Specyfika systemu amerykańskiej administracji publicznej

Stany Zjednoczone Ameryki Północnej są państwem federalnym, którego podsta-wą ustrojopodsta-wą jest konstytucja. Zakłada ona trójpodział władzy i system „hamulców i równowagi” pomiędzy władzą wykonawczą (prezydent i jego gabinet), ustawodaw-czą (Kongres składający się z Senatu i Izby Reprezentantów) oraz sądowniustawodaw-czą.

Szczegółowa analiza polityki i  administracji amerykańskiej, jak i  uwarunkowań społeczno-gospodarczych procesów reform wykracza daleko poza cel i ramy niniej-szej publikacji¹. Warto jednak zwrócić uwagę na trzy kwestie, gdyż mają one duże znaczenie dla organizacyjnego uczenia się i zarządzania wiedzą.

Pierwszą jest kompleksowość systemu administracji amerykańskiej. Składają się na nią zarówno instytucje federalne, instytucje poszczególnych 50 stanów, jak i admini-stracja lokalna. W tej publikacji skoncentrowano się na poziomie federalnym. Dzia ła ją na nim instytucje o bardzo zróżnicowanych formach i wielkości²: od 15 tradycyj nych ministerstw (nazywanych departamentami), poprzez ponad 70 niezależnych agencji wykonawczych (np. NASA) i publicznych korporacji (np. Poczta Amerykańska), aż po 68 specjalnych komisji regulacyjnych i rad. Ponadto ważnymi aktorami są dwie instytucje umiejscowione w legislacyjnym filarze władzy: Biuro Budżetowe Kongresu (Congressional Budget Office) oraz Biuro ds. Odpowiedzialności Rządu (Government Accountability Office) (Milakovich, Gordon 2006, s. 12–22).

Federalna egzekutywa jest silnie sfragmentaryzowana i  podatna na wpływy ze-wnętrzne (Pollitt, Bouckaert 2011, s. 324). Wynika to z historii. Jak zauważają Edwin Amenta i  Theda Skocpol (2002), USA nigdy nie zdołały rozwinąć silnie scentrali-zowanego systemu na wzór wielu państw europejskich. Kraj zdemokratyzował się, zanim się zindustrializował, a  zdążył się zindustrializować jeszcze przed erą budo-wania państw narodowych (a więc przed epoką centralizacji władzy). Współcześnie kompleksowość zwiększają tysiące korporacji, think tanków, konsultantów i politycz-nych doradców, które starają się aktywnie uczestniczyć w procesach decyzyji politycz-nych.

Korpus urzędników publicznych w 2006 r. liczył około 22 mln pracowników. Z tego 2,7 mln pracowało w instytucjach federalnych. Jeśli od tej liczby odliczyć urzędników

1 Czytelnicy zainteresowani tymi kwestiami znajdą ich wyczerpujące omówienie w takich publika-cjach, jak: Milakovich, Gor don 2006; Shafritz, Russell, Borick 2010; Shafritz, Hyde 2011.

2 Zob.: www.usa.gov.

189

Doświadczenia administracji w Stanach Zjednoczonych

pocztowych, Ministerstwa Obrony i Ministerstwa ds. Weteranów, to okaże się, że biu-rokratyczna maszyna federalna zatrudnia nieco ponad milion pracowników (Pollitt, Bouckaert 2011, s. 322). To dużo w liczbach absolutnych, ale relatywnie mało, jeśli ze-stawimy to z wielkością kraju i jego populacji (313 933 954 osoby, co daje USA trzecie miejsce na świecie, po Chinach i Indiach, źródło: http://www.census.gov/popclock/).

Efektem kompleksowości systemu jest silne zróżnicowanie i  fragmentaryzacja praktyk organizacyjnego uczenia się. Co więcej, poszczególne instytucje, agencje, ze-społy często nie wiedzą o  działaniach innych. Administracja stara się radzić sobie z  tym problemem, tworząc obieg informacji za pomocą forów, debat, konferencji, projektów porównawczych. Są one wdrażane z wydatną pomocą, a często i z inicjaty-wy akademików, jak i różnego rodzaju fundacji, stowarzyszeń, think tanków.

Drugą rzeczą, ważną z perspektywy dalszych rozważań przedstawionych w tym rozdziale, jest wyjątkowa dynamika systemu politycznego i przepływu kadr. Ma ona dwa aspekty. Z jednej strony chodzi o wyjątkowo krótki cykl polityczny, w zasadzie dwuletni, bo co dwa lata zmienia się połowa senatorów. Kadencja prezydencka trwa cztery lata, lecz w  praktyce już po dwóch latach od objęcia stanowiska urzędujący prezydenci przygotowują się do wyścigu o reelekcję. Jeśli do tego dodamy ciągłą ak-tywność senatorów w ich okręgach wyborczych, to widać wyraźnie, że proces decy-zyjny jest zdominowany bieżącą walką o głosy. Z drugiej strony funkcjonuje system

„drzwi obrotowych” (czyli wymiany kadr) zarówno w relacjach administracja–biznes, jak i w relacji rząd–administracja–politycy opozycji–think tanki (będące zapleczem eksperckim dla dwóch partii Republikańskiej i Demokratycznej, a jednocześnie kuź-nią nowych kadr). Ta dynamika i ciągła rotacja, szczególnie na poziomie politycznym, przynosi wiele pomysłów reform, również nowe inicjatywy w polu zarządzania wie-dzą. Stosunkowo dużo inspiracji pochodzi z sektora prywatnego. Taka dynamika ma też słabość – wiele z inicjatyw jest nietrwałych, nieciągłych, co – jak pokazano w dal-szej części analizy – wyjątkowo nie służy reformom zarządzania wiedzą. Projekty, a i całe systemy, znikają wraz ze zmianą kierownictwa politycznego, zwiększając fru-strację i chaos wśród pracowników administracji.

Trzecią kwestią są sprawy społeczno-kulturowe. Wyraźna pozostaje nieufność oby-wateli, jak i polityków do biurokracji federalnej postrzeganej jako elitystyczna, oddalo-na od potrzeb zwykłych obywateli, marnotrawiąca środki publiczne. Ma to swoje głębo-kie korzenie w filozofii ojców założycieli – nurtu związanego z Thomasem Jeffersonem (przeciwstawiającego się jakiejkolwiek centralizacji władzy, a nawet zwiększaniu kom-petencji szczebla federalnego). Co symptomatyczne, od czasu Lyndona Johnsona wszy-scy zwycięwszy-scy kandydaci na prezydentów przedstawiali się w kampaniach jako ludzie z zewnątrz, którzy rozwiążą problemy biurokracji waszyngtońskiej (Pollitt, Bouckaert 2011, s. 324)³. Elementem kulturowej mozaiki jest też silnie zakorzeniony protestancki

3 Warto jednak zwrócić uwagę, że to krytyczne nastawienie obywateli i polityków nie do końca ma poparcie w faktach. Zdarzają się oczywiście niepowodzenia, przykłady chybionych działań, braku koor-dynacji, a czasem nawet i skandale, lecz w badaniach porównawczych Banku Światowego amerykańska administracja na tle innych krajów wypada nieźle (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi 2009). Co równie intere-sujące, obywatele chwalą sobie – wg wyników sondaży – kontakt z konkretnymi urzędami (Milakovich, Gordon 2006).

pragmatyzm i przekonanie o wartości racjonalnego, systematycznego, opartego na ba-daniach podejścia do rozwiązywania problemów. Takie myślenie o administracji ame-rykańskiej ma też swoje źródła w naukowym zarządzaniu (Shafritz, Hyde 2011). Widać to także w  tonie codziennych debat publicznych. Oponenci powołują się na dane, wspierają swoje argumenty odniesieniami do wyników badań i  statystyk. W  CNN codziennym punktem programu jest audycja Andersona Coopera pt. Keeping them honest. Prowadzący konfrontuje w niej polityków z faktami – zderza ich wypowiedzi z oficjalnymi statystykami, udokumentowanymi informacjami, wynikami badań.

Ta specyficzna mieszanka społeczno-kulturowa w  samej administracji federal-nej ukształtowała silne poczucie obowiązku, wręcz potrzebę ciągłego uzasadniania swojego istnienia. Stąd wszystkie agencje rządowe silnie eksponują własne misje – funkcję, jaką spełniają wobec obywateli, usługi, które świadczą, i efekty, za które są odpowiedzialne. Najnowszym wyraźnym trendem jest akcentowanie służebności ad-ministracji (Denhardt, Denhardt 2011). Na co dzień jednak, wśród urzędników poja-wia się poczucie, że społeczeństwo wciąż nie wie, że administracja federalna spełnia pozytywną rolę w rozwoju kraju⁴.

Te kulturowo-społeczne podstawy dają też asumpt do ciągłych wysiłków reforma-torskich skierowanych na racjonalizację administracji. W zasadzie każdy z prezyden-tów przychodzi z hasłami radykalnych usprawnień biurokracji.

Reformy, choć różnie nazywane, mają wspólny, powtarzający się temat: to per-formance – czyli wyniki, efekty. Czasami są interpretowane jako wydajność (relacje kosztów i produktów), czasami jako skuteczność w realizacji założonych celów, coraz częściej zaś jako użyteczność dla obywateli i interesariuszy. Elementem reform per-formance management jest zawsze wzmacnianie procesu decyzyjnego opartego na twardych danych. Co za tym idzie silnie rozwijany jest monitoring programów fe-deralnych (ich nakładów, procesów, produktów) – zarówno w ramach pojedynczych inicjatyw, jak i w ujęciu przekrojowych porównań między programami.

Kwestia ta ma znaczące implikacje dla tematu organizacyjnego uczenia się. W prak-tyce poszczególne organizacje starają się: (1) zbierać wiedzę i doświadczenia (w tym badania, analizy, statystyki) po to, by korzystać z nich w procesie decyzyjnym, szcze-gólnie w planowaniu przyszłych działań, (2) na bieżąco gromadzić dane i wykorzysty-wać szereg technik dyskusji i uczenia się do interpretowania sytuacji, danych z moni-toringu, tak by podnosić jakość swoich działań.

Administracja amerykańska, naciskana przez opinię publiczną i polityków, dąży więc do uczynienia wiedzy podstawą decyzji i zracjonalizowania całego procesu

za-4 Dobrze ilustrują to słowa Franka DiGiammarino, jednego z  urzędników wysokiego szczebla ad-ministracji prezydenckiej Obamy, komentującego wdrażanie pakietu ratunkowego. „We hit the target but we missed the point” („Trafiliśmy w cel, ale umknął nam sens”) (Speech at GWU Alumni Association, Waszyngton, luty 2012 r.). Administracja zrealizowała wyjątkowo ambitne zadanie uruchomienia i wpom-powania w  amerykańską gospodarkę, w  ciągu kilkunastu miesięcy, olbrzymich środków pomocowych (7 mld USD), wykorzystując do tego już istniejące programy i kadry. Jednak nie potrafiła przekazać sensu tych działań obywatelom i prasie. Skalę wyzwania, jakiemu sprostała, mogą chyba lepiej zrozumieć takie kraje jak Polska, które zmagają się z absorpcją funduszy UE. Tyle że w naszym przypadku dany nam czas jest dłuższy, a środki mniejsze.

191

Doświadczenia administracji w Stanach Zjednoczonych

rządzania publicznego. Ten proces, mimo ponad kilkudziesięciu lat tradycji, jest wciąż wyzwaniem, z którym na co dzień zmagają się poszczególne organizacje federalne.

2. Wybrane mechanizmy, metody i narzędzia organizacyjnego uczenia się