Ocena informatyzacji administracji publicznej

Proces informatyzacji państwa, a w jego ramach informatyzacji administra-cji publicznej, powinien się odbywać w granicach prawa, w sposób uporządko-wany i na podstawie właściwie skonstruowanego planu działania. Tymczasem, różne dokumenty prawne w tym zakresie tworzone są przez rozliczne organy administracji publicznej. W pierwszej kolejności należałoby zatem zadbać o spójność wszystkich dokumentów dotyczących informatyzacji oraz ich kom-patybilność z dokumentami nadrzędnymi, zwłaszcza ze strategiami informatyza-cji regionu i państwa.

W latach 2002–2013 r. w proces informatyzacji państwa zaangażowane by-ły: KBN, MNiI14

, PTI, PIIT, Rada Informatyzacji¹⁵, MSWiA¹⁶, Urząd Komuni-kacji Elektronicznej, Komitet Rady Ministrów do spraw Informatyzacji i Łącz-ności17

, Polska Izba Komunikacji Elektronicznej, MAC, KRMC (opiniuje dokumentację projektów teleinformatycznych, których wartość przekracza 5 mln zł)18

oraz KIGEiT. Wydaje się, że w przypadku niektórych organów lepszym określeniem ich uczestnictwa w informatyzacji będzie stwierdzenie, że brały one udział nie w ciągłym procesie informatyzacji, ale w „sztafecie z przekazywa-niem pałeczki po jej wcześniejszym wypuszczeniu z ręki”.

Aktualnie w gestii MAC znajdują się głównie projekty informatyzacji ad-ministracji publicznej, których realizacja jest finansowana w ramach 7.¹⁹ i 8.²⁰ osi priorytetowej PO IG²¹. Decydentami w odniesieniu do większości tych pro-jektów są jednak inne resorty i instytucje publiczne. Do tej pory nie wyłoniono 

14

MNiI nie istnieje od października 2005 r.

15

Powołana do życia 20.05.2005 r. Rada Informatyzacji działa w systemie dwuletnich kadencji.

16

Dział Informatyzacja przeniesiono do MSWiA, gdzie za informatyzację administracji pu-blicznej odpowiedzialny jest Departament Informatyzacji.

17 Działał od 07.03.2007 do 09.01.2012 r., a do jego zadań należało: „inicjowanie i opinio-wanie projektów dokumentów rządowych w zakresie związanym z informatyzacją administracji publicznej, rozwojem społeczeństwa informacyjnego, łącznością, rejestrami publicznymi, zasto-sowaniem technologii informacyjnych w budowie gospodarki opartej na wiedzy oraz przygotowa-nie organów administracji państwowej do współpracy z Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i Systemem Informacji Wizowej (VIS)” [66, s. 528–529].

18 Komitet Rady Ministrów ds. Cyfryzacji utworzono w styczniu 2012 r. i przejął on prace Komitetu Rady Ministrów do spraw Informatyzacji i Łączności.

19 Oś priorytetową 7. zat. Społeczeństwo informacyjne – budowa elektronicznej administracji.

20

Ostatnia – 8. oś priorytetowa – posiada tytuł Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie

in-nowacyjności gospodarki.

21

Z PO IG dofinansowywane są projekty o łącznej wartości 1,125 mld zł. Z kwoty tej 492 mln zł zostało już wydatkowane.

w Polsce integratora rozproszonych przedsięwzięć, który na mocy prawa mógł-by zadbać o kompatybilność i integrację realizowanych rozwiązań. Różne resor-ty i podległe im insresor-tytucje równolegle rozwijają systemy, nie myśląc o ich kompatybilności i wzajemnej komunikacji elektronicznej. Jest z tym również związane różne tempo informatyzacji w poszczególnych resortach, wynikające ze zróżnicowania podejść do tej kwestii, a to z kolei skutkuje stosowaniem od-miennych platform technicznych i formatów danych.

Dostrzegając liczbę i zróżnicowanie instytucji zaangażowanych w informa-tyzację państwa, jawi się ona jako ogromny projekt zarówno pod względem organizacyjnym, jak i finansowym. Dlatego też, planowanie i zarządzanie pro-jektem informatyzacji państwa należy uznać za warunek skuteczności jej reali-zacji. Projektowanie i wdrażanie ICT nie może być jednak prowadzone wyłącz-nie na poziomie instytucji publicznych, podlegających informatyzacji. Instytucje państwowe, w ogromnej ich liczbie i dużym wewnętrznym zróżnicowaniu, współ-pracują, czy też powinny współpracować, ze sobą w złożonym systemie instytucji publicznych, a także kontaktować się z podmiotami zewnętrznymi wobec tego systemu. Ci klienci administracji, którzy kontaktują się z systemem i korzystają z jego usług drogą elektroniczną, oczekują dostępności systemu za pomocą wszelkich istniejących na rynku nowych, często zaawansowanych ICT. Chcąc zatem zapewnić udaną transformację pojedynczej jednostki w e-urząd, należy zadbać o kompatybilność rozwiązań, w świetle prawa, na poziomie całego zło-żonego systemu obejmującego i instytucje publiczne, i ich klientów.

Informatyzacja państwa przeprowadzana w formie zarządzania projektami informatycznymi, określonymi w PIP, ma być jedynie narzędziem do upraszcza-nia i doskonaleupraszcza-nia procesów obsługi przedsiębiorców i indywidualnych peten-tów administracji. Informatyzacja powinna być podporządkowana elektronicz-nemu obiegowi informacji w urzędach oraz uwzględniać standardy wynikające z integracji Polski z UE.

Ustawodawca każdorazowo zobowiązuje RM do wzięcia pod uwagę stanu istniejącego, który zostanie objęty aktualnym Planem Informatyzacji Państwa. Dotyczy to zwłaszcza stwierdzonego stanu systemów informatycznych używa-nych do realizacji zadań publiczużywa-nych, informacji o podejmowaużywa-nych przez podmio-ty publiczne działaniach na rzecz rozwoju SI, potrzeb w zakresie informapodmio-tyzacji działalności tych podmiotów oraz, co nie mniej ważne, możliwości finansowych państwa w tym obszarze.

Wszystkie dotychczasowe PIP są załącznikami do rozporządzeń RM. Przy takim podejściu aktualizacja, modyfikacja i ocena postępu realizacji planu pozo-stają poza sferą regulacyjną rozporządzenia, ponieważ załączniki do rozporzą-dzeń nie podlegają ocenie szczegółowej. PIP są szansą na uporządkowanie i skoordynowanie przedsięwzięć informatycznych w administracji, ale powinny mieć charakter planów wykonawczych, których wskaźniki są monitorowane na

bieżąco, a one same okresowo oceniane i aktualizowane w miarę postępu prac. PIP należałoby ustanawiać nie jako załączniki, ale pełne rozporządzenia, zawie-rające: zasady aktualizacji zapisów planu i reguły oceny stopnia realizacji jego działań, zasady modyfikacji działań planu oraz zasady zarządzania i rozliczania projektów informatycznych realizowanych w jego ramach. Zasady te powinny obowiązywać w całym sektorze publicznym i być wsparte stosowaniem dobrych praktyk i standardów zarządzania projektami.

Projekt PIP2011–2015 nie został w pełni przygotowany. Największą bo-lączką nie są jednak niedopracowane plany informatyzacji, lecz skuteczność ich realizacji. PIP2006 i PIP2007–2010 nie zostały zrealizowane bez jakichkolwiek konsekwencji dla odpowiadających za ich realizację, ponieważ nie ma mechani-zmów prawnych ich rozliczenia

Zarówno dla PIP2006, jak i dla PIP2007–2010 nie określono mierników ich realizacji, tłumacząc taki stan rzeczy niepoprawnym zdefiniowaniem celów tych planów. Natomiast, nadzór i monitorowanie zadań PIP2011–2015 mogące być nieskuteczne, ponieważ mają się odbywać z zastosowaniem niespójnego zesta-wu wskaźników.

Centralizacja informatyzacji, znajdująca swoje pokrycie w propozycji stwo-rzenia Międzyresortowego Operatora Telekomunikacyjnego, może popchnąć administrację w kierunku monopolu w warstwie wykonawczej, a nie otwartych standardów interoperacyjności organizacyjnej i prawnej. Założenie, że efekt interoperacyjności systemów informatycznych administracji publicznej można uzyskać wyłącznie poprzez konsolidowanie realizowanych projektów w jednej jednostce doprowadziło m.in. do redukcji dużego kręgu wykonawców do kilku wybranych w postępowaniu niekonkurencyjnym.

Tworzenie nowych aktów prawnych, stanowiących podstawę funkcjonowa-nia rozwiązań teleinformatycznych w tym sektorze, powoduje opóźniefunkcjonowa-nia w realizacji projektów, zwiększa koszty tworzenia systemów i stosunkowo czę-sto uniemożliwia wykorzystanie ich już powstałych elementów. Przykładowo, nowelizacja UINF dopuściła nowe metody uwierzytelniania klientów admini-stracji w kontaktach z urzędami takie, jak podpis potwierdzony profilem zaufa-nym ePUAP czy osobisty podpis elektroniczny w dowodach elektronicznych przygotowywanych w ramach projektu pl.ID. Zatem już od czerwca 2010 r. technicznie było możliwe korzystanie z nowego rodzaju bezpłatnej sygnatury, ale ze względu na brak kilku rozporządzeń można się posługiwać profilem zau-fanym ePUAP dopiero od 9 czerwca 2011 r. Opóźnienie w realizacji projektu idzie w parze z nieterminowym udostępnieniem określonej e-usługi. Zaintere-sowani posiadaniem dowodów elektronicznych czekają na nie już ponad dwa lata. pl.ID jest przykładem projektu, który rozpoczęto bez zagwarantowania wcześniejszego przyjęcia zmian legislacyjnych. Doprowadziło to do finansowa-nia rozwiązafinansowa-nia nie mającego jeszcze podstaw prawnych i aż czterech zmian terminów jego udostępnienia.

Poważny problem z ustaleniem terminów doręczenia pism wynika z przepi-sania (w znacznej mierze) art. 46 § 4 kpa z § 4.1 wspomnianego rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (Dz. U. 2006, nr 227, poz. 1664). nowelizując UINF, po pięciu latach, zmarnowano tym samym szansę dostosowa-nia tego artykułu do art. 46 § 3 kpa lub na odwrót. realia są takie, że jeżeli sprawy nie da się załatwić w formie dokumentu elektronicznego doręczanego środkami komunikacji elektronicznej, to trzeba ją załatwić w tradycyjnej, pisemnej formie.

Zmodyfikowany art. 391 kpa (traktujący o drodze i formie doręczanego do-kumentu) będzie miał pewnie wpływ na wzrost obrotów w firmach tworzących systemy służące do elektronicznego zarządzania dokumentacją. Wiele podmio-tów publicznych z pewnością nie jest jednak przygotowanych finansowo na informatyzację swojej działalności, czyli na e-government.

Usunięcie poczty elektronicznej z katalogu sposobów wnoszenia podań spra-wi, że petenci administracji pragnący złożyć podanie poprzez Internet będą zmu-szone to czynić wyłącznie przez ESP. Wpłynie to z pewnością na popularność ESP jako środka komunikacji z urzędem. Nie będzie to jednak środek z wyboru, ale z konieczności.

Przepisy dotyczące podań telegraficznych, wnoszonych za pomocą daleko-pisu i telefaksu zostały wyeliminowane poprzez nowelizację UINF z ordp, ale nie z kpa. Jawi się zatem w tym zakresie niekonsekwencja projektodawcy w odniesieniu do ordp i kpa.

Należy się także liczyć z tym, że ograniczenie liczby wydawanych zaświad-czeń na potwierdzenie faktów lub stanów prawnych będzie miało niekorzystny skutek finansowy dla organów takie zaświadczenia wydających. Wpływy z wy-dawania zaświadczeń stanowią bowiem dochody gmin.

Jakość otoczenia regulacyjnego w Polsce, zarówno w świetle opinii eksper-tów Banku Światowego, jak i społeczeństwa krytykującego czasochłonność i kosztowność procedur administracyjnych, należy uznać za niezadowalającą. Pod względem łatwości prowadzenia biznesu Polska od lat zajmuje pozycję dopiero w siódmej dziesiątce rankingu Doing Business [216]. Szansą na popra-wę jakości prawnego otoczenia regulacyjnego mogą być niektóre propozycje zawarte w projekcie kolejnej nowelizacji UINF, przewidujące kompleksowy przegląd polskich regulacji gospodarczych w celu sprawdzenia ich dalszej za-sadności oraz uproszczenia. Priorytetowym działaniem, usankcjonowanym prawnie przez UINF, powinno być uproszczenie i zintegrowanie systemów reje-strów publicznych i w jego wyniku ograniczenie nadmiaru wymogów stawia-nych obywatelom, dotyczących obowiązku przedstawiania dastawia-nych.

Dobór rozwiązań informatycznych podczas informatyzacji państwa i ad-ministracji publicznej, powinien każdorazowo zapewniać, że państwo może zmienić dostawcę rozwiązania, jeśli współpraca z nim nie gwarantuje korzyści oczekiwanych przez klientów administracji.