Wzruszalność decyzji ostatecznych

Mając na uwadze zasadę, że w postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecznych znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania admi-nistracyjnego, chyba że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-nych stanowią inaczej, trzeba poniżej odnieść się do rozwiązań przyjętych w art. 83a u.s.u.s. i dotyczących zmian decyzji ostatecznych. Przepis art.

83a u.s.u.s. modyfikuje bowiem sposób weryfikacji istniejących w obrocie

63 A. Laskowska-Hulisz, L. Ramlo, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpie-czeń społecznych…, op. cit., s. 596–570.

64 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.

Anna Gronkiewicz

prawnym ostatecznych decyzji wydanych przez Zakład w stosunku do roz-wiązań przyjętych w k.p.a. Regulacje przyjęte w tym artykule mają pierw-szeństwo przed przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 83a ust. 1 u.s.u.s. prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zosta-ną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzę-du przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach okre-ślonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy przywołać stanowisko T. Brzezickiego, który wskazuje na różnice pomiędzy ust. 1 i ust. 2 art. 83a u.s.u.s., a mianowicie: „W odróż-nieniu od sytuacji przewidzianej w przepisie art. 83a ust. 1 u.s.u.s., która dotyczy możliwości wzruszenia decyzji zarówno w sytuacji, gdy postępo-wanie zostało zakończone decyzją Zakładu, jak i orzeczeniem sądu, przepis art. 83a ust. 2 odnosi się tylko do decyzji ostatecznych Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie, tj. nie zostały poddane merytorycznej ocenie sądu. Powyższe decyzje mogą być przez Zakład uchylone, zmie-nione lub unieważzmie-nione, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego”⁶⁵. Zarówno art. 83a ust. 1, jak i ust. 2 u.s.u.s. dotyczą zmiany decyzji ostatecznych, z wyjątkiem decyzji wyda-wanych w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości (art. 83a ust. 4 u.s.u.s.).

Przepis art. 83a ust. 1 u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do decyzji de-klaratoryjnych (decyzji potwierdzających obowiązek lub tworzących zobo-wiązanie wynikające z przepisów prawa), a nie decyzji konstytutywnych.

Ponadto postępowanie w zakresie ustalenia może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek, ale jego wszczęcie zależy od wystąpienia prze-słanki ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności istniejących przed wy-daniem decyzji⁶⁶. Zakład w sprawach rozstrzygniętych orzeczeniem właś-ciwego sądu może wskutek wystąpienia przesłanki dotyczącej ujawnienia nowych dowodów czy okoliczności nieznanych przed wydaniem decyzji podjąć działania dwojakiego rodzaju. Po pierwsze uprawniony jest do wy-dania decyzji we własnym zakresie przyznającej prawo lub określającej zobowiązanie, ale wyłącznie gdy będzie to korzystne dla zainteresowanego

65 T. Brzezicki, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych…, op. cit., s. 601.

66 „Wniosek «o wznowienie postępowania» w indywidualnej sprawie zakończonej uprzednio prawomocną decyzją organu rentowego dotyczącą przebiegu ubezpieczeń (art. 83 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s.), z powoła-niem się na «nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji», podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym w art. 83a ust. 1 lub 3 u.s.u.s., a nie na podstawie art. 145 k.p.a.”

(Wyrok SN z 6 czerwca 2013 r., II UK 343/12, LEX nr 1408684).

Kontrola płatników składek sprawowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych...

(art. 83a ust. 3 pkt 1 u.s.u.s.). Po drugie, jeżeli nie ma możliwości wydania decyzji korzystnej dla zainteresowanego, Zakład zwraca się do właściwego sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania przed nim (art. 83a ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.).

Z kolei art. 83a ust. 2 u.s.u.s. może być zastosowany wobec wszyst-kich decyzji, co do których nie wniesiono odwołania, bez względu na ich deklaratoryjny lub konstytutywny charakter. Postępowanie może być nato-miast wszczęte z urzędu przez Zakład w przypadku wystąpienia jakichkol-wiek przesłanek przewidzianych dla trybów nadzwyczajnych w przepisach k.p.a. Brak tu ograniczenia wyłącznie do przesłanki ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności. Wobec tego zastosowanie znajdą tu przepisy kodeksu w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 145–152 k.p.a.⁶⁷), odwoływalności fakultatywnej (art. 154–155 k.p.a.), stwierdzenia nieważ-ności (art. 156–159 k.p.a.) czy uchylenia lub zmiany na podstawie przepi-sów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy dotyczące zmiany czy uchylenia decyzji wskutek niedopełnienia określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) czy regulacje dotyczące od-woływalności subsydiarnej (art. 161 k.p.a.). W świetle postanowień art.

83a ust. 2 u.s.u.s. wątpliwości wzbudza możliwość wszczęcia opisywanego postępowania na wniosek, co przewidują w odniesieniu do trybów nadzwy-czajnych przepisy k.p.a. Pomimo brzmienia przepisu art. 83a ust. 2 u.s.u.s.

nakazującego wszczęcie postępowania z urzędu w orzecznictwie dopuszcza się, że strona zainteresowana zmianą decyzji lub uchyleniem ostatecznej decyzji organu rentowego może składać wnioski o wszczęcie odpowiednie-go postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu⁶⁸.

Od decyzji zapadłych w wyniku zastosowania rozwiązań przyjętych za-równo w art. 83a ust. 1 u.s.u.s., jak i art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, czyli do sądu ubezpieczeń społecznych niezależnie od tego, czy odwołanie będzie wniesione od decyzji rozstrzyga-jącej sprawę co do istoty sprawy, czy też od decyzji kończącej postępowa-nie z przyczyn procesowych^{69, 70}.

67 Nie stosuje się jednak art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który w swoim zakresie jest tożsamy z art. 83a ust. 1 u.s.u.s. W sytuacji, gdy płatnik domaga się weryfikacji decyzji ze względu na nowe okoliczności fak-tyczne i nowe dowody, sprawa nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., a właśnie na podstawie art. 83a ust. 1 u.s.u.s. Co więcej, art. 83a ust. 1 u.s.u.s. nie określa ram czasowych wydania decyzji w zakresie ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego wcześniejszą decyzją Zakładu, a zatem nowa decyzja może być wydana w każdym czasie, gdy wystąpią przesłan-ki. Kodeks zaś zakreśla dla wznowienia postępowania na tej podstawie termin jednego miesiąca od dowiedzenia się o istnieniu przesłanki o nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodach.

68 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2012 r., III AUa 1527/11, Lex nr 1168824.

69 T. Brzezicki, op. cit., s. 608 i cytowane tam orzecznictwo.

70 „Decyzje wydane w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, które zmierzałyby do wzruszenia lub mo-dyfikacji decyzji ZUS innych niż wymienione w art. 83 ust. 4 zd. 1 u.s.u.s., podlegają kontroli właści-wych sądów powszechnych wskutek wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy”

(Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r., II GSK 2344/13, LEX nr 1404594).

Anna Gronkiewicz

Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Spo-łecznych jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, prowadzo-nym przez organ administracji publicznej. Jego odmienność polega na tym, że w trakcie przeprowadzania kontroli pierwszeństwo mają przepisy usta-wy o systemie ubezpieczeń społecznych czy przepisy ustausta-wy o swobodzie działalności gospodarczej (w przypadku płatników będących przedsiębior-cami), a dopiero w dalszej kolejności regulacje kodeksu postępowania ad-ministracyjnego. Zmodyfikowany jest także tryb odwoławczy oraz tryby dotyczące wzruszalności decyzji ostatecznych.

6. Postępowanie kontrolne u przedsiębiorcy — odrębności kontroli Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te przewidują pewne odrębności w stosunku do regulacji zawartych w ustawie o systemie ubez-pieczeń społecznych w przedmiocie kontroli ZUS. Poniżej zostaną zasygna-lizowane przedmiotowe odstępstwa⁷¹. Przede wszystkim dotyczą one czasu trwania kontroli, sposobu jej wszczęcia oraz szczególnych uprawnień kon-trolowanego płatnika składek.

Czas trwania kontroli u płatnika niebędącego przedsiębiorcą wyno-si miewyno-siąc lub dwa w zależności od rodzaju i charakteru podejmowanych czynności kontrolnych. Czas kontroli podejmowanej u płatnika składek bę-dącego przedsiębiorcą jest ściśle limitowany przez postanowienia art. 83 u.s.d.g. (odpowiednio: 12, 18, 24, 48 dni roboczych). Ponadto w odnie-sieniu do przedsiębiorców obowiązuje zasada jednoczesnego prowadze-nia tylko jednej kontroli u przedsiębiorcy (art. 82 u.s.d.g.), co oznacza przykładowo, że w trakcie kontroli ZUS nie może być prowadzona kontrola skarbowa⁷².

Wszczęcie kontroli następuje po uprzednim doręczeniu przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze jej podjęcia, a nie po okazaniu upoważnienia i legitymacji służbowej przez inspektora kontroli Zakładu. Kontrolę u przed-siębiorcy wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.

71 Szerzej na temat kontroli przedsiębiorcy zob. opracowanie E. Śladkowskiej pt. Kontrola przedsiębior-cy zamieszczone w niniejszej monografii (s. 104).

72 Mimo wszystko istnieje wiele wyjątków od zasady jednoczesnego prowadzenia jednej kontroli u przed-siębiorcy, o czym mowa w art. 82 ust. 1 zd. 2 u.s.d.g., podobnie jak wiele wyjątków dotyczących odejścia od przyjętych limitów czasowych kontroli, na co wskazuje art. 83 ust. 2 u.s.d.g. W istocie rzeczy przesłanki wskazane w tych dwóch przepisach są analogiczne, a jedyną przesłanką znajdującą zastosowanie w kontroli ZUS wydaje się przesłanka niezbędności postępowania kontrolnego w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia albo konieczności zabezpieczenia dowo-dów jego popełnienia. Zob. Ł. Prasołek, op. cit., s. 1030.

Kontrola płatników składek sprawowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych...

Inaczej również kształtuje się instytucja wyłączenia pracownika, ponie-waż w przypadku kontroli przedsiębiorcy do wyłączenia zastosowanie znaj-duje art. 79a ust. 4 u.s.d.g., który pozwala na wyłączenie pracownika orga-nu kontroli, a nie tylko inspektora kontroli, na co wskazują przepisy u.s.u.s.

Zatem zakres wyłączenia w przypadku kontroli ZUS u przedsiębiorcy jest szerszy niż zakres wyłączenia w przypadku kontroli prowadzonej u płatnika składek niebędącego przedsiębiorcą⁷³.

Wśród szczególnych uprawnień kontrolowanego należy natomiast wy-mienić: prawo do żądania odszkodowania, jeżeli kontrolowany poniósł szkodę w wyniku czynności kontrolnych (art. 77 ust. 4 u.s.d.g.) oraz sprze-ciw przedsiębiorcy (art. 84c u.s.d.g.). Przedsiębiorca nadto zobowiązany jest — w przeciwieństwie do innych płatników — do prowadzenia książ-ki kontroli, która służy przedsiębiorcy do dokumentowania liczby i czasu trwania różnych kontroli jego działalności, w tym kontroli ZUS. Książka kontroli może mieć formę zbioru dokumentów bądź może być prowadzona w formie elektronicznej⁷⁴.

Ocena kontroli przedsiębiorców prowadzonej na podstawie norm u.s.d.g. nie jest jednoznaczna, aczkolwiek przeważają negatywne opinie w zakresie nowo przyjętych regulacji. W ocenie C. Banasińskiego i M. By-chowskiej „Przepisy dotyczące kontroli prowadzą jednak do wniosku, że to, co powinno być przedmiotem z zakresu organizacji i zarządzania ad-ministracją i w efekcie dążenia do sprawnego zorganizowania administra-cji, jest zastępowane rozbudowaną regulacją normatywną, nie do końca przemyślaną i gwarantującą zakładane cele”⁷⁵. W podobnym tonie wypo-wiada się W. Stachurski, który wskazuje, że z jednej strony ustawodaw-ca zwiększył ochronę prawną przedsiębiorców poprzez wzmocnienie zasa-dy pierwszeństwa przepisów u.s.d.g. i wzbogacenie procedury kontrolnej o nowe instytucje prawne, jak zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kon-troli oraz sprzeciw przedsiębiorcy, z drugiej strony zaś ustawodawca wpro-wadził zmiany w taki sposób, że system kontroli przedsiębiorców staje się nadmiernie rozbudowany, przez co z natury jest patologiczny. Zdaniem przywołanego autora ochroną przed nadmiernymi kontrolami przedsię-biorcy powinny być wyłącznie regulacje w przedmiocie liczby kontroli oraz czasu jej trwania u przedsiębiorcy, a nie rozbudowana nadmiernie instytu-cja sprzeciwu, której wykorzystanie może sprzyjać blokowaniu czynności kontrolnych przez przedsiębiorców, co może prowadzić do niewykonywania ciążących na przedsiębiorcy obowiązków⁷⁶.

73 Ł. Prasołek, op. cit., s.1027–1028.

74 Szerzej zob. art. 81 u.s.d.g.

75 C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. „Przegląd Prawa Handlowego”, nr 1/2010, s. 58.

76 W. Stachurski, Nowe zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców. „Przegląd Ustawo-dawstwa Gospodarczego”, nr 11/2009, s. 29–30.

Anna Gronkiewicz

7. Podsumowanie

Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Spo-łecznych w trybie art. 86–97 u.s.u.s. jest szczególnym postępowaniem ad-ministracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej, jakim jest ZUS. W postępowaniu kontrolnym mają zastosowanie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika zarówno z art. 123 u.s.u.s., jak i art. 180 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów wprost nakazuje stosowanie k.p.a., drugi zaś przyjmuje, że w postępowaniu przed Zakładem w sprawach ubezpie-czeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowa-nia⁷⁷. Dodatkowo w odniesieniu do kontroli przedsiębiorców zastosowanie znajdują przepisy u.s.d.g., które dodatkowo modyfikują zarówno przepisy k.p.a., jak i postanowienia u.s.u.s., gdyż wprowadzają nieznaną im insty-tucję sprzeciwu. „W postępowaniu przed Zakładem znajdują zastosowanie prawie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wy-jątkiem kwestii związanych z możliwością wniesienia odwołania i rozstrzyg-nięć organu odwoławczego, z uwagi na przeniesienie kompetencji w tym zakresie na sąd powszechny, zgodnie z przepisem art. 83 u.s.u.s.”⁷⁸.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez wykonywanie działalności kon-trolnej umożliwia sprawną realizację zadań z zakresu ubezpieczeń spo-łecznych. Tym samym obok instytucji pomocy społecznej przyczynia się do zwiększania bezpieczeństwa socjalnego (społecznego), do którego ist-nienia obywatele przywiązują znaczną wagę. Z kolei „Poszerzenie zainte-resowania bezpieczeństwa państwa o obszar bezpieczeństwa społecznego wynika z roli współczesnego państwa demokratycznego, którego obowiąz-kiem jest troska o obywateli, niezależnie od ich statusu materialnego […].

Bezpieczeństwo socjalne pojmowane jest zatem jako ochrona egzysten-cjalnych podstaw życia ludzi, zapewnienie możliwości zaspokajania indywi-dualnych potrzeb (materialnych i duchowych) oraz realizacji aspiracji ży-ciowych przez tworzenie warunków do pracy i nauki, ochronę zdrowia oraz gwarancje emerytalne”⁷⁹.

Doskonalenie systemu zabezpieczenia socjalnego stanowi jeden z istot-nych elementów funkcjonowania państwa i jego bezpieczeństwa, co

znala-77 J. Wantoch-Rekowski, T. Brzezicki, W: J. Wantoch-Rekowski, red. nauk., Ustawa o systemie ubez-pieczeń społecznych…, op. cit., s. 718–719.

78 Ibidem, s. 719–720. Zob. też Postanowienie SN z dnia 24 maja 2011 r., II UK 350/10, LEX nr 1413534, Teza 1.

79 M. Leszczyński, Bezpieczeństwo społeczne a współczesne państwo. „Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej”. Rok LII, nr 2 (185)/2011, s. 124–125.

Kontrola płatników składek sprawowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych...

zło wyraz m.in. w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej⁸⁰.

Streszczenie

Niniejszy rozdział dotyczy kontroli płatników składek sprawowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych co do wykonywania obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. W artykule scharakteryzowano ZUS, jego strukturę i zadania, a następnie opisano postępowanie kontrolne, wskazując uprawnienia i obowiązki kontrolującego oraz kontrolowanych.

W ostatniej części przedstawiano rozstrzygnięcia postępowania kontrolne-go oraz środki zaskarżenia od decyzji podejmowanych w następstwie kon-troli ZUS.

80 „Bezpieczeństwo socjalne osób i rodzin będzie zapewniane między innymi przez spójny system za-bezpieczenia społecznego. Planuje się stworzenie całościowego i efektywnego systemu zasiłków oraz świadczeń społecznych, stymulującego ekonomiczne usamodzielnianie się i podejmowanie za-trudnienia na otwartym rynku pracy oraz takiego, w którym unika się ryzyka długotrwałego wyklucze-nia społecznego” (Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, 2014, s. 53–54, http://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-narodowe/akty-prawne-i-dokumenty-1/5973,Akty-praw ne-i-dokumenty-strategiczne.html [dostęp 29.04.2015]).

Anna Gronkiewicz

Agnieszka Ziółkowska

Kontrola świadczeniodawców