w
prowADzenier
olą sektora publicznego jest zapewnienie i gwa-rancja podstawowych funkcji państwa w szcze-gólności w aspekcie praktycznej realizacji zadań publicznych, niezbędnych dla funkcjonowania społe-czeństwa. Celem działania sektora publicznego jest re-alizacja zadań publicznych przy wykorzystaniu zasad ekonomii, ale z uwzględnieniem aspektów społecznych w swoim działaniu. A zatem nie będzie to działanie skoncentrowane jedynie na efekcie ekonomicznym lecz również równorzędną rolę w prowadzonej działalności gospodarczej odgrywać będą aspekty pozaekonomiczne, uwzględniające interes społeczny.1 Value for Money
Sektor publiczny tworzą podmioty realizujące zadania publiczne w interesie publicznym, z realizacji których nie mogą być zwolnione oraz nie mogą uchylić się ani prze-nieść na podmiot trzeci odpowiedzialności za ich wyko-nanie. Regulacje prawne systemu zamówień publicznych mają ścisły związek z funkcjonowaniem sektora publicz-nego. Bo to właśnie jednostki sektora publicznego są do-minującym graczem na rynku zamówień publicznych.
Pomiędzy sektorem publicznym a sposobem udzielania zamówień publicznych istnieją pewne relacje i zależ-ności. Sektor publiczny nie ma samodzielnych celów i sam celów do realizacji nie może sobie definiować. To państwo w wyniku realizowanych swoich funkcji two-rzy jednostki sektora publicznego, następnie ptwo-rzyznaje im w drodze ustawowych regulacji zakres kompetencji
A
bstrActThe subject of the article is an analysis of the Value for Mon-ey (VfM) principle in the area of public procurement. In each case, public entities evaluate the actions taken during the disbursement of public funds in terms of obtaining the best quality in relation to the price offered. The analysis covers two areas of public procurement: classic public procurement and public-private partnerships. Authors analyze selected instru-ments for public procurement procedures, such as the criteria for selecting the most advantageous offer or the use of tech-nical dialogue, to maximize the benefits to the public sector.
The research was based on statistical data on the functioning of the public procurement system of the last few years. This study was preceded by a discussion of the role of the public sector and the concept of Value for Money. The authors state in their research that the VFM principle is not always a deter-minant of classical public procurement. On the other hand, in the area of inter-sectoral cooperation, it plays a much bigger role.
K
ey worDs:
clAssicpubliccontrActs, public-privAtepArtnership, vAluefor Money, econoMy, efficiency, efficAcy.s
treszczeniePrzedmiotem artykułu jest analiza zasady Value for Money (VfM) w obszarze zamówień publicznych. Czy w każdym przy-padku podmioty publiczne dokonują oceny podejmowanych działań w trakcie wydatkowania środków publicznych pod kątem uzyskania najlepszej jakości w stosunku do oferowanej ceny. Analiza obejmuje dwa obszary zamówień publicznych:
klasyczne zamówienia publiczne oraz partnerstwo publicz-no-prywatne. Autorzy analizują wybrane instrumenty pro-cedury udzielania zamówień publicznych, takie jak, kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty czy też wykorzystanie dia-logu technicznego, pod kątem uzyskania jak największych korzyści dla sektora publicznego. Badania zostały oparte na danych statystycznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych z ostatnich kilku lat. Przedmiotowa analiza po-przedzona została omówieniem roli sektora publicznego oraz pojęcia Value for Money. Autorzy stwierdzają w swoich bada-niach, że zasada VfM nie zawsze jest wyznacznikiem działań w obszarze klasycznych zamówień publicznych. Z kolei w ob-szarze współdziałania międzysektorowego odgrywa znacznie większą rolę.
s
łowAKluczowe:
KlAsycznezAMówieniApubliczne, pArtnerstwo publiczno-prywAtne, vAluefor Money, oszczęDność, efeKtywność, sKu-teczność.
str. 27-33
i zadań do wykonania. Zadania muszą być realizowane przez jednostki sektora publicznego w sposób zapew-niający ugruntowanie interesu publicznego. Sektor pu-bliczny nie jest uwarunkowany czysto ekonomicznymi przesłankami działania, w większym stopniu oddziału-ją nań czynniki zewnętrzne, polityczne bądź społeczne.
Sektor publiczny nie zwraca aż takiej uwagi na efektyw-ność prowadzonych działań lecz na to, czy usługi pu-bliczne są realizowany w taki sposób, by zaspokajać po-trzeby społeczne. Sektor publiczny funkcjonuje w ściśle określonych ramach politycznych, zatem każde zmiany czy też zbliżające się wybory, będą wywierały wpływ na funkcjonowanie tego sektora (Karpiński,2005:106). Czę-sto bowiem w takiej sytuacji działania sektora publiczne-go będą nakierowane na zdobycie elektoratu, aniżeli na efektywność realizowanych zadań.
Co do zasady sektor publiczny zobowiązany jest do re-alizacji zadań publicznych, które nałożył nań ustawo-dawca, bez względu czy będzie to działalność rentowna ekonomicznie czy też będzie powodowała powstawanie straty. W takim otoczeniu funkcjonalnym i prawnym, podmioty sektora publicznego nie będą działały efek-tywnie, gdyż brak jest bodźców natury ekonomicznej.
Śmiało możemy powiedzieć, że w działaniach sektora publicznego możemy zauważyć niską wydajność, silne zbiurokratyzowanie struktur i małą efektywność wy-korzystania zasobów. Z kolei sektor prywatny nie jest chętny, aby podejmować działania użyteczne społecz-nie, lecz nieefektywne ekonomicznie. Sektor prywatny podejmuje co do zasady jedynie działalność efektywną ekonomicznie.
Ta zasadnicza różnica w podejściu do zakresu zadań które wykonuje sektor publiczny i sektor prywatny, stwarza już na samym początku potencjalnej przyszłej współpracy, barierę po stronie sektora prywatnego, do angażowania się kapitałowego z sektorem publicznym.
Sektor prywatny będzie najczęściej poszukiwał możli-wości szybkiego zysku i jak najkrótszego zaangażowania swojego kapitału. Sektor publiczny z kolei musi patrzeć perspektywicznie i długookresowo na potrzebę zaspoka-jania potrzeb społecznych, co już z góry narzuca długo-okresowy charakter potencjalnych działań.
Wprowadzenie regulacji systemowych zamówień pu-blicznych, spowodowało do pewnego stopnia ograni-czenie swobody realizacji zadań publicznych przez jed-nostki sektora publicznego, a przez to w znacznej mierze ograniczyło oddziaływanie pozaekonomiczne na pro-cesy realizowanych zakupów. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż sektor publiczny nie działa w izolacji, lecz jest ele-mentem całego systemu gospodarczego państwa.
Z jed-nej strony system zależności od podmiotów trzecich ma charakter komplementarny z drugiej zaś konkurencyjny.
Szereg zadań może być realizowanych w pełnej koheren-cji dwóch sektorów publicznego i prywatnego, zaś spora grupa zadań może być realizowana przy wykorzystaniu mechanizmów konkurencji.
p
ojęciev
fM
Pojęcie VfM jest różnie rozumiane i wykorzystywane w praktyce działania sektora publicznego. W najprost-szym tłumaczeniu możemy powiedzieć, że jest to stosu-nek jakości do ceny. Jeżeli tak to wydaje się, że instynk-townie wiemy o co chodzi, ponieważ wszyscy regularnie szukamy ceny za rzeczy, które kupujemy. W literaturze przedmiotu ukształtowało się jednolite podejście do rozumienia VfM, szczególnie w obszarze zamówień pu-blicznych. Zanim jednak do tego doszło, VfM czyli sto-sunek jakości do ceny traktowany był różnie, w tym jako synonim efektywności pod względem kosztów oraz jako systematyczne podejście do analizy procesu od momen-tu planowania do wdrażania, nie tylko do oceny (Power, 1999:1-14). VfM to również sposób myślenia i oceny, jak dobrze wykorzystuje się fundusze publiczne na realizo-wane zadania publiczne. Może zatem służyć jako narzę-dzie do prowadzenia audytu działań sektora publiczne-go.
Pojęcie VfM nierozłącznie należy wiązać z jakością, co przy projektach opartych na współdziałaniu sektora pu-blicznego z sektorem prywatnym nabiera szczególnego znaczenia ze względu na efekt finalny takich projektów, jakim jest świadczenie usług publicznych. Pierwsze pi-sane definicje jakości, pochodzące od starożytnych fi-lozofów greckich, porównywały ją z doskonałością. Nie stworzono jednak jednej definicji doskonałości, a posłu-giwano się określaniem jej dla każdego badanego przed-miotu na podstawie charakterystycznych cech. Pojęcie jakości nie doczekało się w literaturze jednolitej definicji.
Najczęściej, pojęcie jakość rozumiano jako cechę która nadaje produktom lub usługom formę która powodu-je odczucie satysfakcji i zadowolenia wśród powodu-jej odbior-ców(Juran et al. 1970:65-72). Przykładowo P. B. Crosby sprowadził pojęcie jakości do „przestrzeganie przejrzy-stych wytycznych, dzięki którym kierownictwo jest od-powiedzialne za ustalenie jednoznacznych wymogów”
(Crosby, 1979: 12-18). Jakość jest więc tym czynnikiem który będzie powodował zaspokajanie oczekiwań klien-ta. Tym klientem w obszarze projektów partnerskich bę-dzie zawsze obywatel korzystający z usług publicznych.
A ocena dokonywana przez każdą osobę korzystającą z takich usług będzie oceną subiektywną. Dlatego też
29 A. Panasiuk, A. Rybak: Zasada VfM w polskim systemie zamówień publicznych
jakość świadczonych usług jest krytycznym elementem powodzenia projektów realizowanych wspólnie przez sektor publiczny i sektor prywatny. Zasada VfM powin-na być rozumiapowin-na jako obowiązek podmiotu publiczne-go do mądrepubliczne-go publiczne-gospodarowania publicznymi pieniędz-mi, w sposób zapewniający najlepszą relację wartości do ceny, oraz realizacji zadań publicznych zgodnie z za-sadami demokracji, ładu korporacyjnego, rozsądku i uczciwości. Ale najlepsza Wartość wykracza ponad to.
Wymaga konsultacji z odbiorcami usług publicznych, konsumentami, podatnikami, tak by móc określić co w danym momencie na danym obszarze oraz w danych uwarunkowaniach zewnętrznych jest dla nich najlepsze.
Wymaga nie tylko relacji wartości do ceny w momencie przygotowywania dokumentacji przetargowej, ale rów-nież ciągłego podnoszenia efektywności kosztowej i ja-kości w procesie świadczenia usługi publicznej (Pana-siuk, 2013: 246-248).
W przypadku zamówień publicznych kwestia VFM zo-stała związana z ryzykiem danego przedsięwzięcia. VfM zatem musi być oparte na zestawie kryteriów jakościo-wych i wydajnościojakościo-wych określających zakres i sposób świadczenia usług publicznych. W takim ujęciu, jak pod-kreśla się w literaturze, VfM opiera się na oszczędności, efektywności i skuteczności. Oszczędność (gospodar-ność) jest związana z kosztem i jakością zasobów, efek-tywność jest stosunkiem produkcji uzyskanej dla ilości wykorzystanych zasobów, a skuteczność jest to stopień, w jakim faktyczne rezultaty odpowiadały pożądanym rezultatom (Butt et al., 1985:15-28). Zatem stosunek jakości do ceny VfM polega na znalezieniu najlepszej równowagi między oszczędnością, efektywnością i sku-tecznością (Jackson, 2012:1-4). Zwięzłe definicję powyż-szych trzech kluczowych pojęć stanowiących istotę VfM były wielokrotnie w literaturze przedmiotu modyfikowa-ne, tak by ostatecznie móc stwierdzić, że:
y
y oszczędność, to cena zapłacona za świadczenie usłu-gi w najlepszej wartości biorąc pod uwagę cenę i ja-kość,
y
y efektywność odzwierciedla zarządzanie dostarcza-niem i eksploatacją składnika aktywów przez cały okres użytkowania,
y
y skuteczność odzwierciedla poziom osiągniętego wyniku w całym okresie użytkowania składnika aktywów.
Należy jednak zwrócić uwagę, że oszczędność jest często słabo analizowana w ocenie przedsięwzięcia, a ponieważ w warunkach ograniczonych budżetem opłacalność jest
coraz ważniejszym kryterium oceny, gromadzenie do-brych danych o kosztach całego przedsięwzięcia, staje się obszarem na który sektor publiczny powinien zwracać szczególną uwagę.
Prowadzone badania związane z wykorzystywaniem VfM w zamówieniach publicznych, koncentrowały się najczęściej nad analizą występowania poszczególnych kryteriów na etapie negocjacji przyszłego kontraktu, czy też definiowania warunków przetargowych (Froud, et al., 2001: 247-270, Mayston, 1999: 249-274). Badania te skrytykowały analizę VFM, w tym niepewność zwią-zaną z przewidywaniem przyszłych korzyści z realizacji przedsięwzięcia w określonym kształcie. Z kolei analiza VfM w ujęciu ex post całego przedsięwzięcia, pokazała, że przyznawanie zamówień na podstawie najniższej ceny oferowanej na roboty budowlane rzadko wypełnia zasa-dę VfM. Długoterminowa wartość w całym okresie użyt-kowania składnika aktywa na bazie którego świadczone są usługi publiczne, jest znacznie bardziej niezawodnym wskaźnikiem pokazania korzyści. Występuje bowiem w takim przypadku związek między długoterminowymi kosztami a korzyścią osiągniętą przez sektor publiczny reprezentujący VfM (Edwards, et al., 2004: 397-421).
Jedną z kluczowych trudności związaną z wykorzysta-niem w praktyce VfM, jest to że najczęściej, oszczędno-ści kojarzy się z pieniędzmi, a skuteczność z uzyskaną wartością. Dlatego też najlepsza wartość jest postrzegana jako najbardziej korzystna kombinacja kosztów, jakości i trwałości w celu spełnienia wymagań społeczeństwa.
W tym kontekście koszt oznacza uwzględnienie całego kosztu życia produktu. Jakość oznacza spełnienie ocze-kiwań, które są wyrażane oraz akceptowane przez spo-łeczeństwo.
v
fM
wobszArzeKlAsycznychzAMówień publicznych
W polskich realiach społeczno-gospodarczych jak i uwarunkowaniach prawnych, zasada VfM nie od-grywała zbyt wielkiego znaczenia. Regulacje prawne zamówień publicznych od ustawy o zamówieniach publicznych z 1994 roku do ustawy prawo zamówień publicznych, nie definiowały pojęcia VfM jak i nie na-kładały wprost obowiązku wykorzystywania tej zasady w praktyce udzielania zamówień publicznych. Można powiedzieć, że taką namiastkę potrzeby dokonywania oceny stosunku jakości do ceny udzielanego zamówienia publicznego wprowadziły przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z którymi, wydatków środków publicznych należało dokonywać w sposób
racjonal-ny i efektywracjonal-ny. Należy zwrócić uwagę również i na to, że klasyczne zamówienia publiczne są dość sztywnym i sformalizowanym instrumentem prawnym zmierzają-cym do realizacji zakupów przez podmioty sektora pu-blicznego. Jednak nie zawsze będą mogły być efektywnie wykorzystane do zapewnienia najbardziej korzystnego zaspokojenia potrzeb tegoż sektora. O ile zamówienia publiczne dobrze sprawdzają się przy zakupie aktywów związanych z procesami realizacji krótkoterminowych zadań publicznych, o tyle partnerstwo publiczno-pry-watne oraz system koncesyjny jest dla administracji publicznej najbardziej korzystną formą realizacji skom-plikowanych i długoterminowych inwestycji, ze wzglę-du na to, że administracja publiczna skupia się na bez-pieczeństwie, dostawca na implementacji systemu, a co najważniejsze nie są wymagane środki budżetowe na inwestycję.
Pojęcie najlepszej wartości VfM w systemie zamówień publicznych należy rozpatrywać w paru aspektach. Naj-lepsza wartość jest bezpośrednio powiązana z zamó-wieniami publicznymi poprzez instrument kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty oraz poprzez najlepszą korzyść dla partnera publicznego w projektach part-nerskich. Dążenie do osiągnięcia najlepszej wartości do ceny jest procesem złożonym ponieważ obejmuje zarów-no usługi, dostawy jak i roboty budowlane dostarczane w drodze kontraktów, jak również realizowane w drodze bezpośredniego zatrudnienia i zarządzania. Przed przy-stąpieniem do realizacji konkretnego zamówienia strona publiczna powinna przeprowadzić analizy pod kątem możliwości uzyskania najlepszej wartości przy danym sposobie realizacji zamówienia, które muszą uwzględ-niać ocenę różnych sposobów wyłaniania wykonawców jak też różne modele potencjalnej współpracy. Należy pamiętać, że nie zawsze udzielenie zamówienia w formie klasycznej czy też w formie partnerskiej spowoduje osią-gnięcie największych korzyści dla sektora publicznego.
Widziałbym osiągnięcie najlepszego stosunku wartości do ceny w kategoriach celu do którego powinien dążyć sektor publiczny.
W tym miejscu warto przytoczyć pogląd Petera Goul-da, Dyrektora Generalnego Northamptonshire Coun-ty Council, który w swojej wypowiedzi dla New Local Government Network Booklet przedstawił następujące stanowisko: Proces zamówień publicznych, w którym uwaga jest skoncentrowana bardziej na wynikach niż na nakładach, może być procesem najlepszej wartości sa-mym w sobie. Wybrane firmy dostarczają konkurencyj-ne, spełniające wymagania, porównywalne rozwiązania.
Nie widzę większego znaczenia w wewnętrznej analizie
najlepszej wartości poprzedzającej ten proces. (Filkin, et al., 2001:15) To spojrzenie będzie korzystne dla tych podmiotów które chcą szybkiej realizacji zamówienia i które dokładnie znają swoje oczekiwania, dla których wydłużanie procesu udzielania zamówienia będzie nie-korzystne. Wydaje się jednak, że testowanie rynku po-przez dialog techniczny oraz inne negocjacyjne sposoby udzielenia zamówienia są bardzo ważne szczególnie dla tych podmiotów które nie mają jasno sprecyzowanych swoich oczekiwań oraz którzy nie mają dokładnego ro-zeznania w materii technicznej realizowanego zamówie-nia. Jedynie jasno sprecyzowane oczekiwania mogą być podstawą do uzyskania najlepszej wartości w procesie udzielanego zamówienia publicznego, a potencjalne wy-dłużenie całego procesu nie będzie miało zasadniczego wpływu. Proces udzielanych zamówień publicznych po-winien rozpoczynać się od analizy realizowanych usług na rzecz podmiotu publicznego poprzez weryfikację wielkości nakładów koniecznych do poniesienia, wydaj-ności, potencjalnych problemów oraz strategii jaką pod-miot publiczny przyjmuje w zakresie celów i zadań bie-żących i przyszłych jakie zamierza realizować. Analiza taka powinna poprzedzać formalne wszczęcie postępo-wania o udzielenie zamówienia publicznego, w przeciw-nym wypadku istnieje niebezpieczeństwo, że w wyniku zamówienia publicznego zostaną powielone istniejące wewnętrzne niedociągnięcia.
Z przeprowadzonych badań dotyczących tak istotnych elementów z punktu widzenia zasady VfM jak, kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty czy też wykorzystywa-nie instrumentów umożliwiających lepsze zdefiniowawykorzystywa-nie oczekiwań sektora publicznego w procesie udzielania zamówień publicznych wynika, że przedmiotowa zasada nie stanowiła istotnej przesłanki przy realizacji zamó-wień publicznych.
Przykładowo, w latach 2011-2015 cena stanowiła jedyne kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty w znacznej większości postępowań o udzielenie zamówienia pu-blicznego. Jak ilustruje wykres nr 1, kryterium ceny było kryterium dominującym przy wyborze najkorzystniej-szej oferty. Dopiero w roku 2015 następuje gwałtowny spadek ilości organizowanych postępowań wyłącznie z jednym kryterium ceny. Zostało to podyktowane zmia-nami w ustawie o prawie zamówień publicznych związa-nymi z nałożeniem obowiązku wykorzystywania innych kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty. Zmiana kierunkowa w tym zakresie nastąpiła w związku z przy-jęciem pakietu nowych dyrektyw w 2014 roku. W świe-tle art. 67 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE, zamawiający udzielają zamówień publicznych w oparciu o ofertę
naj-31 A. Panasiuk, A. Rybak: Zasada VfM w polskim systemie zamówień publicznych
korzystniejszą ekonomicznie. Postanowienia dyrektywy wprowadziły pojęcie „oferty najkorzystniejszej ekono-micznie”, a dzięki temu umożliwiły na ustalenie kryte-riów udzielenia zamówienia w oparciu o cenę lub koszt (efektywność kosztową). Pewną nowością wprowadzo-ną nowymi dyrektywami było wskazanie bezpośrednio w przepisach możliwość wyboru kryterium kosztowego przy wykorzystaniu rachunku kosztów cyklu życia, czyli wykorzystanie w praktyce zasady VfM.
Jak pokazuje nam wykres nr 2 i nr 3, pomimo wprowa-dzenia nowych zasad w obszarze stosowania kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty, w dalszym ciągu za-mawiający w dość ograniczonym zakresie wykorzystu-ją możliwości zastosowania zasady VfM w praktyce. Co ciekawe, jedynie w 11% postępowań ogłaszanych w 2015 roku i 15 % postępowań ogłaszanych w 2014 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, znajdowa-ło się kryterium dotyczące jakości, funkcjonalności oraz parametrów technicznych przedmiotu zamówienia.
Również ilość postępowań o udzielenie zamówienia pu-blicznego poprzedzonych przeprowadzeniem dialogu technicznego, wykres nr 4, wskazuje na brak praktycz-nego stosowania zasady VfM przez zamawiających.