Rozwój relacji państwo – sektor nonprofit w Wielkiej Brytanii

Specyfika relacji państwa i sektora nonprofit w Wielkiej Brytanii odzwierciedla sposób rozwiązywania problemów koordynacji w gospodarkach liberalnych (w typologii Halla i Soskice) – poprzez interakcje na rynku. Brytyjski model relacji państwo – sektora nonprofit wydaje się najbliższy zaprezentowanemu w rozdziale pierwszym klasycznemu podejściu ekonomicznemu, w którym przyjmuje się, że organizacje sfery wolontarystycznej działają tam, gdzie osiągają przewagę komparatywną. Ścieżkę rozwoju sektora nonprofit wytyczała więc nie współpraca (jak w gospodarkach koordynowanych), a raczej konkurencja z sektorem publicznym.

Zdaniem Beckforda (1991) brytyjski sektor nonprofit wyrasta z trzech korzeni: Prawa Ubogich, filantropii i ruchu wzajemnej pomocy (mutual aid). Pierwsze dwa elementy sięgają przełomu XVI i XVII wieku, kiedy w związku z ruchem reformacyjnym osłabła rola kościoła, również w zakresie działalności charytatywnej. Obowiązki w tym zakresie przejęły, w dużej mierze, elity (szlachta, arystokracja, burżuazja), które we wzroście ubóstwa upatrywały zagrożenie dla porządku społecznego. W 1601 roku wprowadzono Prawo Ubogich (Poor Law) oraz Prawo o Dobroczynności (Statue of Charitable Uses), które wyraźnie wyznaczało zakres odpowiedzialności za wsparcie najuboższych dla państwa i towarzystw dobroczynnych. Złote lata działalności filantropijnej przypadają na XVIII i XIX stulecie. Początkowo filantropia byłą narzędziem budowania prestiżu społecznego elit. Później, w okresie rewolucji przemysłowej wzrost popytu na siłę roboczą doprowadził do zaostrzenia kryteriów otrzymania państwowej pomocy, a towarzystwa filantropijnie stały się głównymi aktorami w dziedzinie pomocy społecznej (w XIX wieku wartość prywatnego wsparcie wolontarystycznego przekraczała wydatki państwa na pomoc ubogim, por. Leś, 2000:50). Równolegle rozwijały się organizacje samopomocowe zakładane przez robotników - kluby zawodowe, które stanowiły pierwowzory związków zawodowych oraz towarzystwa wzajemnej pomocy, które pełniły przede wszystkim funkcje ubezpieczeń społecznych. Koniec XIX wieku stał się początkiem przewartościowań w odniesieniu do roli państwa w rozwiązywaniu kwestii społecznych. Wobec przemian społecznych wywołanych rewolucją przemysłową, zaczęto dostrzegać ograniczoną zdolność sektora wolontarystycznego do rozwiązania kwestii społecznych. Zdaniem Leś: „w Wielkiej Brytanii początek XX wieku otwiera nowy etap w historii interwencjonizmu państwa w sferze socjalnej, charakteryzujący

się zainicjowaniem państwowych programów społecznych o powszechnym charakterze” (2000:54).

Lata czterdzieste XX wieku przyniosły zmianę funkcji organizacji nonprofit w obszarze polityki społecznej. Na mocy tzw. planu Beveridge’a rozpoczęto reformę obejmującą najważniejsze dziedziny polityki społecznej: ochrony zdrowia, edukacji, polityki zatrudnienia, polityki mieszkaniowej oraz pomocy społecznej. Jak podkreśla Leś: „okres od zakończenia II wojny światowej do połowy lat 70. wyznacza jakościowo nowy etap w historii rozwoju organizacji społecznych w Wielkiej Brytanii i stanowi radykalną zmianę dotychczasowego modelu zaspokajania potrzeb społecznych. Na mocy ustawodawstwa wprowadzonego w latach 1944 – 1948 organizacje społeczne utraciły na rzecz sektora publicznego dotychczasowe funkcje świadczenia usług opieki medycznej (…) pomocy materialnej. Z kolei ustawa o powszechnym ubezpieczeniu praktycznie wyeliminowała towarzystwa pomocy wzajemnej (…) większość szpitali prowadzonych dotąd przez organizacje społeczne została przejęta przez państwo. Organizacje społeczne utrzymały prowadzenie szkół podstawowych i średnich, dzieląc to zadanie z samorządami lokalnymi (1999:7). Rola sektora nonprofit w prowizji usług społecznych została zmarginalizowana. Poza obszarem edukacji, organizacje wolontarystyczne pozostały istotnymi dostawcami specjalistycznych usług opiekuńczych.

W przeciwieństwie do Niemiec, w Wielkiej Brytanii, aż do końca lat 90 – tych nie wykształciła się horyzontalna68

(tzn. skierowana bezpośrednio do organizacji sektora nonprofit, niezależnie od obszaru ich działalności) polityka wobec sektora nonprofit. Legitymizacja organizacji wolontarystycznych jako aktorów polityki społecznej była pochodną szeregu polityk wertykalnych (tzn. skierowanych nie tyle do sektora nonprofit, co do określonych gałęzi polityki społecznej, np. polityki edukacyjnej, ochrony zdrowia, pomocy społecznej), które określały zakres uprawnień i odpowiedzialności tych organizacji w określonej dziedzinie (por. Kendall, 2003).

Ponowne uznanie roli organizacji nonprofit w dziedzinie usług społecznych nastąpiło pod koniec lat 70 – tych w związku z coraz silniejszą krytyką ówczesnej formy państwa opiekuńczego (i zwątpienia w możliwość wypełnienia przez państwo obowiązków narzuconych planem Beveridge’a). Po dojściu do władzy konserwatywnego rządu Margaret Thatcher w 1979 roku nastąpiło systematyczne wycofywanie się państwa z niektórych obszarów polityki społecznej. Mimo, iż oficjalna retoryka rządu polegała na odwołaniu się do

68

myśli liberalnej w wydaniu Tocqueville’a i podkreślaniu znaczenia społeczeństwa obywatelskiego, zdaniem wielu autorów faktyczna motywacja konserwatystów była inna. Według Beckforda: „działania [rządu] skierowane były na zwiększenie produktywności i konkurencyjności [Wielkiej Brytanii] w światowym systemie kapitalistycznym poprzez redukcję podatków i wydatków państwowych (…) Cofnięcie granic państwa (…) miało niewiele wspólnego z pluralistyczną doktryną demokracji, a wynikało raczej z przekonania, że konkurencja rynkowa będzie korzystna dla wszystkich aspektów życia” (1991:32). Zmiana roli państwa z dostawcy do zleceniodawcy usług społecznych zwiększyła znaczenie organizacji nonprofit, które mogły liczyć na publiczne subsydia. Od początku lat 80 – tych do końca dekady, przychody sfery wolontarystycznej z tytułu grantów i subsydiów państwowych podwoiły się. Zmiana strategii finansowania sektora wolontarystycznego spowodowała, profesjonalizację podmiotów nonprofit i ich podział na dwie grupy. Obok stosunkowo zamożnych, korzystających z pracy płatnego personelu, dużych organizacji wykonujących zadania zlecone przez państwo, równolegle funkcjonowały małe, oparte na wolontariacie podmioty, działające na rzecz społeczności lokalnych69

(por. Kendall, 2003).

Mimo pewnej analogii do rozwiązań niemieckich70, relacje między sektorem nonprofit a państwem określone polityką rządów konserwatywnych dalekie były od modelu korporacyjnego. Jak zaznaczono wcześniej, oddanie przez państwo pola w obszarze usług społecznych podyktowane było raczej rynkową pragmatyką niż próbą nawiązania dialogu z sektorem wolontarystycznym (por. Plowden, 2003:417).

Przedstawiciele sektora nonprofit krytykowali administrację za brak zrozumienia dla interesów i potrzeb podmiotów wolontarystycznych. W szczególności narzekano na długotrwałe i przeciągające się procedury przyznawania grantów, które pozostawiały organizacje nonprofit w niepewności wobec przyszłej sytuacji finansowej, co utrudniało planowanie działań. Przedmiotem krytyki była również wadliwa komunikacja między sektorami. Podmioty wolontarystyczne miały znikomy wpływ na kształtowanie polityki w dziedzinach, w których działały. Rząd nie konsultował również zmian polityki, które wpływały na funkcjonowanie sektora nonprofit. Należy również dodać, że w przeciwieństwie do rozwiązań niemieckich, brytyjski system kontraktowania zadań publicznych nie stawiał

69 Ten dychotomiczny układ znajduje odzwierciedlenie w terminologii określającej brytyjski sektor nonprofit - voluntary and community sector (sektor wolontarystyczny i współnotowy). Pierwszy człon charakteryzuje przede wszystkim duże organizacje nonprofit, które są istotnymi aktorami polityki społecznej, z kolei człon drugi odnosi się do małych podmiotów działających na rzecz lokalnych społeczności.

70 Jednym obszarem, w którym relacje państwa i sektora nonprfit zbliżone są do rozwiązań modelu korporacyjnego jest edukacja na poziomie podstawowym i średnim, gdzie od wieków istotną rolę odgrywał Kościół katolicki i Kościół anglikański.

podmiotów wolontarystycznych w uprzywilejowanej pozycji, a organizacje nonprofit konkurowały o granty również z podmiotami komercyjnymi.

Krytyka postawy administracji państwowej wobec sektora nonprofit została wyartykułowana w szeregu raportów (por. Kendall, 2003: 52). Najsłynniejszy z nich, raport Deakina (1995), proponował utworzenia tzw. kompaktu – kodu praktyk regulujących relacje sektora nonprofit i administracji państwowej, dotyczących przede wszystkim finansowania organizacji wolontarystycznych i komunikacji między sektorami. Propozycja zespołu Deakina została wprawdzie zignorowana przez rząd konserwatywny, wdrożył ją jednak przychylnie nastawiony do sektora wolontarystycznego rząd laburzystów, który doszedł do władzy w 1997 roku.

W ramach kompaktu stworzono do tej pory pięć kodów dobrych praktyk, z których najistotniejsze (z punktu widzenia relacji między państwem a sektorem nonprofit) dotyczą sposobu finansowania organizacji nonprofit przez państwo, konsultacji i oceny polityki, która ma wpływ na funkcjonowanie sektora nonprofit oraz działalności wolontarystycznej.

W odniesieniu do finansowania podmiotów nonprofit, kompakt postuluje zasadę prostoty, proporcjonalności (w stosunku do wielkości przyznawanych środków), przejrzystości i dialogu. W tym zakresie strona organizacji wolontarystycznych zobowiązuje się m.in. do przejrzystości finansowej, strategicznego planowania działań, które uwzględnia ewentualność utraty subwencji czy efektywności zarządzania przyznanymi środkami. Z kolei strona rządowa powinna m.in. umożliwiać organizacjom nonprofit i wspólnotom lokalnym (community sector) współpracę przy ustalaniu programów społecznych, szanować niezależność sektora nonprofit, przekazywać środki granty pieniężne z odpowiednim wyprzedzeniem, wypracować sposoby przekazywania grantów maksymalizujący ich efektywność, uprzedzać o zakończeniu finansowania z odpowiednim wyprzedzeniem (por. Compact Code of Good Practice: Funding & Procurement, 2008).

Kody praktyki w zakresie konsultacji i oceny polityki zobowiązują rząd m. in. do: konsultacji z przedstawicielami sektora nonprofit już na etapie planowania, sporządzania dokumentów o jednoznacznej i łatwej w odbiorze treści, pozostawiania przedstawicielom sektora nonprofit wystarczającej ilości czasu na ustosunkowanie się do projektów aktów prawnych. Przedstawiciele sektora nonprofit powinni m.in. prowadzić konsultacje z grupami związanymi z organizacjami nonprofit (stakeholders), uwzględniać głos grup wykluczonych społecznie, informować o wynikach konsultacji w jak najszerszym zakresie (por. Compact Code of Good Practice: Consultation and Policy Appraisal, 2008).

Kod dobrych praktyk w stosunku do działalności wolontarystycznej konstytuują następujące zasady: wolności wyboru co do zaangażowania wolontarystycznego, równego dostępu do wolontariatu (bez względu na płeć, pochodzenie, przynależność etniczną i narodową, wyznawaną religię), wzajemnych korzyści i społecznego uznania działalności wolontarystycznej. Do najważniejszych zadań strony rządowej w tej dziedzinie należy: usuwanie barier w dostępie do działalności wolontarystycznej, promowanie wolontariatu i uświadamiania jego wartości, przegląd aktów prawnych mających potencjalny wpływ na działalność wolontarystyczną, gromadzenia lepszej jakości danych dotyczących wolontariatu. Z kolei do głównych obowiązków sektora nonprofit należy: poprawa rekrutacji wolontariuszy i sprawniejsze zarządzanie ich pracą, intensyfikacja szkoleń i umożliwiania rozwoju, rozszerzenie katalogu (niematerialnych) korzyści z wolontariatu (por. Compact Code of Good Practice: Volunteering, 2008).