Możliwości wykorzystania outsourcingu w usługach publicznych

Pełen tekst

(1)Zesz yty Naukowe nr. 727. 2007. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Beata Barczak Katedra Procesu Zarzàdzania. Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu w us∏ugach publicznych 1. Uwagi wst´pne Jednym z nowoczesnych przedsi´wzi´ç usprawniajàcych organizacj´ przedsi´biorstw jest koncepcja outsourcingu. Wspó∏czeÊnie outsourcing coraz cz´Êciej jest stosowany w administracji publicznej, co zak∏ada równie˝ model New Public Management. W obszarze administracji powstaje przede wszystkim problem doboru w∏aÊciwej formy outsourcingu adekwatnego do specyfiki prowadzonej dzia∏alnoÊci. W artykule przedstawiono g∏ówne problemy zwiàzane z wykorzystaniem koncepcji outsourcingu w zarzàdzaniu us∏ugami publicznymi. Omówiono zakres i specyfik´ us∏ug publicznych oraz przedstawiono syntetycznà ocen´ poziomu ich Êwiadczenia. Przedstawiono równie˝ cele i rodzaje outsourcingu, natomiast szczególnà uwag´ zwrócono na specyfik´ outsourcingu w sektorze publicznym.. 2. Definicja i zakres us∏ug publicznych Us∏ugi publiczne obejmujà dobra publiczne, w odniesieniu do których niemo˝liwe jest wykluczenie kogokolwiek z korzystania z nich. Sà to dobra, od których oczekujemy okreÊlonej jakoÊci – niezale˝nie od liczby osób z nich korzystajàcych (ka˝dy nowy konsument nie narusza uprawnieƒ pozosta∏ych). Doskonalenie zarzàdzania us∏ugami publicznymi dokonuje si´ poprzez zwi´kszanie powszechnej dost´pnoÊci oraz popraw´ jakoÊci us∏ug Êwiadczonych przez jednostki administracji publicznej. Powszechna dost´pnoÊç oraz poprawa jakoÊci jest efektem sprawnego zarzàdzania us∏ugami przez jednostki.

(2) Beata Barczak. 60. administracji publicznej, które dbajà o zapewnienie warunków do ich efektywnej realizacji, bazujàc na zdefiniowanych standardach ich realizacji oraz okreÊlonym rynku us∏ugodawców. Rozwój instytucjonalny w obszarze us∏ug publicznych zosta∏ okreÊlony jako przygotowanie i stosowanie standardów us∏ug publicznych, planowanie Êwiadczenia us∏ug publicznych na podstawie schematów organizacji dostarczania us∏ug publicznych oraz stosowania mechanizmów doskonalenia Êwiadczenia us∏ug publicznych. W Programie Rozwoju Instytucjonalnego przyj´to nast´pujàcà klasyfikacj´ us∏ug publicznych (tabela 1). Tabela 1. Klasyfikacja us∏ug publicznych Grupy us∏ug publicznych. Kategorie us∏ug publicznych. Us∏ugi administracyjne. wydawanie na ˝yczenie klienta dokumentów nie b´dàcych decyzjami administracyjnymi, zezwoleniami, koncesjami wprowadzanie do rejestru (bazy danych) danych uzyskiwanych bezpoÊrednio od klienta wydawanie zezwoleƒ oraz decyzji w rozumieniu i trybie kodeksu post´powania administracyjnego wydawanie zezwoleƒ i koncesji zwiàzanych z dzia∏alnoÊcià gospodarczà reglamentowanà przez paƒstwo. Us∏ugi spo∏eczne. ochrona zdrowia oÊwiata i wychowanie oraz edukacja kultura kultura fizyczna i rekreacja pomoc i opieka spo∏eczna mieszkalnictwo bezpieczeƒstwo publiczne. Us∏ugi techniczne. transport – us∏ugi i infrastruktura gospodarka wodna – zaopatrzenie w wod´ i kanalizacja gospodarka odpadami oraz utrzymanie porzàdku i czystoÊci cmentarnictwo. Us∏ugi publiczne. èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie [Wysocki 2002].. Obszar us∏ug publicznych obejmuje szeroki zakres aktywnoÊci jednostki samorzàdu terytorialnego, przybierajàcy ró˝norodne formy organizacyjne. Us∏ugi Êwiadczone sà m.in. przez jednostki bud˝etowe (np. urz´dy), zak∏ady bud˝etowe, gospodarstwa pomocnicze, spó∏ki prawa handlowego. Zagadnienia, które sà rozpatrywane w ramach us∏ug publicznych nie sà kierowane do jednej z wymienionych grup (np. tylko urz´dów), ale majà zastosowanie do wszystkich z nich, bez wzgl´du na rozwiàzania organizacyjne obowiàzujàce w danej jednostce samorzàdu terytorialnego..

(3) Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu.... 61. Tabela 2. Ocena poziomu Êwiadczenia us∏ug publicznych wed∏ug trzech g∏ównych grup Rodzaj us∏ug. Ocena dost´pnoÊci. 1. 2. Us∏ugi Dost´pnoÊç do tych us∏ug jest dobra. Standardy ich realizacji mogà byç w du˝ym administra- stopniu kszta∏towane na poziomie obs∏ugi klienta. Rynek us∏ugodawców nie istnieje cyjne i z punktu widzenia prawa nie mo˝e istnieç (generalnie us∏ugi te realizuje administracja publiczna). Istnieje natomiast w ograniczonym zakresie rynek us∏ug poligraficznych (zró˝nicowany ze wzgl´du na charakter dokumentów). Us∏ugi spo∏eczne. Ochrona zdrowia – istniejà trudnoÊci z zapewnieniem dost´pnoÊci do us∏ug (limity liczby pacjentów lub zabiegów). W gminach wiejskich p∏atne us∏ugi medyczne nie funkcjonujà ze wzgl´du na barier´ finansowà. RównoczeÊnie koszty leków i bezrobocie powodujà unikanie przez mieszkaƒców racjonalnej profilaktyki zdrowotnej. Instrumenty zarzàdzania realizacjà us∏ug z zakresu ochrony zdrowia (standardy, polityka spo∏eczna, kszta∏towanie rynku us∏ugodawców) sà poza zasi´giem administracji lokalnej, z wyjàtkiem sytuacji, kiedy wspó∏finansuje te us∏ugi. OÊwiata i wychowanie oraz edukacja – dost´p do us∏ug oÊwiatowych i edukacyjnych jest zadawalajàcy. Mo˝liwoÊci administracji lokalnej i regionalnej w zakresie kszta∏towania standardów realizacji tych us∏ug, kreowania polityki spo∏ecznej czy kszta∏towania rynku us∏ugodawców sà bardzo ograniczone (przede wszystkim mogà dotyczyç wspó∏udzia∏u finansowego w zapewnieniu infrastruktury koniecznej do ich realizacji). Kultura – administracja samorzàdowa dysponuje du˝à swobodà w zakresie kszta∏towania standardów realizacji tej us∏ugi, ma równie˝ mo˝liwoÊç dzia∏aƒ strategicznych w tym obszarze (je˝eli posiada odpowiednie Êrodki lub potrafi zapewniç finansowanie zewn´trzne). Z wyjàtkiem kin czy teatrów trudno mówiç w tej dziedzinie o kszta∏towaniu rynku us∏ug. Kultura fizyczna, rekreacja – administracja samorzàdowa dysponuje du˝à swobodà w zakresie kszta∏towania standardów realizacji tych us∏ug, ma mo˝liwoÊç dzia∏aƒ strategicznych w tym obszarze (je˝eli posiada odpowiednie Êrodki lub potrafi zapewniç finansowanie zewn´trzne). Ze wzgl´du na charakter tych us∏ug, ich Êwiadczenie cz´sto powierza si´ podmiotom rynkowym. Pomoc i opieka spo∏eczna – standardy Êwiadczenia us∏ugi okreÊlajà przepisy prawa, b´dàce odzwierciedleniem polityki spo∏ecznej paƒstwa. Administracja samorzàdowa dysponuje rozleg∏à autonomià w okreÊlaniu programów szkoleniowych dla bezrobotnych oraz w zakresie wspó∏pracy z organizacjami pozarzàdowymi i wyznaniowymi (jest to specyficzny odpowiednik kszta∏towania rynku us∏ug). Mieszkalnictwo – dost´pnoÊç lokali mieszkaniowych nie jest zadowalajàca, szczególnie z wzgl´du na barier´ finansowà. Administracja samorzàdowa nie mo˝e swobodnie kszta∏towaç standardów realizacji tej us∏ugi (przepisy budowlane) czy te˝ kszta∏towaç polityki spo∏ecznej w tym zakresie (brak odpowiednich Êrodków). Ze wzgl´du na charakter tej us∏ugi jej realizacja przez podmioty rynkowe jest w pe∏ni mo˝liwa i powszechnie stosowana. Bezpieczeƒstwo publiczne – sytuacja w tym obszarze jest z∏a. Powodem jest brak odpowiednich Êrodków w odniesieniu do narastajàcych potrzeb oraz nieodpowiedzialna dystrybucja Êrodków dokonywana przez administracj´ publicznà..

(4) Beata Barczak. 62. cd. tabeli 2 1. 2. Us∏ugi techniczne. Transport: us∏ugi i infrastruktura – kszta∏towanie standardów regulujà przepisy. Ze wzgl´du na publicznà w∏asnoÊç infrastruktury trudno mówiç o rynku oferujàcym infrastruktur´ jako produkt. Dzia∏a natomiast stosunkowo dobrze rozwini´ty rynek us∏ug budowlanych. W zakresie przewozów istnieje doÊç du˝a swoboda kszta∏towania polityki spo∏ecznej, standardów us∏ugi i kreowania rynku us∏ugodawców. Podstawowà barierà wyst´pujàcà w tym obszarze jest brak Êrodków finansowych. Gospodarka wodna: zaopatrzenie w wod´ i kanalizacja – mo˝liwoÊci kszta∏towania przez administracj´ lokalnà standardów realizacji tej us∏ugi i polityki spo∏ecznej w tym zakresie sà znaczàce (ograniczone jedynie przepisami sanitarnymi i regulacjami prawnymi z dziedziny ochrony Êrodowiska). Nieco inaczej wyglàda sprawa kszta∏towania rynku us∏ugodawców. Warto jednak zauwa˝yç, ˝e monopol naturalny, z którym mamy do czynienia na obszarach miejskich, nie wyst´puje w tak ostrej postaci na terenach wiejskich – ze wzgl´du na rozproszenie klientów. Gospodarka odpadami oraz utrzymanie czystoÊci i porzàdku – kszta∏towanie przez w∏adze lokalne i regionalne standardów realizacji us∏ugi, polityki spo∏ecznej oraz rynku us∏ugodawców w tym zakresie jest w pe∏ni mo˝liwe. Cmentarnictwo – ogólnie sytuacja jest dobra, problemy wyst´pujà w du˝ych miastach (brak terenów pod cmentarze). Mo˝liwoÊci dzia∏ania administracji lokalnej w kszta∏towaniu standardów i polityki spo∏ecznej w tym obszarze sà istotne. Praktycznie nie istnieje rynek us∏ugodawców oferujàcych miejsca pochówku. Sytuacja ta zmienia si´ wraz z akceptacjà spo∏ecznà kremacji, ale zjawisko to nie wyst´puje na terenach wiejskich. Powszechne sà lokalne rynki us∏ug zwiàzanych z cmentarnictwem (np. produkcja nagrobków). Zaopatrzenie w energi´ (elektroenergetyka, gazownictwo, ciep∏ownictwo) – administracja lokalna nie tylko mo˝e, ale ma wrćz obowiàzek okreÊlania standardów realizacji us∏ugi i kreowania polityki spo∏ecznej w tym obszarze. Zieleƒ publiczna – administracja lokalna ma pe∏nà swobod´ kszta∏towania standardów i okreÊlania zasad realizacji tej us∏ugi. Nie ma natomiast mo˝liwoÊci stworzenia rynku us∏ugodawców oferujàcych jako produkt zieleƒ publicznà.. èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie [Wysocki 2002].. Us∏ugi publiczne obejmujà rozleg∏y i ró˝norodny obszar tematyczny, którego ocena jest zadaniem z∏o˝onym [Wysocki 2002]. Ocena stanu istniejàcego zawiera si´ w szerokim przedziale – od stanu z∏ego (np. ochrona zdrowia) do stanu dobrego (np. zaopatrzenie w wod´). Ocen´ dodatkowo komplikuje zró˝nicowanie poziomu us∏ug oferowanych w ró˝nych obszarach kraju (regionach, powiatach i gminach). Ogólnie rzecz ujmujàc, zarys oceny poziomu Êwiadczenia us∏ug publicznych, dokonanej w przekroju 3 g∏ównych grup, tj. us∏ug administracyjnych, spo∏ecznych i technicznych, przedstawia tabela 2.. 3. Koncepcja i cele outsourcingu Outsourcing jest skrótem wyra˝enia outside resource using, oznaczajàcym wykorzystanie zasobów pozostajàcych na zewnàtrz [Trocki 2001, s. 13]. Jest to jeden z terminów, które w ostatnich kilkunastu latach wesz∏y do polskiej termi-.

(5) Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu.... 63. nologii fachowej i naukowej z j´zyka angielskiego i nie doczeka∏y si´ polskiej wersji. Upowszechnienie si´ tego terminu pozwala sàdziç, ˝e pozostanà w angielskiej formie leksykalnej i fonetycznej w j´zyku polskim. Outsourcing jest postrzegany jako [Trocki 2001; Gay, Essinger 2002]: – metoda optymalizacji wykorzystania zasobów i Êrodków przedsi´biorstwa polegajàca na realizacji funkcji i procesów nale˝àcych do zadaƒ podmiotu gospodarczego lub spo∏ecznego (przedsi´biorstwa, jednostki administracji publicznej, instytucji spo∏ecznej i innych) przez podmioty zewn´trzne, – proces transformacji funkcji i restrukturyzacji przedsi´biorstwa, jednostki administracji lub innego podmiotu polegajàcy na przekazywaniu funkcji i procesów oraz zasobów zwiàzanych z realizacjà tych funkcji podmiotom zewn´trznym. Nale˝y odró˝niç outsourcing od kooperacji [Paƒkowska 1997, s. 54]. Zasadnicza ró˝nica mi´dzy oursourcingiem a kooperacjà polega na tym, ˝e o outsourcing dotyczy tych funkcji i procesów, za które odpowiedzialnoÊç prawnà lub ekonomicznà ponosi podmiot, który przekazuje te funkcje lub procesy do realizacji innemu podmiotowi, natomiast w przypadku kooperacji odpowiedzialnoÊç podmiotów kooperujàcych jest okreÊlana w kontraktach i mo˝e byç roz∏o˝ona mi´dzy kooperujàce podmioty zgodnie z warunkami umów cywilnoprawnych. Oprócz outsourcingu mamy takie okreÊlenia bezpoÊrednio przeniesione z terminologii angielskiej jak leasing, franchising, controlling itp. W niektórych przypadkach ma to uzasadnienie, jednak nierzadko wprowadza zmieszanie w terminologii i prowadzi do b∏´dów intepretacyjnych (np. controlling). Asymetria odpowiedzialnoÊci mi´dzy podmiotem dokonujàcym outsourcingu okreÊlonych funkcji lub procesów a podmiotem podejmujàcym si´ ich realizacji na rzecz pierwszego podmiotu jest jednym z nie rozwiàzanych dotàd zadawalajàco zagadnieƒ. Stanowi ono jednà z barier ograniczajàcych sk∏onnoÊç podmiotów do outsourcingu tak˝e w tych sytuacjach, w których outsourcing mo˝e przynieÊç znaczne korzyÊci ekonomiczne. W procesie outsourcingu podmiot spo∏eczny lub gospodarczy rezygnuje z utrzymywania okreÊlonych zasobów (maszyn i urzàdzeƒ, kadry, systemów informatycznych, zbiorów informacji) niezb´dnych do realizacji funkcji lub zadaƒ niezb´dnych dla funkcjonowania danego pomiotu, za które ten podmiot ponosi odpowiedzialnoÊç wobec kontrahentów, kooperantów lub z mocy prawa we w∏asnych wewn´trznych strukturach i zarzàdzania nimi. W wyniku outsourcingu nast´puje wić uzale˝nienie si´ podmiotu decydujàcego si´ na outsourcing od innych samodzielnych osób prawnych. Podmiot taki, pozbywajàc si´ cz´Êci swoich zasobów, traci mo˝liwoÊç samodzielnej realizacji wa˝nych funkcji i zadaƒ. Jest wić niejako skazany na obs∏ug´ zewn´trznà. Dlatego symetria odpowiedzialnoÊci mi´dzy podmiotami wspó∏dzia∏ajàcymi wyznacza granice, dopuszczalny zakres i podejÊcia metodyczne outsourcingu. Podobnie jak w przypadku innych przedsi´wzi´ç restrukturyzacyjnych, za pomocà outsourcingu mogà byç osiàgni´te ró˝norodne cele. W literaturze [Trocki 2001; Gay, Essinger 2002] wskazuje si´ m.in.:.

(6) 64. Beata Barczak. 1. Zmniejszenie kosztów w∏asnej dzia∏alnoÊci. Oczekuje si´, ˝e zewn´trzny realizator funkcji danego pomiotu b´dzie realizowa∏ te funkcje taniej, ani˝eli gdyby te funkcje by∏y realizowane przez w∏asnà kadr´ i korzystajàc z w∏asnych zasobów. Efekt kosztowy uzyskuje si´ wtedy, gdy ze wzgl´dów technologicznych i organizacyjnych minimalne zasoby, jakie muszà byç utrzymywane do realizacji procesów s∏u˝àcych danej funkcji, sà wi´ksze, ani˝eli zasoby wykorzystane efektywnie. Dotyczy to w szczególnoÊci procesów realizowanych okresowo lub incydentalnie, np. projektanci i programiÊci potrzebni do aktualizacji oprogramowania w zwiàzku ze zmianami specyfikacji funkcjonalnej systemu informatycznego, konserwatorzy sieci teleinformatycznych reagujàcy w przypadku awarii. 2. Usprawnienie zarzàdzania dzi´ki mo˝liwoÊci skoncentrowania si´ kierownictwa na podstawowych zadaniach i na zarzàdzaniu podstawowà dzia∏alnoÊcià, bez zajmowania uwagi kierownictwa procesami o charakterze pomocniczym lub drugorz´dnym. Te efekty sà wa˝ne zw∏aszcza w organizacjach scentralizowanych, w których ca∏a odpowiedzialnoÊç za funkcjonowanie jednostki spoczywa na centralnym kierownictwie. Do takich organizacji nale˝à organy administracji publicznej, w których – z mocy prawa – kompetencje decyzyjne i ca∏a odpowiedzialnoÊç spoczywa na kierowniku jednostki. 3. Poprawa jakoÊci realizacji funkcji. Podejmujàc decyzj´ outsourcingowà oczekuje si´, ˝e zewn´trzny podmiot, dzi´ki specjalizacji w Êwiadczeniu okreÊlonych us∏ug, zapewni ich najwy˝szà jakoÊç. Ma to znaczenie zw∏aszcza w przypadku funkcji wymagajàcych wysoko specjalistycznej, rzadkiej wiedzy i specjalistycznego sprz´tu, np. zak∏ada si´, ˝e firma informatyczna potrafi lepiej zaprojektowaç system informatyczny we wszystkich jego elementach, z prawnymi i organizacyjnymi w∏àcznie, ani˝eli kadra w∏asna, majàca wprawdzie wiedz´ prawnà, administracyjnà lub ekonomicznà, ale nie dysponujàca know-how w zakresie metod projektowania, oprogramowania i sprz´tu teleinformatycznego 4. Dost´p do nowoczesnych technologii i know-how. Oczekuje si´, ˝e firma podejmujàca wspó∏prac´ udost´pni pracownikom podmiotu – zleceniodawcy najnowsze technologie, wiedz´, know-how i dzi´ki temu podniesie poziom technologiczny i organizacyjny oraz kwalifikacje kadry. 5. Zwolnienie zasobów w∏asnych do innych celów. Umo˝liwia to uzyskanie efektu skali i popraw´ efektywnoÊci dzi´ki specjalizacji. 6. Uzyskanie dost´pu do zasobów, którymi organizacja nie dysponuje, nie ma mo˝liwoÊci ich utworzenia lub efektywnego wykorzystania w ramach w∏asnych. 7. Przyspieszenie korzyÊci, jakie mo˝na uzyskaç dzi´ki restrukturyzacji. Przez restrukturyzacj´ rozumieç nale˝y – dos∏ownie – optymalizacj´ struktury zasobów organizacji. Dzi´ki outsourcingowi mo˝na dokonaç optymalizacji struktury zasobów w∏asnych ograniczajàc te zasoby, które nie mogà byç w pe∏ni wykorzystane, a rozwijajàc te, które mo˝na w pe∏ni wykorzystaç tak na potrzeby w∏asne, jak i Êwiadczàc us∏ugi innymi jednostkom (insourcing)..

(7) Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu.... 65. 08. Rozszerzenie zakresu dzia∏alnoÊci, tzn. realizacja zadaƒ lub funkcji, które w warunkach posiadanych zasobów i kwalifikacji kadr by∏y niemo˝liwe do podjćia. 09. Pozyskanie kapita∏u. 10. Podzia∏ ryzyka mi´dzy podmioty kooperujàce w ramach outsourcingu. Efekt podzia∏u ryzyka uzyskuje si´ tylko wtedy, gdy podmioty wspó∏pracujàce powiàzane sà wzajemnymi powiàzaniami outsourcingowymi, tzn. pomiot A korzysta z us∏ug lub wyrobów podmiotu B w pewnym zakresie, a równoczeÊnie podmiot B korzysta z us∏ug lub wyrobów podmiotu A w innym zakresie, o zbli˝onym znaczeniu dla funkcjonowania obu podmiotów. 11. Rozszerzenie dzia∏alnoÊci dzi´ki specjalizacji w okreÊlonym zakresie produktów (dóbr i us∏ug) – „konkatenacja” outsourcingu i insourcingu.. Tabela 3. Rodzaje outsourcingu Rodzaj. Charakterystyka. 1. 2. Outsourcing funkcji pomocniczych. Polega na przekazaniu podmiotowi zewn´trznemu takich funkcji, jak ochrona budynków i pomieszczeƒ, administrowanie budynkiem, konserwacja sieci teleinformatycznej, zarzàdzanie obiektami socjalnymi przedsi´biorstwa, dowozem pracowników. Jest to najprostsza forma outsourcingu, w Polsce obecnie najbardziej rozpowszechniona.. Outsourcing funkcji administracyjno-zarzàdczych. Polega np. na powierzeniu jednostce zewn´trznej prowadzenia ewidencji, archiwów; oceny, doboru i szkolenia kadr. Najbardziej powszechny jest outsourcing obs∏ugi ksi´gowej, z którego w szerokim zakresie korzystajà ma∏e i Êrednie przedsi´biorstwa. Nale˝y odró˝niç zlecanie us∏ug obrachunkowych i ksi´gowych od outsourcingu w dziedzinie ksi´gowoÊci i ewidencji. W przypadku zlecenia us∏ug jednostka zewn´trzna wykonuje merytoryczne i techniczne czynnoÊci zwiàzane z ksi´gowoÊcià, sprawozdawczoÊcià itd., ale nie ma pe∏nomocnictw wyst´powania w stosunku do osób trzecich (urz´dów skarbowych, administracji samorzàdowej, organów ubezpieczenia spo∏ecznego) „w imieniu" podmiotu zlecajàcego. Czyni to sam podmiot. Innymi s∏owy, wszystkie dokumenty o skutkach prawnych, administracyjnych i ekonomicznych sà podpisywane przez upowa˝nionego przedstawiciela podmiotu. W przypadku outsourcingu firma zewn´trzna uzyskuje uprawnienia do wyst´powania w imieniu podmiotu zlecajàcego i ponosi za to odpowiedzialnoÊç w zakresie okreÊlonym w umowie outsourcingowej.. Outsourcing procesów. Dotyczy procesów produkcyjnych i us∏ugowych – zarówno podstawowych, jak i pomocniczych, np. przekazanie zadaƒ w zakresie konserwacji i przeglàdu linii produkcyjnych, okresowych remontów technologicznych, transportu technologicznego i wewn´trznego, zarzàdzanie ryzykiem w instytucji w banku komercyjnym lub towarzystwie ubezpieczeniowym..

(8) Beata Barczak. 66. cd. tabeli 3 1. 2. Co-sourcing. Polega na realizacji zadaƒ danego podmiotu przez personel w nim zatrudniony, ale delegowany do innego podmiotu zewn´trznego – przy wykorzystaniu potencja∏u technicznego, organizacji i know-how tej jednostki zewn´trznej i jednostki zlecajàcej, np. zlecenie firmie informatycznej projektu, wdro˝enia i przekazanie zadania eksploatacji systemu informatycznego w warunkach, w których zlecajàcy deleguje swoich pracowników do tej firmy z okreÊleniem ich zadaƒ i kompetencji w realizacji przedsi´wzićia. Mo˝e to byç funkcja kierownika projektu, analityka odpowiedzialnego za opracowanie koncepcji systemu, nadzoru nad realizacjà projektu i jego wdro˝eniem itp. Na przyk∏ad we Francji INSEE (Narodowy Instytut Statystyki i Badaƒ Ekonomicznych – odpowiednik polskiego G∏ównego Urz´du Statystycznego) deleguje swoich pracowników do innych ministerstw i urz´dów centralnych, zwykle na stanowiska kierownicze. Sà to wysokiej klasy specjaliÊci – statystycy, którymi nie dysponujà ministerstwa. Realizujà oni badania statystyczne „wewn´trzne” dla potrzeb tych urz´dów, a tak˝e i badania w ramach ogólnokrajowego programu koordynowanego przez INSEE.. Udzia∏ w korzyÊciach. D∏ugoterminowy zwiàzek podmiotów dokonujàcych wspólnych inwestycji zwi´kszajàcych zasoby produkcyjne lub us∏ugowe jednego z podmiotów. Zasoby te sà wykorzystywane przez wszystkich uczestników – inwestorów zgodnie z ustalonà formu∏à. Podmioty, w których nie jest dokonywana ta inwestycja, rezygnujà z rozwijania tych zasobów u siebie. Zgodnie z ustaleniami, strony uczestniczà w korzyÊciach z tak powsta∏ych zasobów, jak i ponoszà odpowiedzialnoÊç za ich utrzymanie i rozwój, przy czym g∏ówny ci´˝ar spoczywa zwykle na tym podmiocie, w ramach którego dokonano wspólnej inwestycji.. Inter-sourcing. Ta forma outsourcingu nie jest wymieniana w literaturze przedmiotu dotyczàcej sektorów komercyjnych. Uwa˝am, ˝e zas∏uguje ona na szczególnà uwag´, zw∏aszcza w odniesieniu do outsourcingu w sektorze publicznym, w jednostkach typu non-profit, Êwiadczàcych publiczne us∏ugi spo∏eczne oraz w odniesieniu od outsourcingu procesów wymagajàcych bardzo wysokich kwalifikacji i specjalistycznej wiedzy. Mo˝na uznaç inter-sourcing za specyficznà form´ udzia∏u w korzyÊciach, moim zdaniem stanowi jednak odr´bnà form´ outsourcingu. Polega on na tym, ˝e kilka podmiotów gospodarczych lub jednostek administracyjnych tworzy odr´bny podmiot, wyspecjalizowany w Êwiadczeniu okreÊlonych us∏ug lub wytwarzaniu produktów na rzecz uczestników porozumienia. Rezygnujà oni z rozwijania odpowiednich zasobów i procesów w swoich strukturach organizacyjnych. Podmiot taki jest zwykle kontrolowany przez za∏o˝ycieli. Na przyk∏ad tà formà outsourcingu sà biura informacji kredytowej lub wywiadownie gospodarcze tworzone przez banki albo inne instytucje finansowe, które dzi´ki temu rezygnujà z rozwijania systemów informacji. Do inter-sourcingu mo˝na zaliczyç Krajowà Izb´ Rozliczeniowà. Prowadzi ona rozliczenia nie tylko mi´dzy bankami, które jà utworzy∏y, ale tak˝e rozliczenia wewn´trzne mi´dzy oddzia∏ami, a nawet wewnàtrz nich.. Insourcing. Z outsourcingiem immanentnie zwiàzany jest insourcing. Polega on na tym, ˝e przedsi´biorstwo lub inna jednostka organizacyjna rozwija jednà ze swoich wewn´trznych funkcji powy˝ej w∏asnych potrzeb i na zasadach umowy „outsourcingowej" obs∏uguje inne jednostki.. èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie [Trocki 2001; Gay, Essinger 2002]..

(9) Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu.... 67. 4. Rodzaje outsourcingu Outsourcing jest z∏o˝onym przedsi´wzićiem realizowanym w ró˝nych okolicznoÊciach. Zró˝nicowane sà w zwiàzku z tym przedsi´wzićia outsorcingowe, a co za tym idzie sposoby ich realizacji [Trocki 2001, s. 55]. W praktyce mamy wić do czynienia z wieloma rodzajami przedsi´wzi´ç outsorcingowych, które mogà si´ ró˝niç mi´dzy sobà z punktu widzenia ró˝nych kryteriów (celu wydzielenia, rodzaju wydzielanych funkcji, zakresu wydzielenia, trwa∏oÊci wydzielenia, formy podporzàdkowania wydzielonej dzia∏alnoÊci). W tabeli 3 przedstawiono charakterystyk´ niektórych typów outsourcingu. SpecjaliÊci zajmujàcy si´ problematykà outsourcingu traktujà najcz´Êciej t´ koncepcj´ jako form´ restrukturyzacji, wyró˝niajà dwa podstawowe rodzaje outsourcingu: – kontraktowy (zewn´trzny), polegajàcy na rezygnacji z realizacji funkcji w strukturze przedsi´biorstwa i przekazaniu jej wykonania nale˝nemu podmiotowi na podstawie kontraktu, – kapita∏owy (wewn´trzny), w ramach którego powierzamy realizacj´ okreÊlonej funkcji przedsi´biorstwa, powiàzanej kapita∏owo spó∏ce-córce (np. realizowanie funkcji transportowej, socjalnej, serwisowej). Wyodr´bnienia wewn´trzne mogà byç traktowane jako przygotowanie wydzieleƒ zewn´trznych, przede wszystkim w formie outsourcingu kapita∏owego. Najcz´Êciej w ramach restrukturyzacji wykorzystywane sà kombinacje ró˝nych rodzajów outsourcingu. Procesy wydzieleƒ muszà wić byç traktowane indywidualnie zale˝nie od okolicznoÊci zwiàzanych z konkretnym wydzieleniem.. 5. Specyfika outsourcingu w sektorze publicznym Outsourcing w sektorze publicznym, w szczególnoÊci w administracji publicznej, zarówno rzàdowej, jak i samorzàdowej, ma swojà wyraênà specyfik´, odró˝niajàcà od outsourcingu w sektorach dzia∏alnoÊci gospodarczej. W sektorach zorientowanych na prowadzenie komercyjnej dzia∏alnoÊci gospodarczej podstawà strategii i konkretnych decyzji outsourcingowych sà kryteria ekonomiczne. Celem g∏ównym motywujàcym do outsourcingu jest poprawa efektywnoÊci, zwi´kszenie konkurencyjnoÊci, zwi´kszenie mo˝liwoÊci dynamicznego dostosowania wielkoÊci i struktury zasobów produkcyjnych i us∏ugowych do dynamiki rynków. Dlatego przy okreÊlaniu strategii i podejmowaniu konkretnych decyzji outsourcingowych przez jednostki administracji publicznej stosuje si´ inne podejÊcia i kryteria, ani˝eli w sektorach komercyjnych. W szczególnoÊci nale˝y braç pod uwag´ nast´pujàce aspekty [Oleƒski 2005]: 1. Publiczny charakter us∏ug spo∏ecznych. 2. OdpowiedzialnoÊç. 3. Zakres dzia∏alnoÊci. 4. Organizacj´, procedury, technologi´..

(10) 68. Beata Barczak. Ad 1. Publiczny charakter us∏ug spo∏ecznych. Sektor publiczny Êwiadczy us∏ugi spo∏eczne w szerokim zakresie tego pojćia. Us∏ugi te powinny byç Êwiadczone na podstawie jednej z dwóch zasadach ekonomicznych: – jako us∏ugi publiczne nieodp∏atne dla us∏ugobiorcy, tzn. obywatel lub jednostka organizacyjna nie ponosi ˝adnych op∏at za Êwiadczone us∏ugi, ewentualnie poza op∏atà eliminujàcà nieuzasadnione korzystanie z tych us∏ug, – jako us∏ugi publiczne odp∏atne udost´pniane po kosztach w∏asnych (non-profit). Niestety, w zwiàzku z rosnàcymi potrzebami coraz wi´kszych Êrodków na us∏ugi spo∏eczne pojawi∏a si´ tendencja Êwiadczenia ich na zasadach komercyjnych, tzn. wprowadzenie op∏at za te us∏ugi w wysokoÊci przekraczajàcej koszty ich Êwiadczenia. Komercyjne podejÊcie do us∏ug spo∏ecznych prowadzi z jednej strony do ograniczenia dost´pu do tych us∏ug, zw∏aszcza osób i jednostek nie dysponujàcych odpowiednimi Êrodkami finansowymi, a z drugiej strony do ograniczenia ich poda˝y do poziomu wyznaczanego, np. w niektórych krajach, w których funkcjonuje autentycznie bezp∏atna publiczna s∏u˝ba zdrowia, wprowadzono symboliczne op∏aty „za porad´ lekarskà” lub „za wypisanie recepty”, których jedynym celem jest ograniczenie nieuzasadnionego korzystania z us∏ug publicznej s∏u˝by zdrowia. Wiele rodzajów us∏ug komunalnych Êwiadczonych jest przez przedsi´biorstwa bezpoÊrednio powiàzane z administracjà publicznà (np. b´dàce w∏asnoÊcià samorzàdu terytorialnego) na zasadach non-profit, czyli pokrycie kosztów w∏asnych i pozyskanie Êrodków na niezb´dny rozwój przez efektywny popyt, a wić poni˝ej niezb´dnego minimum potrzeb spo∏ecznych. Nale˝y pami´taç o tym podejmujàc decyzje o outsourcingu us∏ug spo∏ecznych przez jednostki administracji publicznej i przekazywaniu ich w rće przedsi´biorstw komercyjnych. Negatywne skutki dla realizacji zadaƒ przez jednostki aparatu paƒstwa mo˝e mieç przekazanie w ramach outsourcingu us∏ug spo∏ecznych przedsi´biorstwom zarzàdzanie systemami infrastrukturalnymi, dopuszczajàc ich komercjalizacj´. Ad 2. OdpowiedzialnoÊç. W sektorach komercyjnych odpowiedzialnoÊç za efekty dzia∏alnoÊci ma charakter ekonomiczny. Przedsi´biorstwo, podejmujàc decyzj´ o outsourcingu okreÊlonych dóbr lub us∏ug albo ich wytwarzania i realizacji we w∏asnym zakresie, przy wykorzystaniu w∏asnych zasobów, mo˝e przeprowadziç symulacj´ efektów ekonomicznych i kosztów. W przypadku zbyt du˝ego ryzyka mo˝e si´ ewentualnie ubezpieczyç od jego skutków, o ile takie produkty ubezpieczeniowe sà oferowane na rynku. Mamy wić do czynienia z pewnà symetrià odpowiedzialnoÊci mi´dzy podmiotami, którà mo˝emy precyzowaç w ramach konkretnych dwustronnych lub wielostronnych umów kooperacyjnych [Oleƒski 2004]. Takie podejÊcie jest niemo˝liwe w przypadku zadaƒ administracji publicznej. OdpowiedzialnoÊç za realizacj´ zadaƒ i spe∏nianie funkcji przez jednostk´ administracji rzàdowej lub samorzàdowej jest niezbywalna, okreÊlona i egzekwowana przez prawo. SkutecznoÊç egzekwowania w praktyce jest ró˝na. Niemniej organ administracji paƒstwowej nie mo˝e zdjàç z siebie odpowiedzial-.

(11) Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu.... 69. noÊci za wykonanie jakiegoÊ zadania lub funkcji i obarczyç nià „outsourcera”, np. na programist´ z firmy informatycznej, który nie zdà˝y∏ na czas lub pope∏ni∏ b∏´dy w programie (chocia˝ takie przypadki zdarzajà si´ w praktyce). Administracji publicznej nie dotyczà efekty outsourcingu wa˝ne w sektorach komercyjnych, takie jak podzia∏ i optymalizacja ryzyka, restrukturyzacja poprzez rezygnacj´ z pewnych zadaƒ i funkcji. W administracji publicznej nie mo˝e byç tak˝e mowy o rozk∏adaniu odpowiedzialnoÊci i podziale ryzyka mi´dzy zleceniodawc´ – jednostk´ administracji publicznej a zleceniobiorc´, np. prywatne przedsi´biorstwo komercyjne. Nic nie zwolni kierownika urz´du centralnego, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z odpowiedzialnoÊci za to, ˝e firma, której powierzy∏ realizacj´ wa˝nych zadaƒ w zakresie us∏ug publicznych, wykona∏a je êle lub og∏osi∏a upad∏oÊç. Na styku administracji publicznej i firm komercyjnych, które przejmujà realizacj´ us∏ug spo∏ecznych, wyst´puje wić absolutna asymetria odpowiedzialnoÊci. Po podpisaniu umowy outsourcingowej jednostka administracji publicznej staje si´ niejako zak∏adnikiem, niezale˝nie od klauzul i warunków ekonomicznych. Do outsourcingu odwo∏uje si´ równie˝ prawo regulujàce procedury zamówieƒ publicznych. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieƒ publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177) daje zamawiajàcemu mo˝liwoÊç skorzystania z us∏ug firmy zewn´trznej w celu przygotowania i przeprowadzenia post´powania o udzielenie zamówienia publicznego. Mo˝liwoÊç ta mo˝e, przy odpowiednim jej wykorzystaniu, wp∏ynàç na profesjonalizacj´ udzielania szczególnie skomplikowanych zamówieƒ. Wspomniana ustawa okreÊla równie˝ kwesti´ odpowiedzialnoÊci, mianowicie to zamawiajàcy przygotowuje i przeprowadza post´powanie, a osoby trzecie mogà wyst´powaç jedynie jako pe∏nomocnicy. Oznacza to, ˝e skorzystanie z us∏ug firmy, która przeprowadzi za nas post´powanie, nie zwalnia zamawiajàcego z odpowiedzialnoÊci za prawid∏owoÊç jego przeprowadzenia i jego ostateczny wynik. Ad 3. Zakres dzia∏alnoÊci. Outsourcing jest wa˝nym instrumentem zwi´kszenia elastycznoÊci i adaptatywnoÊci przedsi´biorstwa do zmieniajàcych si´ warunków rynkowych. W przypadku organów administracji publicznej elastycznoÊç i adaptatywnoÊç jest znikoma, poniewa˝ ˝aden organ administracji publicznej nie ma uprawnieƒ do rozszerzenia zakresu swoich zadaƒ lub rezygnacji z ich wykonywania. Mo˝e je co najwy˝ej realizowaç lepiej lub gorzej, w mniejszym lub wi´kszym zakresie, odpowiednio do mo˝liwoÊci finansowych, organizacyjnych i technicznych, a tak˝e do wewn´trznych priorytetów i preferencji. Zakres zadaƒ i funkcji jednostek administracji publicznej mo˝e ulegaç zmianom. W Polsce takie g∏´bokie zmiany zosta∏y wprowadzone w ramach reformy samorzàdowej w 1990 r., a nast´pnie w 1999 r. Polegajà one przede wszystkim na [Samorzàd terytorialny..., 2001, s. 53]: – decentralizacji zadaƒ, w tym przekszta∏cania zadaƒ zleconych na zadania w∏asne samorzàdów terytorialnych,.

(12) 70. Beata Barczak. – dekoncentracji zadaƒ administracji rzàdowej przez powierzanie ich jednostkom administracji rzàdowej w regionach, – koncentracji polegajàcej na przesuwaniu niektórych zadaƒ w∏asnych i zleconych samorzàdów terytorialnych ze szczebla gminnego do powiatów jako zadania w∏asne bàdê zlecone. W warunkach trwajàcego ciàgle procesu przemieszczania zadaƒ mi´dzy organami administracji publicznej, outsourcing staje si´ niepewny i ryzykowny. Mo˝e bowiem oznaczaç powa˝ne zak∏ócenia realizacji zadaƒ, tak w∏asnych, jak i zleconych. Na przyk∏ad umowy outsourcingowe zawarte przez niektóre gminy nie mog∏yby byç kontynuowane w przypadku przeniesienia tych zadaƒ na szczebel powiatu. NiestabilnoÊç zadaƒ i funkcji ogranicza wić sk∏onnoÊç do outsourcingu, zarówno po stronie zlecajàcych, jak i zleceniobiorców. Ad 4. Organizacja, procedury, technologia. W administracji publicznej formy, organizacj´ procedury i technologie, w tym dopuszczalne technologie informacyjne okreÊlajà regulacje prawne i zwiàzane z nimi normy. Mogà one ograniczaç potencjalne efekty outsourcingu, zw∏aszcza w dziedzinie systemów informacyjnych i informatyki. Administracja w Polsce, jak i ca∏a gospodarka, znajduje si´ w poczàtkowej fazie tworzenia e-paƒstwa i e-gospodarki, zast´powania tradycyjnych systemów informacyjnych i tradycyjnych dokumentów przez noÊniki i dokumenty elektroniczne oraz ich transfer i przechowywanie w systemach teleinformatycznych. W administracji ta faza przejÊciowa b´dzie zapewne d∏ugotrwa∏a. Ma∏o realistyczne jest bowiem za∏o˝enie, ˝e ju˝ wkrótce wszystkie podmioty gospodarcze, w tym tak˝e bardzo ma∏e oraz indywidualne gospodarstwa rolne, b´dà technicznie przygotowane do w∏àczenia si´ do systemów teleinformatycznych administracji jako partnerzy (stakeholders). Jeszcze bardziej dotyczy to osób fizycznych. Dlatego nale˝y braç pod uwag´, ˝e niezb´dne b´dzie dopuszczanie procesów informacyjnych o ró˝nych technologiach (papier, dokument elektroniczny, przekaz pocztowy, faks, poczta elektroniczna, platformy w intranetach lub w Internecie). Procedury i technologie informacyjne w administracji cz´sto sà zorientowane na ich najs∏abszych technologicznie uczestników. Dlatego podmioty, które ju˝ dziÊ mog∏yby korzystaç z technologii teleinformatycznych, muszà operowaç dokumentami tradycyjnymi. Wskutek tego nie mo˝na uzyskaç efektu outsourcingu polegajàcego na wprowadzeniu najnowszych technologii. Warunkiem efektywnoÊci outsourcingu w administracji jest stworzenie prawnych mo˝liwoÊci stosowania nowoczesnych technologii informacyjnych tak˝e w warunkach, w których nie wszystkie jednostki sà jednakowo zaawansowane informatycznie. Inicjatywa zmian mo˝e wyjÊç tylko od administracji, a instrumentem stymulujàcym jest prawo..

(13) Mo˝liwoÊci wykorzystania outsourcingu.... 71. Literatura Bartczak I. [2000], Przeglàd dobrych intencji, Computeworld Raport – Outsourcing IT, Warszawa. Broiwn E. [2001], Zarzàdzanie ryzykiem projektu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków. Gay Ch., Essinger J. [2002], Outsourcing strategiczny, Oficyna Ekonomiczna, Kraków. Hirschheim R. [1993], Information Systems Outsourcing – Myths, Meaphors and Realities, John Wiley & Sons, London. Kubiak B., Korowicki A. [2001], Outsourcing systemów informacyjnych [w:] Human-computer-interface, red. B. Kubiak, A. Korowicki, Wyd. Akwila, Gdaƒsk. Oleƒski J. [2005], Ousourcing w e-administracji. KorzyÊci i granice outsourcingu w e-administracji; (www.e-administracja.org.pl/baza_wiedzy/pliki/Oleƒski_Józef.outsourcing.pdf). Oleƒski J. [2004], Outsourcing w administracji publicznej, „Wspólnota”, nr 13. Paƒkowska M. [1997], Outsourcing jako alians strategiczny [w:] Human-computer-interface, red. B. Kubiak, A. Korowicki, Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdaƒskiego, Gdaƒsk. Samorzàd terytorialny. Ustrój i gospodarka [2001], red. Z. Niewiadomski, Oficyna Wydawnicza Branta. Szkic-Czech E. [2001], Outsourcing jako narz´dzie restrukturyzacji przedsi´biorstw w warunkach transformacji gospodarki narodowej – teoria i praktyka [w:] Human-computer-interface, red. B. Kubiak, Wyd. Akwila, Gdaƒsk. Trocki M. [2001], Outsourcing, PWE, Warszawa. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieƒ publicznych, Dz.U. nr 19, poz. 177. Wysoki S. [2002], Us∏ugi publiczne, „Gazeta Samorzàdu i Administracji”.. The Outsourcing Potential of Public Services Outsourcing is increasingly used in public administration today, as the New Public Management model assumes. Public administration faces, first of all, the problem of selecting the appropriate form of outsourcing that corresponds to the specific character of the activities concerned. In this article, the author presents the main problems with using outsourcing in the management of public services, discusses the scope and specific character of public services, and evaluates their level of provision. She also presents the objectives and types of outsourcing, with particular attention to the specific character of outsourcing in the public sector..

(14)