II.510.168.2017 z 7 kwietnia 2017 r. – wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości w sprawie projektu nowelizacji Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz niektórych innych ustaw.
Projekt nowelizacji Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz niektórych innych ustaw zakłada wprowadzenie pewnych zmian do systemu ponoszenia kosztów powstałych na etapie postępowania przygotowawczego prowadzonego przez organy podległe jednostkom samorządu terytorialnego (m.in. przez straż miejską). Proponowane rozwiązanie zakłada, że wydatki czynione na potrzeby czynności wyjaśniających prowadzonych przez organ podległy władzom jednostki samorządu terytorialnego mają być tymczasowo wykładane przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Projektowana nowelizacja Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wydaje się nie budzić wątpliwości pod kątem ochrony praw i wolności obywateli. Proponowane zmiany w zakresie ponoszenia kosztów czynności wyjaśniających w przypadku, gdy są one prowadzone przez organy podległe jednostkom samorządu terytorialnego, zdają się przyczyniać do pełniejszej realizacji zasady decentralizacji władzy publicznej.
Przepis art. 4 projektowanej ustawy przewiduje z kolei, że koszty sądowe zasądzone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, podlegają ściągnięciu na podstawie przepisów o egzekucji w administracji. Rozwiązanie to, niebudzące wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, mogłoby uprościć i przyśpieszyć procedurę ściągania należności przez jednostki samorządu. Niemniej jednak wydaje się, że zastosowanie go w tym przypadku podyktowane jest wyłącznie wygodą działania organów samorządu. W tym kontekście można mieć zastrzeżenia, czy jedynie takie uzasadnienie usprawiedliwia odstąpienie od normalnego trybu ściągania kosztów sądowych określonego w k.p.w.
Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o rozważenie szerszego uzasadnienia konieczności wprowadzenia procedury administracyjnej dla kosztów ściąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, ewentualnie rezygnacji z tego rozwiązania i utrzymanie ogólnych zasad ściągania tych kosztów.
VII.510.2.2017 z 12 kwietnia 2017 r. – wystąpienie do Marszałka Sejmu w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich, w szczególności w kontekście zapewnienia każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
175
Zagadnienie to wiąże się w sposób bezpośredni z kwestią niezależności i niezawisłości sędziów, na straży których stoi Krajowa Rada Sądownictwa.
Po pierwsze, propozycja odebrania władzy sądowniczej uprawnienia do wyboru sędziów pełniących funkcję członków KRS i przekazania go władzy ustawodawczej skutkuje ryzykiem zwiększenia ingerencji politycznej w zarządzanie wymiarem sprawiedliwości, a w konsekwencji budzi poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją.
Po drugie, wątpliwości konstytucyjne wywołuje zmiana wewnętrznego ustroju KRS poprzez utworzenie w ramach tego organu dwóch nieznanych Konstytucji izb, w postaci Pierwszego oraz Drugiego Zgromadzenia.
Po trzecie, wygaszenie kadencji dotychczasowych członków KRS po upływie 30 dni od wejścia w życie zmienionej ustawy o KRS budzi wątpliwości co do jego zgodności z art. 187 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że kadencja członków KRS trwa 4 lata. Ponadto, przerwanie kadencji dotychczasowych członków KRS będących sędziami stanowiłoby bezpośrednią ingerencję w gwarancje niezależności przysługujące KRS.
W ocenie Rzecznika, z uwagi na postanowienia polskiej ustawy zasadniczej, projekt ustawy nie powinien zostać przyjęty Przyjęcie projektu ustawy w niezmienionym kształcie – w szczególności w zakresie dotyczącym zmiany wyboru członków KRS będących sędziami oraz zmiany zasad powoływania sędziów i asesorów – może narazić państwo polskie nie tylko na sytuację skutkującą naruszeniem gwarantowanego konstytucyjnie prawa każdego do sądu, ale również na konieczność wypłaty ewentualnych odszkodowań zasądzanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, na skutek możliwych skarg kierowanych do tego organu ze strony sędziów oraz kandydatów na sędziów, co do których KRS podejmie negatywną uchwałę, ale także przez obywateli, których sprawy rozstrzygać będą sędziowie wybrani przez nowo utworzoną KRS, wobec których podnoszony może być zarzut braku niezależności od wpływów politycznych.
III.7040.82.2017 z 31 maja 2017 r. – wystąpienie do Marszałka Sejmu RP w sprawie zmian w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka przedłożyła Sejmowi do uchwalenia projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Znalazł się w nim nowy art. 10, w którym posłużono się konstrukcją modyfikującą ogólne regulacje, dotyczące zasad kontynuowania pracy przy przekształceniach w sektorze publicznym. Opiera się ona na założeniu rozwiązania stosunku pracy z szefem Biura Rady i jego pracownikami z upływem określonego terminu w związku z niezaproponowaniem im nowych warunków płacy i pracy.
Używanie konstrukcji wygaśnięcia stosunku pracy wobec niezaproponowania pracownikowi nowych warunków pracy po przekształceniach organizacyjnych w sektorze publicznych budzi wątpliwości konstytucyjne. Uwagę zwraca lakoniczność regulacji prawnej dotyczącej pracowników, którym nie
176
zaproponowano nowych warunków pracy i płacy oraz pracowników, którzy odmówili przyjęcia nowych warunków pracy i płacy. Zastosowana w projekcie ustawy konstrukcja przypomina zwolnienia grupowe, ale zwalnianym pracownikom Biura Rady nie zagwarantowano prawa do odprawy na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Wydaje się, że zasadniczym celem regulacji, zawartej w art. 10 projektowanej ustawy, jest stworzenie możliwości usunięcia niechcianych pracowników – pomimo możliwości ich dalszego zatrudnienia w Biurze Rady.
Zgodnie z art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.
Każdy obywatel ma prawo do ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednakowe zasady powinny obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają.
Zakwestionowana regulacja prawna powinna także podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z art. 24 Konstytucji. Stosownie do jego treści, praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy i to na państwie ciąży obowiązek ochrony pracowników jako „słabszej” strony stosunku pracy, a w konsekwencji obowiązek stworzenia określonych gwarancji prawnych dotyczących zarówno ochrony osoby pracownika, jak i jego interesów.
Rzecznik przedstawił Marszałkowi niniejsze uwagi z prośbą o ich uwzględnienie w toku dalszych prac legislacyjnych.
VII.501.5.2017 z 5 czerwca 2017 r. – wystąpienie do Marszałka Sejmu RP w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji.
W dniu 30 maja 2017 r. Rada Ministrów skierowała do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji (dalej jako: projekt ustawy), przewidujący przede wszystkim nowelizację ustawy o opłatach abonamentowych (dalej jako: ustawa). Projekt ten, mimo sformułowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich uwag na etapie konsultacji społecznych, nadal rodzi istotne wątpliwości, ponieważmoże wiązać się z ograniczeniem praw i wolności człowieka i obywatela – w tym przypadku prawa do ochrony danych osobowych, będącego elementem zasady autonomii informacyjnej.
Nie kwestionując konieczności przyjęcia przepisów, które będą sprzyjały poprawie obowiązujących rozwiązań i naprawie zdiagnozowanych problemów, a co za tym idzie – realizowaniu misji publicznej mediów – Rzecznik podkreślił, że w trakcie prac nie rozważono żadnych innych, alternatywnych sposobów osiągnięcia zamierzonego celu, czyli „poprawy skuteczności poboru opłat
177
abonamentowych, jako źródła finansowania realizacji misji publicznej radiofonii i telewizji”.
Przede wszystkim projekt ustawy zakłada włączenie do procesu rejestracji odbiorników oraz identyfikacji podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłat abonamentowych dostawców usług telewizji płatnej. Takie rozwiązanie może budzić zastrzeżenia w kontekście przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych określonych w przepisach ustawy o ochronie danych osobowych.
Ponadto, pozyskiwanie danych osobowych do celów publicznoprawnych prowadzić będzie do zmiany warunków umów zawartych wcześniej w trybie prywatnoprawnym, co może budzić obawy z punktu widzenia ochrony praw stron takiej umowy.
Prawo telekomunikacyjne także wyraźnie zakazuje przekazywania treści lub danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną przez osoby inne niż nadawca i odbiorca komunikatu. Wszelkie odstępstwa od tej zasady – w świetle zgodności z konstytucyjnym prawem do prywatności oraz prawem do autonomii informacyjnej – wymagają uzasadnienia przez ustawodawcę w kontekście
„niezbędności w demokratycznym państwie prawnym”, tymczasem w projekcie ustawy takiego uzasadnienia zabrakło.
Wreszcie Trybunał Konstytucyjny uznał opłatę abonamentową za
„przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji jednego z konstytucyjnych zadań państwa”, polegające na finansowym wsparciu misji publicznej realizowanej przez jednostki radiofonii i telewizji.
Różnicowanie sytuacji osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty i wprowadzanie regulacji, które w istocie proponują rozwiązanie tylko części problemu, wydaje się niedopuszczalne. Nie każde gospodarstwo domowe ma bowiem zawartą umowę o dostarczanie telewizji płatnej. Ponadto, część osób korzystających z telewizji naziemnej nigdy nie zarejestrowało odbiornika. W efekcie uszczelnienie systemu, wskazane jako cel w projekcie ustawy, dotyczyć będzie wyłącznie części osób zobowiązanych do ponoszenia opłat abonamentowych. Przyjęcie projektu w zaproponowanym kształcie może także skutkować rezygnacją abonentów z dotychczasowych dostawców na rzecz płatnych platform i serwisów umiejscowionych poza terytorium Polski, co w efekcie doprowadzi do utraty przychodów przez Skarb Państwa, a także Polski Instytut Sztuki Filmowej.
Rzecznik przedstawił Marszałkowi powyższe uwagi, z prośbą o przekazanie ich do wiadomości posłanek i posłów oraz do właściwych organów Sejmu RP, w których rozpatrywany będzie projekt.
V.7100.8.2017 z 23 czerwca 2017 r. – wystąpienie do Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie projektów aktów prawnych regulujących status przedsiębiorcy oraz swobodę działalności gospodarczej.
Prawa przedsiębiorców stanowią jeden z priorytetów Rzecznika Praw Obywatelskich. W kierowanych do Rzecznika skargach przedsiębiorcy skarżą się
178
na niejasne i często zmieniające się regulacje prawne, zwłaszcza w obrębie podatkowym, a także na rozbieżne praktyki stosowania prawa przez organy oraz sądy. Przedsiębiorcy wskazują na utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu związane z ich relacjami z organami administracji publicznej działającymi w obszarze gospodarczym i podatkowym. Dotyczy to przede wszystkim długotrwałych, zaburzających bieżącą działalność gospodarczą kontroli, czy też wszczynania kontroli tuż przed terminem przedawnienia zobowiązania podatkowego.
W odniesieniu do projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców za pozytywne kierunki zmian Rzecznik uznał określenie podstawowych zasad i warunków tworzenia przez organy państwa przyjaznego środowiska prawnego i organizacyjnego dla przedsiębiorców. Ponadto pozytywnie ocenił zamysł ustawodawcy, by określić zasady wprowadzania zmian w przepisach regulujących działalność gospodarczą (ze szczególnym uwzględnieniem mikro-, małych i średnich przedsiębiorców), a także by dokonywać przeglądu prawa już działającego. Prawo przedsiębiorców wprowadza nowe pojęcie działalności nierejestrowej. Przyjęta koncepcja może służyć ułatwieniu i odformalizowaniu prowadzenia przez osoby fizyczne działalności przynoszącej minimalne przychody. Jednocześnie powstaje pytanie, czy dla pewności obrotu nie należałoby uściślić, że podmioty te nie są przedsiębiorcami w rozumieniu Prawa przedsiębiorców. W ocenie Rzecznika należałoby rozważyć zasadność objęcia działalności nierejestrowej niektórymi regulacjami kształtującymi relację przedsiębiorca – konsument np. w zakresie pomocy udzielanej przez rzeczników konsumentów lub w zakresie sądownictwa polubownego.
Odnosząc się do projektu ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców oraz Rzeczniku Przedsiębiorców Rzecznik wskazał, że powołanie nowej instytucji specjalizującej się w ochronie interesów przedsiębiorców w relacjach z władzą publiczną może prowadzić do lepszego funkcjonowania przedsiębiorców i lepszego poziomu przestrzegania ich praw.
Zasygnalizował przy tym, że wśród uprawnień interwencyjnych Rzecznika Przedsiębiorców brakuje uprawnień o charakterze procesowym w sprawach indywidualnych. W szczególności w katalogu uprawnień nie została przewidziana możliwość wniesienia w sprawie przedsiębiorcy skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub przystąpienia do postępowania.
Rzecznik Przedsiębiorców mógłby zatem zostać uprawniony do wyrażania istotnego poglądu w sprawie na wzór rozwiązania przewidzianego w ustawie o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym lub w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, w ocenie Rzecznika rozważenia wymaga uzupełnienie katalogu uprawnień Rzecznika Przedsiębiorców o możliwość występowania także do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskami w sprawie wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a które dotyczą działalności gospodarczej.
179
Jeśli chodzi o projekt ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy Rzecznik zasygnalizował m.in. niewystarczający sposób uregulowania kwestii legitymowania się przez pełnomocnika przedsiębiorcy pełnomocnictwem udostępnionym w CEIDG. Należałoby również rozważyć zasadność uregulowania kwestii wykazywania umocowania udostępnionego w CEIDG, nie w przepisach ustawy o CEIDG, a w poszczególnych procedurach.
Ze względu na potrzebę sprawnego rozpoczęcia działalności przez nową instytucję Rzecznika Przedsiębiorców zasadne jest nieprzesuwanie momentu powołania osoby sprawującej tę funkcję. Niemniej jednak, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zasadne wydaje się powołanie Rzecznika Przedsiębiorców na pierwszą kadencję w sposób uwzględniający głos strony przedsiębiorców.
VII.510.27.2017 z 28 czerwca 2017 r. – wystąpienie do Marszałka Sejmu RP w sprawie projektu nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych.
Zadaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, stojącego na straży praw i wolności człowieka i obywatela, jest m.in. obserwowanie procesu legislacyjnego i informowanie o wszelkich potencjalnych zagrożeniach w tym zakresie. W ocenie Rzecznika poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, przewidujący przede wszystkim nowelizację Prawa o ustroju sądów powszechnych, zawiera rozwiązania, które zagrażają realizacji konstytucyjnego prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zagadnienie to w sposób bezpośredni wiąże się również z kwestią niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Projekt wprowadza nowy model powoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych wszystkich szczebli. W ocenie Rzecznika zmiany te są niezgodne z Konstytucją, ponieważ sprzyjają tworzeniu systemu, w którym prezesi sądów mogą być dyspozycyjni wobec Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego. Dodatkowo projekt przewiduje zwiększenie wpływu Ministra Sprawiedliwości na powoływanie nowych sędziów funkcyjnych w sądach, a więc wizytatorów, przewodniczących wydziałów oraz ich zastępców.
W ten sposób Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny będzie mógł wywierać naciski na prezesów sądów i na innych sędziów.
Szczególne wątpliwości z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa wywołuje przepis, który przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do odwołania w ciągu pół roku obecnych prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych bez podania przyczyny. Zastrzeżenia Rzecznika wzbudzają również zmiany zasad odwoływania prezesów i wiceprezesów w toku kadencji.
W projekcie pojawiają się nowe przesłanki – „uporczywe niewywiązywania się z obowiązków służbowych” oraz ,,szczególnie niska efektywność działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie
180
lub sądach niższych”. Są to na tyle ogólne sformułowania, że mogą one doprowadzić do podejmowania przez organ władzy wykonawczej, jakim jest Minister Sprawiedliwości, dyskrecjonalnych decyzji, które w nieproporcjonalny sposób ingerują w wykonywanie władzy sądowniczej przez prezesów sądów.
Rzecznik przypomniał, że gwarancje niezależności sądów i niezawisłości sędziów zostały wyrażone w Konstytucji. Istotą zawodu sędziego jest to, iż powinien być on niezawisły w swych decyzjach i niezależny. W sytuacji podporządkowania politycznego sędziego i lęku sędziego przed możliwymi represjami ze strony władzy w przypadku niepodporządkowania się woli władzy politycznej obywatel straci prawo do bezstronnego sądu.
Tymczasem projekt ustawy wprowadza nowe sposoby wywierania nacisków na sędziów. Instrument w postaci możliwości przeniesienia sędziego do innego wydziału bez jego zgody może być odbierany jako ukryty rodzaj kary dyscyplinarnej stosowanej wobec niepokornych sędziów, którzy będą w ten sposób zobowiązani do rozpatrywania spraw, w których się nie specjalizują.
Ponadto przeniesienie sędziego do innego wydziału, bez jego zgody, zmniejszy efektywność orzeczniczą sędziego, który będzie potrzebował więcej czasu na rozpatrzenie zupełnie nowego dla niego rodzaju spraw i tym samym wpłynie to negatywnie na realizację konstytucyjnego prawa każdego do sądu.
Negatywnie należy także ocenić dodatkowy środek nacisku na sędziów, polegający na możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego. Dodatek funkcyjny to składnik wynagrodzenia, a nie uznaniowa premia za wyniki, tak więc nie wydaje się, aby można było wynagrodzenie takie obniżać.
Ponownej refleksji wymagają zmiany przesłanek uprawniających do powołania na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego. Tego typu rozwiązanie, w postaci stworzenia „szybkiej ścieżki awansowej” poprzez możliwość awansowania bezpośrednio z sądu rejonowego do apelacyjnego, stanowi zagrożenie dla obywateli związane z brakiem profesjonalizmu i doświadczenia w orzekaniu w tego typu sprawach przez tych sędziów.
Należy ponadto rozważyć zasadność wprowadzenia możliwości delegacji sędziego do Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Kancelarii Prezydenta RP.
Może wiązać się to z tym, iż w sądach będzie mniej sędziów orzekających niż jest obecnie. Grozi to dalszym wydłużeniem terminów rozpatrywania spraw i przewlekłością postępowań sądowych.
Wątpliwości Rzecznika rodzi także przewidziana w projekcie ustawy uznaniowość Ministra Sprawiedliwości w decydowaniu o tym, czy sędzia, który osiągnął wiek emerytalny, może w dalszym ciągu kontynuować pracę na stanowisku sędziego. Jego dalsze losy zawodowe pozostaną więc w rękach Ministra Sprawiedliwości. W ten sposób organ władzy wykonawczej uzyska uznaniową, niekontrolowaną możliwość decydowania o tym, kto będzie wykonywać władzę sądowniczą. Proponowana zmiana budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 180 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie są nieusuwalni.
181
Jeżeli chodzi o zagrożenie dla praw przedsiębiorców wynikających z obecnego kształtu ustawy zmieniającej, należy zwrócić uwagę na proponowaną w projekcie nacjonalizację rynku informatycznego decyzjami wywłaszczeniowymi Ministra Sprawiedliwości.
Rzecznik w pełni podziela opinię, iż wymiar sprawiedliwości wymaga reform.
Rzeczywistymi problemami wymagającymi refleksji oraz propozycji legislacyjnych są jednak kwestie takie jak m.in.: zmniejszenie kognicji sądów (zakresu spraw badanych przez sądy), wsparcie sędziów poprzez zwiększenie liczby asystentów sędziów, wzmocnienie organizacyjne sądów, wzmocnienie udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, przyjęcie ustawy o biegłych sądowych oraz poprawa wykorzystania alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów (np. mediacja).
Rzecznik przedstawił Marszałkowi powyższe uwagi, z prośbą o przekazanie ich do wiadomości Pań i Panów Posłów oraz do właściwych organów Sejmu RP, w których rozpatrywany będzie projekt.
182