Zasada trwałości decyzji administracyjnych a sukcesja praw i obowiązków z nich wynikających w świetle Kodeksu spółek handlowych

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 657. 2004. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Aleksander Gut Katedra Prawa. Zasada trwa∏oÊci decyzji administracyjnych a sukcesja praw i obowiàzków z nich wynikajàcych w Êwietle Kodeksu spó∏ek handlowych 1. Wprowadzenie Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego1. Podstawową rolą zasad jest spełnianie funkcji polegającej na sprzyjaniu jednolitości orzecznictwa administracyjnego i bycie dyrektywą interpretacyjną przepisów procesowych 2 . W tym wypadku zasada trwałości decyzji gwarantuje, że nabyte uprawnienie lub równocześnie nałożone obowiązki na stronę postępowania administracyjnego będą ją wiązały w sposób niezmienny, trwały, a równocześnie adresat decyzji uzyskuje pewność możliwości korzystania z otrzymanych uprawnień. Zasada ta jest pochodną konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej ochrony praw nabytych, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska gwarantuje każdemu korzystanie z praw, które uzyskał3. W konsekwencji właściwy organ administracji może tylko w prawem przewidzianych sytuacjach faktycznych wzruszyć decyzję administracyjną, 1 Prawo administracyjne, Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Difin, Warszawa 2002, s. 124. 2 B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 163. 3. Polskie prawo konstytucyjne, W. Skrzydło (red.), Wyd. „Lublin”, Lublin 1997, s. 126–129..

(2) Aleksander Gut. 32. od której nie przysługuje prawo do wniesienia środka odwoławczego w zwykłym toku odwoławczym. Wyjątkowe możliwości wzruszenia decyzji administracyjnych dotyczą rozstrzygnięć ostatecznych w trybie administracyjnym. Podyktowane jest to tym, że wadę decyzji, która wydana jest w pierwszej instancji, skorygować można w zwykłym trybie odwoławczym. Zatem organ administracji może wyjątkowo orzec powtórnie o prawach lub obowiązkach, które strona nabyła w drodze postępowania administracyjnego. Okolicznością faktyczną, nadzwyczajną, która musi w sprawie wystąpić, aby możliwe było wzruszenie decyzji, jest wadliwość decyzji administracyjnej kwalifikowana bądź zwykła, bądź też możliwe jest to w stosunku do decyzji prawidłowej. W przypadku wady decyzji administracyjnej możliwość jej wzruszenia uzasadniona jest tym, że z obrotu prawnego należy usunąć nieprawidłowe orzeczenie, które narusza inne podstawowe zasady (np. zasadę działania na podstawie przepisów prawa, zasadę dwuinstancyjności postępowania i innych). Istnienie wady jest okolicznością wyjątkową, przewidzianą przez ustawodawcę. W sytuacji decyzji prawidłowej pierwszoplanowym czynnikiem jest interes strony, która kierując się intencją wykorzystania uprawnienia z uprzednio przyznanej decyzji, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych, chce zachować prawo do korzystania z tych uprawnień. Równocześnie należy zauważyć, iż w przypadku, gdy decyzja nie jest obarczona żadną wadą, a dochodzi do czynności cywilnoprawnej, na podstawie której następuje przekształcenie podmiotowe adresata decyzji administracyjnej, pojawia się pytanie, czy dochodzi także do przejęcia praw i obowiązków płynących z decyzji. Zgodnie z rozumieniem natury aktu administracyjnego, wspartego uregulowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego4, takie przejście uprawnień jest niedopuszczalne. Jak sformułował to S. Dudzik, „wszystkie niemal koncepcje instytucji aktu administracyjnego wskazują w definicji aktu administracyjnego na element władczego, jednostronnego określenia praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata określonego działania władzy publicznej oraz na element konkretności, ścisłego oznaczenia sytuacji, w której adresat ów się znalazł”5. Prawomocny akt administracyjny wiąże tak długo, jak długo któryś z elementów decydujących o identyczności konkretyzowanego aktem stosunku prawnego nie ulegnie modyfikacji6. Wyłącznym dysponentem treści aktu administracyjnego jest. 4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. 5. S. Dzudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1994, nr 7–8, s. 39. 6. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1978, s. 109..

(3) Zasada trwałości decyzji administracyjnych…. 33. tylko administracja7. W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada ogólnego następstwa prawnego8. 2. Zasada trwałoÊci decyzji a wady decyzji administracyjnej Kwalifikowane wady decyzji to nieprawidłowości, które wynikają bądź z nieprawidłowego stosowania przepisów procesowych administracyjnych, co skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź też są wynikiem nieprawidłowego stosowania przepisów materialnych administracyjnych i skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji. 2.1. Wznowienie post´powania administracyjnego. Wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zostało dotknięte wadą procesową9. Wady skutkujące usunięciem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, występujące na etapie rozstrzygania sprawy, są skatalogowane w art. 145 § 1 k.p.a. Należą do nich sytuacje, gdy: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odrębną podstawą do wznowienia jest sytuacja faktyczna, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową 7. S. Dudzik, op. cit., s. 40.. 8. T. Woś, op. cit., s. 163.. 9. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1962, s. 230..

(4) Aleksander Gut. 34. międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a k.p.a.). 2.2. Stwierdzenie niewa˝noÊci. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma doprowadzić do „naprawienia” wadliwie ukształtowanego stosunku administracyjnego. Wady skutkujące usunięciem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej są skatalogowane w art. 156 § 1 k.p.a. Należą do nich sytuacje, gdy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Możliwość wzruszenia decyzji w oparciu o powyższe przesłanki uzależniona jest także od zachowania terminu (nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w pkt. 1), 3), 4) i 7), jeżeli od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat) oraz spowodowania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki nieodwracalne nie zostały w ustawie odróżnione od odwracalnych. W orzecznictwie stwierdzono, że, przykładowo, nieodwracalny skutek prawny to sytuacja, gdy nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć podmiot, którego dotyczyło prawo lub utracił zdolność do zachowania tego prawa10. Nie ma ograniczenia w stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji tylko do decyzji ostatecznych11. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego „przepisy art. 156 k.p.a. nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak to czynią przepisy art. 154 i 155 k.p.a. zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mieć jednak na uwadze, że poza działaniem z urzędu zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej”12.. 10. Patrz wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81.. 11. B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym [w:] Zagadnienia proceduralne w administracji, Uniwersytet Śląski, Katowice 1984, s. 61. 12. Patrz wyrok NSA z 5.01.1982, II SA 919/81, ONSA 1982, z. 1, poz. 5..

(5) Zasada trwałości decyzji administracyjnych…. 35. 2.3. Niekwalifikowane wady decyzji administracyjnej i decyzje prawidłowe. Obok wad kwalifikowanych występują także uchybienia, które są skutkiem nieprawidłowego stosowania prawa materialnego bądź procesowego, a które nie mieszczą się w wyżej przywołanych przepisach. Trwałość decyzji dotkniętych tego typu wadami korzysta z ochrony, gdyż do ich wyeliminowania nie wystarcza sama wada, lecz muszą zaistnieć także skutki, które to naruszenie prawa ma dla interesu strony lub interesu społecznego13. Przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej. Jest to uzasadnione: a) zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych, b) zmianą okoliczności faktycznych powodujących, że wykonanie decyzji mogłoby wyrządzić szkodę społeczeństwu, c) zmianami, jakim ulegają interesy stron, co powinno – gdy nie jest sprzeczne z interesem społecznym – znaleźć swoje obicie w nowym kształcie praw nabytych14. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżniają trzy typy uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej. Są nimi: a) uchylenie lub zmiana decyzji nie tworzącej prawa dla strony, b) uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony, c) nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji15. 2.4. Uchylenie lub zmiana decyzji nie tworzàcej prawa dla strony. Artykuł 154 § 1 k.p.a. stanowi „decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony”. Zatem wzruszenie decyzji na mocy powyższego artykuł oparte jest na przesłankach: 1) nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania. Nabycie praw to „wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenia właściwej władzy”, wtedy gdy „na stronie nie ciąży żaden obowiązek”, jak i wtedy gdy spoczywa „w rozmiarach określonych przez te orzeczenia, nie zaś według norm. 13. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne…, s. 301.. 14. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznych, UW, Warszawa 1967, s. 144–145.. 15. Podział za: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne….

(6) Aleksander Gut. 36. wyższych”, a także gdy strona „posiada prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej działalności lub używania określonej rzeczy”16; 2) istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji. 2.5. Uchylenie lub zmiana decyzji tworzàcej prawa dla strony. Artykuł 155 k.p.a. stanowi: „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio”. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony17. Zatem kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwe są tylko i wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki pozytywne i jedna nie wynikająca wprost z przepisu ustawy – negatywna. Zaliczamy do nich: 1) nabycie prawa przez stronę na mocy decyzji ostatecznej, 2) zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, 3) oraz to, że za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 4) zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w zakresie przedmiotu decyzji, tj. nabycia praw lub nałożenia obowiązku na konkretny podmiot. W trybie tego przepisu nie jest natomiast dopuszczalna (nawet przy wyrażeniu zgody) zmiana podmiotu decyzji administracyjnej (przesłanka negatywna). Jakakolwiek zmiana decyzji ostatecznej wymaga zgody strony. W postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji administracyjnej organ administracji działa z urzędu. W orzecznictwie i praktyce przyjmuje się, że wyrażenie zgody musi być wyraźne, to znaczy nie „dorozumiane” czy też „domniemane”. Jednocześnie 16 J. Starościak, L. Bar, Postępowanie administracyjne, karnoadministracyjne i przymusowe w administracji, UW, Warszawa 1949–1950, s. 106. 17. Patrz wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96 (nie publikowany)..

(7) Zasada trwałości decyzji administracyjnych…. 37. przyjmuje się, że złożenie oświadczenia – wniosku o zmianę decyzji stanowi w istocie wyrażenie zgody18. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgoda ta musi być wyraźna i udzielona bez żadnych zastrzeżeń. Jeżeli strona ogranicza swoją zgodę pewnymi zastrzeżeniami lub warunkami, organ jest nimi związany. Obowiązuje zasada ścisłego interpretowania pojęcia zgody19. Organ administracji jest zobowiązany zbadać, czy w danej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony może wyrażać się w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające, jak i w tym, że istnieją okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia (będącego rozstrzygnięciem ostatecznym – art. 155 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.) w stosunku do obowiązującego prawa. Okolicznościami faktycznymi, uzasadniającymi interes strony, może na przykład być fakt, że wspólnicy spółki podjęli uchwałę o przekształceniu w spółkę akcyjną i w konsekwencji kierując się koniecznością uregulowania wszystkich kwestii formalnoprawnych związanych z prowadzonym przedsiębiorstwem i zmianą jego formy organizacyjnej, a jednocześnie nie chcąc wprowadzać w błąd dotychczasowych kontrahentów czy ewentualnie nie stwarzać im powodów do zakończenia współpracy, będą chcieli zmiany decyzji. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych20. W każdym postępowaniu organ administracji jest z urzędu obowiązany stać na straży interesów stron (art. 6 i 7 k.p.a.). W trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna (nawet przy wyrażeniu zgody) zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. Powstaje pytanie, czy opisane powyżej przekształcenie, mimo uzasadnienia charakteru tego przekształcenia, w ocenie organu administracji nie zostanie potraktowane jako powstanie nowego podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym panuje pogląd, że decyzja administracyjna to – zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. – akt prawny o określonej treści i formie, wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego, którego treścią jest zazwyczaj jakieś uprawnienie lub obowiązek konkretnego podmiotu i nie jest możliwe (nawet przy wyrażeniu zgody) scedowanie, sukcesja na rzecz innego podmiotu. W związku z tym nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a. zmiana podmiotów (strony) decyzji. Przyj18. Patrz wyrok NSA z 14 marca 1991 r., OSNC 1992/6/112.. 19. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa–Poznań 1987, s. 341–342. 20. Patrz wyrok NSA z 13 października 1995 r. , III SA 27/95 (nie publikowany)..

(8) Aleksander Gut. 38. muje się, że zmiana taka (w trybie art. 155 k.p.a.) jest jedynie możliwa w zakresie dotyczącym „nabycia prawa”, a więc w zakresie „przedmiotu” decyzji. 2.6. Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji. Artykuł 161 § 1 k.p.a. stanowi, że Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Dopuszczalność stosowania art. 161 k.p.a. uzależniona jest od następujących przesłanek: 1) dalsze otrzymywanie w obrocie prawnym decyzji powoduje stan zagrożenia dla życia i zdrowia albo istnienie groźby poważnych szkód dla gospodarki lub interesów państwa, 2) nie ma innej ustawowej możliwości (art. 156 k.p.a.) usunięcia decyzji. 3. Zasada trwałoÊci decyzji a Kodeks spółek handlowych Omówione powyżej gwarancje stabilności i niezmienności decyzji administracyjnych powodują, że zmiana podmiotu decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalna. W literaturze wyróżnia się podział na akty administracyjne „rzeczowe” i „osobiste”. Akty rzeczowe to akty, które odnoszą się do rzeczy i jako równocześnie skierowane do konkretnego adresata wiążą one także następców prawnych adresata. Przykładem są przepisy prawa administracyjnego materialnego, które w wyjątkowych sytuacjach dopuszczają możliwość rozciągnięcia skutków prawnych wynikających z aktu na następcę prawnego adresata21. Kodeks spółek handlowych22 w zakresie łączenia, podziału i przekształceń spółek, co zostało uregulowane w tytule IV Kodeksu (art. 491 k.s.h. – art. 584 k.s.h.) także wprowadza odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnych i zakazu ogólnego następstwa prawnego. Zgodnie z art. 491 § 1 i 2 k.s.h. spółki kapitałowe mogą łączyć się między sobą oraz ze spółkami osobowymi, spółki osobowe mogą łączyć się między sobą tylko przez zawiązanie spółki kapitałowej. Każde z tych łączeń może być dokonane przez: 21. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, art. 40 brzmi: „Organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”. 22. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz.U. nr 94, poz. 1037 z późn. zm..

(9) Zasada trwałości decyzji administracyjnych…. 39. a) przejęcie spółki (per incorporationem) albo b) zawiązanie nowej spółki (per unionem). Zgodnie z art. 528 § 1 k.s.h. spółki kapitałowe mogą dzielić się na dwie lub więcej spółek kapitałowych. Podział może być dokonany przez: a) przeniesienie całego majątku spółki dzielonej na inne spółki za udziały lub akcje spółki przejmującej, które obejmują wspólnicy spółki dzielonej (podział przez przejęcie), b) przez zawiązanie nowych spółek, na które przechodzi cały majątek spółki dzielonej za udziały lub akcje spółek (podział przez zawiązanie nowych spółek), c) przez przeniesienie całego majątku spółki dzielonej na istniejącą i na nowo zawiązaną spółkę lub spółki (podział przez przejęcie i zawiązanie nowej spółki), d) przez przeniesienie części majątku spółki dzielonej na istniejącą spółkę lub spółkę nowo zawiązaną (podział przez wydzielenie). Zgodnie z art. 551 § 1 i 2 k.s.h. spółki handlowe mogą przekształcać się w inną spółkę handlową, wspólnicy spółki cywilnej mogą przekształcić spółkę cywilną w spółkę handlową. Zarówno łączenie, podział, jak i przekształcenie wywołuje bezpośrednie skutki dla wspólników i dla wierzycieli spółki. Jest to konsekwencją tego, że w efekcie łączenia, podziału czy przekształcenia dochodzi albo do „unicestwienia” spółki istniejącej, albo do ograniczenia (aż do unicestwienia) składników majątkowych spółki istniejącej, albo do powstania nowej spółki w miejsce spółki dotychczas istniejącej bez przeprowadzenia likwidacji. Równocześnie wraz z łączeniem, podziałem dochodzi do sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków. W przypadku łączenia spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (art. 494 § 1 k.s.h.). W przypadku podziału spółki spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału (art. 531 § 1 k.s.h.). W konsekwencji przekształcenia spółce przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, gdyż mamy do czynienia z kontynuacją istnienia spółki w zmienionej formie (art. 553 § 1 k.s.h.). W efekcie dotychczasowi wspólnicy spółki stają się lub mogą stać się wspólnikami „nowych” spółek. Z powołanych powyżej uregulowań wynika, że ustawodawca przewidział zupełność sukcesji praw i obowiązków. Potwierdza to zapis art. 494 § 2 k.s.h., zgodnie z którym w przypadku łączenia na spółkę przejmującą lub spółkę nowo powstałą przechodzą w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, czyli uprawnienia przyznane decyzją administracyjną. W przypadku podziału spółki zupełność sukcesji potwierdza art. 531 § 2 k.s.h., zgodnie z którym na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą w szcze-.

(10) 40. Aleksander Gut. gólności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej. W przekształceniu, zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h., spółka przekształcana pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały jej przyznane przed przekształceniem. Równocześnie każdy z powołanych przepisów zawiera in fine zastrzeżenie, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Zdaniem jednego z współautorów Kodeksu spółek handlowych – prof. Andrzeja Szumańskiego zakres sukcesji uniwersalnej nie ogranicza się tylko do praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego (sukcesja cywilnoprawna), lecz także obejmuje „sukcesję administracyjnoprawną”, wskutek której koncesje, zezwolenia, ulgi przechodzą na sukcesora23. Kwestia sukcesji, w szczególności uprawnień przyznanych decyzjami administracyjnymi, budziła wątpliwości pod rządami Kodeksu handlowego. W Kodeksie spółek handlowych zakres sukcesji administracyjnoprawnej został określony jednoznacznie24. W okresie obowiązywania Kodeksu handlowego przyjmowano, 23 A. Szumański, Nowe polskie prawo spółek handlowych, „Przegląd Prawa Handlowego” 2001, nr 100, s. 11. 24 Zgodnie z art. 491 w związku z art. 497 § 1 Kodeksu handlowego dopuszczalne było przekształcenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną (i odwrotnie). Przekształcenie oznaczało zmianę formy ustrojowej spółki, przy zachowaniu bytu prawnego, tożsamości podmiotu. W piśmiennictwie uważało się, że następowała zmiana formy prawnej, a nie zmiana podmiotów. Przemawiała za tym odrębna regulacja takiej transformacji, poprzez przepisy działu XIII Kodeksu handlowego i ich charakter. Przepisy tego działu w sposób samodzielny i wyczerpujący określały etapy przekształcenia, a tylko posiłkowo i uzupełniająco odsyłały do innych działów Kodeksu handlowego. I tak zgodnie z przepisami Kodeksu handlowego: 1) przekształcenie spółki z o.o. w spółkę akcyjną należało dokonywać zgodnie z przepisami art. 491–496 k.h., 2) przepisy art. 491–496 k.h. stosowało się do przekształcenia spółki z o.o. w spółkę akcyjną odpowiednio, co oznaczało, że niektóre stosowało się wprost, a inne wymagały modyfikacji, wreszcie były i takie, których stosowanie było wyłączone, 3) z mocy art. 497 § 2 k.h. – w zakresie przekształcenia – odsyłano do innych działów Kodeksu handlowego, przy czym dotyczyło to ukierunkowania na wkłady niepieniężne i akcje wydawane w zamian za te wkłady. Nie była to regulacja jednoznaczna. Istota prawna przekształcenia spółki wynikała z art. 491 k.h. Stwierdzono tam, że przekształcenie spółki z o.o. w spółkę akcyjną lub spółki akcyjnej w spółkę z o.o. nie powodowało żadnych zmian w jej stosunku do osób trzecich. Interpretowano ten zapis w ten sposób, że istniała ciągłość osoby prawnej, która zmieniła jedynie formę swego ustroju. Przekształcenie nie oznaczało rozwiązania i likwidacji dotychczasowej spółki oraz utworzenia nowej spółki. Przeciwnie, komentowano, że z art. 496 § 1 k.h. wynikało jednoznacznie, iż z chwilą wpisu przekształcenia do rejestru handlowego spółka z o.o. stała się spółką akcyjną (art. 497 § 1 i art. 496 § 1 k.h.). Nie istniał „okres przejściowy”, który w jakikolwiek sposób mógłby rzutować na byt prawny spółki. Jednocześnie uważano, że przekształcona spółka z mocy samego prawa przejmuje majątek, wierzycieli lub zobowiązania spółki, która przed przekształceniem funkcjonowała w innej formie ustrojowej. Reasumując, przekształcenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej oznaczało dokonaną zgodnie z przepisami prawa zmianę jej formy ustrojowej, przy zachowaniu bytu prawnego (patrz postanowienie SN z 13 grudnia 1991 r. III CRN 321/91) (OSNC 1992/7-8/142 z uzasadnieniem). Nie było to wstąpienie.

(11) Zasada trwałości decyzji administracyjnych…. 41. że w połączeniu dwóch spółek w trybie art. 463 pkt 1 k.h., spółka przejmująca jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym25. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do przytoczonego wyroku stwierdził „[…] zgodnie z jego treścią (art. 463 k.h. – przyp. autora), z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W piśmiennictwie panuje pogląd, który Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że regulacja ta była przykładem sukcesji uniwersalnej. W kontekście tego procesu oznacza ona, że BIG Bank G […] SA był ogólnym następcą prawnym po wykreślonym z rejestru handlowego Banku G […]” i dalej: „to ogólne następstwo było niewątpliwie odpowiednikiem art. 922 § 1 k.c., przewidującego przejęcie praw i obowiązków w drodze dziedziczenia po zmarłej osobie fizycznej […]”. Zgodnie z przepisami nowego Kodeksu ustawodawca wprowadził regułę, że sukcesja administracyjnoprawna występuje przy łączeniu czy podziale spółek. Wyjątkiem od tej reguły może być treść innej ustawy bądź treść samej decyzji, która wyklucza sukcesję. W takiej sytuacji mamy do czynienia z wyraźnym przepisem bądź postanowieniem zawartym w decyzji. Równocześnie przepisy Kodeksu spółek handlowych, w pewnych przypadkach, uzależniają możliwość sukcesji administracyjnoprawnej od przesłanki podmiotowej. Otóż, zgodnie z art. 494 § 5 k.s.h. (przy łączeniu spółek), art. 531 § 6 k.s.h. (przy podziale spółek) reguła sukcesji administarcyjnoprawnej nie istnieje w odniesieniu do spółek będących instytucjami finansowymi, o których mowa w art. 4 § 1 pkt 7 k.s.h. (bank, fundusz inwestycyjny, towarzystwo funduszy inwestycyjnych lub powierniczych, narodowy fundusz inwestycyjny, zakład ubezpieczeń, fundusz powierniczy, towarzystwo emerytalne, fundusz emerytalny lub dom maklerski mający siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej albo w państwie należącym do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju OECD). W ich sytuacji sukcesja uzależniona jest od ewentualnego sprzeciwu organu, który wydał spółce zezwolenie bądź koncesję. Sprzeciw ten może być wyrażony w terminie trzech tygodni od daty zawiadomienia organu o planie łączenia lub podziału, a zawiadomienie winno być. jednego podmiotu w miejsce drugiego i nie była to sukcesja generalna. Przepisy działu XIII Kodeksu handlowego jedynie w dwóch przepisach zawierały odesłanie do działu o spółkach akcyjnych. Mianowicie, odesłanie to zawarte było w art. 497 § 2 k.h. – co do przepisów dotyczących wkładów niepieniężnych i akcji wydanych w zamian za te wkłady oraz w art. 495 § 1 k.h. w zw. z art. 497 § 1 k.h., w których nakazano „wykazać spełnienie ogólnych warunków, przepisanych dla wpisu spółki akcyjnej”. Taka konstrukcja przepisów działu XIII Kodeksu handlowego uzasadniała twierdzenie, że poza odesłaniami z art. 497 § 2 oraz art. 495 § 1 w zw. z art. 497 § 1 k.h. brakowało podstaw do sięgania do innych przepisów działu XII dotyczącego spółki akcyjnej. 25. Patrz wyrok SN z 1 października 1998 r., U NI CKN 338/98, OSNC 1999/3/58..

(12) 42. Aleksander Gut. dokonane w terminie nie później niż dwa tygodnie przed datą ogłoszenia planu łączenia lub podziału. W przypadku przekształcenia spółki takiego wyłączenia reguły sukcesji nie ma. 4. Łàczenie a sukcesja administracyjnoprawna W przypadku łączenia podstawowe znaczenie mają przepisy art. 494 § 1, 2 i 5 oraz art. 618 k.s.h. Zgodnie z nimi sukcesja administracyjnoprawna, w przypadku łączenia spółek, dotyczy tylko: a) koncesji, b) zezwoleń, c) ulg, przyznanych spółkom łączącym się po dniu wejścia w życie Kodeksu, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną. Zatem ustawodawca stwierdził, że sukcesja administracyjnoprawna: a) dotyczy tylko i wyłącznie koncesji, zezwoleń i ulg, b) dotyczy koncesji, zezwoleń i ulg wydanych po dniu 1 stycznia 2001 r., c) nie dotyczy innych uprawnień i obowiązków otrzymanych przez spółkę, takich jak zgody, uprawnienia wydane w formie decyzji administracyjnej czy to przed 1 stycznia 2001 r., czy też po tej dacie. Pragnąc ustalić, czy w wyniku łączenia na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną przeszły zezwolenia, koncesje lub ulgi wydane przed dniem wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych, odpowiedzi należy szukać w przepisach ustaw szczególnych, które potencjalnie przewidują takie przejście. W tym wypadku dokonuje się to z mocy przepisu ustawy innej niż Kodeks, a więc nie w drodze sukcesji administracyjnoprawnej. 5. Podział a sukcesja administracyjnoprawna W zasadzie zaistnienie sukcesji administracyjnoprawnej odbywa się podobnie jak w przypadku łączenia, z jednym odstępstwem. Otóż w przypadku podziału naturalne jest rozdysponowanie poszczególnych składników majątku spółki na inne spółki, zgodnie z wolą wspólników. Zgodnie z art. 618 k.s.h. przepisy dotyczące sukcesji administracyjnoprawnej, w przypadku podziału spółek, odnoszą się tylko do: a) koncesji, b) zezwoleń, c) ulg przyznanych spółkom łączącym się po dniu wejścia w życie k.s.h., chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną. Ustawodawca stwierdził zatem, że sukcesja administracyjnoprawna: a) dotyczy tylko i wyłącznie koncesji, zezwoleń i ulg, b) dotyczy koncesji, zezwoleń i ulg wydanych po dniu 1 stycznia 2001 r.,.

(13) Zasada trwałości decyzji administracyjnych…. 43. c) nie dotyczy innych uprawnień i obowiązków otrzymanych przez spółkę, takich jak zgody, uprawnienia wydane w formie decyzji administracyjnej czy to przed 1 stycznia 2001 r., czy też po tej dacie. Wspólnicy zachowali prawo do określenia, któremu podmiotowi powstałemu w wyniku podziału przypadnie zezwolenie, koncesja lub ulga. Art. 531 § 2 k.s.h. stanowi, że na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną przechodzi zezwolenie, koncesja, ulga, która pozostaje w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej. Plan podziału sporządzają wspólnicy (art. 533 § 1 k.s.h.). W związku z tym, że plan podziału decyduje o przejściu uprawnienia publicznoprawnego, należy odpowiedzieć na pytanie, jaką czynnością dokonywaną przez wspólników jest plan podziału. Nie jest to umowa zobowiązująca, a rodzaj specyficznej czynności cywilnoprawnej dwu- lub wielostronnej (w zależności od liczby łączących się spółek), do której nie stosuje się przepisów o zobowiązaniach umownych26. Chcąc ustalić, czy w wyniku podziału na spółkę posiadającą składniki majątku związane z przyznanym uprawnieniem w drodze zezwolenia, koncesji lub ulgi wydanym przed dniem wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych może nastąpić przeniesienie uprawnień, odpowiedzi należy szukać w przepisach ustaw szczególnych, które ewentualnie przewidują takie przejście. W tym wypadku dokonuje się to z mocy przepisu ustawy innej niż kodeks, a więc nie w drodze sukcesji administracyjnoprawnej. 6. Przekształcenie a sukcesja administracyjnoprawna Przy przekształceniu art. 618 ksh nie znajduje zastosowania. Ograniczenie z niego wynikające nie dotyczy zezwoleń, koncesji czy ulg uzyskanych na przykład przed dniem wejścia w życie nowego kodeksu. Co więcej, nie istnieje ograniczenie sukcesji administracyjnoprawnej tylko do zezwoleń, koncesji czy ulg. Podlegać jej będą także inne uprawnienia nabyte przez spółkę. 7. Podsumowanie „Sukcesja administracyjnoprawna” jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W świetle unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego rozwiązanie wprowadzone w Kodeksie spółek handlowych stanowi na pewno wyjątek od zasady trwałości i niezmienności decyzji. Sukcesja praw cywilnych, organizacyjnych, pracowniczych i administracyjnych jest wyjątkiem od 26. M. Rodzynkiewicz, Kilka uwag o planie połączenia spółek w ksh, „Radca Prawny” 2001, nr 4, s. 58..

(14) Aleksander Gut. 44. nieprzenoszalności, gdyż doprowadzić może do przejścia uprawnień przyznanych podmiotowi na inny podmiot, który nie występował z wnioskiem o przyznanie uprawnienia. Porównując instytucję „sukcesji” do unormowań kpa, wydaje się, że najbardziej jest zbliżona do unormowania przewidzianego w art. 155 k.p.a., zgodnie z którym sama strona mając na uwadze swój interes faktyczny, który zgodny jest z interesem społecznym, starać się może o zmianę decyzji administracyjnej. Zmiana doprowadzić by mogła do usankcjonowania przejścia uprawnień wynikających z decyzji na inną spółkę w drodze łączenia, podziału czy przejęcia spółek. Sukcesja administracyjnoprawna ma na celu dopełnienie realizacji przyczyny gospodarczej, dla której dochodzi do podziału, łączenia czy przejęcia spółki. Proces podziału, łączenia czy przejęcia spółki nie powinien być też sprzeczny z interesem społecznym (publicznym). Dla obrony tego poglądu należy przybliżyć stanowisko S. Dudzika27. Zgodnie z nim, w administracji obowiązuje zasada „samozwiązania się administracji”, której podstawą jest konstytucyjna zasada równości obywateli (ich zrzeszeń) wobec prawa, a polega na tym, że w tym samym stanie faktycznym powinny zapaść takie same rozstrzygnięcia administracyjne28. Zatem w sytuacji, gdy w wyniku podziału, łączenia, przejęcia spółki nastąpi tylko zmiana właściciela określonego składnika majątkowego, bez zmiany profilu działalności spółki, nie powinno stanowić to podstawy dla odmowy wydania koniecznych decyzji administracyjnych. Interes społeczny (publiczny) jest zagrożony wtedy, gdy może dojść do wyraźnego i realnego zagrożenia interesu państwa29. Durability of Administrative Decisions and Succession of Rights and Obligations Resulting from the Commercial Companies Code (CCC) The Commercial Companies Code introduces one exception to the principle of the durability of administrative decisions. “Administrative succession” provided for in the CCC is an exception to the principle, which prohibits transferring rights acquired in administrative decisions. Comparing “administrative succession” to general administrative procedure, it is possible to state that “administrative succession” is quite similar to art. 155 of Administrative Procedures Code. “Administrative succession” completes CCC provisions on the transformation of companies. At the same time, both individual and public interests are served.. 27 S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1994, nr 7–8, s. 46. 28 29. Wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1161/84, „Gazeta Prawnicza” 1985, nr 4.. W. Sokolewicz, Glosa do wyroku SN z 28 XI 1990 r., „Państwo i Prawo” 1991, nr 9, s. 113–114..

(15)