Założenia przyjęte przy szacowaniu wpływu KPO na polską gospodarkę

planie odbudowy

KPO jest częścią europejskiego pakietu sty-mulacyjnego Next Generation EU, wartego łącznie 750 mld EUR. Celem pakietu jest przyspieszenie wzro-stu gospodarczego w UE po kryzysie wywołanym pan-demią COVID-19. Planowane działania odzwierciedlają strategiczne kierunki rozwoju wspólnoty zaakcepto-wane przez liderów Unii Europejskiej. Strategia sto-sunkowo dobrze odpowiada na problemy występują-ce w polskiej gospodarwystępują-ce, m.in. niską innowacyjność przedsiębiorstw, słabą digitalizację gospodarki oraz wysoką emisyjność sektora energetycznego.

Pakiet Next Generation EU zawiera 2 duże instru-menty: Recovery and Resilience Facility (RRF – 672,5 mld EUR) mający m.in. wspierać zrównoważoną energetykę i transport publiczny oraz React EU (47,5 mld EUR) mają-cy zapewnić możliwość reagowania na kryzys. Działania będą sfinansowane przez rozszerzenie budżetu wspól-noty – w najbliższych latach zostaną wdrożone nowe po-datki na poziomie UE, m.in. od plastiku, importu towarów emisyjnych oraz cyfrowy. W 2024 r. Komisja Europejska planuje wdrożenie reformy podatku CIT oraz podatek od transakcji finansowych.

Polska w ramach bezzwrotnych grantów z instru-mentu RFF otrzyma prawie 24 mld EUR, co stanowi 7 proc. łącznej puli dla państw Unii Europejskiej. 70 proc.

środków ma być alokowane w latach 2021-2022, dalsze 30 proc. – w 2023 r. Przykładowe projekty finansowa-ne w ramach funduszu przedstawiono na stronie KPO (www1). Równolegle Polska uzyska prawo do wykorzy-stania 34 mld EUR pożyczek o preferencyjnym opro-centowaniu. Spodziewamy się, że instrument ten bę-dzie w stosunkowo niewielkim stopniu wykorzystywany w najbliższych latach – jego znaczenie może być bardziej istotne w latach 2024-2026 z uwagi na prawdopodobny wzrost stóp procentowych w Polsce.

Z React EU Polska otrzyma 1,55 mld EUR w pierw-szej transzy oraz 2 mld EUR w drugiej. Komisja

Europejska dokona podziału środków w październiku 2021 r., w zależności od sytuacji ekonomicznej państw wspólnoty. Według założeń Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii środki wesprą przedsiębiorstwa (700 mln EUR), zasilą sektor zdrowia (600 mln EUR), in-frastrukturę energetyczną (400 mln EUR) oraz cyfryzację (300 mln EUR).

1.2. Harmonogram wydatkowania środków z krajowego planu odbudowy

Przewidujemy, że Polska wyda 14,5 mld PLN środków z KPO w 2022 r. oraz 39 mld PLN w 2023 r.

W tej części raportu tłumaczymy jak oszacowaliśmy te wartości.

Proces wykorzystywania środków unijnych za-czyna się od podpisania umowy z wykonawcą. Dane historyczne sugerują, że między złożeniem wniosków przetargowych, a podpisaniem ostatecznej umowy, mija jeden kwartał (wykres 25). Spodziewamy się, że podobnie będzie przy obecnych programach. Ozna-cza to, że nawet w momencie szybkiej ratyfikacji po-rozumienia i rozpoczęcia procedur przetargowych realny impuls gospodarczy zacznie się najwcześniej w 2022 r.

W perspektywie finansowej 2013-2020 proces wy-korzystywania środków unijnych jest długotrwały. Dane Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii wskazują, że na początku 2021 r. wartość pieniędzy wypłaconych przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach rozli-czenia perspektywy 2013-2020 była zbliżona do warto-ści umów podpisanych w 2017 r. Oznacza to opóźnienie wynoszące 5 lat.

W przypadku Next Generation EU konsensus ekonomistów wskazuje, że największy impuls nastąpi w 3 najbliższych latach. Niemniej między dostępnymi szacunkami są duże rozbieżności zależne od przyjętych założeń. Agencja S&P wskazuje na wysoki wpływ im-pulsu już w 2022 r. (S&P, 2021), zdecydowanie bardziej

21

Część II. Wpływ KPO na polską gospodarkę w latach 2021-2023

ostrożne szacunki przedstawiają analitycy bruk-selskiego think tanku Bruegel. Według raportu tej

organizacji największe efekty działań UE zobaczymy dopiero w 2024 r. (Bruegel, 2020).

↘ Wykres 25. Wnioski i podpisane umowy o dofinansowanie ze środków UE (mld PLN)

Wnioski o dofinansowanie - wartość ogółem (opóźnione o 3 miesiące; lewa oś) Umowy o dofinansowanie - wartość ogółem (prawa oś) 0

Uwaga: każdej podpisanej umowie towarzyszy kilka wniosków o dofinansowanie.

Źródło: Portal Funduszy Europejskich.

Nasza analiza została dokonana na podstawie modelu ekonometrycznego obrazującego opóźnie-nia między podpisaniem umowy oraz wypłatą środ-ków europejskich z bieżącej perspektywy budżeto-wej (2013-2020). Proces można podzielić na trzy etapy:

1. 19 proc. środków związanych z projektem wypła-cane jest bezpośrednio po podpisaniu umowy.

Podobne założenie przyjmujemy przy wykorzysta-niu środków z KPO.

2. Dalsze 16 proc. środków jest średnio wypłaca-ne po roku. W przypadku KPO zakładamy, że war-tość wypłacana po roku będzie większa – wynie-sie 33 proc. kwoty przewidzianej na projekt. Jest to wielkość jednego odchylenia standardowe-go od oczekiwanej wartości wyestymowanestandardowe-go parametru. Przyjmujemy, że większość projek-tów w KPO będzie realizowana tak jak 15 proc.

najszybciej zrealizowanych projektów w poprzed-niej perspektywie.

3. Kolejne wypłaty środków następują po około pół-tora roku. W perspektywie 2013-2020, po 21 mie-siącach wypłacono średnio 48  proc. zakon-traktowanej kwoty. W przypadku KPO horyzont najszybciej realizowanych projektów związanych z digitalizacją, innowacjami czy zielonym transpor-tem jest krótszy i obejmuje 2 lata. Dlatego też za-kładamy duże wydatki w 7. i 8. kwartale po rozpo-częciu projektu. Tych założeń nie ekstrapolujemy jednak dla szacowania wyników po 2023 r.

Spodziewamy się liniowego postępu podpisywa-nia umów – podobnie jak miało to miejsce na początku bieżącej perspektywy. Podsumowanie harmonogramu wydawania środków zawiera tabela 1, a skumulowaną wielkość wypłat poszczególnych transz w latach 2021-2023 przedstawiamy na wykresie 26.

↘ Tabela 1. Szacowane okresy wydatkowania środków związanych z funduszami unijnymi

Kwartały od podpisania umowy Wariant historyczny (w proc.) Wariant KPO (w proc.)

0 19 19

4 16 33

7 2 30

8 5 18

Suma 48 100

Źródło: szacunki własne PIE na podstawie danych z Portalu Funduszy Europejskich.

22

↘ Wykres 26. Prognozowana skumulowana wysokość wypłacanych środków z KPO (mld PLN)

0

Wypłacone zaliczki Druga transza Finalizacja najszybszych projektów

2021 2022 2023

Źródło: opracowanie własne PIE.

1.3. Struktura wydatków z KPO

Kolejnym wyzwaniem związanym z Krajowym Planem Odbudowy będzie różna struktura wydatków względem poprzednich budżetów UE. W przypadku perspektywy 2013-2020 większość środków była zwią-zana z inwestycjami infrastrukturalnymi. W przypadku KPO, większa część wydatków będzie miała charakter konsumpcyjny.

Szacujemy, że w przypadku KPO inwestycje mogą stanowić 64 proc. poniesionych kosztów, pozostałe 36 proc. będzie miało charakter konsumpcyjny. Ob-liczenia do tych wartości podajemy w kolejnych aka-pitach. Model Polskiego Instytutu Ekonomicznego wskazuje, że oba typy wydatków charakteryzują się podobnymi efektami mnożnikowymi dla wzrostu PKB.

Wzrost konsumpcji publicznej posiada jednak silniejszy wpływ na krótkookresowe zmiany zatrudnienia. Jego efektem ubocznym jest także silniejszy wzrost inflacji.

KPO jest podzielone na pięć obszarów działań – pierwszy Odporność i konkurencyjność gospodarki dotyczy inwestycji w uzbrojenie terenów, przygoto-wanie systemów informacji geodezyjnych, technologii środowiskowych oraz infrastruktury lotniczej. To dzia-łania inwestycyjne, które nie wpływają na zachowania konsumenckie.

Drugi obszar Zielona energia i zmniejszenie energochłonności zawiera projekty modernizują-ce system energetyczny oraz rozwiązania z zakresu

termomodernizacji. Szacujemy, że wydatki inwestycje będą stanowić 2,9 mld EUR z łącznej puli 6,4mld EUR (45 proc.). Nakłady te zostaną poniesione m.in. na wspar-cie instalacji OZE, takich jak farmy wiatrowe i rozwój technologii wodorowych. Działania konsumpcyjne obej-mą modernizację cieplną budynków publicznych – będą one bezpośrednio wpływać na ceny materiałów budow-lanych. Projekt KPO przewiduje 3,5 mld EUR na termomo-dernizację, co stanowi 55 proc. wydatków z tego obszaru.

Trzeci obszar Transformacja cyfrowa ma rozwi-jać usługi internetowe oraz zapewniać lepszy dostęp do infrastruktury informatycznej. Największe nakłady będą stanowić inwestycje w rozwój sieci dużych prze-pustowości, rozwój e-usług oraz zapewnienie bezpie-czeństwa systemów informatycznych. To wydatki rzę-du 2,5 mld EUR z 3 mld planowanych w tym obszarze (82 proc.). W programach przewidziano 550 mln EUR na wsparcie infrastruktury szkół, które mogą wpływać na ceny elektroniki konsumenckiej. To 18 proc. łącznej kwoty wydatków w tym segmencie.

Efektywność, dostępność i jakość systemu ochro-ny zdrowia to część programu, która ma wspierać in-frastrukturę podmiotów leczniczych, zwiększać możli-wości badawcze oraz produkcję substancji aktywnych (API). Na ten cel zaplanowano łącznie 4,2 mld EUR – szacujemy, że 2,2 mld EUR (52 proc. tej kwoty) zo-stanie przeznaczone na projekty badawcze, a dalsze 2 mld EUR na doraźne wsparcie służby zdrowia. Działa-nia doraźne mogą wpływać na ceny usług zdrowotnych.

23

Część II. Wpływ KPO na polską gospodarkę w latach 2021-2023

Ostatni sektor Zielona, inteligentna mobil-ność będzie dotyczyć nakładów na niskoemisyj-ny transport publiczniskoemisyj-ny, np. rozwój kolei i autobu-sów elektrycznych oraz infrastrukturę i zachęty

dla rozwoju elektromobilności (np. samochodów elektrycznych).

Podsumowanie struktur wydatków przedstawia-my w tabeli 2.

↘ Tabela 2. Rozdysponowanie środków z KPO między wydatki konsumpcyjne i inwestycyjne

Program Fundusze

(mln EUR)

Wydatki inwestycyjne

(w proc.)

Wydatki konsumpcyjne

(w proc.)

Odporność i konkurencyjność gospodarki 4,133 100 0

Zielona energia i zmniejszenie energochłonności 6,347 45 55

Transformacja cyfrowa 3,034 82 18

Efektywność, dostępność i jakość systemu ochrony zdrowia 4,262 52 48

Zielona, inteligentna mobilność 6,074 57 43

Łącznie 23,850 64 36

Źródło: szacunki własne PIE.

Na tle innych państw UE struktura wydatków z KPO w Polsce jest zbliżona. Cztery największe kra-je wspólnoty będą wydawać średnio ponad 40 proc.

środków związanych z KPO na transformację ener-getyczną, a kolejne 20-25 proc. na cele związane

z digitalizacją (wykres 27). W Polsce będzie to odpo-wiednio 50 oraz 29 proc. Wyraźnym wyjątkiem na tym tle są Niemcy, które dominującą część KPO – ponad 50 proc. łącznych nakładów – przeznaczą na cyfryza-cję gospodarki.

↘ Wykres 27. Udział poszczególnych grup wydatków w krajowych planach odbudowy (mld EUR)

0 20 40 60 80 100

Polska Hiszpania

Niemcy Francja

Włochy 77

42

86

10

10

21

2

15

11

22

16

31

5

7

12

Zielona transformacja Wydatki cyfrowe Pozostałe Źródło: Bruegel (2021a), obliczenia własne PIE.

24

Struktura wydatków z KPO w innych pań-stwach sugeruje raczej niewielki wpływ poprawy aktywności za granicą na polski eksport. Euro-pejski Bank Centralny szacuje, że wydatki związa-ne z Next Gezwiąza-neration EU podniosą PKB strefy euro o ok. 1,5 pkt. proc. w horyzoncie 2022-2023 (Bań-kowski i in., 2021). Środki przeznaczane na zieloną transformację w UE w bardzo niewielkim stopniu po-budzą jednak zamówienia polskich firm – głównymi

beneficjentami będą raczej przedsiębiorstwa nie-mieckie i skandynawskie. Spodziewamy się również, że działania digitalizacyjne będą realizowane w obrę-bie krajowych podmiotów usługowych. W przypadku Niemiec, które są głównym partnerem handlowym Polski, udział pozostałych wydatków na bardziej tra-dycyjne inwestycje, np. rozwój infrastruktury drogo-wej, jest najniższy wśród państw UE i nie przekracza 10 proc.