Skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, skargi kasacyjne do Naczelnego

postępowań przed sądami administracyjnymi i organami administracji

W okresie objętym Informacją Rzecznik Praw Obywatelskich skierował następujące skargi do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:

V.511.64.2017 z 7 kwietnia 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady m. st. Warszawy w sprawie stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu strzeżonym.

Organ powiatu ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego powiatu. Uwzględniając drugą z powyższych przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

Chodzi tu o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu, które ulegają corocznej zmianie na następny rok. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem mechanizmu waloryzacji.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich organ nie poczynił ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. Świadczy o tym fakt, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych. Również w protokole sesji, na której podjęto uchwałę nie ma żadnej wzmianki o wspomnianych kosztach.

Zdaniem Rzecznika nie ulega wątpliwości, że określając stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach organ nie rozważył jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Doszło zatem do przekroczenia granic swobody regulacyjnej. Dlatego też ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu należy uznać za arbitralne, a uchwałę za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

BPK.511.8.2016 z 7 kwietnia 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegona uchwałę Rady Miasta Częstochowa w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich rada gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie posiadała uprawnienia do stanowienia o obowiązkach adresatów aktu prawa miejscowego w sposób dowolny i nieograniczony. Zgodnie z treścią ustawy o utrzymaniu czystości i

146

porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Jak wynika z zaskarżonego regulaminu, Rada Miasta nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek powstrzymywania się od wprowadzania psów i kotów do budynków użyteczności publicznej, sklepów, lokali gastronomicznych, na place zabaw dla dzieci oraz na teren innych obiektów, w których właściciel bądź użytkownik taki zakaz wprowadził. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na zamknięty katalog przedmiotowy regulaminu. Zdaniem Rzecznika gmina w ww. zakresie nie posiada jakiejkolwiek dowolności, w szczególności w zakresie ustanawiania dodatkowych obostrzeń kierowanych do mieszkańców.

V.604.9.2016 z 7 kwietnia 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie dotyczącą przyznawania świadczenia pieniężnego – „bonu wychowawczego” z naruszeniem konstytucyjnego prawa równości.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich kryteria uzyskania pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Zastosowanie kryteriów pierwszeństwa w sytuacji braku wystarczających środków dla wszystkich beneficjentów, prowadzi do pozbawienia osób uprawnionych wypłaty należnego im świadczenia. Tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych. Kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów „bonu wychowawczego” muszą pozostawać w nieodłącznym związku z realizacją celu ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wartościami konstytucyjnymi. Muszą zatem łączyć się ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny.

Zdaniem Rzecznika dopuszczalne byłoby udzielenie pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia tym rodzinom, które najbardziej potrzebują takiego wsparcia. Trudno natomiast racjonalnie uzasadnić to, że wsparcia tego najbardziej potrzebują rodziny z tej przyczyny, że rodzice dzieci pozostają w związku małżeńskim albo w stosunku pracy, służbowym lub prowadzą działalność gospodarczą bądź rolniczą.

V.511.365.2016 z 11 kwietnia 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady m. st. Warszawy w sprawie stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu strzeżonym.

147

przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich organ nie poczynił ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. Świadczy o tym, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych. Również w protokole sesji, na której podjęto uchwałę nie ma żadnej wzmianki o wspomnianych kosztach.

Ponadto, Rzecznik zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym 12 stycznia 2016 r., a z jej treści wynika, że obowiązuje od 1 stycznia 2016 r. Doszło zatem do naruszenia zasady zakazu działania prawa wstecz, która stanowi jeden z zasadniczych elementów demokratycznego państwa prawa.

V.511.63.2017 z 4 maja 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017.

148

V.6060.2.2017 z 7 czerwca 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Przewodniczącej Rady Osiedla w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Rady Osiedla.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zgodnie z Konstytucją, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje m.in. wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ponadto, z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika uprawnienie każdej osoby fizycznej do uczestniczenia (biernego) w posiedzeniu każdego kolegialnego organu jednostki pomocniczej gminy, pod warunkiem, że organ ten pochodzi z powszechnych wyborów, a uczestnictwu osób niebędących członkami organu nie stoją na przeszkodzie przepisy dotyczące szczególnej ochrony niektórych informacji oraz konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej.

V.511.47.2017 z 26 czerwca 2017 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym.

Rada Miasta ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego miasta. Uwzględniając drugą z powyższych przesłanek rada musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu, które ulegają corocznej zmianie na następny rok. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze

149

obwieszczenia maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem mechanizmu waloryzacji.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich organ nie poczynił ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. Świadczy o tym fakt, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych. W protokole sesji, na której podjęto uchwałę również nie ma żadnej wzmianki o wspomnianych kosztach.

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania przed Sądami Administracyjnymi:

III.7064.6.2017 z 3 kwietnia 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotyczącym skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich decyzja podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszała prawo materialne. Organ rozstrzygający o prawie opiekuna osoby dorosłej niepełnosprawnej do świadczenia pielęgnacyjnego winien dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z sentencji wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. wynika bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Zastosowanie zatem, po ogłoszeniu wyroku Trybunału, ww.

przepisu w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu przy rozstrzyganiu o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Rzecznika, pozostaje w sprzeczności z zasadami państwa prawa wynikającymi z Konstytucji.

Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżanej niniejszą skargą stanowiła norma prawna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

150

Organ administracji dokonując wykładni przepisu poprzestał na jego literalnym brzmieniu przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy może on znaleźć zastosowanie. Rzecznik stoi na stanowisku, że nawet pozornie proste przepisy wymagają dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów. Zastosowanie przez organy rozstrzygające w sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organów.

W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, działania podejmowane w toku postępowania były niezgodne z prawem, gdyż organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją.

Stanowisko uwzględnione (wyrok z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 117/17).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić z interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonaną przez organy.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r.

została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Ponadto, Sąd podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich.

IV.7004.17.2014 z 18 kwietnia 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skarg kasacyjnych Komisji Regulacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzającego nieważność orzeczenia Komisji Regulacyjnej w przedmiocie

151

przeniesienia nieodpłatnie na rzecz gminy wyznaniowej własności części nieruchomości.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich kwestia czy sąd administracyjny może kontrolować orzeczenia Komisji Regulacyjnej jest poważnym zagadnienie prawne, które od wielu lat budzi istotne problemy interpretacyjne i konstytucyjne, do tego stopnia, że celowe i zasadne jest przekazanie tej kwestii do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rzecznik stoi na stanowisku, że istnieją poważne argumenty konstytucyjne przemawiające za przyjęciem że sąd administracyjny władny jest dokonać kontroli orzeczenia regulacyjnego pod kątem jego zgodności z porządkiem prawnym. Co więcej, ze względu na prawny charakter orzeczenia i jego skutki, kontrola ta powinna odbywać się w trybie właściwym dla decyzji administracyjnych. Zdaniem Rzecznika o powyższym przesądza istota postępowania regulacyjnego jako procesu reprywatyzacyjnego, władczy charakter rozstrzygnięcia organu państwa, określenie w przepisach procedury postępowania, zbliżonej do administracyjnej czy rozstrzygnięcie sankcjonowane państwowym przymusem egzekucyjnym.

W ocenie Rzecznika zarzuty podnoszone przez skarżących kasacyjnie nie znajdują wystarczającego uzasadnienia w przepisach prawa, co przemawia za oddaleniem obu skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny utrzymaniem w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Nieuprawnione są zarzuty pominięcia przez Sąd faktu rzekomego niezachowania przez skarżących terminu do wniesienia skargi a także braku legitymacji skargowej po stronie skarżących. W sprawie nie zachodzi też nieważność postępowania ze względu na brak udziału w postępowaniu jego obligatoryjnych uczestników i pozbawienie ich możności obrony swych praw. Nie wystąpiły tu też negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia regulacyjnego.

Stanowisko uwzględnione (wyrok z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej ogranicza się jedynie do urzeczywistnienia już istniejącego uprawnienia. Orzeczenie Komisji kreuje nowy stosunek prawny, a nie realizuje istniejący już wcześniej stosunek prawny. W związku z tym orzeczenie Komisji uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Decyzja taka jest decyzją ostateczną i stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

V.511.49.2017 z 4 maja 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie podjęcia przez skład siedmiu sędziów uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego zbycia wspólnej nieruchomości po śmierci jednego z współmałżonków.

152

W dotychczasowym orzecznictwie wyłoniły się dwa poglądy w tym obszarze.

Pierwszy pogląd zakłada, że dziedziczenie przez współmałżonka stanowi nabycie w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a chwila takiego nabycia (otwarcie spadku) decyduje o rozpoczęciu biegu 5-letniego terminu, liczonego od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie.

Według drugiego z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk nie można przyjąć, że 5-letni termin biegnie od daty nabycia nieruchomości w drodze spadku, z uwagi na wspólność majątkową, jaka pierwotnie łączyła małżonków.

Nie można zatem wyodrębnić udziałów, które współmałżonkowie posiadali w chwili nabycia nieruchomości w małżeństwie.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich z chwilą objęcia nieruchomości wspólnością majątkową każdy z małżonków jest uprawniony do całego prawa.

Skoro z uwagi na wspólność majątkową nie można wyodrębnić udziałów, które małżonkowie posiadali w chwili nabycia nieruchomości w małżeństwie, to w konsekwencji nie można przyjąć, że pięcioletni termin biegnie od daty nabycia nieruchomości w drodze spadku. Tym samym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, które dopuszcza możliwość dwukrotnego nabycia nieruchomości na podstawie ustawy o PIT, pierwszy raz w chwili zakupu nieruchomości wraz ze współmałżonkiem w czasie obowiązywania wspólności majątkowej, a drugi raz w wyniku dziedziczenia po śmierci współmałżonka.

Pojęcie „nabycia”, jakim posłużył się ustawodawca w ustawie o PIT, nie zostało jednoznacznie zdefiniowane. Nie można więc zakładać, że każda forma nabycia mieści się w tym pojęciu. Dlatego, zdaniem Rzecznika, w tym przypadku powinna mieć zastosowanie zasada in dubio pro tributario, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Wobec powyższego, Rzecznik stoi na stanowisku, że obywatele nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji, związanych z nieprecyzyjną treścią ustawy o PIT, która w praktyce prowadzi do wykreowania przedmiotu opodatkowania.

Stanowisko uwzględnione (uchwała z 15 maja 2017 r., sygn. akt II FPS 2/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla celów opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych odpłatnego zbycia nieruchomości nabytych przez współmałżonka w wyniku dziedziczenia, datą ich nabycia lub wybudowania w rozumieniu ustawy o PIT jest dzień nabycia (wybudowania) tych nieruchomości i praw majątkowych do majątku wspólnego małżonków.

Zdaniem Sądu uznanie, że pojęcie „nabycia”, użyte w art. 10 ust. 1 pkt ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, należy rozumieć jako ponowne nabycie udziału w nieruchomości w drodze spadku po zmarłym małżonku, narusza standardy w zakresie wykładni przepisów prawa podatkowego. Skoro, z uwagi na wspólność majątkową, nie można wyodrębnić udziałów, które małżonkowie posiadali w chwili nabycia nieruchomości w małżeństwie, to nie można też przyjąć, że pięcioletni termin biegnie od daty nabycia nieruchomości

153

w drodze spadku. NSA uznał, że należy opowiedzieć się za takim rozumieniem pojęcia „nabycie”, które obejmować będzie pierwotne nabycie nieruchomości w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej. Przemawiają za tym zarówno dyrektywy wykładni językowej, celowościowej jak i systemowej.

VII.552.2.2016 z 15 maja 2017 r. – zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie skargi na decyzję

W dokumencie INFORMACJA o pracy Rzecznika Praw Obywatelskich kwiecień – czerwiec 2017 r. (Stron 145-165)