Zwiększanie włączenia społecznego, ograniczenie ubóstwa i promowanie

rozwo-ju gospodarczego na obszarach wiejskich.

Celami szczegółowymi (obszarem in-terwencji) są:

− ułatwianie różnicowania działalności, za-kładania nowych małych przedsiębiorstw i tworzenia miejsc pracy;

− wspieranie lokalnego rozwoju na obsza-rach wiejskich;

− zwiększanie dostępności technologii in-formacyjno-komunikacyjnych (ICt) na obszarach wiejskich oraz podnoszenie po-ziomu korzystania z nich i poprawa ich jakości.

Priorytety i obszary interwencji PrOW będą stanowić podstawę udzielania obsza-rom wiejskim wsparcia z Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich. Mają być również wzięte pod uwagę przy określaniu wy-miernych celów PrOW, które zostaną uzgodnione z Komisją Europejską i in-stytucją zarządzającą każdego programu.

„Zwiększanie innowacyjności”, „przyczy-nianie się do przeciwdziałania zmianom klimatu i do przystosowania się do nich”

oraz „dbanie o środowisko” uważa się za

wspólne cele wszystkich priorytetów i ob-szarów. Oznacza to, że nawet jeśli te prze-krojowe tematy są szczególnie ściśle powią-zane z niektórymi priorytetami, wszystkie z nich należy odpowiednio uwzględnić w każdym aspekcie polityki rozwoju ob-szarów wiejskich w okresie 2014–2020.

Środki polityki

rozwoju obszarów wiejskich Sposób wdrażania unijnej polityki rozwo-ju obszarów wiejskich określa rozporzą-dzenie Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1305/2013, które definiuje środ-ki tej polityśrod-ki jako działania oznaczające zespół operacji przyczyniających się do wykonania co najmniej jednego z priory-tetów UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (art. 2c).

liczba środków opracowanych dla PrOW na lata 2014–2020 jest mniejsza niż w latach 2007–2013, gdyż zachowa-no i zaktualizowazachowa-no te, które sprawdziły się w poprzednim okresie, niektóre zo-stały połączone, wprowadzono też zupeł-nie nowe. Należy zwrócić uwagę, że nowe środki określono głównie według rodzajów wsparcia i beneficjentów, nie zaś według priorytetów (np. wsparcie inwestycyjne lub wsparcie w postaci płatności obszarowej, wsparcie dla rolników lub wsparcie dla in-nych beneficjentów lub przedsiębiorstw).

Oznacza to, że żaden ze środków nie zo-stał przydzielony do konkretnego prio-rytetu, a o tym, które z nich zostaną za-stosowane, decydują państwa członkow-skie lub regiony. Zakłada się przy tym, że dany środek może jednocześnie być odpo-wiedni dla kilku priorytetów, co powin-no zostać uwzględnione w systemie pro-gramowania.

Inną istotną zmianą dotyczącą wdraża-nia polityki rozwoju obszarów wiejskich w okresie 2014–2020 jest możliwość ustana-wiania przez państwa członkowskie i regio-ny „podprogramów tematyczi regio-nych” w celu rozwiązania problemów konkretnych grup, obszarów lub celów. Podprogramy mogą od-nosić się do młodych rolników, małych go-spodarstw, obszarów górskich, krótkich łań-cuchów dostaw, kobiet na obszarach wiej-skich, łagodzenia skutków zmian klimatu i przystosowania się do nich oraz różno-rodności biologicznej, mogą także doty-czyć szczególnych potrzeb związanych z re-strukturyzacją sektorów rolnictwa znaczą-co oddziałujacych na rozwój konkretnych obszarów wiejskich. Operacje objęte pod-programami tematycznymi mogą otrzymać wyższe dofinansowanie, określone rozpo-rządzeniem nr 1305/2013⁹.

Większa elastyczność polityki rozwoju obszarów wiejskich w okresie 2014–2020 będzie również osiągana przez zwiększe-nie uczestnictwa w projektach opartych

na metodzie leader¹⁰, która okazała się skutecznym narzędziem przekazywania inicjatywy lokalnej społeczności wiejskiej.

Działanie takie ma aktywizować miesz-kańców obszarów wiejskich i umocnić po-czucie lokalnej wspólnoty, podnosić jakość zarządzania oraz wzmacniać kapitał spo-łeczny na obszarach wiejskich. Dlatego metoda leader ma być obowiązkowa dla programów rozwoju obszarów wiejskich na poziomie krajowym lub regionalnym.

W strategii „Europa 2020” podkreślono znaczenie, jakie dla wszystkich obszarów Europy (wiejskich i miejskich) ma wyko-rzystanie siły innowacji. Innowacyjność to ważny czynnik stymulujący rozwój. Nowe produkty, nowe metody pracy, usługi, tech-nologie, procesy oraz formy organizacji mogą zwiększyć zysk gospodarstwa rol-nego lub przedsiębiorstwa na wsi, przy-nieść korzyści związane z troską o środo-wisko oraz wzmocnić społeczną struktu-rę obszarów wiejskich. Działania na rzecz innowacyjności mogą być finansowane ze

9 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17.12.2013 r. w sprawie wspar-cia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (DzUrzUE L 347/487 z 20.12.2013).

10 Leader jest oddolnym, partnerskim podejściem do rozwoju obszarów wiejskich, stosowanym przez lokal-ne grupy działania (LGD), polegającym na opracowaniu przez społeczność wiejską lokallokal-nej strategii roz-woju (LSR) oraz realizacji wynikających z niej innowacyjnych projektów, łączących zasoby ludzkie, natu-ralne, kulturowe, historyczne itp. Celem jest tu przede wszystkim budowanie kapitału społecznego wsi przez aktywizację mieszkańców oraz przyczynianie się do tworzenia nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich. Lokalne grupy działania to partnerstwa składające się z przedstawicieli trzech sektorów: pu-blicznego, gospodarczego, społecznego. Do tworzenia i działania tych grup stosuje się przepisy o stowa-rzyszeniach, z tym że: członkiem zwyczajnym lokalnej grupy działania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego; nadzór nad LGD sprawuje marszałek województwa;

grupy mogą prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji lokalnej strategii roz-woju i w zakresie określonym w ich statutach; obligatoryjnym organem lokalnej grupy działania jest rada wybierana przez walne zebranie członków spośród jego członków, a do jej wyłącznej właściwości nale-ży wybieranie projektów, które mają być realizowane w ramach opracowanej strategii; co najmniej poło-wę członków rady stanowią partnerzy gospodarczy i społeczni, z tym że członek rady nie może być rów-nocześnie członkiem organu kontroli wewnętrznej LGD ani jej zarządu. Wybór LGD do realizacji strategii odbywa się w drodze konkursu ogłaszanego przez samorząd województwa. Źródło: <http://www.prow.

sbrr.pl/index,32,60,pl.html>.

Źródło: Krótkiprzewodnik..., op. cit., rys. 1, s. 95, Urząd Publikacji UE, 2011.

Rysunek 2. Przykładowa lista środków i ich znaczenie dla realizacji priorytetów PROW Konkurencyjność/ rentowność gospodarstw rolnych

Organizacja łańcucha żywnościowego/ zarządzania ryzykiem

Odtwarzanie, chronienie

i wzmacnianie ekosystemów

Efektywne gospodarowanie zasobami/ gospodarka niskoemisyjna/ klimat

Włączenie społeczne/ ograniczanie ubóstwa/rozwój gospodarczy

transfer wiedzy i innowacje • Transfer wiedzy i działania informacyjne

• Inwestycje w nowe technologie w dziedzinie leśnictwa oraz w przetwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów leśnych ...

• Systemy jakości produktów rolnych i środków spożywczych • Płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami

naturalnymi lub

innymi

szczególnymi ograniczeniami

...

• Przywrócenie produkcji rolnej/ działania prewencyjne • Zapobieganie zniszczeniom lasów i odtwarzanie lasów • Tworzenie grup producentów • Dobrostan zwierząt • Zarządzanie ryzykiem (ubezpieczenie upraw, zwierząt i roślin;

fundusze wspólnego inwestowania; nar

zędzie stabilizacji dochodów itp.) ...

• Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę rentowności lasów • Zalesienie i tworzenie terenu zalesionego • Zakładanie systemów rolnoleśnych • Inwestycje zwiększające odporność ekosystemów leśnych i ich wartość dla środowiska • Środek rolno-środowiskowo-klimatyczny • Rolnictwo ekologiczne • Płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z ramową dyrektywą wodną • Usługi leśnośrodowiskowe i klimatyczne oraz ochrona lasów ...

• P

odstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich

• LEADER ... • Usługi doradcze, usługi z zakresu zarządzania gospodarstwem rolnym i w zakresie zastępstwa w gospodarstwie rolnym • Inwestycje w środki trwałe • Rozwój gospodarstw rolnych i działalności gospodarczej • Współpraca • LEADER

wszystkich osi PrOW. Polityka rozwoju obszarów wiejskich w okresie 2014–2020 zapewnia więcej, niż w poprzednim okre-sie, środków, które można wykorzystać w celu promowania innowacji. Szczególnie ważne są środki wspierające transfer wie-dzy, usługi doradcze, inwestycje w akty-wa rzeczowe lub współpracę oraz podej-ście leader. Istotna kategoria innowacji to inżynieria finansowa, czyli kreatyw-ne sposoby wykorzystywania narzędzi fi-nansowych, takich jak fundusze gwaran-cyjne, pożyczkowe lub fundusze venture capital. Instrumenty te pomagają zapew-nić kapitał, którego potrzebują gospodar-stwa rolne i przedsiębiorgospodar-stwa z obszarów wiejskich, a zwłaszcza drobni producenci rolni, by się rozwijać.

O zwiększeniu nacisku na wspieranie innowacyjności świadczy również wpro-wadzenie sieci europejskiego partnerstwa innowacyjnego (EPI), której celem jest usu-nięcie dystansu, jaki istnieje pomiędzy na-ukowcami a przedsiębiorcami na terenach wiejskich. Sieć ma umożliwiać kontakty między grupami operacyjnymi, służbami doradczymi i badaczami, ułatwiać wymia-nę wiedzy fachowej i dobrych praktyk, stworzyć dialog między rolnikami i spo-łecznością badawczą. Działając na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa, EPI powinno przyczyniać się do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” przez łą-czenie odpowiednich podmiotów na po-ziomach unijnym, krajowym i regional-nym, przedstawianie państwom członkow-skim nowych pomysłów na udoskonalenie,

uproszczenie i lepszą koordynację istnieją-cych instrumentów i inicjatyw oraz uzupeł-nianie ich nowymi zadaniami tam, gdzie to konieczne.

Aby zachęcić do innowacyjnego myśle-nia, w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich będzie oferowana pewna liczba rocznych nagród pieniężnych dla projek-tów będących przykładem innowacyjnej lokalnej współpracy, z udziałem partne-rów z co najmniej dwóch państw członkow-skich. Nagrodami mogą być szczególnie zainteresowane osoby lub przedsiębior-stwa, które nie korzystają z finansowa-nia w ramach PrOW, choć kandydaci do otrzymania takich nagród mogą również uczestniczyć w PrOW.

Ramy finansowe

Udział budżetu WPr w budżecie ogól-nym UE zmniejszył się radykalnie w ciągu ostatnich 25 lat, z 73% w 1985 r. do 41%

w 2012 r. tendencja spadkowa występo-wała pomimo kolejnych rozszerzeń Unii Europejskiej i wynikała głównie z reform WPr i rosnącego udziału wydatków na inne kierunki polityki UE¹¹.

Dane w tabeli 1 na s. 117 wskazują na znaczące zmniejszenie udziału finanso-wania WPr w latach 2014–2020 w sto-sunku do budżetu ogólnego UE.

Całkowita kwota wsparcia unijne-go na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grud-nia 2020 r., określona w rozporządzeniu nr 1305/2013, wynosi 84 936 mln euro (we-dług cen z 2011 r.) zgodnie z wieloletnimi

11 <http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf>

ramami finansowymi na lata 2014–2020¹². Według cen bieżących jest to ogółem 95 577 mln euro. Alokacja dla Polski dla tego okresu wynosi 10 941 mln euro, co czyni Polskę największym beneficjen-tem polityki rozwoju obszarów wiejskich w Unii¹³.

Konsekwencje

dla zadań kontrolnych ETO

Konieczność dostosowania polityki rozwoju obszarów wiejskich do celów i priorytetów wyrażonych w strategii

„Europa 2020” wpłynęła na określenie nowych celów i priorytetów tej polityki.

redefinicja wskazała nowe obszary inter-wencji w okresie 2014–2020. Położenie mocniejszego akcentu na konkurencyj-ność gospodarstw rolnych, wspieranie innowacyjności, zapobieganie zmianom klimatu czy walkę z wykluczeniem spo-łecznym na obszarach wiejskich wymagało w dużej mierze nowych środków działania.

Audytorzy Europejskiego trybunału Obrachunkowego (EtO) również sta-nęli przed nowymi zadaniami, bowiem kontrola środków wspierających transfer wiedzy, promowanie innowacji czy kre-atywne sposoby wykorzystywania narzędzi finansowych (inżynieria finansowa) będą wymagały od audytorów nowej, specjali-stycznej wiedzy oraz przyjęcia skutecznej metodyki oceny efektywności podejmo-wanych i finansopodejmo-wanych działań.

Podobnie, większa elastyczność polityki rozwoju obszarów wiejskich, zapewniana na przykład przez szersze stosowanie me-tody leader czy koordynację rOW z in-nymi dziedzinami polityki UE (i fundu-szami), zwiększa ryzyko związane z pro-cesem kontroli. W pierwszym wypadku ryzyko dotyczy oceny efektywności ak-tywizacji lokalnych społeczności na ob-szarach wiejskich, a w drugim – podwój-nego finansowania tych samych operacji z różnych funduszy.

Tabela 1. Budżet WPR w wieloletnich ramach finansowych (zobowiązania w mld euro, w cenach bieżących)

Budżet UE ogółem

(1) Budżet WPR

(2) Udział % (2) w (1)

2007–2013 976 443 420 682 43,08

2014–2020 1 082 555 373 179 34,47

Źródło: <http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm>.

12 Art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17.12.2013 r. w spra-wie wsparcia rozwoju obszarów spra-wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (DzUrzUE L 347/487 z 20.12.2013).

13 Załącznik 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17.12.2013 r., jw.

ryzyko to stanowi niemałe wyzwanie dla EtO, jednak może zostać zminimali-zowane dzięki odpowiedniemu systemowi i programowi szkoleń. ryzyko wynikające z różnorodności dostępnych środków po-lityki rozwoju obszarów wiejskich można również skutecznie łagodzić przez współ-pracę z organami krajowymi państw człon-kowskich, na przykład w zakresie szkoleń czy wspólne przeprowadzanie audytów.

Zmniejszenie udziału finansowania WPr w budżecie ogólnym UE zapewne będzie miało swoje konsekwencje dla au-dytów EtO. Mniejsze wydatki w zakre-sie polityki rozwoju obszarów wiejskich mogą oznaczać mniejszą liczbę finansowa-nych operacji (projektów), a tym samym konieczność zmniejszenia liczby audytów.

Może to wpłynąć na konieczność zmian organizacyjnych i personalnych (czyli ogra-niczenie liczby wydziałów i audytorów), mających na celu podniesienie wydajności

i skuteczności audytów. Wyzwanie to wy-daje się już ujęte w strategii EtO na lata 2013–2017, gdyż celem trybunału w tym okresie jest maksymalizacja wartości jego wkładu w odpowiedzialność publiczną UE.

Aby zrealizować to dążenie, EtO uznał za priorytet dalszy swój rozwój jako pro-fesjonalnego organu kontroli, jak najlep-sze wykorzystanie wiedzy, umiejętności i kompetencji, wykazanie swej skutecz-ności, a także zwiększenie efektywności przez przygotowanie propozycji optyma-lizacji przydziału ról i odpowiedzialności audytu oraz usprawnienie procesu kontro-li wykonania zadań¹⁴.

krzySztOf zaLeGa dr nauk ekonomicznych,

Europejski Trybunał Obrachunkowy, Luksemburg

14 <http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/STRATEGY2013-2017/STRATEGY2013-2017_EN.PDF>

Wszelkie opinie, uwagi i komentarze wyrażone przez autora w tej publikacji w żaden sposób nie odzwiercie-dlają stanowiska Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, ani też nie są dla Trybunału zobowiązujące.

krzySztoF zaLEGa

New legal framework of common agricultural policy Over the years, the objectives of the Common Agricultural Policy (CAP) based on the EU treaties have remained unchanged, however their interpretation evolved to reflect the changing context of the policy and societal needs. Successive reforms have also led to changes in the policy instruments. Originally, elements of rural development policy were embedded in the CAP. In 2000 the CAP was re-organ-ised into two complementary pillars, and a separate EU rural development policy was created. the first pillar covers direct

payments and market measures, while the other − rural development measures.

On 1 January 2014 a new package of regulations came into force, re-shaping the Common Agricultural Policy, and accordingly its second pillar. the four basic EU regulations of the new CAP re-flect the political agreement between the European Commission, EU Member States Agriculture Ministers (in the Council) and the European Parliament:

• regulation (EU) No 1305/2013 of the European Parliament and of the Coun-cil of 17 December 2013 on support for rural development by the European Agricultural Fund for rural Develop-ment (EAFrD) and repealing Council