Do Rzecznika Praw Obywatelskich stale docierają informacje o przypadkach niewpuszczania na terytorium Polski cudzoziemców, którzy nie mają dokumentów uprawniających do przekro-czenia granicy, ale deklarują zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. W kon-sekwencji cudzoziemcom odmawia się prawa wjazdu i odsyła na terytorium państwa, z którego usiłowali wjechać do Polski.
Większość skarg kierowanych do Rzecznika w tego typu sprawach dotyczy kolejowego przejścia granicznego pomiędzy Polską i Białorusią w Terespolu. Do Biura RPO wpłynął też apel organizacji pozarządowych333 o podjęcie działań zmierzających do zapewnienia cudzoziemcom przystępującym do odprawy granicznej w Terespolu, zgłaszającym obawy przed prześladowaniami w kraju pocho-dzenia, dostępu do procedury przyznania ochrony międzynarodowej na terytorium Polski. W związ-ku z tym RPO zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej334 z prośbą o wyjaśnienie, jakie działania zostały dotychczas podjęte, a jakie są planowane przez jednostki Straży Granicznej w związku z apelem organizacji pozarządowych. Poprosił m.in. o wskazanie, czy zgodnie z sugestią autorów apelu na przejściu granicznym w Terespolu przeprowadzona zostanie stosowna kontrola, a także o informację na temat aktualnej sytuacji panującej na przejściu granicznym.
W odpowiedzi Komendant zapewnił, że warunki, w jakich dokonywane są czynności weryfi-kacyjne na drugiej linii kontroli granicznej na przejściu w Terespolu uległy znacznej poprawie od
333 Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Amnesty International i Stowarzyszenie Interwencji Prawnej
334 XI.543.13.2018 z 11 kwietnia 2018 r., odpowiedź z 23 kwietnia 2018 r.
czasu wizytacji pracowników Biura RPO, przeprowadzonej w sierpniu 2016 r. Podkreślił także, że prowadzone są szkolenia z udziałem ekspertów zewnętrznych, mające na celu uwrażliwianie funk-cjonariuszy na wszelkie oznaki wskazujące na poszukiwanie przez cudzoziemca ochrony międzyna-rodowej: zarówno na symptomy werbalne, jak i zachowania niewerbalne. Ww. szkolenia kierowane są również do personelu medycznego i obejmują elementy związane ze stosowaniem wskazówek zawartych w Protokole Stambulskim.
W wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji RPO przedstawił wyniki wizytacji przeprowadzonej w dniu 15 maja 2018 r. na kolejowym przejściu granicznym w Terespolu. Po raz kolejny zwrócono uwagę na kluczowy moment odprawy granicznej, jakim jest rozmowa z cudzoziemcem prowa-dzona przez funkcjonariuszy w ramach tzw. kontroli drugiej linii. To podczas tej rozmowy cudzoziemiec ma w zasadzie jedyną szansę na złożenie deklaracji o zamiarze ubiegania się w Polsce o ochronę między-narodową, a to, jakie informacje przekaże funkcjonariuszowi, a przede wszystkim jak zostaną one przez funkcjonariusza potraktowane i czy zostaną właściwie odnotowane, ma istotny wpływ na ewentualne skorzystanie przez cudzoziemca z konstytucyjnego prawa do złożenia wniosku o ochronę. Obecnie ten ważny etap odprawy granicznej dokumentowany jest wyłącznie w formie wewnętrznej notatki służbo-wej, której treść całkowicie zależy od funkcjonariusza prowadzącego odprawę i w żaden sposób nie może zostać zweryfikowana, ani przez samych cudzoziemców, ani nawet przez funkcjonariuszy SG sprawu-jących nadzór służbowy nad funkcjonowaniem przejścia granicznego. Dotychczasowe postulaty RPO, dotyczące wprowadzenia zasady protokołowania wspomnianych wyżej rozmów, ustalenia jednolitych formularzy protokołów, uwzględnienia w tych formularzach obligatoryjnego pytania o zamiar ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową, a także wprowadzenia obowiązku odczytywania protokołów cudzoziemcom w języku dla nich zrozumiałym, pozostają aktualne. RPO zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji335 z prośbą o podjęcie inicjatywy legislacyjnej koniecznej do wprowadze-nia do obowiązującego porządku prawnego regulacji, które ustanowią zasadę protokołowawprowadze-nia rozmów przeprowadzanych z cudzoziemcami, a także o ustosunkowanie się do przedstawionych uwag.
Minister wyjaśnił, że funkcjonariusze Straży Granicznej wykonują swoje obowiązki zgodnie z kompetencjami określonymi w ustawie o Straży Granicznej, natomiast nadzór Ministra Spraw We-wnętrznych i Administracji nad tą formacją dotyczy wyłącznie przestrzegania przez funkcjonariuszy SG obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do postulatu RPO dotyczącego wprowadzenia regulacji, które ustanowią zasadę protokołowania rozmów przeprowadzanych na drugiej linii kontroli granicznej, Minister zauważył, że etap kontroli granicznej, tzw. „druga linia”, polega na przeprowadze-niu zindywidualizowanej rozmowy z cudzoziemcem, efektem której jest uzyskanie wiedzy w zakresie powodów stawienia się przez niego w przejściu granicznym bez wymaganych dokumentów. W trak-cie tej rozmowy funkcjonariusze SG ustalają również, czy zachodzą przesłanki do uznania cudzoziem-ca za osobę poszukującą ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Omawiana procedura jest ure-gulowana wyłącznie w Kodeksie granicznym Schengen. Przepisy tego Kodeksu dotyczą jednakowo wszystkich państw obszaru Schengen, wobec czego muszą one być jednolicie przez nie stosowane.
Dlatego, w ocenie Ministra, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów prawa krajowego w zakresie szerszym niż wskazane jest w Kodeksie granicznym Schengen336.
335 XI.543.13.2018 z 24 września 2018 r., odpowiedź z 29 października 2018 r..
336 Zobacz sprawy toczące się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka: M.K. przeciwko Polsce (sprawa nr 40503/17), M.K. i Inni przeciwko Polsce (sprawa nr 43643/17), M.A. i Inni przeciwko Polsce (sprawa nr42902/17)
Raport Human Rights Watch na temat sytuacji na przejściu w Terespolu
Sytuacja na przejściu w Terespolu jest na tyle dramatyczna, że opinię światowa zaalarmowała w tej sprawie organizacja Human Rights Watch: rutynowa odmowa prawa do wystąpienia o ochronę w Polsce naraża ludzi na niebezpieczeństwo – napisali eksperci. Zwracają uwagę, że sytuacja wy-raźnie pogarsza się od 2016 r.337.
Sprawa odmowy przyznania w Polsce ochrony międzynarodowej obywatelowi Iraku na podstawie informacji niejawnych
Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Admini-stracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Rady do Spraw Uchodźców, utrzymującą w mocy decyzję Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców o odmowie przyznania obywatelowi Iraku, panu Ameerowi A., ochrony międzynarodowej. Negatywna dla cu-dzoziemca decyzja wydana została w oparciu o informacje niejawne, do których ani cudzoziemiec, ani jego pełnomocnik nie mieli dostępu. W ocenie RPO przepisy krajowe, które dopuszczają zarów-no odmowę dostępu do akt sprawy zawierających informacje niejawne, jak i możliwość odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej w zakresie informacji prawnie chronionych, pozostają w sprzeczności z przepisami dyrektywy 2013/32338. Dyrektywa bowiem uzależnia możliwość ograniczenia pełnomocnikowi cudzoziemca dostępu do informacji w aktach sprawy od ustanowienia przez państwo członkowskie gwarancji proceduralnych, łagodzących skutki takiego ograniczenia.
Takich gwarancji polskie prawo nie przewiduje.
W piśmie do sądu administracyjnego RPO wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przy-padku gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił przyjętej przez RPO interpretacji przepisów dyrektywy 2013/32, sugerował skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE. WSA oddalił jednak skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, a także od-mówił uwzględnienia zarzutów podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W rozstrzy-gnięciach Rady ds. Uchodźców i Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, sąd nie dopatrzył się bowiem uchybień, które mogłyby uzasadniać ich uchylenie. RPO złożył od wyroku skargę kasacyjną do Na-czelnego Sądu Administracyjnego. NSA uchylił wyrok sądu wojewódzkiego. Stwierdził, że w postę-powaniu administracyjnym organy nie wykazały w sposób dostateczny, że w sprawie cudzoziemca wystąpiła jedna z przesłanek odmowy przyznania ochrony międzynarodowej, wskazana w nega-tywnej dla cudzoziemca decyzji, a sąd administracyjny I instancji tego uchybienia nie zauważył.
W tym zakresie Sąd częściowo uwzględnił argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej wniesio-nej przez Helsińską Fundację Praw Człowieka339. NSA oddalił natomiast skargę Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie zgodził się bowiem z twierdzeniem, że gdy negatywne dla cudzoziemca decy-zje zapadają w oparciu o informacje lub dokumenty niejawne, polskie prawo nie zapewnia stronie
337 Raport dostępny pod adresem: https://www.hrw.org/news/2017/03/01/poland-asylum-seekers-blocked-border
338 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udziela-nia i cofaudziela-nia ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona, Dz.U.UE.L.2013.180.60)
339 XI.542.12.2016
żadnych dodatkowych gwarancji. Zdaniem NSA taką gwarancję stanowi przede wszystkim prawo sądu administracyjnego I instancji do badania z urzędu wszelkich okoliczności zawisłej przez tym sądem sprawy. NSA nie podzielił jedocześnie zapatrywań Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego, że to Rzecznik Praw Obywatelskich pełnić ma funkcję specjalnego pełnomocnika dla osób, którym w procedurze uchodźczej odmówiono dostępu do dotyczących ich informacji niejawnych.