Ustawa o NIk zbudowała nowy zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli

NIk, uwzględniający zmiany w ustroju administracji państwowej oraz reaktywo-wanie samorządu terytorialnego, oparcie gospodarki na regułach rynkowych, potrze-bę wzmożonej ochrony środków publicz-nych w procesie transformacji gospodar-czej itd. podmioty podległe kontroli NIk ujęte zostały w trzech grupach: podmio-ty państwowe, organy samorządu teryto-rialnego i inne podmioty niepubliczne, ale w określonym zakresie (art. 2). od strony podmiotowej kontrola NIk, według usta-wy, sięgnęła najwyższych pięter władzy

państwowej: żaden inny organ kontrolny nie obejmuje swoim zasięgiem podmio-tów z najwyższego poziomu organów pań-stwowych. przy czym należy zauważyć, że krąg podmiotów z tego „najwyższego piętra władzy” jest różnicowany gdy chodzi o poddanie kontroli NIk. otóż w przypad-ku administracji rządowej kontrolą objęte są naczelne i centralne o r g a n y tej admi-nistracji, jak i ich aparat pracy (urzędy ad-ministracyjne). Natomiast w odniesieniu do innych ogniw z tego „najwyższego pię-tra” kontrola NIk obejmuje nie same orga-ny, lecz ich urzędy (np. kancelarię sejmu, kancelarię prezydenta rp, krajowe Biuro wyborcze itd.).

Co się tyczy zakresu przedmiotowe-go kontroli NIk, to ustawa wprowadziła tu pewne zróżnicowanie. otóż w odnie-sieniu do wskazanych wyżej trzech stawowych kategorii podmiotów pod-danych kontroli przedmiotem tej kon-troli była (i jest) d z i a ł a l n o ś ć tych podmiotów, a w szczególności wyko-nanie budżetu państwa oraz realizacja ustaw i innych aktów prawnych w zakre-sie działalności finansowej, gospodar-czej i organizacyjno-administracyjnej (art. 3). Natomiast przedmiotem kontroli tych innych, wymienionych w ustawie podmiotów usytuowanych na najwyż-szym szczeblu (art. 4 ust. 1) stało się wy-konanie budżetu, gospodarka finansowa i majątkowa, a w przypadku kontroli zle-conej przez sejm – cała działalność tych-że podmiotów (art. 4 ust. 2 i 3).

przepisy ustawy określiły kryteria kon-troli, różnicując je w zależności od charakte-ru podmiotów kontrolowanych. podmioty poddane zostały kontroli według kryte-riów legalności, celowości, gospodarności

i rzetelności. podobne kryteria znalazły zastosowanie przy kontroli działalno-ści samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań zleconych admini-stracji rządowej. w zakresie wykonywa-nia zadań własnych działalność samorządu poddana została kontroli pod względem legalności, rzetelności i gospodarności.

wobec sektora niepublicznego kontrola mogła odwoływać się do kryterium le-galności i rzetelności.

tym rozstrzygnięciom co do zakresu kontroli NIk towarzyszyło bardzo skrupu-latne – w porównaniu z dotychczasowymi regulacjami – unormowanie zasad i trybu przeprowadzania kontroli. rozbudowana ustawowa regulacja postępowania kontrol-nego była szczególnym znakiem nowego czasu w funkcjonowaniu NIk. warunki demokratycznego państwa prawnego wy-muszały jawność reguł działania organu kontrolującego wobec podmiotu kontro-lowanego oraz sprecyzowania wzajemnych relacji (praw i obowiązków) między tymi podmiotami. te reguły i relacje nie mogły być już z oczywistych względów zapisywa-ne w aktach wewnętrznych, typu instruk-cyjnego, lecz wymagały odzwierciedlenia w regulacji ustawowej. w wykonaniu tej idei ustawa normowała cele postępowa-nia kontrolnego, prawa upoważnionych przedstawicieli NIk i kontrolerów, obo-wiązki podmiotów kontrolowanych (zwłaszcza ich kierowników) dotyczące współpracy z kontrolującym i udzielania mu pomocy w wykonywaniu zadań kon-trolnych, szczegółowy przebieg kontroli (w tym działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, dowody w postępowa-niu kontrolnym oraz reguły ich stosowa-nia i prawa kontrolera z tym związane),

a wreszcie ustalanie wyników kontroli.

Bardzo ważne znaczenie miały tu rozwią-zania wprowadzające możliwość zgłasrozwią-zania przez kontrolowany podmiot zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontro-li oraz zastrzeżeń do uwag, ocen i wnio-sków zawartych w wystąpieniu pokon-trolnym. rozwiązania te stwarzały dość szerokie możliwości kwestionowania efek-tów kontroli przez podmiot kontrolowa-ny i doprowadzania do ich weryfikacji, ale trudno tu mówić o zastosowaniu do tego trybu zasady kontradyktoryjności na wzór sądowy. Moim zdaniem, temu trybowi zgłaszania zastrzeżeń i ich rozpatrywa-nia można przypisać charakter procedu-ry odwoławczej (administracyjnej), a nie sporu przed sądem. w ramach unormo-wań procedury kontrolnej uregulowane zostało sporządzanie wystąpień pokon-trolnych i informacji o wynikach przepro-wadzonych kontroli.

Na koniec tego ogólnego przeglądu ure-gulowań jakie niosła ze sobą ustawa o NIk z 1994 r. należy podkreślić, iż objęły one także – i to w sposób zdecydowanie po-szerzony i bardziej gruntowny w porówna-niu z dotychczasowymi przepisami – pro-blematykę kadr Najwyższej Izby kontroli.

Ustawa określiła krąg pracowników Izby, wyróżniając wśród nich stanowiska kieru-jących NIk (prezes, wiceprezesi, dyrek-tor generalny), pracowników nadzorują-cych lub wykonująnadzorują-cych czynności kontrol-ne oraz pracowników administracyjnych i obsługi. Ustalone zostały też sposoby nawiązywania (i rozwiązywania) stosun-ków pracy z poszczególnymi grupami pra-cowników (co do prapra-cowników nadzorują-cych lub wykonująnadzorują-cych czynności kontrol-ne wprowadzono pewkontrol-ne rygory selekcyjkontrol-ne

– art. 67), wskazano też prawa i obowiązki pracowników NIk uwzględniające pewną ich specyfikę związaną z zatrudnieniem w najwyższym organie kontroli, a wresz-cie też unormowano kwestie odpowie-dzialności dyscyplinarnej pracowników Izby. patrząc generalnie na unormowa-nia dotyczące statusu pracowników NIk zawarte w ustawie, można powiedzieć, że zarysowały one – choć nie w pełnym jeszcze kształcie – pragmatykę służbową osób zaangażowanych zawodowo w wy-konywanie funkcji i zadań najwyższego organu kontroli.

4. Ustawa o NIk z 1994 r. podlegała wie-lokrotnym nowelizacjom, przy czym skala tych zmian, jak i ich znaczenie z punk-tu widzenia położenia prawnego NIk i kształtowania się jej pozycji i roli była zróżnicowana. w początkowym okresie po 1994 r. przeprowadzane zmiany były drob-ne i miały niewielki (przedmiotowo i pod względem rangi) zakres i w sumie dokony-wały jedynie niezbędnej kosmetyki istnie-jących rozwiązań ustawowych. Dotyczyły one między innymi unormowania sprawy zrzeszania się pracowników Izby w związ-ki zawodowe, rozszerzenia kręgu podmio-tów objętych kontrolą NIk (o jednostki wykonujące zadania z zakresu ubezpie-czenia, aparat pomocniczy Generalnego Inspektora Danych osobowych) czy też zupełnie niewielkich korekt brzmienia przepisów, jak na przykład zastąpienie określenia „podmioty gospodarcze” termi-nem „przedsiębiorcy” w przepisach art. 2 ust. 3 i art. 5 ustawy, odnoszących się do poddania kontroli NIk podmiotów nie-publicznych. ogólnie można zauważyć, że wspomniane zmiany determinowane były zmianami (przekształceniami) w różnych

regulacjach prawnych, jakie dokonywa-ły się w ramach transformacji ustrojowej i gospodarczej.

pierwsza poważniejsza, choć nie zasad-niczej natury, nowelizacja ustawy z 1994 r.

nastąpiła w 1998 r. i wiązała się z wejściem w życie konstytucji rp z 1997 r. ponieważ konstytucja zawarła postanowienia do-tyczące NIk, ujmujące niektóre kwestie (np. kryteria kontroli) odmiennie niż obo-wiązująca ustawa, a ponadto ukształtowa-ła system źródeł prawa, z którym powin-ny być zgodne akty normatywne niższe-go rzędu odnoszące się do NIk – to na-turalną koleją rzeczy zaistniała potrzeba dostosowania ustawy o NIk do regulacji konstytucyjnej. to miała na celu wspo-mniana nowelizacja ustawy o NIk wpro-wadzona ustawą z 8 maja 1998 r. o zmia-nie ustawy o Najwyższej Izbie kontroli⁴. w efekcie dokonanych zmian ustawowe określenie uprawnień NIk do kontrolowa-nia podmiotów spoza sfery państwowej i samorządowej, jak i ustalenie kryteriów kontroli dostosowane zostało do postano-wień konstytucji. Z uwzględnieniem prze-pisów konstytucji zmienione zostały po-stanowienia ustawy w zakresie uprawnie-nia prezesa NIk do występowauprawnie-nia z wnio-skami do trybunału konstytucyjnego, do-tyczące immunitetu prezesa NIk, a także zakazu łączenia przez prezesa stanowiska z innym zatrudnieniem czy funkcją tu-dzież przynależnością do partii politycznej.

ponadto efektem nowelizacji, o której mowa, było przeniesienie określonych kompetencji w stosunku do Izby, nale-żących dotychczas do prezydium sejmu – w gestię Marszałka sejmu (jak powoły-wanie i odwołypowoły-wanie wiceprezesów NIk, powoływanie i odwoływanie członków kolegium NIk, nadawanie statutu NIk).

po tej relatywnie szerokiej noweliza-cji nastąpiły dalsze, pojedyncze zmiany w omawianej ustawie, a kolejną obszer-niejszą modyfikację ustawowych podstaw NIk przeprowadzono w 2010 r. Jeśli cho-dzi o wspomniane pojedyncze zmiany, tu miały one zróżnicowany przedmiot i cha-rakter, jak również rangę. Niektóre z nich dotyczyły zakresu kontroli i jej kryteriów.

w ich efekcie uzupełniony został kata-log pozarządowych państwowych insty-tucji kontrolowanych przez NIk o Instytut pamięci Narodowej – komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi polskiemu, a także krąg jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych o te, które udzielają lub korzystają z pomocy publicz-nej podlegającej monitorowaniu na pod-stawie odrębnych przepisów oraz wykonu-jących zadania z zakresu funkcjonowania systemów gwarantowania środków pie-niężnych i udzielania pomocy podmio-tom objętym systemem gwarantowania⁵. Część zmian odnosiła się do sfery upraw-nień NIk, na przykład: wyposażenie Izby w prawo wnoszenia o ukaranie w razie

4 DzU nr 148, poz. 966.

5 Por. tu odpowiednio: art. 61 ustawy z 18.12.1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (DzU nr 155, poz. 1016); art. 51 ustawy z 30.04.2004 r. o po-stępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (DzU nr 123, poz. 1291 ze zm.); art. 2 usta-wy z 23.10.2000 r. o zmianie ustausta-wy o Bankousta-wym Funduszu Gwarancyjnym oraz o zmianie innych ustaw (DzU nr 209, poz. 1315).

ujawnienia naruszenia dyscypliny finan-sów publicznych, możliwość zwracania się o opinię do prokuratorii Generalnej, a także do spraw pracowników NIk, mię-dzy innymi w zakresie praw do świadczeń pieniężnych pracownika mianowanego, możliwości przenoszenia pracowników NIk na stanowiska urzędnicze, możliwo-ści przenoszenia członka korpusu służby cywilnej na stanowisko pracownika nad-zorującego bądź wykonującego czynności kontrolne w NIk⁶. wśród omawianych pojedynczych nowelizacji ustawy były też zmiany zupełnie drobne, w tym dosto-sowujące przepisy ustawy do zmieniają-cych się regulacji prawnych, na przykład dostosowanie brzmienia przepisów usta-wy o NIk dotyczących samorządu oraz rozumienia samorządu w ustawie o NIk do rozwiązań organizacyjnych przyjmo-wanych z początkiem 1998 r. w odniesie-niu do samorządowego segmentu admi-nistracji publicznej⁷.

wszystkie te pojedyncze zmiany w usta-wie o NIk, choć niewątpliw usta-wie odgrywa-ły razem wziąwszy modyfikacyjną rolę podstaw prawnych Izby, to jednak nie

odzwierciedlały szerszej koncepcji zmian w odniesieniu do organizacji i funkcjono-wania tego najwyższego organu kontro-li. Miały zdecydowanie charakter zmian ad hoc, czasami podejmowanych w po-dążaniu za zmieniającymi się regulacjami prawnymi w materiach, które miały zna-czenie z punktu widzenia kontroli pań-stwowej, a miejscami wprowadzanych jako techniczne korekty brzmienia przepisów w celu ich kompatybilności z przepisami innych regulacji.

Jak już wspomniano wcześniej, istotna no-welizacja, bodajże najszersza od początku obowiązywania ustawy z 1994 r., nastąpiła za sprawą ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie kontroli⁸. w ra-mach niniejszego opracowania nie ma miej-sca, ani też chyba potrzeby szczegółowego omówienia tej nowelizacji. „wrosła” ona już wszakże w materię obowiązującej ustawy o Najwyższej Izbie kontroli, poza tym była już przedmiotem komentarzy i uwag w pi-śmiennictwie⁹. stąd też jedynie parę spo-strzeżeń dotyczących ogólnej charaktery-styki dokonanych zmian i głównych punk-tów nowelizacji.

6 Por. odpowiednio: art. 197 ustawy z 17.12. 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finan-sów publicznych (DzU nr 14, poz. 114), art. 75 ustawy z 8.07. 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (DzU nr 169, poz. 1417), art. 7 ustawy z 17.12.2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pie-niężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2005 r., nr 10, poz. 71), ustawa z 10.03.2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o służbie cywilnej (DzU nr 79, poz. 549 ze zm.), art. 148 ustawy z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (DzU nr 227, poz. 1550 ze zm.).

7 Por. art. 18 ustawy z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojo-wej państwa (DzU nr 162, poz. 1126).

8 DzU nr 227, poz. 1482.

9 Por. np. M. Niezgódka-Medek: PozycjaustrojowaNajwyższejIzbyKontroli–nowelizacjaustawyoNIK

z2010r., „Kontrola Państwowa” nr 3/2013, s. 31 i n.; E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: Nowelizacjausta-wyoNajwyższejIzbieKontroli, „Kontrola Państwowa” nr 1/2010; E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka: Najwyż-szaIzbaKontroli.KomentarzdoustawyoNajwyższejIzbieKontroli, Warszawa 2011 (autorzy, komentując ustawę w brzmieniu po nowelizacji, zwracają uwagę na ostatnią nowelizację).

w przeciwieństwie do przedstawio-nych wyżej wcześniejszych zmian usta-wy z 1994 r. (pojedynczych, ad hoc, czasa-mi przypadkowych) nowelizacja, o której mowa, sprawia wrażenie ukierunkowa-nej, nastawionej na osiągnięcie konkret-nych celów, jak zwłaszcza dostosowanie niektórych regulacji ustawy do przepisów konstytucji, a także uwzględnienie zmian dokonanych w innych ustawach, które mogą rzutować na unormowania ustawy o NIk, potrzeba wzięcia pod uwagę rozwi-jających się nowych technik i instrumentów kontroli, a wreszcie dążenie do przebudo-wy postępowania kontrolnego i uczynie-nia go prostszym, krótszym i przejrzystym dla podmiotów kontrolowanych.

Nowelizacja przyniosła obszerny kom-pleks unormowań odnoszących się w więk-szości do zagadnień postępowania kontrol-nego i problematyki pracowników NIk, ale w części dotykających także kwestii ustrojowych oraz organizacyjnych i kom-petencyjnych Izby. w materii ustrojowej i organizacyjno-kompetencjnej odnoto-wać można przede wszystkim rozszerzenie zakresu podmiotowego i przedmioto-wego kontroli. w pierwszym przypad-ku chodzi o objęcie kontrolą aparatu ob-sługi krajowej rady sądownictwa oraz rzecznika praw Dziecka, w drugim o włą-czenie jako przedmiotu kontroli realizo-wania w jednostkach kontrolnych zadań audytu wewnętrznego, co w istocie ozna-cza ocenę funkcjonowania całego systemu kontroli wewnętrznej w sektorze finan-sów publicznych¹⁰. Dalej zwraca uwagę

ustawowe określenie możliwości prze-prowadzania przez Izbę kontroli wspólnie z naczelnymi organami kontroli wspólnot Europejskich oraz naczelnymi organami kontroli innych państw, a także wyposa-żenie Izby w uprawnienia sygnalizacyj-ne dotyczące ocen i wniosków w zakre-sie stanowienia i stosowania prawa (wnio-ski do Marszałka sejmu o wystąpienie do prezesa rM o zajęcie stanowiska wobec sygnałów NIk). te nowe rozwiązania na-kierowane są na ugruntowanie i wzmoc-nienie NIk jako naczelnego organu kon-troli państwowej. równolegle zaznacza się w nowelizacji kierunek zmian związa-nych z pozycją ustrojową Izby, a konkret-nie z jej powiązaa konkret-niem z sejmem, polegający na silniejszym zaakcentowaniu podległości NIk sejmowi. Znajduje to przede wszyst-kim wyraz w nowym zupełnie rozwiąza-niu, polegającym na poddaniu na zlecenie Marszałka sejmu Izby audytowi zewnętrz-nemu. Charakterystyczne w tym zakre-sie jest zwiększenie uprawnień sejmowej komisji do spraw kontroli państwowej (np. opiniowanie projektu statutu NIk), a także skoncentrowanie licznych kompe-tencji wyrażających nadrzędność sejmu wobec NIk w gestii Marszałka sejmu. Nie wchodząc w bliższe oceny rozwiązań no-weli w tym obszarze, można jedynie zasy-gnalizować, że niektóre z nich mogą wy-dawać się dyskusyjne.

Jeśli chodzi o inne punkty zmian w ma-terii ustrojowo-organizacyjnej, to warto dodać, że uwzględniając art. 61 konstytucji i zawarte w nim prawo obywateli do

10 Por. M. Niezgódka-Medek: PozycjaustrojowaNajwyższejIzbyKontroli, „Kontrola Państwowa” nr 3/2013, s. 36.

informacji o działalności organów władzy publicznej, nowela wprowadziła obowiązek przedstawiania do wiadomości określonych dokumentów sporządzanych przez NIk (wskazanych w art. 7 ust. 1 i 1a, art. 8-9) oraz wystąpień pokontrolnych przed prze-kazaniem ich właściwym organom.

Z kolei w zakresie najszerszego obsza-ru nowelizacji, to jest postępowania kon-trolnego, trzeba podkreślić rozbudowanie ustawowej regulacji procedury kontrol-nej, co miało na celu dostosowanie unor-mowań w tym przedmiocie do wymagań konstytucyjnych, którym nie odpowia-dała regulacja tej materii w zarządzeniu prezesa NIk. poza tym nowe unormowa-nia zawarte w ustawie zmieunormowa-niającej od-zwierciedlały założony, wspomniany już cel przebudowy postępowania kontrolnego, to jest jego uproszczenie i przyspieszenie.

realizując ten cel, nowelizacja określiła dokładniej pojęcie kierownika jednost-ki kontrolowanej, wskazała na czynno-ści związane z przygotowaniem kontroli i opisała je bardziej szczegółowo, opisała też bardziej wyczerpująco czynności kon-trolne, a co najistotniejsze – wprowadziła nowe zasady dokumentowania wyników kontroli i ich przedkładania zainteresowa-nym podmiotom, a w konsekwencji two-rzyła nowy ład w zakresie możliwości „od-woławczych” od ustaleń kontroli. warte zaznaczenia są również te unormowania nowelizacji, które dotyczą wprowadze-nia szerokiej możliwości przetwarzawprowadze-nia przez upoważnionych przedstawicieli NIk danych osobowych (w tym tzw. wrażli-wych, jeżeli jest to niezbędne do przepro-wadzenia kontroli) oraz nader rozległego dostępu NIk do materiałów i dokumen-tów zawierających informacje ustawowo

chronione (ten dostęp może być wyłączo-ny lub ograniczowyłączo-ny jedynie na podstawie innych ustaw). wokół tych uprawnień NIk rysują się poważne wątpliwości.

Istotnym efektem noweli z 2010 r.

było wprowadzenie wielu zmian w re-gulacji spraw pracowniczych, któ-rych nie sposób tu po kolei wymie-niać i komentować. kwitując je ogól-ną refleksją, trzeba podkreślić, że po pierwsze – sprecyzowały one stanowi-ska pracownicze w Izbie, ustanawiając jednolitą kategorię kontrolerów (miano-wanych) i określając warunki zajmowania tego stanowiska; po drugie – wprowadziły (i opisały) nabór na stanowiska kontroler-skie w drodze otwartego i konkursowego postępowania kwalifikacyjnego i obsadę stanowisk dyrektorów i wicedyrektorów kontrolnych jednostek organizacyjnych w drodze konkursu wewnętrznego; po trzecie – uregulowały istotne sprawy sta-tusu mianowanych kontrolerów (oceny kwalifikacyjne, dyspozycyjność, odpowie-dzialność dyscyplinarna i postępowanie dyscyplinarne); po czwarte – dokonywa-ły pewnych zmian w unormowaniu sto-sunków pracy innych pracowników NIk.

5. obserwując liczbę zmian ustawy o NIk