A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA O E C O N O M IC A 154, 2001
POLITYKA R EG I O N A LN A
Lucyna Wojtasiewicz*
AKTYWIZACJA GOSPODARCZA GMINY W DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDU LOKALNEGO
Przeobrażenia ogólnosystemowe, jakie zachodzą w Polsce, wym agają rozp o znaw ania i oceny nie tylko w m ak ro n a k ład ac h , lecz rów nież n a wszelkich innych poziom ach działania, a w tym rów nież n a poziom ie lokalnym . W ażne, interesujące i pożyteczne będzie zapoznanie się z zagadnieniem , jak wpływa po lity k a rozw oju p aństw a na rozwój poszczególnych gm in. J a k w iadom o, wszelkie przedsięwzięcia w dziedzinie polityki gospodarczej (społeczno-gospo darczej) państw a m ają znaczenie dla rozwoju lokalnego. N ie m o g ą one być bez znaczenia, skoro właśnie na szczeblu lokalnym p rzybierają k o n k re tn ą po stać i w tej skali przestrzennej ogniskują się i k um ulują, d ając pozytyw ny efekt synergii, ale także ujaw niając sprzeczności, luki, konflikty. W pływ przeobrażeń ogólnosystem ow ych na rozwój lokalny jest istotny rów nież z tego po w od u, że integralną częścią przeobrażeń m ak ro u k ład u jest proces decentralizacji fu n k q i pań stw a (refo rm a centrum gospodarczego, zm ian a teryto rialnej organizacji kraju), a to ju ż bezpośrednio odnosi się do stop nia i zakresu sam o rządn ości terytorialnej, systemu finansow ania gm in itd. Najważniejsze problem y rozw oju lokalnego w obecnej sytuacji k ra ju t o 1:
* Prof. dr hab. w Katedrze Polityki G ospodarczej, A kadem ia Ekonom iczna w Poznaniu. 1 W szystkie spostrzeżenia oparto na materiałach zgrom adzonych do pracy pt. M onitoring
gm in regionu W ielkopolski. Praca ta jest realizow an a w Centrum B adan ia G osp od ark i
Regionalnej Akadem ii Ekonom icznej w Poznaniu. M a ona dać odpow iedź na pytania - jakie przeobrażenia społeczno-gospodarcze zachodzą w gminach w procesie transformacji gospodarki Polski, jakie pow stają efekty tych przeobrażeń (również negatyw ne) i jakie potrzebne są działania korygujące. W szczególności bada się zjawiska i procesy dem ograficzne, potencjał gospodarczy, przeobrażenia struktury gospodarki, procesy inwestycyjne, warunki życia ludności i sytuację finansową gminy. Wyniki dotychczasow ych badań zostały przedstaw ione w n a stępujących publikacjach. Gmina w procesie przekształceń gospodarki kraju, [w:] Rola p o lity k i
1) ożyw ienie g o sp o d arcze gm iny, w tym rozw ój p rzedsiębio rczo ści, now oczesność g o spodarki, efektyw ność prod uk cji, otw arcie n a k o n ta k ty gospodarcze z otoczeniem ,
2) sytuacja m aterialn a m ieszkańców gm iny, w tym za tru d n ien ie i stopień zaspok ojenia podstaw ow ych p otrzeb bytow ych,
3) sytuacja finansow a gm iny, w tym poziom d o ch o d ó w w łasnych i stan zasobów kom unalnych.
T rzeba pam iętać, że rozwój jest pojęciem złożonym , naw et jeżeli ograniczy- m y jego zakres ściśle do spraw społecznych i gospodarczych. W ynika to z w ielorakości celów, którym rozw ój m a służyć, i z ró ż n o ro d n o ści działań, które go kształtują. W skali lokalnej sprawy rozw oju społeczno-gospodarczego stają się szczególnie skom plikow ane, poniew aż każdy o b szar funkcjonuje i rozwija się ja k o integralna część większej całości (gospodarki kraju); korzysta z d ó b r i usług pow stałych n a innych terenach kraju , d o starc za swe p ro d u k ty n a rzecz otoczenia; w chłania fundusze w ytw orzone gdzie indziej i przekazuje w łasne środki na inne obszary. W iele elem entów rozw oju nie bilansuje się w skali lokalnej, naw et przy znacznym stopniu dom knięcia gospodarki, a z re guły przecież nie jest o n duży. Nie m a tu rów nież pełnej w spółzależności między rozwojem gospodarczym a poziom em życia m ieszkańców . O d polityki pań stw a zależy m. in. to , ja k d u ża jest w spółzależność m iędzy fak tyczną k o nsum pcją (sensu largo) na danym terenie a potencjalnym i efektam i k o n sum pcyjnym i jego gospodarki i jaki jest kierunek ew entualnej rozbieżności. W określonych fazach rozw oju bard zo często ce n traln a p o lity k a społeczno- -gospodarcza prow adzi do tego, ż regiony bogatsze d o tu ją regiony biedniejsze, czego w yrazem są różnice m iędzy docho dem w ytw orzonym a docho dem w ykorzystyw anym w poszczególnych obszarach kraju. D latego m ów iąc o ro z woju lokalnym należy eksponow ać lokalność efektu (pozytyw nych przeobrażeń ilościowych i jakościow ych na danym obszarze) ze św iadom ością, że d eterm i nanty rozw oju (czynniki, w arunki, środki) m o gą m ieć c h a ra k te r zarów no lokalny, ja k i zew nętrzny, i że te ostatn ie są bard zo ważne.
N ależy m ieć św iad o m o ść, że c o ra z szersza i w nikliw sza m u si być in terp retacja tego, co rozum ie się przez cel rozw oju, trad ycyjnie określany ja k o zapew nienie ludziom m ożliwie najwyższego p oziom u życia. S kłada się
n ań zespół celów cząstkow ych, a m ianow icie:
ekonom icznej w procesie transformacji system ow ej, red. S. Bagdziński, M. M arszałkow ska,
Toruń 1993; Badanie przeobrażeń gmin tv regionie W ielkopolski ( wstępne w yniki m onitoringu), [w:] D ylem aty i osiągnięcia polskiej p o lity k i transform acji gospodarczej, red. H. Ćwikliński, G. Szczodrowski, Gdańsk 1995; M onitoring gmin - przeobrażenia społeczno-gospodarcze, [w:]
Gospodarka, przestrzeń, środowisko, red. U . Wich, M ateriały z I O gólnopolskiej konferencji
zorganizowanej w 30-lecie W ydziału E konom icznego Uniwersytetu im. M. Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Lublin 1996; Przedsięwzięcia inw estycyjne gmin i ich po d sta w y finansowe, [w:]
1) zapew nienie ludziom m iejsc pracy i d o ch o d ó w po zw alających n a niezbędny w odczuciu społecznym poziom życia,
2) zapew nienie w arunków bytu m aterialn eg o, a w tym : wyżywienia, m ieszkania i przebyw ania w środow isku nie szkodzącym zdrow iu,
3) zapew nienie w aru n k ó w rozw oju duchow ego, a w tym : m ożliw ości w ypoczynku, k ształcenia, d o stę p u do in fo rm acji, o b c o w a n ia z k u ltu rą i rozryw ką, p odróży i k o n tak tó w z szeroko ro zu m iany m otoczeniem ,
4) zapew nienie poczucia bezpieczeństw a i perspektyw n a przyszłość, a w tym poczucia stabilizacji (zabezpieczenia d o ro b k u życia) i szans rozw oju d la następnych pokoleń.
Cele te m ają ch a ra k te r uniw ersalny; tru d n o m ów ić o ich określonej specyfice lokalnej. N a pew no jed n ak w skali lokalnej d o k o n u je się ich ko nkretyzacja i h ierarchizacja, a także dostosow an ie d o w a ru n k ó w rozw oju. O gólne drzew o celów w każdej gminie musi m ieć w łasną stru k tu rę , o d pow iadającą m ożliw ościom gm iny i oczekiwaniom jego m ieszkańców , a także k o n k re tn e j sytuacji w gm inie (czego w yrazem m oże być np. staw iany niekiedy n a pierwszym m iejscu w program ie rozw oju gm iny p o stu la t bez pieczeństw a i p o rz ąd k u publicznego).
T rz eb a liczyć się z tym , że zm ienia się w aga i o cen a dyspozycyjnych czyn nik ów rozw oju gm iny. T radycyjnie zalicza się d o nich: po ło żenie, w arunki n atu ra ln e, siłę roboczą, zagospodarow anie.
W ak tu aln y m ujęciu c o raz bardziej isto tn e staje się tzw . o to czen ie lokalne działalności gospodarczej w gminie, a w tym : układy instytucjo nalne, ch arak ter i potencjał miejscowego rynku, istnienie nisz atrakcyjności. Proefek- tyw nościow y m odel polityki gospodarczej p ań stw a tw orzy p o trze b ę nie tylko ilościowych, ale rów nież (a m oże - przed e w szystkim ) jako ścio w ych ocen potencjału gm iny. O dnosić się one pow inny d o w szystkich zasobów dyspozycyjnych gminy, tw orzących określony system .
W ażne tu są w ew nętrzne relacje g o spodarki gm iny, przynajm niej takie podstaw ow e ujęcia, jak:
a) relacje m iędzy zasobam i gminy a działalnością go sp o d arczą, a w tym między:
- liczbą ludności w wieku zdolności d o p racy a za trud nien iem ,
- areałem u ży tk ó w ro ln y ch a g o s p o d a rk ą r o ln ą (w cały m zb io rz e m ierników - od liczby utrzym ujących się z rolnictw a, poprzez p ro d uk cję i jej w ydajność, d o efektów sprzedaży),
- w arunk am i do rozw oju turystyki a poziom em rozw oju tej dziedziny gospodark i i jej efektam i;
b) relacje m iędzy poszczególnym i dziedzinam i g o sp o d a rk i i szero ko ro zu m ian ą jej obsługą, np. m iędzy rolnictw em a przem ysłem przetw órczym , m iędzy działalnością pro d u k cy jn ą a usługam i z zak resu tzw. otoczenia biznesu itd.
W ażna jest p o n a d to identyfikacja i pom iar zagrożeń rozw oju lokalnego. N ależy d o tych zagrożeń po głębiające się, a tak że trw ałe b ezro bocie, relatyw nie d u ża i stru k tu raln ie n iekorzystna em igracja ludności, p o n a d przeciętny stopień u b ó stw a społeczeństw a, zanieczyszczenia śro d o w isk a i ogólnie złe w arunki życia, przestępstw a i inne zjaw iska patologii społecznej o ra z znam ienne elem enty patologii gospodarczej (jak szara strefa) i zastoju gospodarczego (jak m ienie niechciane, grunty leżące odłogiem , k ró tk i żywot większości now o pow stałych firm).
Z powyższych rozw ażań wynika kilka praktycznych w niosków dotyczących aktyw izacji gospodarczej gm iny, tj. k ształto w ania jej rozw oju w sposób zapew niający w iększą dynam ikę i większą aktyw ność. O dnosi się to do d iag nozow an ia rozw oju gminy, jej strategii i p rom ow an ia.
Jeśli chodzi o diagnozow anie rozw oju gm iny, to jego p rzesłank ą pow inno obecnie być - poza prezentacją zespołu wskaźników konw encjonalnie przyjm o w anych do p o ró w n ań m iędzy gm inam i lub do zestaw ień z wielkościam i przeciętnym i w województwie, bądź w kraju - dostarczenie inform acji o sto p niu osiągania założonych celów strategicznych, o m ożliw ościach, jak ie w tym zakresie w gm inie istnieją, lub o ich b ra k u , o w arun kach efektyw nego w yko rzy stan ia zasobów gm iny, o barierach, k tó re są zagrożeniem d la osiągnięcia celów, a także (co jest bardzo ważne) o sposobach (środkach) p o k o n an ia tych barier. O znacza to, że diagnoza m usi być ściśle zw iązana ze strategią rozwoju gminy, musi być względem niej niejako służebna. O znacza to tym sam ym , że ak tu aln e diagnozow anie gminy nie m oże być li tylko tradycyjnym ro z p o zn a niem i zaprezentow aniem jej zasobów i problem ów . R o zpo zn an ie tak ie było niezbędne we w stępnych etap ach prac dla uruchom io ny ch w ro k u 1990 sam orządów terytorialnych, lecz pow inno ju ż być analizą i o ceną przebytej drogi i co więcej bezpośrednim naw iązaniem d o przyszłości. W gruncie rzeczy w aktualnej fazie rozwoju kraju i m odelu jego funkcjonow ania diagnozow anie gm iny pow inno m ieć c h a ra k te r m o n ito rin g u , tj. system atycznego śledzenia zachodzących procesów z odnoszeniem ich do określonych założeń (celów) i ze w skazyw aniem potrzebnych działań korygujących.
Rów nocześnie diagnoza pow inna d ostarczać inform acji, czy i w jak im stopniu o raz w jaki sposób m o żn a uaktyw nić dyspozycyjne zasoby gm iny, a to z kolei wiąże się z jej prom ow aniem , o czym będzie jeszcze m ow a.
Jak widać, diagnozow anie rozw oju gminy należy rozum ieć ja k o integraln ą część zespołu czynności składających się na proces kształto w an ia jej rozw oju. Proces ten obejmuje:
1) ustalenie celu (celów) rozw oju, w czym pow inny w yrażać się potrzeby dążenia i preferencje lokalnej społeczności,
2) określenie elementów niezależnych od lokalnych podm iotów decyzyjnych (tj. organów sam orządu terytorialnego), a stanowiących d eterm inanty rozwoju lokalnego o raz prognozow anie ich zm ian, działań i roli,
3) określenie elem entów zależnych od lokalnych p o d m io tó w decyzyjnych i ustalenie p ro g ram u działań w tym zakresie,
4) zh a rm o n izo w an ie niezależnych i decyzyjnych elem en tó w ro zw o ju z dążeniem d o zapew nienia ich harm onii, z uw zględnieniem zależności i interakcji m iędzy poszczególnym i elem entam i, efektu synergii, ale rów nież - sprzeczności, konfliktów , progów rozw oju,
5) konkretyzację i weryfikację wszystkich w ym ienionych wyżej wielkości w oparciu o dokon u jące się procesy rozw ojow e m a k ro u k ła d u , a tak że przy stopniow ym uw zględnianiu wszystkich składow ych tru d n y ch d o przewidzenia.
D iagnoza, o której m ówim y, w obecnym k ształtow aniu rozw oju lokalnego nic jest tylko wstępem d o ustalenia zadań w ym ienionych w p k t 1-3, lecz jest rów nież pod staw ą do system atycznie p row ad zon ych zad ań p k t 4 -5 .
P rzechodząc d o spraw y aktualnych w ym agań w obec strategii rozw oju gminy trzeba zaznaczyć, że na tle ogólnych w skazań lite ratu ry przed m io tu w tym zakresie (są one zresztą częściow o ju ż sto so w an e w p ra k ty c e) szczególnie godne uwagi w ydają się obecnie trzy w łaściw ości strategii gm iny, a mianowicie: kom pleksow y ch arak ter strategii o raz jej funkcje - in fo rm u jąca i inspirująca. Należy liczyć się z tym , że jakk olw iek szeroki byłby zakres kom petencji sam orządu lokalnego i jakkolw iek duże byłyby jeg o m ożliw ości realizacyjne, zawsze własne działania sam orządu będą m usiały być w spom agane i uzupełniane działaniam i innym i, a osiąganie celów będzie n astępo w ać dw om a drogam i:
1) m oje cele - m oje środki (działania), 2) m oje cele - cudze środki (działania).
D la skutecznego zapew nienia drugiej z w ym ienionych d ró g (a ja k o n a jest w ażna przy takich celach ja k zm niejszanie b ezrob ocia, p o p ra w a stan u środo w iska itp., wiemy wszyscy), potrzeb n e jest - ja k o w aru nek konieczny, chociaż nie zawsze w ystarczający - ujęcie w strategii całości z a d ań ro z w ojow ych, a nie tylko tych, k tó re leżą w gestii decyzyjnej i w ykonaw czej organów gminy. P odm ioty niezależne, jeśli m ają służyć celom rozw oju lokalnego, realizując równocześnie swe własne zadania, z reguły zainteresow ane są cało ścią rozw oju gm iny, ab y w tej całości „ u staw ić się” m ożliw ie najbardziej korzystnie. Stąd tak w ażna jest in fo rm acyjna fu nk cja strategii. P odm ioty te na ogół liczą też n a jakieś preferencje, po m oc, w sparcie, a przynajm niej ogólnie sprzyjającą postaw ę w ładz lokalnych i w iedzą, że m ają n a to w iększą szansę, jeśli ich działalność wiąże się z oczekiw aniam i sam orządu lokalnego; w tym przejaw ia się in spiru jąca fu n kcja strategii.
1 wreszcie na uwagę zasługują dw a - ja k sądzim y, dziś b ard zo w ażne - aspekty p ro m o w an ia gminy. Są nimi:
- d b an ie o prom ocję w ew nętrzną, tj. sk ierow aną d o m ieszkańców i firm położonych na obszarze gm iny, a m ającą na celu w zrost przedsiębiorczości lokalnej,
- dążenie d o m aksym alnej skuteczności tej prom ocji.
P ro m o cja w ew nętrzna sprow adza się d o tw orzenia w szystkich m o ż liwych ułatw ień dla now o pow stających rodzim ych firm i sp rzyjania in nym prorozw ojow ym inicjatyw om m ieszkańców , zw łaszcza m łodszej gene racji (w śród pozytyw nych dośw iadczeń rozw oju lokalnego za g ran icą wy m ienia się m. in. tzw. „przem ysł garażow y” m łodych ludzi). Nie jest to spraw a p ro sta w gm inach ubogich i w ogóle n a o b szarach u b ó stw a społe cznego, nie m o żn a jej jed n ak nie doceniać, wszędzie tam gdzie to m o ż liwe, ja k o k o m plem entarnego działania w obec większego k ap itału zew nę trznego.
Z kolei skuteczność prom ocji gminy uzależniona jest nie tyle od inform acji i zachęt, ile od konkretnych w arunków , k tó re zapew niają firm om lepsze (korzystniejsze) w arunki inw estow ania, dalszego rozw oju. Istnieje tu dość szeroki zakres m ożliw ych działań, chociaż niek tó re z nich są praktycznie tru d n e, poniew aż w ym agają znacznych n ak ład ó w finansow ych ze strony gminy. Często jed n ak chodzi przede wszystkim o dobry, rzetelny i w iarygodny w ykaz ułatw ień ze strony gm iny w obec inw estorów , m o g ą to być m . in. ułatw ienia organizacyjne. W obecnej dobie b ard zo istotn ym w arunkiem skuteczności prom ocji są u p o rząd k o w an e spraw y w łasnościow e w gm inie i plan przestrzennego zagospo d aro w an ia (a przynajm niej d alek o posunięte stu d ia u w aru n k o w ań i kierunków zag o sp o d aro w an ia przestrzennego), za co o d p o w iad ają władze sam orządow e.
P odniesione wyżej sprawy nie w yczerpują wszystkich zagad nień, k tó re n a le ż a ło b y u zn ać za najw ażn iejsze d la ak ty w izacji ro z w o ju lo k a ln e g o w obecnych w aru n k ach polityki gospodarczej Polski. S p raw ą sam ą w so bie, w ym agającą o drębnej analizy, je s t proces ro zw o ju sa m o rz ąd n o ści terytorialnej (a m oże niebezpieczeństw o zaham o w an ia tego procesu ) o raz zagadnienie sam odzielności finansow ej gmin. S praw ą w ym agającą odrębnej uwagi jest też specyficzna sytuacja gm in przygranicznych, funkcjonujących w ra m ach euroregionów , gmin w chodzących w skład aglom eracji, gmin p o ło żonych na obszarach depresji społeczno-gospodarczej itd. N a uwagę zasługują p o n a d to niektóre new ralgiczne problem y „cząstk o w e” , ja k w d ra żanie system u obligacji kom unalnych, w zrost b u do w nictw a m ieszkan iow e go, efektyw ne kształtow anie w ielofunkcyjności wsi, zapew nienie rozw oju zrów now ażonego lokalnych stru k tu r gospodarczych. W szystko to w ym aga dalszych szczegółowszych badań.
L ucyna W ojtasiewicz
EC O N O M IC D E V E L O P M E N T O F T H E A D M IN IST R A T IV E C O M M U N E IN A C TIVITIES O F TH E LOCAL SE L F-G O V E R N M E N T
The author analyses econom ic developm ent o f the administrative com m une as an object o f interest on the part o f local self-government, with more attention being focussed on diverse causes, elTects and importance o f local and national developm ent. A thesis has been put forward, according to which the structure o f national problems should be linked closely with the structure o f micro problems. The author analyses in great detail the concept o f development, its goal and factors in relation to the administrative com mune. There arc also formulated several practical conclusions concerning econom ic developm ent o f com m unes, which are connected with diagnosing, prom otion and strategy.
