Przemiany przełomu XX i XXI w., które wzmocniły stabilność poli-tyczną i gospodarczą Polski, dały współcześnie możliwości realnego planowania rozwoju kraju – w horyzoncie długo- i średniookresowym3, również w zakresie bezpieczeństwa państwa, z uwzględnieniem wy-datków obronnych służących realizacji tego celu. Efektem tego stało się m.in. opracowanie dokumentów strategicznych, stanowiących pod-stawę systemu zarządzania rozwojem Polski, na który składają się:
1. Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności4;
2. Strategia Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, kon-kurencyjna gospodarka, sprawne państwo5.
3. Dziewięć zintegrowanych strategii, precyzujących kierunki działania oraz instrumenty realizacji wskazanych zadań pań-stwa, wraz ze wskazaniem instytucji odpowiedzialnych za ich realizację. Dokumenty te to:
1. Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki (Minister-stwo Gospodarki),
2. Strategia rozwoju kapitału ludzkiego (Ministerstwo Pracy i Poli-tyki Społecznej),
3. Strategia rozwoju transportu (Ministerstwo Transportu, Budow-nictwa i Gospodarki Morskiej),
4. Strategia Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko (Ministerstwo Gospodarki),
5. Strategia Sprawne państwo (Ministerstwo Administracji i Cyfry-zacji),
6. Strategia rozwoju kapitału społecznego (Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego),
7. Krajowa strategia rozwoju regionalnego – Regiony Miasta, Obszary wiejskie (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego),
3 Szerzej: Lubińska (2009, s. 63–69).
4 Przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą nr 16 w dniu 5 lutego 2013 r. (M.P. poz. 121).
5 Przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą nr 157 w dniu 25 września 2012 r. (M.P. poz. 882).
8. Strategia zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa (Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi),
9. Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP (SRSBN RP) – (Ministerstwo Obrony Narodowej).
SRSBN RP jest dokumentem nowej generacji, uwzględniającym wymogi nowoczesnego systemu zarządzania rozwojem kraju. Po raz pierwszy strategia z obszaru bezpieczeństwa narodowego została opra-cowana w powiązaniu z polityką społeczno-gospodarczą kraju oraz na podstawie metodologii umożliwiającej realizację zawartych w niej zamierzeń. Jako bazę monitorowania realizacji celów SRSBN RP przyjęto system wskaźników, które posłużą działaniom analitycznym i ewaluacyjnym, umożliwiającym obserwacje zachodzących zmian pod kątem skuteczności i efektywności realizowanych interwencji.
Przyjmując za zasadę, że realizacja określonych planów rozwoju kraju wiąże się z zapewnieniem odpowiednich środków finansowych na ten cel, lub też, iż bez zapewnienia odpowiednich środków finansowych nie ma możliwości realizacji przedsięwzięć rozwojowych, planowanie długo- i średniookresowe musiało zostać oparte na budżetowaniu. Prag-matycznie zapotrzebowanie na to wypełnia Wieloletni Plan Finansowy Państwa.
Wieloletni Plan Finansowy Państwa6 to instrument średniookreso-wego planowania finansośredniookreso-wego budżetu państwa, który jest sporządzany na dany rok budżetowy i trzy kolejne lata. Stanowi on podstawę przy-gotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.
Prognozę wydatków budżetu państwa ujmuje się w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa w układzie obejmującym funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonania danej funkcji – nawią-zując analogicznie do budżetu państwa sporządzonego w układzie za-daniowym. Ponadto, między WPFP (uchwałą) a budżetem państwa (ustawą) zachodzą specyficzne relacje, gdyż przy opracowywaniu pro-jektu ustawy budżetowej konieczne jest nawiązanie do zapisów zawar-tych w WPFP – z jednej strony, ale jednocześnie w sytuacji, gdy realnie występujące procesy finansowe, gospodarcze i społeczne odbiegają od planowanych, następuje aktualizacja WPFP – z drugiej strony (Owsiak, 2013, s. 42). Tym samym Wieloletni Plan Finansowy Państwa stanowi
6 Por. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 103 i 105.
podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.
Wieloletni Planu Finansowy Państwa stanowi próbę powiązania celów i zadań bieżących z celami oraz zadaniami średnio- i długookre-sowymi, oraz wiązania polityki społeczno-gospodarczej Polski z głów-nymi kierunkami polityki w Unii Europejskiej.
Zaplanowanie w ramach WPFP wielkości wydatków dla poszcze-gólnych funkcji i określenie zadań priorytetowych w ramach zadanio-wego układu budżetu państwa umożliwia przełożenie tych kwot lub limitów na poszczególne cele, obszary, bądź programy wynikające ze strategii rozwojowych. Według propozycji przyporządkowania zadań budżetowych do docelowych strategii rozwoju Strategia rozwoju sys-temu bezpieczeństwa narodowego RP 2022 jest finansowana w ramach dwóch funkcji stałych państwa: funkcji 11. – bezpieczeństwo ze-wnętrzne i nienaruszalność granic i funkcji 15. – polityka zagraniczna. Funkcja 11. – Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic – obejmuje działalność dysponentów odpowiedzialnych za sprawy obrony państwa, Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej oraz za udział w przedsięwzięciach wojskowych wynikających z umów międzynaro-dowych. Zapewnienie niepodległości i nienaruszalności terytorialnej RP jest nadrzędnym celem państwa. Jego odpowiednie finansowanie stanowi niepodważalny priorytet budżetu państwa.
Podstawowym zadaniem państwa w tym obszarze jest rozwój zdol-ności operacyjnych sił zbrojnych dla zapewnienia skutecznej obrony i ochrony polskich granic w ramach działań prowadzonych samodzielnie oraz w ramach obrony kolektywnej – również poza granicami Polski. W zakresie wypełniania obowiązków sojuszniczych Siły Zbrojne RP utrzymują gotowość do uczestnictwa w działaniach organizowanych przez NATO, UE lub w ramach doraźnych koalicji państw. Ponadto w ramach funkcji dysponenci prowadzą działania polegające m.in. na rozpoznawaniu i przeciwdziałaniu zagrożeniom zewnętrznym godzą-cym w bezpieczeństwo, obronność, niepodległość i nienaruszalność terytorium RP.
Funkcja 11. wpisuje się w priorytetowy kierunek interwencji: Utrwalenie bezpieczeństwa narodowego (w ramach celu: wzmocnienie warunków sprzyjających realizacji indywidualnych potrzeb obywatela), w obszarze strategicznym Sprawne i efektywne państwo, który okreś-lony został w Strategii Rozwoju Kraju 2020.
Celem funkcji 11. jest zapewnienie niepodległości i nienaruszalności terytorialnej. Stopień realizacji tego celu był mierzony 5 miernikami:
1. Poziom gotowości Sił Zbrojnych rP w układzie narodowym i sojuszniczym.
Miernik ten miał charakter opisowy, a ze względu na niejawność in-formacji nie podawano do wiadomości publicznej jego wartości. Od kolejnego, 2011 r., zaniechano jego stosowania.
2. Wskaźnik ukompletowania żołnierzami zawodowymi Sił Zbrojnych rP czasu „P”.
Jest to miernik określający stan ewidencyjny żołnierzy zawodowych do liczby stanowisk etatu czasu „P” – „Pokoju”. W latach 2010–2013 jego wykonanie stanowiło 100%. Tylko w 2012 r. wartość planowana 100% nie została osiągnięta. W roku tym miernik ten osiągnął wartość 97,69%, czyli o 2,31% mniej, niż zaplanowano. Główną przyczyną osiągnięcia niższej od zakładanej wartości miernika była wyższa niż pierwotnie zaplanowano liczba zwolnień żołnierzy z zawodowej służby wojskowej. W 2012 r. blisko 83% zwolnień żołnierzy zawodowych nastąpiło z po-wodu wypowiedzenia stosunku służbowego przez żołnierza i nie było zależne od organów wojskowych. Od 2013 r. odstąpiono od prezentacji tego miernika.
3. relacja wskaźnika potencjału bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego.
W pierwszym Wieloletnim Planie Finansowym Państwa 2010–2013 wielkość tego miernika określono na poziomie 0,51% i optymistycznie zakładano wówczas jego znaczny wzrost, prognozując, iż wartość tego miernika w 2013 będzie blisko 4-krotnie większa niż w pierwszym prognozowanym roku i osiągnie wartość 2,10%. Relację tego wskaź-nika w 2011 r. zrealizowano jednak poniżej oczekiwań. Osiągnięto wartości na poziomie 0,2%, co różni się od planu na rok 2010 o 0,31% poniżej zaplanowanych wartości. Głównymi przyczynami niezreali-zowania zakładanego poziomu miernika były: przedłużająca się pro-cedura uzgadniania dokumentacji przetargowej, brak wymaganych testów i badań uzbrojenia i sprzętu wojskowego (UiSW) planowanego do zakupu, problemy realizacyjne producentów i dostawców, braki i opóź-nienia w przygotowywaniu dokumentacji przetargowej, złożoność postępowań przetargowych oraz przedłużający się proces przygotowy-wania ofert przez wykonawców, konieczność dokonania niezbędnych zmian w „Planie modernizacji technicznej SZ RP”, które okazały się niemożliwe do realizacji, zaktualizowanie Jednostkowych Wskaźników
Jakościowych EPOCC, które spowodowały, że wartość planowana i wartość osiągnięta były obliczane według różnych parametrów. Wskaź-nik potencjału bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego od 2011 r. zaczęto obliczać z wykorzystaniem Jednostkowych Wskaźników Ja-kościowych określonych metodą EPOCC dla poszczególnych grup sprzętowych zasadniczego uzbrojenia i sprzętu wojskowego Sił Zbroj-nych RP.
W roku 2011 nastąpiła zmiana metodologiczna prezentowania tego miernika, a jego wykonanie kształtowało się na zbliżonym poziomie. Prognozowano wówczas, że wartość miernika zwiększy się w całym okresie z 1,0046 w roku 2011 do 1,044 w roku 2014. Natomiast w latach 2012 i 2013 wartość miernika miała zmniejszyć się z 1,046 do 1,02.
W prognozach na 2012 r. miernik ten przyjął wartość 1,003. Za-kładano wówczas, iż w kolejnych latach (w 2013 r. w porównaniu z 2012 r.) odnotowany zostanie nieznaczny spadek wskaźnika poten-cjału bojowego o 0,005% będący skutkiem wycofywania bojowych wozów piechoty (BWP) oraz samolotów szkolno-bojowych ISKRA.
Wykonanie mierzone wartością tego miernika to w 2012 r. – 1,0028. Na wysokość osiągniętego miernika wpływ miało wstrzymanie reali-zacji niektórych zadań w zakresie modernireali-zacji Sił Zbrojnych RP.
Na lata 2014–2015 planowany jest wzrost wskaźnika potencjału bojowego wynikający z modernizacji Kołowych Transporterów Opan-cerzonych Rosomak oraz dostaw nowych transporterów opanOpan-cerzonych.
4. Średnioroczna liczba żołnierzy skierowanych do Polskiego Kontyngentu
Wojskowego (PKW) w stosunku do poziomu ambicji narodowych.
To miernik wynikający ze „Strategii udziału SZ RP w operacjach poza granicami kraju”. W 2010 r. średnioroczna liczba żołnierzy skierowanych do PKW w stosunku do poziomu ambicji narodowych wynikających ze „Strategii udziału SZ RP w operacjach poza granicami kraju” wy-niosła 0,9, czyli o 0,03 mniej niż wartość zaplanowana. Miernik sta-nowi relację liczb 2880 żołnierzy uczestniczących w PKW w stosunku do 3200 żołnierzy (ówczesny poziom ambicji narodowych). W roku 2012 osiągnięto wartość miernika w przedziale 0,82–0,69, czyli poniżej jego planowanej wartości.
Zakłada się dalszy spadek wartości tego miernika do wartości 0,1 w roku 2016 i związane jest to z podjęciem określonych decyzji przez NATO i Polskę w zakresie zakończenia misji w Afganistanie.
5. Stan osobowy Sił Zbrojnych rP.
W roku 2010 zakładano, że stan osobowy Sił Zbrojnych wynosić będzie 100 000 i 10 000 Narodowych Sił Rezerwowych (NSR). Stan osobowy Sił Zbrojnych w 2012 r. wynosił. 97 690 żołnierzy. Główną przyczyną nieosiągnięcia zakładanej wielkości miernika stan osobowy Sił Zbroj-nych RP (na koniec roku) w zakresie żołnierzy SZ RP była większa niż prognozowana liczba zwolnień żołnierzy z zawodowej służby wojskowej, która skutkowała skreśleniem z ewidencji 5 590 żołnierzy. W zakresie żołnierzy NSR na koniec 2012 r. stan ewidencyjny żołnierzy NSR wy-niósł 10 010. W ramach służby przygotowawczej w 2012 r. szkolenie ukończyło 4 628 żołnierzy w tym 4584 elewów oraz 44 kadetów.
Ocena wykorzystania mierników stosowanych w WPFP w zakresie funkcji 11. – Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic – nie jest jednoznaczna. Należy mieć świadomość, że administracja jest organizacją złożoną z ludzi, a tym samym należy dać szansę i czas na nabycie przez administrację określonych nawyków i umiejętności. Istotne jest również to, iż część zadań wykonywanych przez resort Obrony Narodowej jest z natury oznaczona klauzulą niejawności. Trud- no zatem oceniać np. stan Sił Zbrojnych, pamiętając o konieczności dochowania tajemnicy państwowej.