Ogólna charakterystyka systemu finansowania opieki

W Polsce nie istnieje jeden koherentny system opieki nad osobami niesamodziel-nymi, a nadzorowanie zadań z tego obszaru mieści się w kompetencjach różnych resortów. Podobnie jest z systemem finansowania opieki ze środków publicznych, który jest zdecentralizowany i który – w zależności od stopnia rozproszenia – moż-na lepiej lub gorzej opisać.

Opieka nad dziećmi do lat 3 jest finansowana głównie ze środków publicznych uję-tych w budżecie państwa i ze środków z budżetu jednostek samorządu terytorialne-go. Na finansowanie z budżetu państwa składają się przede wszystkim środki zare-zerwowane na „Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 – Maluch”, w ramach którego wojewodowie, pod nadzorem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, przekazują dotacje na tworzenie i zapewnianie funkcjo-nowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Program uruchomiono w 2011 roku. W 2015 roku przeznaczono na jego realizację 151 mln zł, a więc o 50 mln zł więcej niż rok wcześniej. Ponadto z budżetu państwa, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (ubez-pieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe) oraz ubezpieczenie zdrowotne niań.

Ze sprawozdania z realizacji ustawy z 4 lutego 2011 roku o opiece nad dzieć-mi w wieku do lat 3³ wynika, że w 2013 roku wydatki gmin na ten cel wyniosły 565,2 mln zł, z tego gros środków (559,5 mln zł) przekazywano na finansowanie działalności żłobków, niecałe 5 mln skierowano na kluby dziecięce, a tylko 1 mln – na usługi dziennych opiekunów. Zgodnie z danymi ze sprawozdań budżetowych, w latach 2011-2013 wydatki samorządów na żłobki wzrosły o jedną trzecią.

Finansowanie wychowania przedszkolnego przez długi czas zależało tylko od moż-liwości poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Opieka przedszkolna nie była podstawą naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, samorządy nie otrzymywały również dotacji na ten cel. 1 września 2013 roku weszła w życie usta-wa zmieniająca ten system finansousta-wania⁴. Nowe przepisy wprowadziły dotacje ce-lowe z budżetu państwa dla gmin na dofinansowanie realizacji zadań z obszaru wy-chowania przedszkolnego. Jednocześnie ograniczono wysokość opłat rodziców do nie więcej niż 1 zł za godzinę zajęć w czasie przekraczającym ustalony przez radę gminy czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki.

3 Źródło: Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji ustawy z 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w 2013 roku, Druk Sejmowy nr 2849 z 22 października 2014 roku, s. 31.

4 Ustawa z 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.

PBS Raport koncowy FINISZ.indd 30 2015-11-16 09:21:50

W 2013 roku w Polsce przekazano środki publiczne w kwocie 9,1 mld zł na finanso-wanie opieki nad dziećmi w wieku 3-5 lat, z tego 9 mld zł wydatkowały samorządy gminne (w tym samorządy gminne na prawach powiatu), a 0,03 mld struktury sa-morządowe wyższego szczebla (powiaty i województwa)⁵.

Szacuje się, że na opiekę nad dziećmi w wieku żłobkowym i przedszkolnym Polska wydaje łącznie ok. 0,5% PKB, z tego 0,1% PKB na opiekę żłobkową. Najwyższymi wydatkami na ten cel w  relacji do PKB mogą się pochwalić Dania i Szwecja (po-nad 1,5% PKB) oraz Francja, Wielka Brytania i Finlandia (po(po-nad 1% PKB). Warto podkreślić, że w tych krajach opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 odgrywa równie ważną rolę, co opieka przedszkolna, podczas gdy w większości pozostałych krajów dominuje opieka przedszkolna. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że statystyki pre-zentowane na poniższym wykresie obejmują wszystkie formy wsparcia dla rodzin z dziećmi korzystającymi z opieki formalnej, a więc poza samymi usługami, także wsparcie rzeczowe, finansowe i podatkowe.

WYKRES 1

Publiczne wydatki na opiekę nad dziećmi w wieku żłobkowym i przedszkolnym w Polsce i wybra-nych krajach europejskich w 2011 roku (% PKB)

Dania

0,42 0,46 0,42 0,38 0,35 0,34 0,33 0,07

0,62

* Wydatki publiczne na opiekę żłobkową i przedszkolną – dane zgromadzone przez OECD – obejmują wszystkie formy wsparcia (finansowe, rzeczowe i podatkowe) dla rodzin z dzieć-mi korzystającydzieć-mi z opieki formalnej.

Źródło: OECD Family Database.

5 Źródło: GUS, Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2013/2014, Warszawa 2014, s. 57.

32

CZĘŚĆ I ANALIZA CZYNNIKÓW KSZTAŁTUJĄCYCH PODAŻ FORMALNEJ OPIEKI

Finansowanie opieki nad osobami starszymi, chorymi i niepełnosprawnymi jest rozbite między system ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Oba systemy działa-ją niezależnie i są w znacznym stopniu wewnętrznie zdezintegrowane – odpowie-dzialność za koordynację działań w tym obszarze jest rozproszona między różne departamenty Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

Źródłami finansowania systemu ochrony zdrowia są środki Narodowego Fundu-szu Zdrowia, a także Ministerstwa Obrony Narodowej i Ministerstwa Spraw We-wnętrznych. Do samorządów płyną pieniądze z różnych systemów, ze ściśle okre-ślonym przeznaczeniem. Finansowanie instytucji opieki zdrowotnej rozstrzyga się na poziomie województwa. Podział środków Narodowego Funduszu Zdrowia do-konywany jest zgodnie z wytycznymi z artykułu 118 ustęp 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicz-nych i, w dalszej kolejności, z algorytmem uszczegółowionym w rozporządzeniu Mi-nistra Zdrowia w sprawie szczegółowego trybu podziału środków na świadczenia opieki zdrowotnej pomiędzy centralę i  oddziały wojewódzkie Narodowego Fun-duszu Zdrowia. Warto podkreślić, że Narodowy Fundusz Zdrowia opłaca jedynie konkretne procedury medyczne. Wydatki związane z utrzymaniem infrastruktury i inwestycjami (np. wyposażeniem placówek opieki zdrowotnej) mogą być dosowywane m.in. przez samorządy w ramach dotacji celowych. Ze świadczeń finan-sowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia mogą korzystać pacjenci odprowa-dzający składki na ubezpieczenie zdrowotne.

W 2013 roku Narodowy Fundusz Zdrowia przeznaczył 1,07 mld zł na stacjonarne i środowiskowe świadczenia opieki długoterminowej. W tym samym roku wartość zakontraktowanych usług opieki paliatywnej i hospicyjnej wyniosła 355,9 mln zł (wzrost o 8,5% w stosunku do roku 2012).

Większość zadań związanych z opieką, ujętych w systemie pomocy społecznej, na-leży do zadań własnych gmin i powiatów. Oznacza to, że źródłem finansowania tych zadań są, co do zasady, dochody własne jednostki samorządu terytorialnego i sub-wencja ogólna. Jednostki samorządu terytorialnego mogą też otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 80% kosztów reali-zacji zadania. Jednostki samorządu terytorialnego realizują też zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychiczny-mi, prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz wypłacanie wynagrodzenia za sprawowa-nie opieki). Środki na realizację i obsługę zadań zleconych zapewnia budżet

pań-PBS Raport koncowy FINISZ.indd 32 2015-11-16 09:21:50

stwa. Budżet państwa współfinansuje również pobyt w domach pomocy osób skie-rowanych do nich przed 2004 rokiem.

Według danych Ministerstwa Finansów, w 2013 roku w Polsce przeznaczono 529,6 mln zł na zabezpieczanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opie-kuńczych (o 7% więcej niż w roku 2011) i ok. 2 mld zł na finansowanie działalno-ści domów pomocy społecznej (o 6% więcej niż w roku 2011). W obu przypadkach gros wykazanych środków wydatkowały jednostki samorządu terytorialnego (od-powiednio 451,8 mln zł w przypadku usług opiekuńczych).

WYKRES 2

Publiczne wydatki na opiekę długoterminową (long-term care – LTC) w Polsce i w wybranych kra-jach europejskich w 2011 roku (% PKB)

4

* Wydatki na opiekę długoterminową obejmują część zdrowotną i społeczną wsparcia dla osób przewlekle chorych i niepełnosprawnych potrzebujących ciągłej opieki. Dane bazują na informacjach gromadzonych w ramach System of Health Accounts (SHA).

Źródło: OECD.

Nie ma, niestety, dostępnych dokładnie takich samych danych dla innych krajów.

To, co pozwala nieco porównać skalę wydatków w Polsce i w innych krajach w za-kresie opieki nad osobami starszymi, chorymi i niepełnosprawnymi, to informacje o wydatkach na opiekę długoterminową. Krajami wydającymi najwięcej na opiekę długoterminową w stosunku do PKB są Holandia i Szwecja (ponad 3,5% PKB), na drugim końcu rankingu lokują się natomiast: Estonia, Węgry i Portugalia (0,2% PKB).

34

CZĘŚĆ I ANALIZA CZYNNIKÓW KSZTAŁTUJĄCYCH PODAŻ FORMALNEJ OPIEKI

Wydatki na opiekę długoterminową w Polsce również należą do jednych z najniż-szych (0,4% PKB), choć można przypuszczać, że wydatki przedstawione na poniż-szym wykresie są w przypadku Polski nieco zaniżone (dane te nie obejmują wydat-ków na opiekę w  ramach systemu pomocy społecznej). Tak duże zróżnicowanie wydatków na opiekę długoterminową pomiędzy krajami jest z  jednej strony od-zwierciedleniem różnic w strukturze demograficznej, a z drugiej różnego zaanga-żowania opieki nieformalnej i formalnej w analizowanych krajach.

PBS Raport koncowy FINISZ.indd 34 2015-11-16 09:21:50