Reforma instytucjonalna a rozszerzenie Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)- 0iJC? 606. 2004. Akademii Ekonomicznei w Krakowie. Danuta Kahat Katedra Studiów Europeiskich. • •. a. o. Enlargillfi Ihe EU is a historie OppOrlllllily, bolh Fil' Ihc EU al/d ils I/e\\! II/clllher.1'. /1 will fi/(fi! Ihc chal/el/fil' SI'l {/ ([c('adc ago Ivhel/ Ihe /roll C l/r/ail/ was brol/ghl dowlI to creale II prospl'l'lII/s III/d l/el/celi" El/rope.1. Robin Cook. Sprawa reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej była przedmiotem konferencji międzyrządowej (IGC) 1996/1997, która doprowadziła do nowego traktatu - traktatu amsterdamskiego. Mimo iż w sprawie reformy uczyniła niewiele, pozostawiła jednakże bogaty materiał do dyskusji. Istnieje ogólne przekonanie co do konieczności przeprowadzenia reformy instytucjonalnej UE, struktury uks ztałtowanej dla wspólnoty sześciu pal1stw członkowskich, Reforma instytucjonalna została odłożona i prawdopodobnie po raz kolejny odłożona zostałaby dalsza dyskusja w tej materii , gdyby nie bli ska perspektywa rozszerzenia UE. Sprawa reformy instytucjonalnej i rozszerzenia ściśle się ze sobą !,}czą. Mając na uwadze aktualny stan rzeczy, można pokusić się o stwierdzenie, że bez istotnych zmian w systemie instytucjonalnym UE nie można poważnie myśleć o kolejnym rozszerzeniu. Rozszerzenie, które może wydać się w tym przypadku osobnym, drugoplanowym problemem, stanowi jednakże istotny kontekst dla sprawy reform. Zastanawiający jest fakt, dlaczego radykalna reforma instytucjonalna, której zasadności nikt nie kwestionuje, ulegała wielokrotnemu odraczaniu . Jedną z możliwych przyczyn jest to, że Wspólnota (Unia) jest strukturą wolno ewoluującą, zasadniczo niechętną jakimkolwiek zmianom osiągniętego niegdyś status quo, a co ważniejsze determinowaną przez polityki narodowe pal1stw człon kowskich. W szczególności chodzi o polityki dużych i najbardziej wpływowych l. Wypowiedź. pad 1997 .. Ministra Spraw Zagranicznych Wielkiej Brytanii Robina Cooka, Dublin , listo-.

(2) Danuta Kabat państw,. które. warunkują strukturę instytucjonalną,. proces podejmowania decyzji, kształtują wspólne polityki oraz stosunki ze światem zewnętrznym Wspólnot (Unii). Należy również dodać, że państwa członkowskie reprezentuj.l różne koncepcje w kwestii dalszego przebiegu integracji. Znajduje to odbicie w takich koncepcjach, jak: Europa a la carte , Europa dwóch prędkości (Europe oj two speeds), zmienna geometria (variable geometry) oraz elastycznej integracji (jlexihle integration). Ta róż.norodność poglqdów i stanowisk skutkuje brakiem tej jednej, niezbędnej dla ustalenia ogólnych zasad polityki rozszerzenia UE. Reforma instytucjonalna jest konieczna nie tylko z racji planowanego rozszerzenia Unii, lecz przede wszystkim po to, by Unia mogła skutecznie wykonywać bieżące zadania. Jednakże, co nie trudno dostrzec, to nie sama potrzeba organizacyjna, lecz proces rozszerzenia UE dostarcza silnych bodźców dla reform instytucjonalnych. Wśród szeregu kwestii, na które miała dać odpowiedź konferencja między rządowa z 2000 r., stawiająca sobie za cel wypracowanie wytycznych, na podstawie których kształtować będzie się przyszłość UE (co najmniej na czas nadchodzącej dekady), było znalezienie akceptowalnych z politycznego, ekonomicznego i prawnego punktu widzenia środków, służqcych przyszłej integracji pań s tw Europy Środkowo-Wschodniej z UE. Wymagać to będzie uelastycznienia struktury, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności i spójności działań, a także większego poparcia społecznego dla UE w społeczeń stwach państw członkowskich. To z kolei implikuje większy stopień demokratyzacji i przejrzystości struktur, a także bardziej powszechne niż dot,}d korzystanie z zasady subsydiarności. W toku dyskusji na temat rozszerzenia UE na wschód, obok argumentu sła bości struktury i niedostatków finansowych, wysunięty został argument instytucjonalnej deformacji. Przewidywania, w myśl których dojść może do osła bienia UE w efekcie jej rozszerzenia, mogą, lecz nie muszq się sprawdzić. Rozszerzenie, jak każda poważniejsza zmiana, musi z konieczności powodować chwilowe zaburzenia systemu. W tym sensie jest to chwila słabości, wynikająca z konieczności regroupement de jorce. Taki moment osłabienia sprawności organizacyjnej charakterystyczny jest dla każdej zmiany i ma charakter epizodyczny, po którym struktura powraca do równowagi i umacnia się. Mając na uwadze długofalowe korzyści, istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że rozszerzenie spowoduje osiągnięcie wyższego stopnia w ewolucji Unii, a tym samym umocni ją jako potęgę gospodarczą i polityczną. Istnieje kilka przesłanek, które powodują, że rozszerzenie na kraje Europy Środkowo-Wschodniej może być postrzegane jako największe wyzwanie dla Unii od chwili utworzenia pierwszych Wspólnot 2 . Rysuje się bowiem realne W dyskusji na temat integracji europejskiej odwołujemy się zasadniczo do Unii Europejskiej . Należy jednaki.e mieć na uwadze fakt. że UE jest struktur;l stosunkowo młodq, bo utworZ(lIHl w 1993 r. na mocy traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej . Wraz z utworzeniem Unii nic przestały istnieć pierwotnc Wspólnoty : Wspólnota Europcjska (do 1993 r. Europejska Wspólnota Gospodarcza), Europejska Wspólnota Węgla i Stali oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej . 2.

(3) Reforma instytUl.jonalna a rozszerzenie Unii Europejskiej niebezpieczeństwo, że. niedostateczne przygotowanie do integracji mogłoby sprawić, że proces ten straciłby na impecie , a tym samym wzmocnione zostałyby siły odśrodkowe, które mogłyby doprowadzić do rozwiązania Unii'. Wschodnie rozszerzenie jest ilościowo i jakościowo inne od tych, których Wspólnota (Unia) doświadczała do tej pory. Każdy proces rozszerzenia zwięk sza zróżnicowanie UE w postaci rozbieżności geograficznych, socjoekonomicznych i kulturowych pomiędzy państwami członkowskimi, jak również różnic w politycznym zaangażowaniu elit i wyborców w kwestii poż'ldanego zasięgu i stopnia integracji. Wschodnie rozszerzenie będzie skutkować wyjąt kowym zróżnicowaniem Unii i "prowadzić do dalszej pluralizacji europejskich stanowi sk politycznych"4. Nasuwa się więc pytanie o to,jak winna być dostosowana struktura instytucjonalna UE z uwagi na docelowe przyjęcie znacznej liczby krajów o dużym stopniu zróżnicowania. W związku z tym wysuwane były nawet argumenty z gatunku tych, że wymogi podyktowane faktem rozszerzenia implikują rozwiC:lzanie w postaci elastyczniejszej, mniej zintegrowanej struktury, z więk szym indywidualnym zaangażowaniem państw członkowskich oraz bardziej rygorystystycznym stosowaniem zasady subsydiarności. Inni z kolei odwoły wali się do federalnej koncepcji Unii z jasno określonymi kompetencjami, zarówno dla UE,jak i państw członkowskich. Wskazywano również na zdywersyfikowaną strukturę wielu kręgów, elastyczność oraz zmienną geometrię). Konferencja międzyrządowa 199611997, skutkująca przyjęciem traktatu amsterdamskiego, nie osiągnęła porozumienia w kwestii reformy instytucjonalnej w związku z planowanym rozszerzeniem UE. Sprawą otwartą pozostały tak istotne kwestie, jak: liczba komisarzy, sposób ważenia głosów w Radzie Ministrów oraz zwiększenie zakresu spraw głosowanych w trybie większości kwalifikowanej. Natomiast do traktatu dołączony został prawnie wiążący protokół dotyczący zmiany instytucjonalnej6, który dostarczył tymczasowych rozwiązań i wzywał do przeprowadzenia kolejnej konferencji międzyrządowej, zadaniem której byłoby dokonanie pełnego przeglądu postanowień traktatowych pod kątem składu i funkcjonowania instytucji. J. Stankovsky, F. Plasser, P. Uram, Oll tlH! El'e oj EU Elllarliemcllt, Signum Verlag, Wien 1998 , S. 98 . 4 S. Gstóhl, Vertiejung versus Erweiterung : Wie jlexibel ist die Europiiische Unioll, "Osterreichi schc Zcitung I"lir Politikwissenschaft", s. 384. Josef Janning reprezentuje podobny punkt widzenia będąc zdania, że rozszerzenie UE z dużym prawdopodobieństwem prowadzić będzie do dalszej pluralizacji stanowisk w sprawie przyszłości procesu integracji, a to z kolei będzie osła biało procesy decyzyjne Wspólnoty. J. Janning, Politische l/Iul institutiollclIe KO/lst?quellzell der Erweiterllllg [w:] Re.formen der ElIropiiischen UnioII, W. Wcidenfeld (Hrsg.), Materialien zur Revision des Maastrichter Vcrtragcs 1996, Verlag BerteIsmann Stiftung, Glitersloh 1995. 5 V . Miller,/nstitutiunal Reform in fh e Europcan UniO/I, "Rcsearch Paper" 1999, nr 54, Housc of Commons Library ,s. 10; http: // www . parł iament.uk/commons/lib/rescarch/rp99/rp99-054 .pdf. 6 Protocoł on the institutiolls with the prospect of enłargement ol" the European Union, European Union, Treaty of Amsterdam, Office for Official Pubłications of the European Communities, Luxembourg 1997. J.

(4) Danuta Kabat Biorąc. pod uwagę propozycje wysuwane przez pallstwa członkowskie oraz instytucje EU w kwestii reformy instytucjonalnej, można wyróżnić kilka modeli dotyczących prawdopodobnych kierunków rozwoju struktury instytucjonalnej UE. Przedstawione poniżej trzy rozwiązania modelowe wypracowane zostały przez wykładającego i praktykującego w Lozannie oraz Strasburgu profesora prawa 7 europejskiego Rolanda Biebera i jego syna Floriana z Uniwersytetu w Wiedniu . Utrzymanie status quo. Intencją leżąca u podstaw tego modelu jest kontynuacja obecnej struktury instytucjonalnej UE. W przypadku instytucji dotyczy to uprawnień, trybów podejmowania decyzji oraz składu ciał kolegialnych, w przyH padku zaś państw członkowskich sprowadza się do sposobu ważenia głosów • 9 Rezolucja parlamentu europejskieg0 , jak również postanowienia traktat u amsterdamskiegoIII sprawiają, że w przypadku Parlamentu Europejskiego to rozwiązanie modelowe nie może być brane pod uwagę. Potwierdza to również treść protokołu załączonego do traktatu nicejskiego ll , przyjętego na zakończo nej niedawno konferencji międzyrządowej z 2000 r. Z uwagi na skuteczność i operatywność działań Parlamentu Europejskiego, traktat amsterdamski wyznaczył maksymalną ilość deputowanych, która winna zamykać się liczbą 700. Nie oznacza to jednak, że w powiększonej Unii, nawet gdyby wytyczony próg liczby deputowanych został przyjęty i zachowany, praca parlamentu będzie prostsza, bardziej przejrzysta i efektywna. Rzecz w tym, że wyłaniaj'l się dodatkowe problemy do rozwiązania, takie jak: ilość deputowanych przypadaj<'lca na poszczególne państwa członkowskie 12 , problem języka roboczego itp. R. Bieber, F. Bieber, 1/I.\'lillllio/lelle VOrclll.l'selzungen der Osterweileru/lg der EUl'Opiii.l'cheł/ Union Iw :] Europa iijJnen. Anj/J/'llerllł/gen al/ die Enveilerllng, W . Weidenfeld (Hrsg.), Verlag BeneIsmann Stiftung, GOtersloh 1997 . x Tamże, s. 110. 9 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 17.05.1995 r" Resolution on the functioning ol' the Treaty ol' European UniclIl with a view to the 1996 Intergovernmental Confercnce - Implementation and the development of the Union; http ://europa.eu.int/en/agenda/igc -homc/eu-doc/parlmcnt/resol .htm . lO Art . 189 traktatu amsterdamskiego. II Na zakOliczenie spotkania Rady Europejskiej w Nicei odbywaj,jcego sit; w dniach 7-9 grudnia 2000 r., państwa ezlonkowskie przyjt;ly nowy traktat, zwany traktatem nicejskim (Treaty ofNice) . Należy jednakże mieć na uwadze to, ii. postanowienia traktatu bt;d,j obowi,!zywać dopiero z chwil;1 jego ratyfikacji przez wszystkie państwa czlonkowskie, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi każ dego z państw . Traktat może wit;c zostać prl.yjt;ty w drodze glosowania na fOlUm zgromadzenia narodowego lub też w drodze referendum narodowego, jak to ma miejsce w Danii czy we Francji. 12 Zasadniczo nadal mamy do czynienia l. narodow<I reprczentacj'l w Parlamenc ie Europejskim. Nie istniej'! partie o zasit;gu ogólnoeuropejskim, a jcdynie federacje partii o podobnym rodowodzie, które na użytek wyborów do Parlamentu Europejskiego wysuwaj,! wspólny program. pomimo iż odpowiedni zapis znalazl sit; w traktacie z Maastricht. Art. 138a traktatu () Wspólnocie Europejskiej stanowi: "Partie polityczne stanowi" na poziomic europejskim istotny czynnik integracyjny wewnątrz Unii. Przyezyniajq si.,: one do formowania europejskiej ś wiadomości i wyrażania woli politycznej obywateli Unii" . Por. A. Przyborowska-Klimcl.ak, E . Skrzydlo.Tcfalska, Dokll' II/Cllty Europejskic, t. I, Wydawnictwo "Morpol" , Lublin 1996 . Ponadto warto zaznaczyć , i.c wybory do Parlamentu Europejskiego nadal prowadzone są w oparciu o kwestie narodowe, CI nie sprawy ogólnoeuropejskie . 7.

(5) Reforma instytu cjonalna (/ rozszerzenie Unii Europejskiej. Wraz z rozszerzeniem Unii automatycznemu zwiększeniu ulegnie liczba członków w Radzie Ministrów, a to z kolei wpłynie na jakość pracy tej instytucji. Niezwykle ważna jest tutaj sprawa ilości głosów przypadająca dla poszczególnych państw członkowskich w sytuacji podejmowania przez Radę decyzji w trybie większości kwalifikowanej. Z kwesti'l tą wiążą się dodatkowe problemy, a mianowicie: przydzielenie odpowiedniej ilości głosów dla nowych państw członkowskich oraz wytyczenie pułapu ilościowego (w odniesieniu do głosów bądź państw), wymaganego dla większości kwalifikowanej bądź mniejszości blokującej 13.. Ponieważ. scenariusz zachowania status quo pozostawia zasadniczo system takim, jaki on jest obecnie, to biorąc Iiczbę ludności jako punkt odniesienia, implikuje on niedowagę reprezentacji większych państw. Przykładowo, w przypadku Niemiec jeden głos w radzie odpowiada 8 mln mieszkańców tego kraju, podczas gdy w przypadku Luksemburga jeden głos przypada na 200 tys. mieszkaóców. Należy dodać, że stosunek głosów do wielkości populacji jest również nieproporcjonalny w przypadku wzajemnych relacji największych paóstw członkowskich. W tym względzie również, biorąc za punkt odniesienia Niemcy, posiadające o prawie 23 miliony więcej mieszkańców aniżeli Francja, Włochy czy Wielka Brytania (brane z osobna), na każde z państw wzmiankowanej czwórki przypada w Radzie ta sama liczba 10 głosów. Analogiczne róż nice istnieją w przypadku państw średniej wielkości 14. W związku z tym, ze strony największych państw pojawiają się sugestie i naciski, aby zmienić system głosowania w taki sposób, aby możliwa była lepsza, sprawiedliwsza reprezentacja ludności poszczególnych państw członkowskich. Jest sprawą oczywistą, że naciski te wywołują reakcję ze strony małych państw, które obawiają się zepchnięcia na margines w procesie decyzyjnym. Dlatego też możliwym rozwiązaniem wydaje się być zastosowanie podwójnej większości lub zmiana podziału głosów przypadających dla poszczególnych państw członkowskich w Radzie. Podwójna większość, pomysłu niemieckiego, zakłada spełnianie równocześnie kryterium wielkości populacji oraz kryterium większości kwalifikowanej. Jeśli jedno z kryteriów nie jest spełnione, wówczas decyzja ulega zablokowaniu. Z punktu widzenia interesów mniejszych państw podwójna większość wydaje się być lepszym rozwiązaniem aniżeli zmiana w ilości gło sów, którą dysponują poszczególne państwa. Należy mieć także na uwadze to, że oprócz praktycznych przesłanek, takich jak sprawność i efektywność procesu decyzyjnego, ważną rolę odgrywają żywotne interesy i polityki narodowe. Wydaje się więc, że z politycznego punktu widzenia łatwiej byłoby spopularyzować ideę, że zasady obecnego podziału głosów pozostają takie same, z tą R. Bieber, F. Bieber, op. Cif ., s. 119 . 14 A.C .-G . Slubb, Institutiona/ Change and En/argemellt oj the Europe(1Il Union : How and When to Compromi.l'e on the Reweightillg oj Votes. the Number oj Commissiollers and Qua/ified Majority Voting [w:l P. Wittschorek, Agenda 2000, Herausfordeungen an die Europiiischc Union und Deulschland, I Autl., Nomos Verlagsgesellschafl, Baden-Baden 1999, s. 173 . 13.

(6) Danuta Kabat jednakże różnicą, że. system. uzupełniony. jest o kryterium populacji. Przy zmianie ilości głosów przypadających dla poszczególnych PaJlstw członkowskich, clou sprawy tkwi w tym, by znaleźć rozwiązanie w duchu politycznego fair play, które byłoby satysfakcjonujące dla wszystkich patistw członkowskich. Rozwiązanie takie musiałoby w maksymalnym stopniu uwzględniać interesy narodowe każdego z osobna i wszystkich razem pallstw członkowskich. W trakcie konferencji międzyrządowej 1996/1997 zarysowały się dwa zasadnicze stanowiska odnośnie możliwości rozwiązania powyższego problemu. Pierwsze, reprezentowane głównie przez duże patistwa czlonkowskie, znalazło wyraz w argumentacji, że ważenie głosów winno ściślej odzwierciedlać liczbę ludności każdego państwa. Przeciwstawny punkt widzenia prezentowali przedstawiciele mniejszych państw, nie do s trzegając potrzeby zasadniczych zmian obowiązujących dotąd reguł.. Kolejny artykułowany problem to kwestia zwiększenia zakresu spraw, w których decyzje podejmowane byłyby w trybie większości kwalifikowanejl5. Również tutaj spotykamy się z dworna przeciwstawnymi punktami widzenia. Pierwszy przemawia za objęciem spraw z wszystkich trzech filarów (czyli peł niej i szerzej niż dotąd) procedurą głosowania w drodze większości kwalifikowanej. Przyjęcie takiego rozwiązania pozwoliłoby na większ~l skuteczność podejmowania decyzji przy obecnym składzie Unii (15) i ulatwiłoby w przyszłości podejmowanie decyzji w powiększonej Unii. Przeciwnicy takiego rozwiązania stoją na stanowisku utrzymania slalus quo, twierdząc, że zwiększe nie zakresu spraw, w których decyzje podejmowane byłyby w drodze większo ści kwalifikowanej naruszałoby zasadę suwerenności narodowej'6. Przechodząc do Komisji Europejskiej, obecny system ustalania liczby komisarzy pozwala dużym patistwom członkowskim posiadać po dwóch komisarzy. Utrzymując model status quo, w Unii 21 państw członkowskich liczba komisarzy wzrosłaby do 26 '7 . Również w tym przypadku zachowanie modelu slatus quo nie jest możliwe, chociażby z racji zapisu znajdującego się w protokole załą czonym do traktatu amsterdamskiego '8 , który ograniczył liczbę komisarzy. Ilość komisarzy ograniczają także odpowiednie postanowienia traktatu nicejskiego. I~. Reprezentowane jest stanowisko, i.e w powiększonej Unii utrzymanie zasady jednomyślno ści byloby: nielogiczne, nieefektywne i niedemokratyczne. J. Lipsius, TlIe Intagovernlllental COflJerell ce . .. European Law Review" 1995, (20), s. 235 . 16 A.C.-G . Stubb, op. cit., s. 184 . 17 Dla każdego z nowo przyjętych palistw (z grupy Luksemburskiej) przypadaloby jedno miejsce Wysokiego Komisarza: wyj'ltek stanowi Polska, którcj przyslugiwalyby dwa miejsca. IK W protokole dotycz'lcym instytucji znalazl się zapis, który stanowi, że z chwilą wejścia w życie pierwszcgo rozszerzenia Unii w Komisji powinien zasiadać jeden komisarz 7. każdcgo pal'lstwa czlonkowskiego,jcdnakże pod warunkicm, l.e do tego czasu zmodyfikowana wstanie liczba głosów w Radzie przypadaj'lca dla poszczcgólnych palistw członkowskich . Art . 1 Prntocol on the institutions with the prospect of cnlargelllcnt of the European Union, European Union, Treaty ol" Amsterdam . Problemjednakżc w tym, żc duże pań s twa, które obecnie posiadaj;) po dwóch wysokich komisarzy, byly niechętnc powyższemu rozwi:)zaniu i dlatcgo tel. staly na stanowisku , żc utrata komisarza winna być zrekompensowana silnicjsZ<J pozycj'l w Radzie Ministrów ..

(7) Reforma instytucjonalna a ro:s:erzenie Unii Europejskiej. Rada Ministrów odrywa głóWO<I rol<; w procesie decyzyjnym w UE. Jej zdolność do podejmowania decyzji ma bezpośredni wpływ na zdolność Unii jako całości do podejmowania działań i reagowania na działania innych. Każdy system polityczny musi być w stanic przefiltrować wielość interesów społecz nych i opinii, sprowadzając je do ograniczonej liczby decyzji, opcji i wyborów, czyniąc z kwestii zdolności i kontroli warunek wst<;pny dla podejmowania decyzji 1'1. Ponadto każdy system polityczny musi utrzymywać równowag<; pomiędzy zdolnością do działań (capacity) a sprawowaniem kontroli. Rzecz w tym, że im większa staje się Unia, tym mniejszą ma zdolność do podejmowania decyzji w przypadkach zastrzeżonych procedurą jednomyślności, jednocześnie w przypadku decyzji podejmowanych w drodze wi<;kszości kwalifikowanej pojawia się zależność - wraz z powiększaniem Unii małeje stopiell kontrołi przez każde z Pallstw członkowskich 2 0 . Jednolity II/odel instytucjonalny oparty IW obiektywnYII/ kryterium.lilllk(jollolnylll. Ceelu! charakterystyczn'l tego modelu jest to, że najpierw określona zostaje optymalna wielkość instytucji, natomiast w dalszej kolejności następuje podział miejsc dla każdego pal1stwa członkowskiego: l . Mając na uwadze rozszerzenie UE, twórcy traktatu amsterdamskiego przyjęli, że maksymalna liczba deputowanych do Parlamentu Europejskiego nie może przekroczyć 700 22 . Teoretycznie rzecz ujmuj,!c, można by wyobrazić sobie Parlament składający się w połowie z deputowanych pochodzących z wyborów bezpośrednich, w drugiej zaś delegowanych przez parlamenty narodowe pal1stw członkowskich. Powi<;kszony Parlament, w skład którego wchodziliby deputowani wyłonieni w wyborach bezpośrednich oraz pośrednich, sprawowałby funkcje doradcze, kontrolne i konstytucyjne. Z drugiej strony, funkcje legislacyjne pozostawałyby w gestii bezpośrednio wybranych parlamentarzystów. Takie rozwi<lzanie pozwoliłoby nie tylko na to, by liczba człon ków Parlamentu pozostała niezmieniona i zwiększała się wraz z kolejnym rozszerzeniem Unii, lecz na reprezentację proporcjonalną, odpowiadaj,!cl} liczbie obywateli każdego paóstwa członkowskiego (z uwzględl1leniem koniecznych korekt w przypadku małych pal1stwf3. . 19. B. Kerrcmans . The Pu!itica! liI/d !l/Stitl/tiol/lI! Consequl'I/Cl'S ol Wit/el/iI/g: C(/fladtyal/d. CUJllro! il/ lIl/ Enfllrgcd COl/nci!1 w : I "fhe St(/tc ol thc Ellropcal/ UI/iol/. Dccpcl/il/g liI/d Widel/il/g.. P.-H . Laurent . M. Maresccau (cds.), Vol. 4, Lynne Ricnncr Publishcrs, London 1998, s. 87 . "0 'I"'lmz ' c s ''"'-91 , R. Bicbcr. F. Bicbcr, op. cit., s. 133 . 22 Art. 189 Traktatu <lmstcnlarnskiego. 2.1 Proporcjonalna reprezentacja w Parlamencie dotyczy laby jedynie deputowanych wylanianych w drodze wyborów bezpośrednich . R. Bieber, F. Bicbcr, op. ciT., S . 135- I .~6 . Stosuj;!C systcm proporcjonalnej reprezentacji, a także majqc na uwadzc odpowiedni;! repr(~ zcntacjt; palistw czlonkowskich w Parlamcncic, winny zostać przyjt;tc dwic zasady: po pierwsze. glos ka/.dego obywatela europejskiego winien mieć w przybliżeniu tak;! sam;! wagt;. po drugie winny I. ostać utworzone transnarodowe okn;gi wyborcze . Jednakowoi. konsekwentnie zaslosowana zasada rcprczcntacji proporcjonalncj skutkować b~dzic Iym, -j.e nicktórc z p;uistw członkowskich pozbawionc bt;d;! deputowanych do Parlamentu, podczas gdy z drugi.:j strony je sI mało prawdopodobne, by przynaj-. "I. ". . ,.. '.I,,-~,.

(8) DalIlIla Kabal. W kwestii przewodniczenia UE, rozsądnym rozwiqzanicm wydaje się być przedłużenie kadencji urzędowania do dwóch lat. w celu zwiększenia efektywności i umożliwienia kontynuacji działall. Innym możliwym rozwi,)zaniem jest ustanowienie urzędu prezydenta, wybieranego przez członków Rady2~. Również. przez wzgląd na skuteczność działań, jak też zwiększenie stopnia odpowiedzialności kolegialnej rozsądna wydaje się propozycja, by w skład komisji wchodziła mniejsza ilość wysokich komisarzy25. Propozycja zmniejszenia liczby komisarzy wysunięta została przez Francję na konferencji mię dzyrządowej 1996- 199T6 W myśł takiej łogiki elementem komplementarnym tego rozwiązania jest przyjęcie zasady rotacyjności w przypadku urzędujących komisarzy. Inne dyskutowane rozwi,)zanie to przyjęcie zasady reprezentacji według klucza geograficznego. W takim układzie przykładowo jeden komisarz reprezentowałby kraje skandynawskie (tzn. Danię, Szwecję i Finlandię), inny z kolei reprezentowałby kraje Beneluksu. Jednakże w świetle doświadczell z prac Komisji zarysowywuje się inny punkt widzenia, w myśl którego sprawa wielkości ciała kolegialnego jest problemem pozornym, ponieważ o skuteczności prac komisji przesądzaj,} metody działania, a nie wielkość reprezentacji 27 • Komisja, podobnie jak Parlament Europejski i Europejski Trybunał Sprawiedliwości jest ciałem ponadnarodowym, a nie reprezentacją państw członkow skich. Jednakowoż nie bez znaczenia zarówno dla pallstw członkowskich, jak i dla ich obywateli jest sprawa posiadania "swojego" komisarza w Brukseli. Reprezentowane jest bowiem stanowisko, że "the Commissioner, rightly or wrongly, is the personification of a particular member states' EU policy - a sort of a representation on a supranationalleve1"2R. Propozycja zmniejszenia liczby Komisarzy napotyka na zdecydowany opór, zwłaszcza ze strony małych państw. Komisja jest bowiem nierzadko postrzegana jako strażnik i gwarant interesów małych i średnich pallstw 29 . W związku z tym, jeśli rozważa się zmniejszenie liczby komisarzy, należy pamiętać, by straty rzeczywiste lub mniej w niedalckiej przyszłości utworzone zostały transnarodowe okręgi wyborcze . W celu zapewnienia reprezentacji wszystkich narodów Unii w Parlamencie, przynajmniej jedno miejsce powinno być zagwarantowane dla każdego państwa członkowskiego. Ponieważ jedcn deputowany do Parlamcntunic możc reprezentować całego spektrum politycznego kraju, dlatego też wydaje się, iż właściwym rozwi'lzaniem byłoby zagwarantowanie przynajmniej trzech miejsc, w celu zapcwnienia reprezentacji prawicowych i lewicowych ugrupowań politycznych kraju . M. Ncntwich, G. Fałkncr. The Treaty oj Amsterdam: Tuwards a New /nstitlltilll/a/ Ba/an ce. (E/oP), voł. I. no 15, 1997, s. 6-7; http://eiop.or.at/ciop/texte/l997-()15.htm 24 R. Bieber, F. Bieber,op. Cil., s. 139. 25Tamżc,s.141.. White Papcr on thc 1996 lntergovernmental Conference. vol. ł l, Summary or posilions of the Melllber Statcs of thc Europcan Union with a Vicw to thc ł 996 lntcrgovcrnmcntal Confcrcnce: http://www . europarł .eu . int/dg7/igc/en/pos-toc . htm . 27 A.C.-G . Stubb, op. cit., s. I R3. 26. 28Tamże,s . IR3.. 29 Europa: Der uIlmogliche Status quo, NO/l/os Ver/agsgese/lschalt, C. Von Florenz (Hrsg.l, Badcl1-Badel1 1996. s. R4 ..

(9) Reforma instytl/cjonalna a rozsz.erz.enie Unii Europejskiej .. domniemane zostały skompensowane zwiększeniem autorytetu przewodnicz'lcego komisji oraz wprowadzeniem podwójnej odpowiedzialności Komisji przed Parlamentem i Radą. W konsekwencji wzmocniłby się status polityczny Komisji, gwarantując jej kolegialność i niezależność'o. Jednolity mode! instytucjonalny oparty lla minimalIlej reprezentacji pwistw członkowskich. Model ten, w odróżnieniu od wyżej przedstawionego,. nie opiera się na kryteriach funkcjonalnych, lecz na zasadzie zagwarantowania minimalnej reprezentacji każdego z pallstw członkowskich we wszystkich instytucjach wspólnotowych. Skłaniaj'łc się ku temu rozwi'łzaniu modelowemu, problematyczny staje się skład Komisji. Rozwiązanie implikuje bowiem, by każde z państw członkowskich posiadało przynajmniej jednego komisarza. Jeżeli w Unii 15 państw rozwi'lzanie takie jest możliwe, to w Unii 27 państw jest ono dyskusyjne. Modelu tego nie można wykluczyć w przyszłej praktyce, niemniej ma on swoje mankamenty z powodu mnożących się wraz z każdym kolejnym rozszerzeniem problemów związanych z efektywnością i skutecznością działań na szczeblu unijnym. Stanowisko rządu RP w sprawie reformy instytucjonalnej wyartykułowane zostało w liście ministra spraw zagranicznych z 24 stycznia 2000 r., który został wystosowany w związku ze szczytem w Lizbonie, przypadaj'lcym na czas portugalskiej prezydencji. Minister Bronisław Geremek przedstawił w nim polski punkt widzenia odnośnie najważniejszych spraw, mających stanowić przedmiot obrad na konferencji międzyrządowej w 2000 r. Odnośnie składu Komisji polskie władze rządowe zajęły stanowisko, iż każde z parlstw powinno mieć własnego komisarza, jako że efektywność prac Komisji nie zależy, zdaniem strony polskiej, od liczby komisarzy, ale od przejrzystości jej struktury oraz właściwego rozdziału kompetencji. W sprawie podziału głosów w Radzie Ministrów, władze Polski opowiedziały się za tym, by liczba ludności stanowiła podstawę dla dostosowania praw wyborczych, tak by zagwarantowana została równowaga pomiędzy małymi i dużymi parlstwami. W kwestii zwiększenia zakresu spraw, odnośnie których głosowanie miałoby następować w drodze większości kwalifikowanej, Polska zajęła stanowisko, że jednomyślność winna mieć nadal zastosowanie we wszystkich sprawach o charakterze konstytucyjnym, takich jak: zmiany traktatowe, decyzje dotyczące rozszerzenia Unii, główne nominacje, dochody własne oraz inne sprawy istotne dla państw członkowskich. W sprawie składu Parlamentu Polska reprezentowała stanowisko, by na konferencji międzyrz;.ldowej rozważono reguły podziału miejsc w Parlamencie składającym się z 700 deputowanych.. . s. °6 .10 'ramzc, o ...

(10) DaliI/fa Kabat. Wśród. innych kwestii, które zdaniem strony polskiej winny być przedmiotem konferencji międzyrz'ldowej, wysunięto postulat usprawnienia pracy Trybunału Sprawiedliwości oraz Trybunału Biegłych Rewidentów Księgowych. Rozszerzenia Unii Europejskiej możemy oczekiwać z dużym prawdopodobiellstwem już w niedalekiej przyszłości. Polska chciałaby znaleźć się w niej w 2003 r. i choć teoretycznie nie jest to niemożliwe, to jednak trudno z dzisiejszej perspektywy ocenić stopień prawdopodobieństwa takiego terminu. Sceptyczne podejście dyktują fakty, które wskazuj;} na podstawowe uwarunkowania procesu rozszerzenia UE na wschód. Aby mogło ostatecznie dojść do rozszerzenia, Unia Europejska i pat'istwa aplikujące muszą osi:c}gmlć stan gotowości. Jakjuż zostało powyżej wspomniane, rozszerzenie Unii wpłynie automatycznie na skład i funkcjonowanie instytucji, a także na kwestie finansowe, wspólne polityki itp. Rozważając wpływ rozszerzenia na sprawę reformy instytucjonalnej, należy postawić pytanie przede wszystkim o to, jaki kształt przybion} instytucje w rozszerzonej Unii, a tym samym jakie miejsce w nich przypadnie Poł sce. Wstępną odpowiedź na to pytanie znajdujemy dziś w protokole załączonym do traktatu nicejskiego Jl , który znajduje się w fazie poprzedzaj<lcej jego ratyfikację przez pat1stwa członkowskie. Wart. I protokołu znajdujemy zapis o uchyleniu postanowień w sprawie instytucji z protokołu zawartego w traktacie amsterdamskim'2. Art. 2 stanowi natomiast. że z dniem l stycznia 2004 r., art. 190 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ulegnie zmianie, a tym samym liczba deputowanych do Parlamentu. Niemcy jako największe pat'istwo członkowskie posiadać będą nadal 99 deputowanych, mniejsze patlstwa jak: Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo po 72 deputowanych każ,de - co oznacza ilość mniejszą niż ta, którą dysponowały one dotychczas; natomiast najmniejsze pat'istwo - Luksemburg posiadać będzie 6 deputowanych i zachowa dotychczasowy stan posiadania'.1. Art. 3 protokołu stanowi, że z dniem l stycznia 2005 r. zmianie ulegną postanowienia art. 205(2)(4) traktatu ustanawiają cego Współnotę Europejsk'l, a tym samym zmieni się liczba głosów w Radzie, przypadająca dla poszczególnych państw członkowskich. Państwa największe, tj. Niemcy, Francja, Wiochy i Wielka Brytania otrzymają po 29 głosów każde, najmniejsze zaś Luksemburg 4 glos y:l4. Art. 3 stanowi też, że dla przyjęcia aktu Protocol on the cnlargement of the European Union, Treaty of Nice; http://ue.eu.int/cig/nicel uefauh .asp?lang=en .12 Protocol on the institlltions wilh the prospect of enlargcment, Treaty or Amsterdam, Office for Orfieial PlIhlicalions of the European COl11l11unities, Luxembourg 1997. JJ W poszerzonej Unii Europejskiej liczba deputowanych do parlamentu dla poszczególnych pmlstw członkowskich wynosić będzie : Bełgia 22, Dania 1:1, Niemcy 99, Grecja 22, Hiszpania 50, Francja 72, Irlandia 12, Wiochy 72, Lukscmburg 6. Holandia 25, Austria 17. Portugalia 22. Finlandia 1:1, Szwccja 18, Zjednoczonc Królestwo 72. Art. 2 Protocol on thc enlargcmcnt or Ihe Europcan Union, Trealy of Nicc; http://uc.cu.int/cig/niee/dcfault.asp·l(ang=cn .\4 W poszcrzonej Unii Europejskicj dla dccyzji przyjmowanych w trybic większości kwalifikowanej, dla poszczególnych parlstw członkowskich przypadać będzic następująca ilość glosów : Bclgia 12, Dania 7. Niemcy 29. Grccja 12, Hiszpania 27, Francja 29. Irlandia 7. Włochy 29, Luk31.

(11) Reforma ills/y/uc:jonalna. CI. ro:.s:.er:.cnie Unii Europejskiej. prawnego w trybie większości kwalifikowanej wymaganych będzie 170 głosów za, oddanych przez co najmniej większość członków Rady, jednakże tylko w przypadku gdy za podstawę dla aktu prawnego posłuży propozycja Komisji. W innych przypadkach dla przyjęcia aktu prawnego wymaganych będzie 170 głosów za, oddanych przez większość stanowi"c" co najmniej 2/3 członków Rady. Dodatkowe zastrzeżenie stanowi, że w przypadku podejmowania decyzji w drodze większości kwalifikowanej członek Rady może zaż."dać sprawdzenia czy większości kwalifikowanej odpowiada co najmniej 62% całkowitej populacji Unii. W przypadku nie s pełnienia tego warunku, akt prawny winien być uważany za nieprzyjęty . Art. 4 protokołu stanowi, że I stycznia 2005 r. art. 213( I) traktatu ustanawiaj'lcego Wspólnotę Europejsk'l ulegnie zmianie, a tym samym zmieni się skład Komisji. W skład Komisji wejdą przedstawiciele pallstw członkowskich, po jednym z każ,dego z pal1stw. W dalszej c zęści art. 4 stanowi, że z chwilą gdy w skład Unii wchodzić będzie 27 pallstw, an, 213( I ) podłegał będzie kolejnej zmianie w tym kierunku, aby liczba członków Komisji była mniejsza niż liczba pal1stw członkowskich, a członkowie Komisji byli wybierani w systemie rotacyjnym na zasadzie równości. Po podpisaniu traktatu akcesyjnego 27 parlstwa członkowskiego Rada w oparciu o zasadę jednomyśl ności winna określić liczbę członków Komisji, a także zasady wprowadzajelce w życie system rotacyjny, Dla Polski szczególne znaczenie ma to, jaka będzie jej pozycja jako pal1stwa członkowskiego Unii Europejskiej, w jaki sposób zaistnieje w jej strukturze instytucjonalnej. Odpowiedź na to pytanie zawiera treść deklaracji dotyczącej rozszerzenia Unii Europejskiej, załączonej do traktatu nicejskiego 3). Sytuacja Polski najbardziej przypomina sytuację Hiszpanii, ze względu na porównywaln" wielkość obu parlstw3~ . W sprawie liczby deputowanych do Parlamentu, Polsce przypadnie 50 miejsc parlamentarnych 37 • Natomiast w kwestii ilości głosów w Radzie Ministrów, przy decyzjach podejmowanych w drodze więk szości kwalifikowanej, Polska dysponować będzie 27 głosami. Z kolei w Komitecie Społeczno-Ekonomicznym, jak również w Komitecie Regionów, Polska może liczyć na 21 przedstawicieli w każdym. Na zakot1czenie kilka uwag natury ogólnej. Cechą charakterystyczną dla sytuacji międzynarodowej nowoczesnych systemów pat1stw narodowych jest semburg 4. Holandia 13 . Austria 10. Portugalia 12. Finlandia 7. Szwecja 10. Zjednoc7.0ne Królestwo 29. Art. 3 Protocol on the enlargement of the European Union. Treaty ot' Nice. lip , cit. 35 Declaration on the enlargcmcnt of the Europcan Union. Treaty ot' Nice; http ://uc ,eu.int/cig/ nice/default ,asp?1ang=en, 36 Populacja Hisz.panii jest porównywalna do populacji Polski . R óż ni c a wynosi w przybli7.eniu 400000 na korzyść Hiszpanii . 37 W przypadku zastosowania modelUJ/alI/.\' ql/O. Polska moglaby liczyć na 64 deputowanych do Parlamentu. dwóch wysokich komisarzy, 8 glosów w Radzie Ministrów (przy cZyl1lnajwi<;kszc państwa członkowskie dysponuj ~l 10 głosami, a najrnniejsze Luksemburg 2). 21 przedstawicieli w Komitecie Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitecie Regionów - zakładaj'lc. ze punktem odniesienia dla Polski pozostawałaby Hiszpania ,.

(12) Danuta Kabat wzrastająca współzależność. jak i społeczeństw'H. Sytuacja państwami, która jest często prowadzona. zarówno. państw,. taka wymaga współpracy pomiędzy na forum organizacji międzyrządowych. Modele demokracji powstałe na gruncie narodowym nie mog'l być wprost przeniesione do UE i w związku z tym polityczna strategia oparta na transferze tego rodzaju niekoniecznie prowadzić będzie do większej demokratyzacji UE i wzrostu jej legitymacji. Demokracji nie sposób zainstalować wprost w drodze konstytucyjnej, lecz wymaga ona trwałych związków w sferze uwarunkowań społecznych, które jak dot'ld tylko po części występują w UE i które nie mog<j zostać wytworzone na drodze politycznej interwencji. Demokracja wymaga istnienia zbiorowej tożsamości, która nie zaistniała jeszcze na europejskim szczeblu ponadparlstwowym 19 • Demokracja wymaga w pierwszej kolejności funkcjonowania politycznej infrastruktury, która będzie pośredniczyć pomiędzy podejmuj'lcymi decyzje rządz'lcymi a obywatelami. W przypadku państw członkowskich funkcja ta spełniana jest przez partie polityczne oraz dyskurs obywatelski wspierany przez media. Jednakże jest sprawą niełatwc.j, jeśli nie zgoła niemożliwq, aby "uzyskać na wskroś unijne spolityzowanie spraw, umieścić je na europejskiej agendzie politycznej i poddać dyskusji ukierunkowanej wedle wytycznych ideologicznych, a nie narodowych"40. UE stoi przed dylematem, czy wybrać efektywność, czy pogłębiać demokracj ę 41. Decyzje polityczne tego rodzaju, np. utworzenie wspólnego rynku powinny zapadać na forum europejskim. Jednakże poddawanie ich kontroli politycznej powstrzymywane jest przez strukturalne problemy demokracji i brak społecznych oddziaływań. Z drugiej strony upieranie się przy zaletach narodowej demokracji może powodować ryzyko stawania w przeważajqcej 42 mierze w obronie pakietu reguł formalnej partycypacji . Stqd też mamy do czynienia z dychotomią pomiędzy politykami zorientowanymi na efektywność (które nie wymagajq demokratycznej odpowiedzialności i dlatego tCŻ. mog'l być pozostawione Unii) a redystrybucyjnie zorientowanymi politykami, które wi'IŻą się z demokratyczną odpowiedzialnością i w zwiqzku z tym winny pozostawać pod kontrolą suwerennego narodu (demos)43. Reforma instytucjonalna i zwiększaj'lce się możliwości uczestnictwa obywateli w procesie podejmowaM. ZUm. Uher deI/ StalIt Ul/d die Dell/okrlltie im curopiiischel/ Mehrehl'lIClIsvstelll. Politischc Vierteljahresschrift, 37 Jahrgang, H. I, Miirz 1996, s. 30 . .19 M. Jachtenfuchs, Del/lOcracy al/d Govemance ill tlw Eum!ic{/I/ UniO//, (E/ol'), vol. I, no 2. 1997, s. 6; http://eiop.or.atlciop/tcxtc/1997-002a.htm 40 Tamże, s. 6. 41 J. M atl{l ry ,New FomlS ol Gov/'muncl' iI/ El/ropl'? The Dec/iI/C o{ the State as the SOl/ret' ol Po/itical Lcgitillllltion~ Cooperation and Conflict, vol. 30, no 2, Junc 1995, s. 100. 42 M. Jachtcnfuchs, op. cit., s. 6. 41 P. van Parijs, SllOuld the ElIropl'{/1/ UI/iol/ BI'(,o/ll1' More Dl'lIwc'/'atic ~ I w: I DC/Ilo<Tilcy illld the Europeilll UlliOll, A. Follcsdal. P. Kos lowski (cds.), Springer Vcrlag, Beri i1l-lIcidc Ibcrg 199R, s. 292. lK.

(13) Reforma instytucjonalna a rozszerzenie Unii Europejskiej. nia decyzji w UE jawią się jako konieczne, lecz nie wystarczaj'lce, by dostarczyć demokratycznej legitymacji dla UE. Brak jest bowiem programów poli44 tycznych zawierajqcych kryteria normatywne i konkretne propozycje działail • Od samego pocz'ltku system rządzenia UE korzystał wył'lcznie z legitymacji swych konstytutywnych elementów - paóstw narodowych, a nie z tej, która bezpośrednio pochodziłaby od społeczeóstw obywatelskich tychże paóstw. Z drugiej strony, w swym oddziaływaniu na masy społeczne UE znajdowała legitymację opierając się na materialnych, politycznych, społecznych i ekonomicznych korzyściach, jakich obiecywała dostarczyć bezpośrednio indywidualnym obywatelom, korzyściach nieosiqgalnych w przypadku kontynuacji przez paóstwa narodowe działaó w obrębie ortodoksyjnych struktur międzyna rodowej dyplomacji 45 . Legitymacja UE opiera się na trzech podstawowych wartościach: demokracji rozumianej jako odpowiedź na potrzebę odpowiedzialności w życiu publicznym, integracji jako poszukiwania instytucjonalnych rozwiqzaó dla transnarodowego tworzenia polityki oraz autonomii paóstw członkowskich jako warunku zachowania różnic narodowych 46 • Marcus Horeth wyróż.nia trzy aspekty reformy struktury instytucjonalnej 47 UE, odnosząc je do problemu legitymacji : - legitymacja a priori (inpllt legitimacy) , nastawiona na większe angażo wanie się obywateli w proces podejmowania decyzji na szczeblu UE. Zgodnie z tym modelem, UE winna być zorganizowana jako paóstwo federalne z systemem dwuizbowym - izby niższej i wyższej parlamentu, reprezentuj<lcych naród europejski z jednej i paóstwa członkowskie z drugiej strony. W takim rozwiązaniu modelowym podkreślana jest rola parlamentu europejskiego; -legitymacja a posteriO/"i (Olltput legitimacy) , nastawiona na wzmocnienie wydolności i skuteczności procesu tworzenia polityki na szczeblu europejskim. Model ten wymaga rozszerzenia trybu podejmowania decyzji w Radzie Ministrów na podstawie reguły większościowej; - legitymacja społeczna (social legitimacy), uzależniona od stopnia społecznej homogeniczności i tożsamości zbiorowej obywateli. W zwiqzku z tym, że jedynymi zwiqzkami spełniającymi te warunki sq pailstwa narodowe, powinny one odgrywać najważniejszą rolę w wielopoziomowej (multilevel) grze, toczącej się w ramach europejskiego procesu decyzyjnego. Takiemu M. Jachtcnfuchs, op. cit., s. II. 45 C. Carter, A. Scott, Legitimacy and Governance Beyond the Europc(1Il Na/hm Statc: Ccmceptualising GOVCrl/ll/lCe il! the Europc(lIl Uniol!, "European Law Journal" 1998, vol. 4, no 4, December , s. 43 l . 46 T. Christiansen, Legitilllacy Dilemlll11S ofSupra/lational Governllnce: tile Europe(1Il Commissioll bctweell Accountability and /ndependellce, EUI Working Papcr RSC, 97/44, s. 4; http://www.iue.itlERPA/Mainfiles/ ../ ../RSC/WP-Texts/97 _74.htmlp.4. 47 M. Horeth, Tile Tri/emilia of Legitimacy - Multilevel Governallce in the Ell llnd the Prob/em {~f Democracy, ZEI Discussion Papcr, Cli, Rheinische Friedrich-Wilhclms-Universitiit, Boon 1998, s. 19-28. 44.

(14) Dal/uta Kabal. modelowi odpowiada najlepiej Konfederacja Europejska, znajduj,)ca podstawę we współpracy międzyrządowej, w ramach której parlamenty byłyby pierwotnym źródłem legitymacji dla UE. Rea s umując, reforma systemu instytucjonalnego UE jest poszukiwaniem idealnego modelu, który z jednej strony mógłby spełniać założenia europejskiego systemu demokratycznych rządów, z drugiej zaś pozwalałby na zachowanie efektywności procesu podejmowania decyzji na szczeblu europejskim. Prezentowane powyżej rozwiązania nie S'l wolne od ułomności. Formalne środki zaradcze podejmowane w związku z deficytem demokracji na płasz czyźnie europejskiej, którym przyświeca intencja wzmocnienia legitymacji a priori europejskiego systemu rz;.}dów, nie idą w parze ze zwięks zeniem unijnej wydolności i zdolności do podejmowania działar'!. Z drugiej strony, zwięk szenie większościowego podejmowania decyzji w Radzie Ministrów wzmocniłoby legitymację a posteriori europejskiego systemu rządzenia, choć paradoksalnie zwiększenie reguły większościowej na płaszczyźnie europejskiej podkreśliłoby deficyt demokracji w wielopoziomowym systemie rz,-}dzenia (multilevel govemance)4X. Pogłębianie integracji w odniesieniu do instytucji jest równoznaczne ze zbliżaniem europejskiego procesu decyzyjnego do modelu federalnego. Oznacza to d,)żenie do uzyskania większej równowagi pomiędzy Rad'J Ministrów i Parlamentem Europejskim, przyjęcie za regułę obowiązując<) podejmowanie decyzji w trybie większościowym oraz dookreślenie uprawniell Komisji, która winna być lepiej kontrołowana przez Parlament 4? Wartości demokratycznego systemu rządzenia, efektywnej integracji i narodowej autonomii winny być równoważone w celu utrzymania legitymacji. Wypływająca z trzech źródeł legitymacja UE wyznacza miejsce i rolę dla głównych instytucji: Radzie Ministrów wyznacza rolę gwaranta narodowej autonomii, Parlamentowi Europejskiemu strażnika demokratycznego systemu rządów, a komisji wraz z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości gwaranta efektywności procesu integracji 50 . Niezwykle trudno jest znależć odpowiedź na pytanie, w jakim kierunku rozwijać się będzie proces integracji europejskiej, czy będzie on bliższy modelowi federacyjnemu, czy też skłaniał się będzie ku luźniejszej strukturze konfederacyjnej. Jest to istotna kwestia, ponieważ kierunek integracji implikował będzie kształt instytucjonalny Unii, a tym samym miejsce krajów Europy Środkowo -W schodniej w zjednoczonej Europie 51 • 4~. Tarni.e, s. 22-23. 49 W . Ungerer, lnslitl/liona! CIJ/lScqucllccs ol Broadcl/ing IInd Dee{Jcnil/g tlll' COII/II/I/ni ty: II/{, CIJ/I.I'f:qul'f/cesf(/I' Ihe J)ecisioll -II/akillg Process. COn1l11011 Market Law Revi.:w 19<).1. J(), s. 79 . ~() T. Christial1sen, Ofl. cit.. s. 5 . .~ I Biorqc pod uwagt; dotychczasowy rozwój Wspólnot (Unii Europejskiej) , il przede wS/.ystkim ostatnie zmiany traktatowe, wprowadzone przez traktat nicejski. lllo7.na wysnu ć wniosek. 7.e obecny model integracji najbliżs zy jest scenariuszowi współodpowiedzialności (sl/{/I'cd /'esjJ(/llsibilili!'s) . "Sharcd rcsponsibilities : Initiallimited reform ol' institutions . Enlargcmentto 10 CEECs..

(15) ReJórma instytucjonalna a rozszerzenie Unii Europejskiej Pogłębianie. integracji i doskonalenie struktury instytucjonalnej UE nie uła twia procesu akcesyjnego krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Bezpośrednie przeciwstawianie pogłębiania i rozszerzania (dcepcning (Ind widcning) UE nie jest właściwe, gdyż w rzeczywistości stanowią one dwie strony tego samego medalu, jakim jest złożony proces integracji europejskiej. Bez dalszego pogłębiania Unia Europejska napotykać będzie na coraz to większe trudności z wychodzeniem naprzeciw potrzebom nowych członków, próbujqc w tym samym czasie pozostać względnie efektywnq organizacj q52. •. Institutional Reform and European Union Enlargement The task ol' the Intergovernmental Conference ol' 1996/97 was to implement comprehensive institutional reform ol' the European L!nion due to the planned enlargement to the East. Not much has been done in this regard, however, leaving a broad area for funher consideration. Regardless ol' the foregoing, attempts have been made to develop an optimal model that woukl take into account the needs ol' institutions on one halld, and the interests ol' each Member State on the other. The anicie discusses three models: (I) maintaining the status quo, (2) a uniform institutional model based on an objective functional criterion, and (3) a uniform institutional model based on the minimum representation ol' states. The issue ol' institutional reform was also the subject ol' the Intergovernmental Conference ol' 2000, which developed an institutional model ineorporating future EL! enlargement. Its conclusions were reflected in the provisions ol' the Nice Treaty. Deepening integration does not facilitate the accession process for Central and Eastern European countries; without broad internal reform, the L!nion will encounter increasing difficulties in dealing with new demands and challenges, whilc at the same time striving to remain a relatively effective organization.. Cyprus and Ef~TA (2004-2009). Furthel' reform 01' institutions (after 2005j; strengthcning 01' new CO!11!11on pol icics (foreign and security policy, justiee and home affa irs), dccentral isal ion in implementation, inCl'ease of EU budgct, Council reforrncd on 'collcgia' principlc, ESC replaccd by 'Europcan popular jurics'" Por. G. Bertrand, A. Michalski, R.C. Lucio, Scellllrill.\' Europe 20/0, Five Possihle Futures/ór Europl', Working Paper, Forward Studies Unit, European COllllllission, Brussels, July 1999, s. 84. 52 W. Wessels, Holi' to Mix Tran.~til/'lll(ltioll (ll1d II/tegratioll: Strategie.\'. Optiolls illld SCCII{/rio.\'. Iw:1. MOllitoring As.\'Ociilt;on illld Beyolld: Tlle EllrOpCIlI! Ullioll illld the Visegl'ijd Sli/tes,. B. Lippert, II. Schneider (cds.), Europa Union Vcrlag, Bonn 1995, s. 385..

(16)