zasada podziału władz

a problem nadużywania władzy

1

Z pewnym trudem można by wskazać koncepcję dotyczącą funkcjono-wania władzy w państwie, która – tak, jak jest to w przypadku monteskiu-szowskiej zasady – zachowywałaby przez tak długi czas aktualność, wy-wołując równocześnie nieustające spory, dyskusje i polemiki, co do swej treści, sposobu rozumienia, istoty2.

Monteskiusz opublikował swoje dzieło O duchu praw zawierające jego credo dotyczące zasady podziału i równowagi władz w 1748 roku, czyli dokładnie 260 lat temu. Mimo to do dnia dzisiejszego (a przypuszczać nale- ży, że sytuacja ta trwać będzie jeszcze dość długo) nie ma ani w literaturze 1 Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej, red. M. Laskowska

i J. Wawrzyniak, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 131–138.

2 Świadczyć może o tym choćby szereg publikacji polskich konstytucjonalistów; ty-tułem przykładu wymienić można także prace jak: R.M. Małajny, Trzy teorie

podzie-lonej władzy, Warszawa 2001; M. Kruk, I principi fondamentali, w: La nuova Costituzione della Repubblica polaccca (red. N. Greco), Roma 2000, s. 13–28, zwłaszcza s. 19; A.N.

Wróblewski, Dwie interpretacje Monteskiusza, w: „Państwo i Prawo”, nr 12/1977; A. Pułło,

O jedno rozumienie podziału władz w nauce prawa konstytucyjnego, w: „Państwo i Prawo”,

nr 6/1983; A. Pułło, „Podział władzy”. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej

dyskusji konstytucyjnej w Polsce, w: „Przegląd Sejmowy”, nr 3/1993: P. Sarnecki, Współ-czesne rozumienie podziału władzy, w: Nowa konstytucja RP. Wartość, jednostka, instytucje.

Toruń 1992; K. Grzybowski, Montesquieu – kompromis feudalno-mieszczański, w: „Pań-stwo i Prawo”, nr 9–10/1948; A. Burda, Doktryna konstytucyjna Monteskiusza, w:

Mon-teskiusz i jego dzieło, Wrocław 1956; Z. Izdebski, Rewizja teorii podziału władz, w:

„Pań-stwo i Prawo”, nr 11/1957.

Co ciekawe, z tego pobieżnego przeglądu literatury wynika, że koncepcja podziału władzy i Monteskiusz byli przedmiotem żywego zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego (zwłaszcza), także w czasach, gdy w Polsce obowiązywała doktry-nalnie i prawnie zasada jednolitości władzy państwowej. Najlepszym na to dowo-dem jest zorganizowanie znaczącej sesji naukowej przez Komitet Nauk Prawnych PAN (27–28 października 1955) w związku z dwusetną rocznicą śmierci sławnego Bredeńczyka.

Jan Wawrzyniak

prawniczej, ani politologicznej, ani w orzecznictwie sądowym pełnej zgody, co do tego, jak zasadę tę należy rozumieć. Jednocześnie jest zasada ta, poczynając od 1787 roku, czyli od uchwalenia Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki, stale obecna zarówno w aktach prawnych, lite-raturze naukowej, jak i orzecznictwie sądowym.

Punktów spornych związanych bezpośrednio albo pośrednio z dziełem Charlesa Louisa de Secondat, barona de la Bréde et de Montesquieus jest wiele. Krótki esej nie jest miejscem na ich szczegółowe roztrząsanie, skoro pisano na ten temat także dość opasłe księgi. Niemniej na niektóre pro-blemy chciałbym zwrócić uwagę.

Spór o charakterze – można powiedzieć – genetycznym dotyczy dwu spraw: po pierwsze – czy koncepcja podziału władz towarzyszy myśli ustro-jowej już od czasów starożytnych, czy też jej powstanie datować należy na przełom wieków XVII i XVIII; po drugie – czy rzeczywistym twórcą zasady podziału władz był (jak to się potocznie przyjmuje) właśnie Mon-teskiusz, czy może nie on jest jej twórcą a tylko tym autorem, który „przy-sporzył jej największej sławy”3.

Odpowiedź na te pytania nie może być jednoznaczna, skoro stwierdzono, że spór trwa. Można więc jedynie wskazać, że raczej na pierwsze z pytań przeważa odpowiedź o istnieniu przynajmniej niektórych elementów koncepcji podziału władz już w czasach starożytnych4. Ale równocześnie podkreślić trzeba, że są autorzy zwracający uwagę na nową jakość tego, co można by nazwać „nowożytną zasadą podziału władz”. Ta nowa jakość wyraża się w podkreślaniu roli omawianej zasady w przeciwstawianiu się doktrynie i praktykom absolutyzmu królewskiego, wedle których cała władza powinna być skupiona w ręku jednego podmiotu5. W opozycji do tego rodzaju sądu kształtuje się opinia o niezbędności oparcia struktury instytucjonalnej państwa demokratycznego właśnie na zasadzie podziału władz. Znalazło to bezpośredni wyraz w art. 16 francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 roku, gdzie stwierdza się: „Społeczeń-stwo, w którym nie ma należytej gwarancji praw ani określonego z góry podziału władzy, nie ma ustroju konstytucyjnego”. Jak trafnie zauważa A. Pułło „to ostatnie słowo było w tamtych czasach synonimem przymiot-nika »demokratycznego«”6.

3 A. Pułło, „Podział władzy”, Aktualne problemy..., s. 17.

4 Por. R.M. Małajny, op. cit., s. 471.

5 Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 70.

Zasada podziału władz a problem nadużywania władzy Jeśli idzie o drugie z pytań, to przytłaczająca większość autorów wy-powiadających się na ten temat przyznaje, że błędem byłoby uznanie Mon-teskiusza za jedynego twórcę zasady podziału i równowagi władz. Pośrednio wynika to zresztą z odpowiedzi na poprzednie pytanie. Spośród twórców niemal współczesnych Monteskiuszowi trzeba podkreślić zasługi Johna Locke’a. Z drugiej jednak strony trudno zgodzić się z tezą sformułowaną przez M. Richtera, jakoby żadna myśl Monteskiusza dotycząca zasady podziału władz nie wywodziła się od niego samego7.

Wydaje się jednak, że mówiąc o zasadzie podziału władz trzeba po-stawić pytanie następujące: dlaczego w dość powszechnym rozumieniu początek budowania omawianej zasady wiąże się jednak z przełomem XVII i XVIII wieku, z epoką Oświecenia, a w szczególności z nazwiskiem Monteskiusza. Jak to już stwierdziłem, część odpowiedzi łączy się z anty-absolutystycznym charakterem myśli Oświecenia, w tym przede wszyst-kim omawianej zasady. Absolutyzm to epoka władzy skupionej nie tylko w jednym organie, ale w istocie w ręku jednego człowieka – monarchy absolutnego. Należała do niego pełnia władzy, ograniczona (bardziej dok-trynalnie, niż praktycznie) – co najwyżej – nakazami i zakazami prawa na-turalnego. Było tak, ponieważ normy prawa państwowego stanowione były przez samego monarchę absolutnego, a w każdym razie, zgodnie z jego wolą. Z jednej zatem strony monarcha taki mógł postępować zgodnie jedy-nie z własnymi pomysłami, czy wręcz zachciankami, z drugiej zaś – trudno było wtedy mówić o nadużywaniu władzy, bowiem była ona w istocie nieograniczona. Zatem ważnym novum oświeceniowych koncepcji po-działu i równowagi władz było uświadomienie społeczeństwu, że ochrona człowieka przed nadużyciami ze strony władzy państwowej jest możliwa dopiero wtedy, gdy osoba pełniąca funkcje władcze nie może postępować w sposób arbitralny. Znaczy to, że w swoim postępowaniu musi kierować się prawidłowo ustanowionym prawem, na straży przestrzegania którego stoją instytucje mające realną możliwość wyciągania konsekwencji wobec funkcjonariuszy państwa łamiących prawo.

Nowe podejście do zasady podziału władz w ujęciu Locke’a i Monte-skiusza wyraża się ponadto w istotnym jej wzbogaceniu w stosunku do wcześniej występujących elementów tej zasady. Wyraźnie formułuje tę nową jakość L. Garlicki. „O podziale władzy czy władz (terminologia w tym zakresie jest chwiejna) można mówić mając na względzie znaczenie przed-7 M. Richter, The Political Theory of Montesquieu, Cambridge 1977, s. 87 (cyt. za A. Pułło,

Jan Wawrzyniak

miotowe i podmiotowe tego pojęcia. W sensie przedmiotowym (funkcjo-nalnym) podział władz oznacza wydzielenie pewnych rodzajowo odmien-nych kierunków (sfer) działania państwa, takich jak stanowienie prawa, wykonywania prawa, sądzenia. Tego typu podejście (choć oparte na innej klasyfikacji przedmiotowej) można było odnaleźć już u Arystotelesa. Za-sługą Locke’a i Monteskiusza było natomiast powiązanie przedmiotowego i podmiotowego rozumienia podziału władz, to znaczy postawienia tezy, w myśl której każdej z trzech wyodrębnionych dziedzin działania państwa powinny odpowiadać trzy oddzielone od siebie grupy organów państwo-wych (podział władz w znaczeniu podmiotowym, organizacyjnym). Zasada podziału władz wymaga zatem odrębnego istnienia organów władzy usta-wodawczej, organów władzy wykonawczej i organów władzy sądowniczej, powołanych do wykonywania swojego odcinka władzy państwowej. Drugim klasycznym elementem zasady podziału władz jest tak zwany sys-tem hamulców i równowagi lub też syssys-tem wzajemnego hamowania się i równoważenia władz”8.

Wydaje się zatem, że bez obawy popełnienia błędu można stwierdzić, iż zasada podziału władz przyjęła rozwiniętą postać – w dużym stopniu aktualną po dzień dzisiejszy – dopiero w opracowaniach, które powstały na przełomie XVII i XVIII wieku, zwłaszcza zaś w koncepcji Monteskiusza. Można chyba wręcz zaryzykować stwierdzenie, że gdyby nie oświeceniowe dyskusje wokół omawianej zasady, nie zauważono by jej elementów (o przed-miotowym charakterze) już u Arystotelesa i późniejszych teoretyków.

Na ogół dość zgodnie przyjmuje się, że punktem wyjścia Monteskiusza dla myślenia o koncepcji podziału władz może być jego znane sformułowa-nie: „(...) wiekuiste doświadczenie uczy, iż wszelki człowiek, który posiada władzę skłonny jest jej nadużyć; posuwa się tak daleko, aż napotka granicę”9. Z cytatu tego wynika, że Monteskiuszowi tworzącemu zasadę podziału władz najprawdopodobniej przyświecała idea położenia tamy naduży-waniu władzy przez ludzi ją sprawujących. To był cel podstawowy zasady, uzasadniony nieograniczonym w istocie woluntaryzmem władców abso-lutnych. Zwróciłem już uwagę na to, że z formalnego punktu widzenia trud- no było zarzucić władzy absolutnej jej nadużywanie. Ale biorąc pod uwagę coraz wyraźniej kształtujące się w doktrynie Oświecenia przywiązanie ówczesnych myślicieli (z J. Locke’em na czele) do niezbywalnych praw

8 L. Garlicki, op. cit. s. 70.

Zasada podziału władz a problem nadużywania władzy i wolności przysługujących każdemu człowiekowi, trudno się dziwić, że uznawano doktrynę absolutyzmu królewskiego za trudną do pogodzenia z tymi tendencjami myśli oświeceniowej. A zatem, że Monteskiusz mógł (w tym sensie) pisać o nadużywaniu władzy.

Konsekwencją takiego kierunku rozważań było właśnie sformułowa-nie zasady podziału i równowagi władz, która zmierzała do możliwie kon-kretnego wytyczenia granic uniemożliwiających (a w każdym razie znacznie utrudniających) realizację niejako naturalnej skłonności ludzi posiadających władzę do jej nadużywania. W sposób najbardziej zwięzły a chyba i naj-precyzyjniejszy strukturę ustroju opartego na podziale i równowadze władz przedstawił Monteskiusz (jak to już stwierdziłem) w dziele O duchu praw, zwłaszcza zaś w księdze jedenastej (chyba nie bez przyczyny zatytułowa-nej: O prawach tworzących wolność polityczną w jej związku z ustrojem państwa), a w szczególności w rozdziale szóstym tej księgi zatytułowanym z kolei:

O ustroju Anglii. Mimo takiego tytułu, trudno byłoby rozdział ten uznać

za wierny opis właśnie ustroju Anglii. Jest to w istocie przedstawienie głów-nych cech, które charakteryzować winny państwo ustrojowo oparte na zasadzie podziału i równowagi władz (niezależnie od tego, w jakim stop-niu charakterystyka ta przystaje do istniejącego wówczas ustroju Anglii). Oczywiście, wizja ustroju charakteryzującego się urzeczywistnianiem idei podziału i równowagi władz przedstawiona przez Monteskiusza była właśnie bardziej wizją, bardziej modelem, niż systemem reguł, które byłyby możliwe do bezpośredniego przeniesienia do jakiegokolwiek konkretnego państwa. Ale – z drugiej strony – szereg elementów tego modelowego roz-wiązania do dziś (w węższym bądź szerszym zakresie) uwzględnia się w państwach opartych na zasadzie podziału i równowagi władz. Tytułem przykładu wymienić można choćby takie elementy jak: podział władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, różny stopień zależności władzy ustawodawczej od wykonawczej i wykonawczej od ustawodawczej, czy też współzależność jednej izby parlamentu od drugiej (w przypadkach istnienia parlamentu dwuizbowego). Z drugiej jednak strony szereg roz-wiązań proponowanych przez Monteskiusza utraciły w istotnej mierze swą aktualność, jak choćby postulat tworzenia izby arystokratycznej i izby ludu w parlamencie. Inaczej zresztą chyba być nie mogło. Monteskiusz był arystokratą, mocno zaangażowanym w trwanie systemu feudalnego, choć w znacznie bardziej postępowej postaci niż miało to miejsce w monarchiach absolutnych. Geniusz Monteskiusza (a i Locke’a) polegał nie na zdolnościach profetycznych, ale na zaproponowaniu rozwiązań ustrojowych, które wprowadzałyby pewną równowagę między instytucjami władzy

w pań-Jan Wawrzyniak

stwie a społeczeństwem, nie mającym dotąd żadnych szans na wpływanie na kierunek działania tych instytucji.

Niektóre propozycje niejako musiały okazać się w przyszłości nieaktu-alne, bowiem stworzone one zostały – co prawda – po rewolucyjnych wydarzeniach w XVII-wiecznej Anglii, ale jednak przed – kluczowymi dla dalszej przyszłości kontynentu amerykańskiego i europejskiego – to znaczy przed wojną o niepodległość oraz Deklaracją Niepodległości Stanów Zjednoczonych Ameryki, a przede wszystkim przed Rewolucją Francuską. Niemniej pamiętać trzeba o ogromnym wpływie, jaki na te właśnie wyda-rzenia wywarły idee Monteskiusza i Locke’a, z zasadą podziału i równowagi władz na czele. To ona przyczyniła się w znaczącym stopniu do przemian ustrojowych o antyfeudalnym i prokapitalistycznym charakterze, niosących stopniową demokratyzację stosunków społecznych. Jedną z tego konse-kwencji było – początkowo powolne – później (w II połowie XIX wieku zwłaszcza zaś w wieku XX) szybkie powstawanie masowych partii poli-tycznych, które zrewolucjonizowały struktury władzy oraz funkcjonowa-nie państw.

W tym miejscu może ktoś postawić pytanie o związek między zasadą podziału i równowagi władz a powstaniem masowych partii politycznych, czy partii politycznych w ogóle.

Wydaje się, że związek ten można dostrzec już w toku lektury Ducha

praw. Jednak nie wtedy, kiedy dzieło to powstawało i ukazywały się jego

pierwsze wydania. Związek ten dostrzec można z perspektywy lat, w któ-rych partie polityczne odgrywać zaczęły coraz większą rolę w funkcjono-waniu państwa, zwłaszcza zaś w procedurach wyborczych. Pisze bowiem Monteskiusz: „Zna się o wiele lepiej potrzeby własnego miasta niż innych; sądzi się lepiej o zdatności sąsiadów niż o zdatności innych obywateli. Nie trzeba tedy, aby członków ciała prawodawczego wybierano ogólnie z całego narodu; lepiej jest, aby w każdej większej miejscowości mieszkańcy wybie-rali sobie przedstawiciela”10. Zdań tych zapewne Monteskiusz nie napisałby, gdyby już w I połowie XVIII wieku istniały i odgrywały odpowiednia rolę partie polityczne. To one bowiem w przyszłości (począwszy od II połowy XIX wieku) zdominują wybory parlamentarne i wszelkie inne, mające polityczne znaczenie. Zresztą wraz ze wzrostem znaczenia partii rosnąć będą także kontrowersje wokół ocen, jakie formułowano pod ich adresem. Zwracał na to uwagę już w latach 30-tych ubiegłego wieku Zenon Wachlow-ski: „Partię kocha się lub nienawidzi, uważa za dar lub dopust Boży, za 10 Ibidem, s. 173, 174.

Zasada podziału władz a problem nadużywania władzy przyczynę wszelkiego dobra lub wszelkich nieszczęść. W rządach partyj-nych jedni widzą geniusz ludzki, inni widzą w »partyjnictwie« rozkład społeczeństwa i anarchię polityczną”11.

Mimo tak różnych ocen formułowanych wobec partii politycznych, w szybkim tempie postępował ich rozwój wyrażający się zarówno w coraz większej ich ilości, jak i różnorodności ideowej, programowej i organiza-cyjnej. Można by też wskazać jedynie znikomą ilość poglądów zaprzecza-jących wielkiej roli, jaką partie odgrywały i nadal to czynią w tzw. upodmio-towieniu społeczeństwa (tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego) oraz w spełnianiu funkcji ciała pośredniczącego między władzą państwową a obywatelami, czy też stwarzaniu platformy jednoczącej ludzi o podob-nych poglądach na sprawy polityczne, społeczne – generalnie – publiczne. W związku z takim ukształtowaniem się miejsca partii politycznych w procesie funkcjonowania państwa mniemać należy, że Monteskiusz nie wyrażałby postulatów dotyczących sposobu wyboru przedstawicieli w po-staci wyżej zaprezentowanej. Bowiem to właśnie partie polityczne stały się głównymi instytucjami aktywnie (oraz mniej lub bardziej demokra-tycznie) wpływającymi na wszelkiego rodzaju wybory w państwie. Dylemat Monteskiusza: wybierać przedstawicieli „ogólnie z całego narodu”, czy też „w każdej większej miejscowości” został bowiem rozwiązany dzięki powsta-niu partii politycznych wiele lat po rozważaniach zawartych w Duchu praw. Jak to już stwierdzono, główna zasługa Monteskiusza (a i Locke’a) dla nadania znaczącej roli zasadzie podziału i równowagi władz polega na powiązaniu przedmiotowego i podmiotowego rozumienia tej zasady, czyli na uznaniu, że każdej z wyodrębnionych dziedzin funkcjonowania pań-stwa (u Monteskiusza – ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) od-powiadać winny odrębne a nie te same organy (grupy organów) państwa. Inaczej mówiąc, według Monteskiusza warunkiem koniecznym dla posta-wienia tamy nadużyciom ze strony ludzi władzy było istnienie organów państwowych wyposażonych tylko w niezbędne do realizacji wyznaczonych zadań kompetencje, organizacyjnie względem siebie jednak odrębnych.

Takie rozumienie podmiotowego charakteru zasady podziału i równowagi władz mogło wystarczać w czasach Monteskiusza, kiedy zarówno system organów państwowych, jak i innych instytucji funkcjonujących w państwie był stosunkowo wąski. A w każdym razie dość długo jeszcze nie miało być 11 Z. Wachlowski, Stronnictwa polityczne w państwie współczesnym, Warszawa–Kraków, s. 1 (cyt. za M. Bartoszewicz, Nadzór nad partiami politycznymi w polskim porządku

Jan Wawrzyniak

w tym systemie miejsca na partie polityczne, zwłaszcza te o masowym cha-rakterze. Można było oczywiście mówić o różnego rodzaju koteriach dwor-skich, grupach wpływu, ale nie był to zinstytucjonalizowany system mogący „odkształcająco” wpływać na funkcjonowanie organów państwa.

Natomiast wraz ze wzrostem siły i oddziaływania partii politycznych na system organów państwowych coraz częściej zaczęto sobie stawiać pytanie o to, który z systemów: państwowy czy partyjny w sposób bardziej znaczący wpływa na funkcjonowanie państwa. O rosnącej roli partii po-litycznych w sposób najbardziej chyba wyrazisty można mówić wraz z tzw. konstytucjonalizacją partii, czyli zamieszczaniem (przynajmniej od końca II wojny światowej) w ustawach zasadniczych postanowień dotyczących właśnie partii. To był moment niejako formalnego wprowadzenia tych organizacji w obręb struktur oddziaływujących na podmiotową stronę zasady podziału i równowagi władz. Faktycznie zaś, mieliśmy z tym do czynienia znacznie wcześniej – przynajmniej od czasu, gdy funkcjonariusze partyjni w praktyce decydowali o personalnym składzie organów państwo-wych, czyli wówczas, gdy partie stały się de facto organizatorami wyborów do ciał przedstawicielskich (i nie tylko do nich).

Zasada podziału i równowagi władz stanęła niejako przed nowym wyzwaniem. Organy władzy stały się bowiem w pewnym sensie zakładni-kami partii politycznych. Abstrakcyjnie pojmowana zasada monteskiuszow-ska przestała być wystarczającym zabezpieczeniem przed nadużywaniem władzy. Po pierwsze dlatego, że decyzje mogły być formalnie podejmowane przez organy państwowe (oddzielone od siebie i wzajemnie się hamujące), ale treść tych decyzji mogła pochodzić z zupełnie innego źródła – partyj-nego. Po drugie, dlatego że – jeśli to partyjne źródło dyspozycyjne działa w odniesieniu do różnych kategorii organów państwowych, ale pochodzi od jednej i tej samej partii (koalicji partii) to taka sytuacja w istocie niwe-luje podmiotową stronę zasady podziału i równowagi władz. Najkrócej rzecz ujmując: jeśli ta sama partia rządząca (ewentualnie koalicja) decyduje o rzeczywistym funkcjonowaniu zarówno organów władzy ustawodaw-czej, jak i wykonawczej (w skrajnych przypadkach nawet sądowniczej) to tym samym przestaje działać system hamowania i równowagi między nimi – jądro zasady podziału i równowagi władz, mającej zapobiegać nadużywa-niu władzy. O tym, że takie niebezpieczeństwo powstało wraz ze wzrostem roli partii politycznych świadczą rozmaite środki zaradcze zmierzające do jego zminimalizowania. Tytułem przykładu wymienić można wymóg zrzeczenia się członkostwa w partii nałożony na sędziów, czy też istnienie opozycji w parlamencie.

Zasada podziału władz a problem nadużywania władzy Nie znaczy to, że zasada podziału i równowagi władz może być uznana za panaceum na wszelkie przejawy nadużywania władzy. Splot rozmaitych okoliczności może prowadzić do równoczesnego obowiązywania (przy-najmniej formalnie) zasady podziału i równowagi władz i występowania – nawet na bardzo szeroką skalę – zjawisk nadużywania władzy. Wskaza-łem na – moim zdaniem – głównego winowajcę, czyli partie polityczne. Nie znaczy to jednak, że rola, jaką zyskały w ostatnich dziesięcioleciach partie musi zawsze prowadzić do swego rodzaju unieważnienia pozytyw-nych aspektów funkcjonowania zasady podziału i równowagi władz. W demokratycznie funkcjonującym systemie politycznym państwa partie polityczne mogą wręcz wspierać pozytywne efekty działania zasady mon-teskiuszowskiej. Kiedy zatem – najogólniej rzecz biorąc – można spodzie-wać się nasilenia zjawisk nadużywania władzy mimo istnienia w systemie

konstytucyjnym państwa zasady podziału i równowagi władz?

Wydaje się, że może się tak stać (choć nie ma tu żadnego automatyzmu) przede wszystkim wówczas, gdy przez długi czas władza w państwie należy do jednej partii politycznej (bądź koalicji bardzo blisko współpracujących partii). Niebezpieczeństwo takie grozi nawet wtedy, gdy wybory odbywają się w myśl reguł demokracji. Dlaczego? Dlatego, że wśród nieustannie zwy-cięskich partii wpływających na kadry i program działania organów pań-stwowych wytworzyć się może (mniej czy bardziej uświadamiane) poczucie