Publiczne prawa podmiotowe
przedsię-biorców do korzystania ze środowiska,
w tym do korzystania z przyrody
Ewa Katarzyna Czech
doktor habilitowany nauk prawnych profesor Uniwersytetu w Białymstoku ORCID – 0000-0001-5421-4053 Słowa kluczowe:
publiczne prawo podmiotowe, publiczne prawo podmiotowe do korzystania ze środowiska, ochrona środowiska, ochrona przyrody, przedsiębiorca
Key words:
public subjective right, public subjective right to use the environment,
environmental protection, nature protection, entrepreneur
https://doi.org/10.36128/priw.vi35.232
Public Subjective Rights of Entrepreneurs to Use the
Environment Including to Use the Nature
The impact of entrepreneurs on the environment, through conducting business activities on the one hand, and by the behaviour of entities other than entrepreneurs operating in a given area and using the environment, on the other hand, makes it neces-sary to indicate the importance of using public subjective rights to use of the environment as a legal good. At the same time, the concept of nature (in the legal sense of the environment) allows to assume that using of the nature is a public right. It is also unjustified to separate the use of the environment from its protection and analogical use of nature and its protec-tion, even in case of an entrepreneur. The dichotomy of acts defined this way will effect in shaping the attitudes of entrepreneurs towards the greater awareness of the need to pro-tect the environment, including nature, but above all in shaping attitudes expressed in the fact that entrepreneurs do not have to be limited only to activities that exert pressure on the environment or nature.
Uwagi wstępne
W ciągu ostatnich lat, prob-lematyka korzystania ze środowiska, w tym korzystania z przyrody, nabie-ra conabie-raz większego znaczenia, czego wyrazem jest stopniowe poszerzanie dorobku legislacyjnego w tak okre-ślonym przedmiocie regulacji.
Widząc przysługiwanie pod-miotom prawa publicznych praw do korzystania ze środowiska, w tym przyrody, równocześnie należy przy-jąć, że mogą oni domagać się ich re-alizacji poprzez kierowanie roszczeń tworzących konstrukcję tych praw. W praktyce, publiczne prawa pod-miotowe do korzystania ze środowi-ska (np. przedsiębiorców) są jednak ograniczane wówczas, gdy ustana-wianie poszczególnych form ochro-ny przyrody w zakresie kompetencji
przyznanych organom administracji publicznej, nie służy realizacji celu, jaki przewidział dla nich Ustawodawca. Ma to natomiast wpływ na rozpoczy-nanie czy też kontynuację działalności gospodarczej przedsiębiorców z uwa-gi właśnie na ograniczanie publicznych praw podmiotowych do korzysta-nia ze środowiska. Należy mieć na względzie, iż najczęściej wykorzystywa-ne w praktyce przez przedsiębiorców, tzw. reglamentowawykorzystywa-ne publiczwykorzystywa-ne pra-wo do korzystania ze środowiska1,aby mogło być realizowane, wymaga
uzy-skania przewidzianych prawem pozwoleń. Taki stan prawny, wprost wynika z brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska2.
Należy mieć jednocześnie na uwadze, że ramy prawne prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce określone są przede wszystkim w prze-pisach ustawy Prawo przedsiębiorców3. Odzwierciedlają one konstytucyjną
zasadę wolności gospodarczej4, należącą do podstawowych zasad polskiego
porządku prawnego. Ponadto, w tych normach zostały zawarte dyrektywy zachowań, których wykonanie tworzy relacje łączące administrację publicz-ną z przedsiębiorcami, wyznaczając tym samym standardy działań organów administracji publicznej w sprawach dotyczących przedsiębiorców. Wskazy-wane standardy z pewnością nie powinny wyrażać się w naruszaniu nie tylko publicznych praw podmiotowych przedsiębiorców do korzystania ze środo-wiska, ale również naruszaniu zasady wolności podejmowania i prowadze-nia działalności gospodarczej. Wykorzystywanie zaś form ochrony przyrody w celu blokowania planowanych inwestycji przedsiębiorców, prowadzi do na-ruszania zarówno wskazywanych praw, jak i wolności.
Istnienie wskazywanej sytuacji w praktyce stosowania prawa powo-duje konieczność poddania analizie zagadnienia możliwości postrzegania pra-wa do korzystania ze środowiska, także jako prapra-wa do korzystania z przyrody. Konieczne jest również określenie możliwości ochrony środowiska czy ochro-ny przyrody w oparciu o realizację tych praw, także poprzez przedsiębiorców.
1 Marek Górski, [w:] Marek Górski et al., Prawo ochrony środowiska. Ko-mentarz (Warszawa: C. H. Beck, 2014), 93.
2 Ustawa z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. tj. z 2020, poz. 1219).
3 Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018, poz. 646). Stanowi ona część tzw. Konstytucji biznesu (pięciopak ustaw uchwalonych przez Sejm RP w dniu 6 marca 2018 r.).
4 Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), stanowiącym rozwinięcie treści art. 20, który uznaje wolność działalności gospodarczej za filar społecznej gospodarki rynkowej, ogra-niczenie wolności działalności gospodarczej w Polsce jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
2. Publiczne prawa podmiotowe w ujęciu stanowisk doktryny i orzecz-nictwa
Zasadnie wskazywane jest w nauce prawa, że publiczne prawo pod-miotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa), opierając się na chronią-cych jego interesy prawne normach prawnych, może skutecznie żądać cze-goś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś zdziałać5. Istota publicznego prawa podmiotowego wyraża się zatem
w moż-liwości skutecznego domagania się jednostki od państwa i jego organów, re-alizujących zadania publiczne, za pomocą zindywidualizowanego roszczenia, ściśle określonego przez obowiązujące prawo, zachowania się odpowiadają-cego interesowi prawnemu żądająodpowiadają-cego6. Widząc w roszczeniu, jako
elemen-cie konstrukcji publicznych praw podmiotowych, w tym publicznych praw podmiotowych do korzystania ze środowiska, tę instytucję prawną, która umożliwia realizację tych praw, jednocześnie należy uznać zasadność poniż-szego stanowiska wyrażonego w nauce prawa. Zgodnie z nim, istnienie pub-licznych praw podmiotowych służyć ma ochronie interesów jednostki, które w ramach unormowań publicznoprawnych mają nierównorzędną (słabszą) pozycję wobec podmiotów władzy. Konstrukcja publicznych praw podmio-towych determinuje obowiązek analizowania w określonej sprawie konkuru-jących ze sobą interesów: indywidualnego i publicznego. Cechą publicznego prawa podmiotowego jest również niedopuszczalność zrzeczenia się tego pra-wa. Skorzystanie z niego uzależnione jest natomiast wyłącznie od uznania i chęci podmiotu uprawnionego7.
Podmiotami, w stosunku do których, podmioty publicznych praw podmiotowych mogą kierować żądania zachowania zgodnego z treścią pub-licznych praw podmiotowych są co do zasady państwo i jego organy8. Już te
wskazywane podmioty tworzą katalog władz publicznych. Trybunał Kon-stytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2005 r., zasadnie stwierdził jednak m.in., że pojęcie „władzy publicznej” obejmuje wszystkie władze konstytucyjne państwa lub samorządu, a także inne instytucje, o ile wykonują funkcje »władzy publicznej« w wyniku powierzenia czy przekazania 5 Jan Boć, Adam Błaś, „Publiczne prawa podmiotowe”, [w:] Prawo
admi-nistracyjne, red. Jan Boć (Wrocław: Kolonia Limited, 2010), 505. 6 Wyrok SN z dnia 11 stycznia 2013 r., I CSK 289/12, LEX nr 1288605. 7 Joanna Człowiekowska, „Prawo do sądu jako publiczne prawo pod-miotowe” Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego, nr 5 (2006): 175-184.
8 Andrzej Wróbel, „Prawo podmiotowe publiczne”, [w:] System Prawa
Administracyjnego, Instytucje prawa administracyjnego, red. Roman
Hau-ser, Zygmunt Niewiadomski, Andrzej Wróbel (Warszawa: C. H. Beck, 2010), 344-345.
im tych funkcji9. „Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form
działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicz-nych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności”10. Wynika
z tego zatem, że podejmowanie przez organy gminy uchwał w przedmiocie ustanowienia form ochrony przyrody jest niewątpliwie również wykonywa-niem władzy publicznej.
W nauce prawa podnoszone jest jednocześnie, że publiczne prawa podmiotowe są „silniejsze” od interesów prawnych. Interes prawny daje jed-nostce prawo do osiągnięcia konkretyzacji normy prawa administracyjnego. Publiczne prawo podmiotowe daje coś więcej, mianowicie pewność pożąda-nej reakcji państwa. Z istoty publicznych praw podmiotowych wprost wyni-ka ich ochrona11. Równocześnie wśród regulacji publicznych praw
podmioto-wych wyróżnia się regulacje o treści negatywnej (zaniechanie) oraz regulacje o treści pozytywnej (działanie)12.
W nauce prawa wskazywane jest również, że katalog źródeł pub-licznych praw podmiotowych obejmuje źródła prawa administracyjnego po-wszechnie obowiązujące o charakterze zewnętrznym, w tym również akty prawa miejscowego oraz indywidualne akty administracyjne konstytutywne o charakterze uznaniowym13. Abstrahując w tym miejscu od zasadności
za-liczania do źródeł publicznych praw podmiotowych, indywidualnych aktów administracyjnych konstytutywnych o charakterze uznaniowym, gdyż nie jest to głównym przedmiotem rozważań, należy wskazać, że już źródła prawa administracyjnego powszechnie obowiązujące o charakterze zewnętrznym, dają bezsporną możliwość określenia istnienia publicznych praw podmioto-wych do korzystania ze środowiska jako dobra prawnego. Przesądza o takim stanie prawnym co najmniej treść art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.
3. Publiczne prawa podmiotowe do korzystania ze środowiska przedsię-biorców w ujęciu stanowisk doktryny i orzecznictwa
Istota publicznych praw podmiotowych do środowiska jako dobra prawnego jest od dawna przedmiotem dyskusji nauki prawa. Potrzeba pod-niesienia praw do środowiska jako dobra prawnego do rangi publicznych praw podmiotowych wynika z konieczności zagwarantowania obywatelom 9 Wyrok TK w wyroku z dnia 18 października 2005 r., SK 48/03. http://
prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20052101758/T/ D20051758TK.pdf. [dostęp: 22.04.2020].
10 Wyrok TK z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy nr 8 (2001), poz. 256: 1342.
11 Wojciech Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe (Kraków: Zakamy-cze, 2002), 195-200.
12 Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, 254-256. 13 Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, 175-177.
poczucia pewności życia w środowisku o określonych prawem standardzie i możliwości korzystania z elementów przyrodniczych. Tą zaś pewność musi gwarantować państwo i jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek ten, leżący po stronie wskazywanych ostatnio podmiotów, wynika przykładowo z brzmienia norm art. 74 Konstytucji RP z 1997 r. Ustrojodawca mocą tre-ści powołanych przepisów nałożył na władze publiczne m.in. obowiązek pro-wadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom czy obowiązek ochrony środowiska.
Należy mieć jednocześnie na uwadze, jak zasadnie wskazane zosta-ło w nauce prawa, że każdy czzosta-łowiek, funkcjonując, korzysta z zasobów śro-dowiska, zarówno dla zaspokojenia własnych, indywidualnie zróżnicowa-nych potrzeb duchowych (kontemplacja piękna natury), jak i tych życiowych (możliwość oddychania świeżym powietrzem, korzystanie z zasobów wody pitnej) czy ekonomicznych (wykorzystując poszczególne elementy przyrodni-cze dla celów gospodarczych). Właśnie ta możność postępowania przez jed-nostkę w określony sposób, przyjmująca formę pozytywnego lub negatywne-go kształtowania środowiska, stanowi wyraz wykonywania przysługujących jej praw podmiotowych14. Dodać jedynie w tym miejscu należy, że na katalog
tak określonych publicznych praw podmiotowyc można też patrzeć szerzej, tj. w sposób wykraczający poza publiczne prawa podmiotowe do środowi-ska jako dobra prawnego. Takie widzenie tego zagadnienia jest uzależnione od tego, jak postrzegamy np. publiczne prawo podmiotowe do wydania aktu administracyjnego o określonej treści, tj. np. pozwolenia na budowę, czy są to jeszcze szeroko rozumowane publiczne prawa podmiotowe do środowiska jako dobra prawnego. Nie jest to zagadnienie oczywiste, a wiąże się z proble-matycznym kwalifikowaniem wskazywanego np. wyżej prawa, którego reali-zacja spowoduje odziaływanie na środowisko jako dobro prawne.
Widząc w publicznych prawach podmiotowych do korzystania ze śro-dowiska te instytucje prawne, które realizują się w zachowaniach w stosunku do środowiska jako dobra prawnego, także tych, które nie służą jego ochro-nie, należy wskazać na następującą okoliczność. Jest nią zasadność wyróżnie-nia wielości publicznych praw podmiotowych odnoszących się do środowiska jako dobra chronionego prawnie jak np. publicznego prawa podmiotowego do żądania od władzy publicznej działań służących ochronie środowiska czy publicznych praw podmiotowych do korzystania ze środowiska.15
Jednocześ-nie realizacja publicznych praw podmiotowych dotyczących środowiska jest ograniczona poprzez normy, w których określono uwarunkowania prawne 14 Jacek Trzewik, Publiczne prawa podmiotowe jednostki w systemie prawa
ochrony środowiska (Lublin: Wydawnictwo KUL, 2016), 89.
15 Por. rozważania zawarte w Ewa Katarzyna Czech, Publiczne prawa pod-miotowe do środowiska podmiotów korzystających ze środowiska (Biały-stok: Temida2 2021).
korzystania z tych praw. Szczególną rolę uwarunkowania, w tym ogranicza-jące korzystanie z powołanych wyżej praw, odgrywają w zakresie publicz-nych praw podmiotowych do korzystania ze środowiska. Jest to spowodowa-ne tym, że korzystanie ze środowiska, co najmniej z uwagi na powszechność realizacji publicznego prawa do korzystania ze środowiska, wywołuje istotną presję na środowisko jako przedmiot ochrony prawnej. Presja ta jest następ-stwem zachowań będących wyrazem realizacji tych publicznych praw pod-miotowych do korzystania ze środowiska, które nie mogą być kwalifikowane jako ochrona środowiska w ujęciu normatywnym.
Bez wątpienia wyrazem korzystania z publicznych praw podmioto-wych do środowiska jako dobra prawnego, jest nie tylko pozytywne, ale rów-nież negatywne jego kształtowanie. Należy przyjąć, że pomimo wciąż roz-wijających się technologii przyjaznych środowisku, prowadzenie działalności gospodarczej powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko. I to właś-nie kontrolowaniu i zapobieganiu temu oddziaływaniu, gdy jest ono nad-mierne, tj. przekraczające standardy określone w przepisach prawa czy decy-zjach administracyjnych, służą określone prawem uwarunkowania realizacji publicznych praw podmiotowych do korzystania ze środowiska. Głównym instrumentem prawnym, umożliwiającym wskazywaną kontrolę czy zapobie-ganie są pozwolenia16.
Środowisko jako całokształt otoczenia życia człowieka zapewnia mu warunki do prawidłowego życia i rozwoju. Truizmem zatem jest stwierdzenie, że bez zapewnienia odpowiedniej jakości środowiska nie może być mowy o przyszłości ludzkości. Dlatego też poszczególne regulacje prawne w więk-szym czy mniejw więk-szym stopniu określają pozycję jednostki względem środowi-ska, jednocześnie kreując jej sytuację prawną względem pozostałych podmio-tów prawa. Obowiązek dbałości o stan środowiska może być jednak źródłem konfliktów społecznych, w szczególności z uwagi na nierzadko sprzeczne ze sobą interesy podmiotów uprawnionych do korzystania ze środowiska oraz jednocześnie obowiązanych do dbałości o stan środowiska i równocześnie od-powiedzialnych za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Wskazywane obowiązki wprost wynikają z brzmienia art. 86 Konstytucji RP, mimo że za-sady ponoszenia wyżej wskazanej odpowiedzialności określa ustawa.
U podstaw konfliktów między przedsiębiorcami i pozostałymi pod-miotami funkcjonującymi na danym terenie tkwi wciąż jeszcze wzajemne wykluczanie się interesów, przekonań i wartości podmiotów korzystających ze środowiska. Stronami potencjalnych konfliktów są zazwyczaj właściciele nieruchomości znajdujących się na danym terenie i przedsiębiorcy. Rolą orga-nów administracji publicznej powinno być natomiast rozwiązywanie lub co 16 Patrz też: Anna Barczak, Ewa Kowalewska, Zadania samorządu
teryto-rialnego w ochronie środowiska (Warszawa: Wolters Kluwer, 2015), 185 oraz Górski, Prawo ochrony środowiska, 1205-1214.
najmniej wyciszanie tych konfliktów. Z zachowaniem naruszającym normy prawa mamy zaś wówczas do czynienia, gdy dla celów politycznych organy administracji publicznej dołączają się do jednej ze stron konfliktu i wyko-nują prawo w sposób stojący w sprzeczności chociażby z ratio legis poszcze-gólnych instytucji prawnych. Obecnie niejednokrotnie uczestnikami takich konfliktów są także organizacje społeczne (głównie ekologiczne), które przy-pisują sobie uprawnienia do odgrywania roli tradycyjnie przypadającej orga-nowi administracji publicznej, czyli strażnika interesu publicznego, występu-jąc często w interesie ochrony środowiska. Widząc pozytywny wymiar takie-go działania wskazywanych organizacji społecznych, należy mieć jednak na uwadze, że nie zawsze działają one w interesie ochrony środowiska, a są wyko-rzystywane przez np. podmioty będące właścicielami nieruchomości, którzy chcą zwiększyć ich wartość poprzez wyeliminowanie działalności przedsię-biorców, funkcjonujących w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości.
Dostrzegając istniejące konflikty, mające swe bezpośrednie przeło-żenie na możliwość realizacji publicznych praw podmiotowych do korzysta-nia ze środowiska przedsiębiorców i innych podmiotów funkcjonujących na określonym terenie, wskazać należy, że podmiot korzystający ze środowiska17,
będący przedsiębiorcą, jest adresatem większości przepisów ustawy – Pra-wo ochrony środowiska. Określone w nich zostały jego obowiązki, najczęś-ciej ograniczające zakres wolności gospodarczej. Jest to konsekwencją zasady zrównoważonego rozwoju, która tworzy polski porządek prawny. Z perspek-tywy realizacji publicznego podmiotowego prawa do korzystania ze środowi-ska zasada ta jest wyznacznikiem oceny nadmierności negatywnego oddzia-ływania, będącego następstwem korzystania ze środowiska.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 r. przyjął, że: „w ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przy-rody czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o roz-wój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosow-nej infrastruktury, niezbędstosow-nej dla – uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby – życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju 17 Definicja ustawowa podmiotu korzystającego ze środowiska została
umieszczona w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgod-nie z tym przepisem podmiotem korzystającym ze środowiska, jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1079 i 1214), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leś-nictwa i rybactwa śródlądowego.
zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyj-nych i stosownego ich wyważenia”18.
Działalność gospodarcza może oddziaływać na środowisko w sposób bezpośredni – poprzez jego eksploatację – oraz w sposób pośredni – poprzez uboczne negatywne oddziaływanie – przy czym nie ma możliwości wyko-nywania działalności gospodarczej bez tego ubocznego oddziaływania19. Nie
należy jednak z góry odrzucać możliwość takiego realizowania działalności gospodarczej, która będzie służyła ochronie środowiska jako dobra prawnego, nawet wówczas gdy w określonych wymiarach jej wykonywania będzie wy-woływała presję na elementy przyrodnicze.
4. Publiczne prawo podmiotowe przedsiębiorców do korzystania ze śro-dowiska widziane również jako publiczne prawo podmiotowe do korzy-stania z przyrody
Odziaływanie przedsiębiorców na środowisko, poprzez prowadze-nie działalności gospodarczej z jednej strony, z drugiej zaś strony zachowania podmiotów innych niż przedsiębiorcy, a funkcjonujących na danym terenie i korzystających ze środowiska, powoduje konieczność wskazania wagi wy-korzystywania publicznych praw podmiotowych do środowiska jako dobra prawnego, ze szczególnym uwzględnieniem publicznych praw podmiotowych do korzystania z środowiska jako dobra prawnego. Warto jednocześnie za-uważyć, że, rozpatrując tak określone zagadnienie wskazanych publicznych praw podmiotowych, należy widzieć konieczność wyróżniania w rozumie-niu terminu środowiska również pojęcia przyrody. Jest to o tyle istotne uję-cie, że niestety formy ochrony przyrody nie zawsze wykorzystywane są w celu ochrony przyrody, a nierzadko mają na celu umożliwienie korzystania z pra-wa do środowiska i – co więcej – praz pra-wa własności tylko części podmiotów prawa funkcjonujących na danym terenie. Samo zaś ustanowienie formy ochrony przyrody ma służyć nie ochronie przyrody, ale realizacji wyżej wska-zanych praw.
W nauce prawa zasadnie zostało wskazane, że przyroda jest elemen-tem środowiska w ujęciu normatywnym20. Samo środowisko, analogicznie jak wskazywane wyżej publiczne prawa podmiotowe do korzystania z niego, 18 Wyrok TK z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05,
https://prawo.mo- ney.pl/orzecznictwo/trybunal-konstytucyjny/wyrok;z;dnia;2006-06-06,k,23,05,3172,orzeczenie.html; [dostęp: 22.04.2020].
19 Bartosz Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Toruń: TNOiK „Dom Organizatora”, 2006), 349.
20 Wojciech Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz (Warsza-wa: Difin, 2006), 15-43; Janusz Stochlak, Polskie prawo ochrony śro-dowiska. Uwarunkowania, zmiany, stan (Warszawa: Inspekcja Ochrony
objęte zostały reżimem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Pub-liczne prawa podmiotowe do korzystania ze środowiska wynika z art. 4 po-woływanego aktu normatywnego. Równocześnie należy zauważyć, że obok pojęcia środowiska w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, funk-cjonuje pojęcie zasobów środowiska. W treści art. 81 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazane zostało, że ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie wskazywanego aktu normatywnego oraz przepisów szcze-gólnych. W następstwie tego w treści ust. 4 pkt 1 tego artykułu określone zostało, że szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określono w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Takie brzmienie powoływanych norm pozwala na sformułowanie wniosku, o konieczności stosowania w zakresie ochrony wskazywanych w art. 81 ust 4 pkt 1 dóbr prawnych reżimów obu powoływanych aktów normatywnych.
Przyjmowanie zawierania się w ujęciu prawnym środowiska, również przyrody, a także uwzględnianie ostatnio powoływanych norm ustawy Pra-wo ochrony środowiska, pozwala na przyjęcie następującego wniosku. Wy-raża się on w tym, że publiczne prawa do korzystania ze środowiska powinny być widziane także jako te, które wyrażają się także w publicznych prawach podmiotowych do korzystania z przyrody. Widząc możliwość takiego ujmo-wania tego zagadnienia, należy jednocześnie wskazać na jeszcze jedną kwe-stię. Jak już było wyżej podnoszone, publiczne prawa podmiotowe do korzy-stania ze środowiska mogą wyrażać się zarówno w zachowaniach chroniących środowisko, jak i oddziałujących na to dobro prawne w sposób negatywny, ale mieszczący się w ramach negatywnych odziaływań dopuszczonych przez ustawodawcę. W zakresie korzystania ze środowiska przez przedsiębiorców możemy mówić o korzystaniu ujmowanym w nauce prawa jako korzystanie reglamentowane i korzystanie zwykłe. Przy czym korzystanie reglamentowa-ne, z uwagi na wymogi uzyskania wskazanych prawem pozwoleń, jest korzy-staniem, które podlega szczególnej kontroli administracji. Widząc zasadność takiego rozróżnienia w uwarunkowaniach korzystania ze środowiska, wpro-wadzonych mocą art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, należy wskazać na kolejną okoliczność. W ogólnospołecznym odczuciu to przedsiębiorcy są tą grupą podmiotów prawa, które wywołują największą presję na środowisko, ocenianą jako negatywne oddziaływanie na środowiska. Nie może to jed-nak prowadzić do możliwości formułowania niekwestionowanego wniosku, o braku po stronie przedsiębiorców takich zachowań, będących korzysta-niem ze środowiska, które prowadzą do jego ochrony. Zgodnie z normą art. 3 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska przez ochronę środowiska nale-ży rozumieć podjęcie lub zaniechanie działań, które umożliwiają zachowanie
Środowiska, 2002), 53; Janina Ciechanowicz-McLean, Polskie prawo ochrony przyrody (Warszawa: Difin, 2006), 11.
lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Jednocześnie ochrona ta polega w szczególności na: racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowa-niu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, prze-ciwdziałaniu zanieczyszczeniom, przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.
Takie prawne rozumienie ochrony środowiska nie uzasadnia wyrzu-cania poza jego obręb zachowań mieszczących się w treści praw do korzy-stania ze środowiska. Nawet bowiem korzystanie z jego zasobów, w oparciu o posiadane pozwolenia, np. emisyjne, nie wyklucza racjonalnego kształto-wania środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wręcz przeciwnie, korzystanie ze środowiska w zgodzie z określającymi to korzystanie pozwoleniami ma właśnie pro-wadzić to wskazywanych wyżej zachowań mieszczących się w ochronie środowiska. Taki pogląd jest konsekwencją tego, że prawidłowo działające organy administracji, powinny tak określać prawa i obowiązki w treści przy-znawanych pozwoleń, które umożliwią racjonalne kształtowanie środowiska i gospodarowanie zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Z kolei ochrona przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyro-dy21, zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 tego aktu normatywnego, polega na
zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, two-rów i składników przyrody dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; zwierząt prowadzą-cych wędrowny tryb życia; siedlisk przyrodniczych; siedlisk zagrożonych wy-ginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; two-rów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwie-rząt; krajobrazu; zieleni w miastach i wsiach; zadrzewień. Dalej w przepisach powoływanego aktu normatywnego Ustawodawca wyróżnia ochronę częś-ciową, ochronę czynną, ochrona ex situ, ochrona in situ, ochronę krajobrazo-wą i ochronę ścisłą (art. 5 pkt 4-9 ustawy o ochronie przyrody).
Nie może ulegać wątpliwości, że przyroda, w zakresie jej elementów, ma charakter szczególny na tle wszystkich elementów przyrodniczych two-rzących normatywne ujęcie środowiska. Są to elementy przyrodnicze, o cha-rakterze powodującym konieczność postępowania z nimi w oparciu o dodat-kowy w stosunku do norm ustawy Prawo ochrony środowiska, zbiór norm za-wartych w ustawie o ochronie przyrody. Powołane rozumienie ochrony przy-rody, a także analiza definicji legalnych wskazanych wyżej pojęć, nie wyklu-cza a priori możliwości takiego korzystania z przyrody, w ramach publicznego prawa do korzystania ze środowiska, w tym z przyrody, które będzie się wy-rażało również w ochronie przyrody. Rzecz jasna nie będzie to dotyczyło tych 21 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. tj.
sytuacji, gdy mamy np. do czynienia z ochroną ścisłą. Należy mieć jednak na uwadze, że ustawodawca dopuszcza zrównoważone użytkowanie przyrody, czemu dał wyraz w powoływanym art. 2 ustawy o ochronie przyrody. Takie rozumienie ochrony przyrody pozwala na sformułowanie poglądu, że także realizowanie publicznego prawa do korzystania ze środowiska, w tym przyro-dy przez przedsiębiorców, nie można z góry wykluczać takich ich zachowań, które będą wyrażać się w zrównoważonym użytkowaniu przyrody. Z takim stanowiskiem nie stoją w sprzeczności określone w art. 2 ustawy o ochronie przyrody cele jej ochrony. Co więcej, jeden z tych celów, tj. kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody, może być realizowany przy wspar-ciu finansowym pochodzącym od przedsiębiorców. Nie należy też przyjmo-wać, w świetle brzmienia norm obu ustaw, tj. ustawy Prawo ochrony środo-wiska i ustawy o ochronie przyrody, poza określonymi prawem wyjątkami, tj. np. obszarów będących rezerwatami ścisłymi, istnienia braku możliwości korzystania z jej zasobów, również przez przedsiębiorców.
5. Uwagi końcowe
Nie należy przyjmować zasadności ścisłego rozdzielania korzystania ze środowiska od jego ochrony środowiska i analogicznie korzystania z przyro-dy i jej ochrony, nawet wówczas gz przyro-dy podmiotem, w kontekście którego będzie rozważane to zagadnienie, jest przedsiębiorcą. Dychotomia tak określonych zachowań przyniesie skutek odwrotny do tego, który wyraża się w kształto-waniu postaw podmiotów prawa w kierunku nie tylko większej świadomości co do konieczności ochrony środowiska, w tym przyrody, ale przede wszyst-kim kształtowaniu postaw wyrażających się w tym, że prowadzenie działalno-ści gospodarczej (rzecz jasna nie każdej działalnodziałalno-ści gospodarczej), nie musi sprowadzać się wyłącznie do działań wywołujących presję na środowisko czy przyrodę. Świadomy przedsiębiorca to ten, który czując ciężar odpowiedzial-ności za środowisko czy przyrodę i mający świadomość negatywnego odzia-ływania na te dobra prawne, jednocześnie podejmuje działania służące ich ochronie. Przejawem takiej postawy jest chociażby przekazywanie środków finansowych na działania służące ochronie środowiska, oczywiście innych środków niż te, które muszą być przekazywane przez przedsiębiorców z uwa-gi na ich obowiązki określone przepisach prawa, np. obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Jednocześnie samo prowadzenie działal-ności gospodarczej również może być realizowane w taki sposób, który bę-dzie prowadził do racjonalnego kształtowania środowiska i gospodarowania zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju czy zrówno-ważonym użytkowaniem zasobów przyrody. Z pewnością jednak kreowaniu takich postaw nie służy wykorzystywanie przez grupy mieszkańców przysłu-gujących im publicznych praw podmiotowych do korzystania ze środowiska, a przede wszystkim publicznych praw podmiotowych do środowiska jako
dobra prawnego, których źródłem są normy Konstytucji RP, jak np. publicz-ne prawo podmiotowe wyrażające się w żądaniu wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, w celu utrudniania podejmo-wania i prowadzenia działalności gospodarczej na danym terenie.
Bibliografia
Barczak Anna, Ewa Kowalewska, Zadania samorządu terytorialnego w ochro-nie środowiska. Warszawa: Wolters Kluwer, 2015.
Boć, Jan, Adam Błaś, „Publiczne prawa podmiotowe”, [w:] Prawo administra-cyjne, red. Jan Boć. 505-509. Wrocław: Kolonia Limited, 2010.
Ciechanowicz-McLean Janina, Polskie prawo ochrony przyrody. Warszawa: Difin, 2006.
Czech, Ewa Katarzyna, Publiczne prawa podmiotowe do środowiska podmiotów korzystających ze środowiska. Białystok: Temida2, 2021.
Człowiekowska Joanna, „Prawo do sądu jako publiczne prawo podmiotowe” Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego, nr 5 (2006): 175-184. Górski Marek, [w:] Marek Górski et al., Prawo ochrony środowiska.
Komen-tarz. 93, 1205-1214. Warszawa: C. H. Beck, 2014.
Jakimowicz Wojciech, Publiczne prawa podmiotowe. Kraków: Zakamycze, 2002.
Radecki Wojciech, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Warszawa: Difin, 2006.
Rakoczy Bartosz, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Toruń: TNOiK „Dom Organizatora”, 2006.
Stochlak Janusz, Polskie prawo ochrony środowiska. Uwarunkowania, zmiany, stan. Warszawa: Inspekcja Ochrony Środowiska, 2002.
Trzewik Jacek, Publiczne prawa podmiotowe jednostki w systemie prawa ochro-ny środowiska. Lublin: Wydawnictwo KUL, 2016.
Wróbel Andrzej, „Prawo podmiotowe publiczne”, [w:] System Prawa
Admi-nistracyjnego, Instytucje prawa admiAdmi-nistracyjnego, red. Roman Hauser,
Zygmunt Niewiadomski, Andrzej Wróbel. 305-358. Warszawa: C. H. Beck, 2010.
This article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International license.
For guidelines on the permitted uses refer to https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode
