione może zostać poprzez antycykliczną politykę fiskalną państw członkowskich. Polityka taka oparta jest m.in. na działaniu automatycznych stabiliza-torów, które wygładzają cykl koniunkturalny. Dzięki temu możliwe jest łagodniejsze przechodzenie przez kryzys gospodarczy, m.in. poprzez niższe tempo wzrostu bez-robocia w czasie dekoniunktury oraz szybszy powrót do równowagi. Dodatkowym atutem automatycznych stabilizatorów jest ich natychmiastowe działanie. W prze-ciwieństwie do innych sposobów łagodzenia skutków kryzysu, jak np. dyskrecjonal-nej polityki fiskaldyskrecjonal-nej, nie przynoszą korzyści z pewnym opóźnieniem, lecz wraz ze zmianą koniunktury gospodarczej.

Jak pokazują badania, automatyczne stabilizatory są w stanie zaabsorbować 38% skutków szoku dochodowego w Unii Europejskiej, a w USA 32% (Aizenman i Jinjarak, 2011). W przypadku szoków na rynku pracy automatyczne stabilizatory są w  stanie zaabsorbować 47% ich skutków w Unii Europejskiej i 34% w  Sta-nach Zjednoczonych Ameryki. Tego typu amortyzowanie dochodów do dyspozy-cji gospodarstw domowych prowadzi do stabilizadyspozy-cji popytu nawet do 30% w Unii Europejskiej i do 20% w USA. Mimo tego, że rezultaty badania podane były dla całej Wspólnoty to autorzy zaznaczają, że istnieją znaczące różnice między krajami członkowskimi, podając przykład Europy wschodniej i południowej, gdzie automa-tyczne stabilizatory są mniej efektywne niż w Europie centralnej oraz w krajach skandynawskich.

Zwykle wpływy do budżetu pobierane w postaci podatków są obliczane jako pro-cent od dochodów lub konsumpcji. Część wydatków nie jest natomiast uzależniona od wpływów do budżetu lub koniunktury gospodarczej (np. wypłata emerytur). Gdy udział wydatków sztywnych, niezależnych od dochodów, stanowi znaczną cześć ogółu wydatków, zachodzi ryzyko nadmiernego zadłużenia w okresie spowolnienia gospo-darczego. Wówczas niektóre z narzędzi łagodzenia skutków kryzysów gospodarczych mogą być nieosiągalne. Zwykła, antycykliczna polityka fiskalna może się okazać niewystarczająca. W celu zapobieżenia nadmiernemu zadłużeniu państwa może być stosowana tak zwana aktywna polityka fiskalna, inaczej zwana także dyskrecjonalną.

Problem polega na tym, że zwykle ma ona charakter procykliczny. Oznacza to, że środki z budżetu centralnego wydatkowane są w intensywny sposób w czasie dobrej koniunktury, kiedy dochody są na wysokim poziomie. Cięcia przeprowadzane są natomiast wówczas, gdy nie można ich dłużej odwlekać, a więc w czasie kryzysu kiedy występują problemy z finansowaniem wybranych pozycji budżetu. Takie dzia-łanie sprawia, że powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego staje się trudniejszy i przebiega wolniej. Sytuację tę można było zaobserwować także w UGW. Dyskre-cjonalna, procykliczna polityka fiskalna w wybranych krajach sprawiła, że ich powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego się wydłużył. Ilustruje to rysunek 5 przedstawia-jący relację długu publicznego do PKB w krajach strefy euro, które przystąpiły do unii walutowej jako pierwsze.

Rysunek 2. Relacja długu publicznego do PKB w krajach strefy euro (EUR 12)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.

Dane zilustrowane na rysunku 2 pokazują, że wzrost oraz redukcja długu publicz-nego w krajach strefy euro (12) nie zmieniała się w tym samym tempie. W pań-stwach kojarzonych z bardziej konserwatywnym podejściem do polityki fiskalnej, jak np. Niemcy lub Holandia, zwiększenie się długu publicznego w relacji do PKB, mimo pakietów stymulacyjnych, było niższe niż w krajach z basenu morza śródziem-nego, np. Grecji, Portugalii, Hiszpanii lub we Włoszech. Jest to wynik relatywnie mniejszych problemów gospodarczych związanych z osłabieniem konkurencyjności, zdrowszej kondycji finansów publicznych przed kryzysem, a także większej wiarygod-ności na rynkach finansowych, co przełożyło się na niższy koszt obsługi długu. Być może jednak najważniejszym czynnikiem, który wpłynął na tak zróżnicowane przy-rosty wskaźnika długu publicznego do PKB między analizowanymi gospodarkami, jest fakt, że część z nich szybciej odnotowała wzrost gospodarczy (najprawdopodob-niej dzięki akcjom stymulującym) i w konsekwencji tego nastąpił również wzrost dochodów do budżetów tych państw, poprawiając ich sytuację finansową. Powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego umożliwił też tym krajom redukcję zadłużenia w relacji do PKB. Udało się to m.in. wspomnianym gospodarkom Niemiec, Holandii, a także Irlandii. Kraje natomiast, które wcześniej prowadziły procykliczną politykę fiskalną zmuszone zostały do podjęcia reform (również procyklicznych) polegających na oszczędnościach, co spowolniło tempo powrotu na ścieżkę wzrostu gospodar-czego. Do grona tych państw należy zaliczyć przede wszystkim Grecję, Portugalię oraz Włochy.

Poziom skomplikowania architektury Unii Europejskiej oraz decentralizacja funk-cji, które zgodnie z literaturą powinny być koordynowane przez szczebel centralny generuje dodatkowe koszty transakcyjne funkcjonowania Wspólnoty. Konieczne jest bowiem opracowywanie przez szczebel centralny mechanizmów sprawiedliwie dys-trybuujących środki z budżetu centralnego oraz odrębne zasady, reguły funkcjono-wania dla państw, które z jakiś względów nie zdecydowały się na dalszą integrację.

Sytuacja ta często wiąże się z długotrwałymi negocjacjami między krajami

członkow-skimi, co opóźnia wdrażanie nowych przepisów i adaptację Wspólnoty do zmiennych warunków życia gospodarczego. Przykładem wciąż niezrealizowanej reformy, która wydaje się kluczową dla zapewnienia stabilności gospodarczej w strefie euro jest mechanizm zdolny do stabilizowania koniunktury.

Ciekawym jest fakt, że zgodnie z systematyką zaproponowaną w tabeli 1 przed utworzeniem unii monetarnej powinna powstać efektywnie zarządzana unia gospo-darcza. Kolejność etapów w integracji europejskiej była inna. Utworzono wprawdzie unię gospodarczą i walutową. Dominującą jej częścią była jednak (i nadal jest) poli-tyka monetarna. Plany efektywnie zarządzanej unii gospodarczej dopiero powstają (Komisja Europejska, 2015).