Rola samorządu miejskiego w procesie rozwoju funkcji metropolitalnych na przykładzie miasta Krakowa po 1990 roku

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 835. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2010. Dominika Hołuj. Rola samorządu miejskiego w procesie rozwoju funkcji metropolitalnych na przykładzie miasta Krakowa po 1990 roku 1. Wprowadzenie O znaczeniu samorządu miejskiego dla rozwoju funkcji metropolitalnych dużego ośrodka stanowi kilka podstawowych czynników, które tworzą dwie grupy. Do pierwszej należy zaliczyć te, które nie są zależne od władz samorządowych (kształt systemu samorządu, zakres jego kompetencji, wytyczona przepisami prawa samodzielność finansowa i organizacyjna, wpływ decyzji szczebla centralnego i podejmowanych poza ośrodkiem na gospodarkę miasta). W drugiej grupie znajdują się działania samorządu w ramach posiadanych kompetencji (planowanie strategiczne i przestrzenne, planowanie budżetowe, wykonanie budżetu, polityka inwestycyjna, działania promocyjne i marketingowe). W niniejszym artykule dokonano syntetycznej oceny oddziaływania powyższych elementów w procesie rozwoju funkcji metropolitalnych Krakowa po 1990 r. 2. Rozwój systemu samorządu terytorialnego w Polsce po 1990 roku W 1990 r. został reaktywowany w Polsce samorząd terytorialny. Ustalenia zawarte w Ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nazywano rewolucyjnymi,.

(2) Dominika Hołuj. 94. ponieważ niosły zapowiedź fundamentalnych zmian w systemie podziału władzy1. Pierwsze wybory do władz samorządu odbyły się 27 maja 1990 r. Kampania wyborcza zbiegła się jednak z uchwaleniem ustawy kompetencyjnej2, która ograniczyła dotychczas dokonane zmiany ustrojowe3. Nowym władzom lokalnym odebrano możliwość realizacji założeń programowych, ponieważ zakres kompetencji samorządu gminnego ograniczono właściwe do prowadzenia zadań z zakresu gospodarki komunalnej4. Pierwotny kształt kompetencji samorządu miejskiego był szczególnie krzywdzący dla dużych ośrodków o ponadlokalnych funkcjach. Dodatkowo, z uwagi na uwarunkowania transformacji systemowej, samorząd musiał mierzyć się z jej negatywnymi skutkami (przejmowane jednostki znajdowały się najczęściej w bardzo złej sytuacji finansowej, pozbawione były rachunku ekonomicznego5, kształtował się system prawodawstwa6, regulowaniu podlegały mechanizmy rynkowe, wyciszając takie zjawiska jak wysoka inflacja, bezrobocie). W 1993 r. nastąpiły pierwsze istotne zmiany w zakresie kompetencji dużych miast. Przejęły one część zadań z zakresu administracji rządowej w ramach „Programu pilotażowego reformy administracji publicznej”7. Miał być on testem przed reaktywacją poziomu powiatowego samorządu8. W ramach wdrażania programu Kraków przejął od 1994 r. zadania z zakresu: zarządu drogami krajowymi i wojewódzkimi, służby zdrowia, szkolnictwa średniego ogólnokształcącego, kultury,. Żegnamy rady, witamy samorządy. Polska rewolucja po przeszło 40 latach, „Dziennik Polski”, 09.03.1990, s. 1, 6. 1. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 34, poz. 198 z dnia 26 maja 1990 r. z późn. zm. 2. 3. A. Szostkiewicz, Kartką wyborczą…, „Dziennik Polski”, 24–25.03.1990, s. 5.. Tyle odpowiedzialności, ile kompetencji. Rozmowa z Kazimierzem Barczykiem – Przewodniczącym Rady Miasta Krakowa, „Dziennik Polski”, 06–07.10.1990, s. 4. 4. 5. Gospodarka komunalna – temat numer jeden, „Dziennik Polski”, 04.07.1990, s. 6.. W 1991 r. gminy pozbawiono większości dochodów z tytułu podatków płaconych przez przedsiębiorstwa na ich terenie (podatek obrotowy w 1990 r. stanowił dochód gminny, w 1991 r. – już dochód budżetu centralnego), zaś w wyniku wprowadzenia ustawy o dochodach samorządowych – w znacznym stopniu uzależniono budżetu lokalne od centralnych strumieni finansowania; Dużym miastom grozi bankructwo! „Dziennik Polski”, 22.02.1991, s. 7. 6. Dz.U. nr 65, poz. 309 z 1993 r.; Rząd, na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r., zawarł z największymi miastami Polski umowy, w których określił zakres przekazanych obowiązków, uprzednio należących do kompetencji administracji rządowej, oraz źródła finansowania ich realizacji. 7. 8. J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000, s. 147..

(3) Rola samorządu miejskiego…. 95. pomocy społecznej oraz innych spraw administracyjnych9. Proces przygotowywania i wdrażania programu natrafiał jednak na trudności wynikłe z uwarunkowań o podłożu politycznym. Spowodowały one początkowo sparaliżowanie postępu prac nad programem, następnie zaś anulowanie kolejnych umów zawieranych z samorządami10. Miasto, przejmując określone zadania, otrzymało od władz państwowych zapewnienie przekazania odpowiednich środków finansowych na pokrycie związanych z nimi wydatków. Nie zostało ono jednak zrealizowanie. Pierwotnie podpisana umowa określała wysokość dotacji dla miasta Krakowa na 930 mld zł, ostatecznie miasto otrzymało 775 mld zł11. Należy dodać, że wiele przejętych jednostek było w bardzo złej sytuacji finansowej12. Przykładowo jednostki służby zdrowia w chwili przejęcia były zadłużone na ok. 17 mld zł. Sumę brakujących środków na realizację zadań wynikających z umowy pilotażowej zwiększały koszty obsługi zadłużenia przejętych jednostek13. W związku z zaistniałą sytuacją Kraków w grudniu 1994 r. zrezygnował z części zadań pilotażowych14. Rzeczywiste koszty ich prowadzenia w 1994 r. okazały się o 131,5 mld zł wyższe od przekazanych środków15. Według szacunków władz miasta Krakowa wysokość prognozowanej dopłaty ze strony samorządu do realizacji zadań objętych pilotażem w 1995 r. wyniosłaby (bez wliczania skutków inflacji i kosztów remontów) około 185 mld zł16. 9. Prowadzenie szkół podstawowych miasto Kraków przejęło już w 1992 r.. W wyniku anulowania umów Krakowowi nie przekazano następujących instytucji ujętych w pierwotnej wersji programu: Filharmonii im. K. Szymanowskiego, Opery i Operetki, Teatru im. J. Słowackiego, Teatru „Groteska”, „Cricoteki”, Teatru Ewy Demarczyk, Muzeum Archeologicznego, Muzeum Etnograficznego, Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej i Wojewódzkiego Ośrodka Kultury; Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 1994, Zarząd Miasta Krakowa, s. 2; Pilotaż pełen zagadek, „Dziennik Polski”, 02.12.1993, s. 3. 10. Zgodnie z kalkulacją UMK minimalny koszt realizacji przejętych zadań wynosił 900 mld zł; Mniejsza dziura, „Dziennik Polski”, 01–02.10.1994, s. 6. 11. 12 Miasto Kraków przed podpisaniem umowy pilotażowej stało na stanowisku, że przejmowane instytucje powinny zostać przez poprzedniego właściciela oddłużone. Tak się jednak nie stało; Opcja zerowa, „Dziennik Polski”, 01.09.1993, s. 12.. 13 Miasto przeznaczyło całą nadwyżkę budżetową z 1993 r. na ich oddłużanie; Czyje długi? „Dziennik Polski”, 21.09.1994, s. 7.. 14 Należy zaznaczyć, że miasto mogło oddać prowadzenie tylko tych placówek oświatowych, które nie posiadały długów lub też przed oddaniem zostały oddłużone, co wygenerowało dodatkowe koszty rozwiązania umowy; Z powrotem – bez długów. Miasto rezygnuje z części pilotażu, „Dziennik Polski”, 27.12.1994, s. 6. 15 16. Sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta Krakowa za rok 1994…, s. 2, 4.. Rocznik Miasta Krakowa 1994, Kraków 1995, s. 51..

(4) Dominika Hołuj. 96. Tabela 1. Struktura dochodów gmin i powiatów Polskich w 1999 roku Wyszczególnienie Dochody ogółem Dochody własne Subwencja ogólna Dotacje celowe. w mln zł 51 741,7 27 846,0 16 604,2 7 291,5. Gminy. udział w % – 53,82 32,09 14,09. w mln zł 9 847,4 701,2 4 371,6 4 774,6. Powiaty. udział w % – 7,12 44,39 48,49. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych IBNGR uzyskanych ze sprawozdań Rb-27 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.. Na przykładzie Krakowa wyraźnie rysują się cechy eksperymentu kompetencyjnego, jakiemu poddano samorządy dużych miast. Idea decentralizacji władzy, choć słuszna w swych założeniach, nie została poparta odpowiednimi zmianami w systemie finansowania samorządów, zaś bezpośrednie transfery pieniężne okazały się niewystarczające. Wypowiedzenie umowy pilotażowej przez Kraków spowodowane było brakiem przekonania nie o jej słuszności, a jedynie o sposobie skonstruowania procesu przejmowania i finansowania zadań. W związku z powyższym, pomimo fiaska pilotażu, Kraków wyraził chęć kontynuowania procesu decentralizacji, jednakże w innej formie i na bardziej stabilnych i rzetelnych zasadach finansowania17. W 1995 r. powstały ku temu warunki, uchwalono kolejne zmiany zakresu kompetencji samorządów, rozszerzając go od 1996 r. o świadczenie dodatkowych usług publicznych18. Zmiany wprowadzone tą ustawą w znacznej mierze pokrywały się z ustaleniami umów pilotażowych, jednak zostały oparte na solidnym fundamencie prawnym, nie zaś, jak w przypadku pilotażu – na wielokrotnie negocjowanych i zmienianych umowach z władzą centralną (w szczególności w kwestii finansowania zadań)19, dlatego też ustawa miejska była dobrym projektem. Niestety, jej konstrukcja nie stała się w 1999 r. podstawą przeprowadzenia kolejnego etapu reformy systemu samorządowego. W tymże roku duże miasta Polski stały się miastami na prawach powiatu, łącząc zadania dwóch szczebli samorządu. W celu pełnego zobrazowania znaczenia i kształtu reformy wprowadzającej samorząd powiatowy, jej wpływu na ustabilizowaną już gospoŁącznie z innymi dużymi miastami Polski Kraków podjął inicjatywę nazwaną programem „Miasta dla Rzeczypospolitej”, której celem było prowadzenie lobbingu z zakresu zmian prawodawstwa w stosunku do dużych miast, zmierzającego do zwiększenia ich samodzielności finansowej oraz zakresu kompetencji; Rocznik Miasta Krakowa 1994, Kraków 1995, s. 52. 17. 18 Ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych, Dz.U. z 1997, nr 36, poz. 224 – j.t., zwana „ustawą miejską”; utrata mocy obowiązującej: 31.12.1998. 19. Mur pilotażowy. Miasta za reformą powiatową, „Dziennik Polski”, 12.05.1995, s. 20..

(5) Rola samorządu miejskiego…. 97. darkę samorządów miejskich, należy powiązać aspekt poszerzania kompetencji z systemem jego finansowania. Z danych ujętych w tabeli 1 wynika, że samodzielność powiatów w zakresie kształtowania uzyskiwanych dochodów była znikoma. Jedynie ok. 7% stanowią dochody własne, a ponad 85% procent dochodów to dotacje i subwencje. W porównaniu ze stanem dochodów powiatowych, finanse gmin rysują się stosunkowo dobrze (ponad 50% dochodów tych jednostek to dochody własne). Biorąc jednak pod uwagę fakt, że taki udział dochodów własnych gmin nie jest uznawany za zadowalający, sposób skonstruowania finansowych podstaw działania samorządów powiatowych pozwala na konkluzję o braku ich samodzielności finansowej. Należy dodać, że tak słabe ekonomiczne powiaty od 2004 r. podlegają dodatkowo przepisom, które nakazują im oddanie części dochodów należnych z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz od osób prawnych. Następuje redystrybucja środków przekazanych przez powiaty bogatsze do powiatów biedniejszych. Tak skonstruowany mechanizm osłabia funkcję bodźcową samorządu względem przyciągania na swój obszar podmiotów i mieszkańców o wyższych dochodach20. Podobny mechanizm poziomego wyrównywania dochodów obowiązuje również budżety gmin (gminy o większej wydajności dochodowej wpłacają do budżetu centralnego kwoty, które tworzą następnie pulę do podziału dla jednostek biedniejszych). Od 1999 r. na budżet miasta Krakowa jako miasta na prawach powiatu składają się więc dochody i wydatki gminne oraz powiatowe. Wyodrębnienie składników gminnych i powiatowych ogólnego budżetu miasta pozwala wskazać charakterystyczne cechy ich udziałów w jego strukturze. We wszystkich latach ujętych w tabeli 2 udział dochodów powiatu w budżecie ogółem jest niższy od udziału jego wydatków. Część powiatowa zamykała się w latach 2004–2006 deficytem, co obrazuje stosunkowo skromny budżet powiatu oraz wskazuje na finansowanie wydatków powiatowych ze środków zgromadzonych jako dochody gminne. Wynik ten pogarszany jest przez konieczność odprowadzania przez Kraków do budżetu państwa kwot na subwencję równoważącą. W sytuacji braku takiego mechanizmu powiat wykazywałby wynik dodatni już w 2005 r. Niemniej jednak wprowadzenie powiatów w takim kształcie systemu ich finansowania obciążyło budżety jednostek, które stały się miastami na prawach powiatu. Powyższe dane stanowią zobrazowanie braku wypełnienia naczelnej zasady kształtowania systemu samorządowego w Polsce, określonego w art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którą powinna istnieć współmierność pomiędzy nowymi zadaniami a bazą dochodową służącą ich realizacji. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 1999, s. 358; oraz S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2005, s. 457–458. 20.

(6) Dominika Hołuj. 98. Tabela 2. Udział gminy i powiatu w dochodach i wydatkach miasta Krakowa ogółem. Wynik operacyjny (w tys. zł) Wyszczególnienie Dochody budżetu ogółem Wydatki bieżące budżetu. 2004. 2005. 2006. 2 018 173. 2 327 230. 307 197. 371 237. Miasto ogółem. 1 809 193. 2 809 318. 2 990 770. 539 031. 458 755. 2 270 287. 1 493 655. 1 747 497. 2 170 552. 2 300 946. 74. 74. 75. 77. 77. 1 060 862. 1 172 515. 1 369 986. 1 654 228. 1 851 696. 68. 69. 70. 73. 73. Nadwyżka operacyjna. 285 795. 3 211 340. 377 511. 516 324. 449 250. Dochody budżetu powiatu. 462 536. 524 518. 579 733. 638 765. 689 825. 26. 26. 25. 23. 23. 510 256. 538 461. 586 007. 616 060. 680 319. 32. 31. 30. 27. 27. 22 223. 18 421. 22 970. 29 409. 41 218. –47 720. –13 943. –6 274. 22 705. 9 506. –25 497. 4 478. 16 696. 52 114. 50 724. Dochody budżetu gminy. Udział dochodów budżetu gminy w dochodach budżetu ogółem (w %). Wydatki bieżące budżetu. Udział wydatków bieżących gminy w wydatkach bieżących budżetu ogółem (w %). Udział dochodów budżetu powiatu w dochodach budżetu ogółem (w %). Wydatki bieżące budżetu. Udział wydatków bieżących powiatu w wydatkach bieżących budżetu ogółem (w %). Wpłaty do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej powiatów (dz. 758 Rozdz. 75832) Nadwyżka/deficyt operacyjny. Nadwyżka/deficyt operacyjny bez wpłat do budżetu państwa na subwencję równoważącą. 238 075. 1 346 657. 1 710 976. 2008. 1 955 993. Nadwyżka operacyjna. 1 571 118. 2007. Gmina. Powiat. 2 532 015. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w Biurze Skarbnika Miasta Krakowa oraz sprawozdań budżetowych Rb-27s i Rb-28s.. Aby określić stopień samodzielności finansowej samorządu, należy wskazać jego możliwości w zakresie kształtowania dochodowej strony budżetu (wyraża-.

(7) Rola samorządu miejskiego…. 99. jące się przede wszystkim w wysokości i sposobie pozyskiwania dochodów własnych) oraz w kompetencjach w zakresie dowolności wydatkowania posiadanych środków. Uwzględniając to kryterium, podstawową daną w zakresie dochodów budżetu jest udział w nim dochodów własnych. Z informacji zawartych w Sprawozdaniach z wykonania budżetu Miasta Krakowa od 1993 r. do 2006 r. w zakresie klasyfikacji dochodów wykonanych według źródeł powstania wynika, że udział dochodów własnych w powyższym okresie wynosił ok. 40% budżetu. Do formalnej grupy dochodów własnych należy również zaliczyć część transferów z budżetu państwa (udział w podatkach dochodowych)21. Łącznie z udziałem wysokość dochodów własnych w powyższych latach wahała się pomiędzy 60% a 75%22. Kolejnym ważnym elementem dochodowym w budżecie jest majątek komunalny, w który wyposażono samorządy w chwili ich powstania. Proces komunalizacji przebiegał jednak w wolnym tempie z uwagi na konieczność porządkowania zapisów w księgach wieczystych i ewidencjach23. Proces ten był szczególnie wyraźnie spowolniony w dużych ośrodkach takich jak Kraków (niejasna sytuacja własnościowa w zakresie mienia żydowskiego, polityka państwa w okresie powojennym). Ponadto zgodnie z pierwotną wersją ustawy o samorządzie gminnym dozwolone było prowadzenie przez samorządy działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne. Na mocy tego przepisu przejęte od władz centralnych w początku lat 90. jednostki (w tym przedsiębiorstwa produkcyjne) mogły stanowić bazę dochodową samorządów czy też być szybkim źródłem środków finansowych (prywatyzacja). Sytuacja ta uległa zmianie w czerwcu 1994 r.24, kiedy to ograniczono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez samorządy jedynie do tych z zakresu użyteczności publicznej. Zaostrzenie przepisów spowodowało wstrzymanie podjętych już przez samorządy planów czy działań, w wyniku których miały one stać się udziałowcami kolejnych przedsięwzięć komercyjnych, w założeniu stanowiących źródło zysków25.. Wprawdzie przepisy ustawy o dochodach gmin zaliczają udziały w podatkach dochodowych do dochodów własnych, jednakże ze względu na rzeczywisty brak możliwości kształtowania ich wysokości i struktury przez samorządy stanowią one niejako ułomną grupę dochodów własnych. 21. Na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu Miasta Krakowa za lata 1993–2006, wersja elektroniczna: www.bip.krakow.pl. 22. Finanse publiczne w Polsce 1989–2001. Studium transformacji, red. W. Misiąg, Warszawa 2001, s. 93. 23. 24 25. J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja…, s. 135.. Podejrzane spółki, „Dziennik Polski”, 28.10.1993, s. 9..

(8) 1 605 084. 59. 939 692. 922 985. 1 708 279. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 83. 75. 82. 76. 74. 72. 64. 59. 1 596 002. 68. 1 089 703. 2003. 1 953 587. 68. 1 328 026. 2004. 2 112 469. 68. 1 433 456. 2005. 2 458 751. 60. 1 467 880. 2006. 3 009 373. 51. 1 540 816. 2007. 3 155 493. 55. 1 655 960. 2008. 159 378 224 609 363 884 418 472 689 461 836 493 1 017 521 1 291 327 1 506 826 2002. 54. 1994. 185 312 274 667 344 184 522 531 620 172 734 161 829 373 888 410. 1993. 2001. 97 966. 81. 129 751. 50 269. 51. 1992. 1991. Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu Miasta Krakowa za lata 1991–2008.. Wydatki w roku ogółem (w tys. zł). Wydatki w powyższych działach do wydatków ogółem (w %). Łącznie wydatki w działach: Gospodarka mieszkaniowa, Oświata i wychowanie, Pomoc społeczna, Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej, Edukacyjna opieka wychowawcza, Gospodarka komunalna i ochrona środowiska (w tys. zł). Wyszczególnienie. Wydatki w roku ogółem (w tys. zł). Wydatki w powyższych działach do wydatków ogółem (w %). Łącznie wydatki w działach: Gospodarka komunalna, Gospodarka mieszkaniowa oraz Niematerialne usługi komunalne, Nauka, Oświata i wychowanie, Opieka społeczna (w tys. zł). Wyszczególnienie. Tabela 3. Wydatki na główne grupy zadań endogenicznych do wydatków budżetu ogółem (tabelę podzielono na dwie części z uwagi na zmianę od 2001 r. klasyfikacji budżetowej wydatków). 100. Dominika Hołuj.

(9) Rola samorządu miejskiego…. 101. Tabela 4. Źródła finansowania zadań objętych subwencją oświatową (w mln zł) Wyszczególnienie. Subwencja oświatowa. Dotacje. Środki własne. Wydatki na zadania objęte subwencją oświatową ogółem. Udział środków własnych w finansowaniu zadań objętych subwencją oświatową w %. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008. 273 344,5 404,5 372,8 412,3 433,3 478,6 493,3 512,8 554,8 –. –. –. 7,9. –. –. –. –. –. –. 82,6 105,2 85,9 122,8 125,2 157,3 148,9 170,2 187,3 202 355,6 449,7 490,4 503,5 537,5 590,6 627,5 663,5 700,1 756,8 23. 23. 18. 24. 23. 27. 24. 26. 27. 27. Źródło: dane uzyskane w Biurze Skarbnika Miasta Krakowa.. Samodzielność finansowa strony wydatkowej budżetu zależy od: wysokości budżetu ogółem oraz udziału w tym budżecie wydatków, które miasto musi wykonywać lub finansować w związku z ustawowym obowiązkiem (usługi komunalne, oświata, pomoc społeczna, ochrona zdrowia). Ze sprawozdań z wykonania budżetu Krakowa wynika kształtowanie się stosunku ogółu wydatków budżetowych w porównaniu z wydatkami na podstawowe funkcje endogeniczne, tj.: oświatę, pomoc społeczną, gospodarkę komunalną i gospodarkę mieszkaniową. Poniższe dane świadczą o tym, że wydatki na wyodrębnione w tabeli funkcje endogeniczne stanowiły od 1990 r. zawsze co najmniej połowę wydatków ogółem (w wielu latach ich udział dochodził nawet do 70% i 80% budżetu). Tak wysokie obciążenie budżetu miasta zadaniami ukierunkowanymi na zaspokajanie potrzeb jedynie jego mieszkańców, w powiązaniu ze stosunkowo słabo rozwiniętą możliwością kształtowania bazy dochodowej, stanowi podstawę do wnioskowania o małych możliwościach inwestowania w przedsięwzięcia o ponadlokalnym wymiarze. Część wspomnianych zadań jest wprawdzie związana ze strumieniami centralnego finansowania (np. subwencja oświatowa), jednakże, jak wynika z danych uzyskanych w Biurze Skarbnika Miasta Krakowa, są to środki niewystarczające do realizacji tych zadań. Miasto musi dokładać do ich wykonania z puli środków na pozostałe wydatki budżetowe. W okresie od 1999 r. do 2008 r. miasto dokładało corocznie do wydatków oświatowych ponad środki pozyskane w formie subwencji ok. 20% (w latach 2004, 2007 i 2008 nawet 27%) wysokości tych wydatków ogółem. Skutkiem ograniczonych możliwości finansowych samorządów miejskich, w konfrontacji z ogromnymi potrzebami inwestycyjnymi, jest (szczególnie w ostatnich latach) dynamiczny wzrost zadłużenia tych jednostek. Budżet miasta Krakowa osiągał wynik dodatni jedynie w latach 1991–1992 oraz 1993–1994. W pozostałych okresach wykazano deficyt, którego wysokość.

(10) Dominika Hołuj. 102. wahała się od ok. 50 mln zł do ponad 270 mln zł (w 2001 r.). W sytuacji braku wystarczających środków do prowadzenia polityki rozwoju dużego ośrodka samorządy mają do wyboru szerokie spektrum opcji dotyczących polityki zadłużania, od zachowawczej (niski poziom długu), do agresywnej, zapewniającej możliwość realizacji planu inwestycyjnego. Ten drugi wariant został wybrany przez samorząd Krakowa 26. Wysokości ustawowych wskaźników zadłużenia w mieście kształtują się następująco: „duży wskaźnik”27 od 2001 r. przekraczał 40%, a od 2002 r. osiągnął pułap ponad 50%, w tym w latach 2002 oraz 2005 wykazywał wartość bliską ustawowemu progowi 60%. Wysokość „małego wskaźnika” 28 oscyluje wokół 10%, osiągając wartość maksymalną w 2005 r. – ponad 12%29. Z powyższych danych wynika, że miasto wykorzystuje maksymalnie możliwości zaciągania długu. Na podstawie analizy wysokości wskaźnika dotyczącego rocznej wysokości przypadających do spłaty rat zadłużenia widać jednak, że samorząd ma jeszcze zapas potencjału, aby dokonywać spłat zaciągniętych zobowiązań. W związku z określonym kosztem korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji przyjęto zasadę, że tak pozyskane środki są w całości przeznaczane na realizację inwestycji30. 3. Wpływ decyzji zewnętrznych na gospodarkę miasta Krakowa oraz działania samorządu Uwarunkowania funkcjonowania samorządu nie wynikają jedynie z ram prawnych. Podlegają one, jak też cała gospodarka miasta, decyzjom podmiotów zewnętrznych. W sytuacji Krakowa oraz innych dużych ośrodków miejskich można wskazać kilka wyraźnych przykładów ingerencji zewnętrznej, wpływającej negatywnie na gospodarkę miejską. Dla dużych ośrodków o funkcjach metroZgodnie z kalkulacjami wykonanymi w Urzędzie Miasta Krakowa w połowie lat 90., w przypadku utrzymywania poziomu inwestycji z początku lat 90. na realizację obecnych potrzeb trzeba byłoby czekać ok. 20 lat dłużej niż w przypadku polityki nastawionej na maksymalne wykorzystanie dostępnych dla samorządów środków na rynku finansowym; Kraków na giełdzie, „Dziennik Polski”, 10.03.1995, s. 21. 26. 27 Wysokość zaciągniętych zobowiązań nie może na koniec roku być wyższa niż 60% wykonanych dochodów budżetu (art. 114 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.).. 28 Wysokość przypadających do spłaty w danym roku rat kredytów i pożyczek oraz wykupu obligacji, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji wraz z kosztem obsługi zadłużenia nie może przekraczać 15% planowanych dochodów budżetu (art. 113 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., art. 169 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). 29 30. Na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu Miasta Krakowa za lata 1993–2006. Na podstawie informacji uzyskanych od Skarbnika Miasta Krakowa..

(11) Rola samorządu miejskiego…. 103. politalnych ważne jest szybkie i wydajne skomunikowanie z otoczeniem. Rozwój transportu w układzie krajowymi i międzynarodowym jest uzależniony od decyzji zapadających poza miastem. Takie decyzje w ostatnich kilkunastu latach powodowały znaczne opóźnienia w procesie rozwoju zagranicznych połączeń lotniczych z Krakowa31. Działania przedsiębiorstwa PLL „Lot”, faworyzujące lotnisko warszawskie, powodowały znaczne przedłużanie procedur wydawania zgody na uruchamianie kolejnych połączeń międzynarodowych przez zagranicznych przewoźników32. O tym, jak duże straty poniosło miasto, świadczą dane statystyczne dotyczące rozwoju ruchu lotniczego po dopuszczeniu do obsługi przez lotnisko w Balicach tzw. tanich linii lotniczych (tabela 5) oraz wejściu Polski do Unii Europejskiej33. W porównaniu z 2002 r. (ostatnim, w którym nie obsługiwano tanich linii lotniczych) dane z lat 2006–2008 wskazują na kilkukrotny wzrost liczby obsługiwanych pasażerów. Dobre skomunikowanie lotnicze miasta otworzyło przed samorządem szanse na rzeczywistą realizację programu rozwoju funkcji metropolitalnych (w tym w szczególności takich jak funkcja ośrodka turystycznego, centrum kongresowego, biznesowego, decyzyjnego).. 2008. 2007. 2006. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1995 45. 1998. 1994 122. 1997. 1993 94. 1996. Rok Liczba pasażerów. Tabela 5. Zestawienie liczby pasażerów obsłużonych na lotnisku w Balicach w latach 1993–2008 (w tys. os.). 196 258 353 419 517 549 500 593 841 1586 2367 3068 2923. Źródło: na podstawie informacji z serwisu internetowego Międzynarodowego Portu Lotniczego im. Jana Pawła II Kraków-Balice Sp. z o.o. (www.krakowairport.pl).. Innym przykładem działania deprecjonującego znaczenie Krakowa jest sukcesywna zmiana profilu funkcjonowania ośrodków regionalnych telewizji publicz31 Historia lotniska w Balicach po 1990 r. daje przykłady ewidentnych strat, jakie miasto odniosło w związku z blokowaniem przez PLL „Lot” rozwoju połączeń międzynarodowych. Rdzennie krakowski Bank Przemysłowo-Handlowy otworzył (obok funkcjonującej w Krakowie) drugą centralę w Warszawie. BPH został przejęty przez niemiecki Hypovereinsbank, co w sposób naturalny generowało konieczność szybkich połączeń pomiędzy polską a niemiecką centralą firmy. Brak takich połączeń, w powiązaniu z rosnącą rolą stolicy jako centrum decyzyjnego kraju, szybko doprowadził do podjęcia powyższej decyzji. Warszawa w stosunku do Krakowa była miastem, do którego można się było dostać z Niemiec o wiele szybciej. 32 33. B. Matoga, Inicjatywa nie całkiem wspólna, „Dziennik Polski”, 20.09.1994, s. 1, 6.. J. Winiecki, Fenomen Krakowa, „Wprost” 2005, nr 34..

(12) Dominika Hołuj. 104. nej, ograniczająca ich znaczenie. W kontekście prowadzonych przez miasto inwestycji przykładem negatywnego wpływu decyzji centralnych na rozwój miasta było blokowanie sprzedaży gruntów należących do PKP na rzecz developera, z którym podpisano już przedwstępną umowę w tej kwestii. Doprowadziło to do kilkuletniego opóźnienia w realizacji inwestycji na terenie Krakowskiego Centrum Komunikacyjnego oraz zmiany jej kształtu i zakresu. Do listy uciążliwych dla potencjalnych i obecnych użytkowników miast czynników zewnętrznych zaliczyć także należy zmienny i niejasny system prawny, wymagający szerokiej interpretacji, a tym samym przedłużający i zaburzający naturalne procesy inwestowania. Powyższe uciążliwości stanowią zagrożenie rozwoju dla wszystkich dużych ośrodków miejskich. Ich skutkiem jest odpływ kapitału inwestycyjnego do innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej, o lepszej infrastrukturze i przyjaźniejszym klimacie inwestycyjnym. Jedynym miastem mającym dobre perspektywy rozwojowe jest obecnie Warszawa. Na linii stolica–duże ośrodki miejskie przebiega coraz intensywniej kierunek przepływu kapitału ludzkiego oraz finansowego, wymywający z metropolii ich potencjał rozwojowy34. 4. Działania planistyczne i wykonawcze Samorządu Miasta Krakowa wpływające na rozwój funkcji metropolitalnych ośrodka. Polityka inwestycyjna W 1993 r. zostały wprowadzone „Kierunki polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego Miasta Krakowa”. Nie stanowiły one jednak opracowania kompleksowego. W obecnych warunkach uznano by je jedynie za zarys planowania strategicznego, z przewagą celów i założeń planowania operacyjnego. Podobne cechy miały kolejne opracowania z 1993 r. (polityka zagraniczna oraz polityka transportowa miasta). Dokumenty te cechowała fragmentaryczność i charakter syntetyczny. Zostały one dodatkowo poszerzone w 1996 r., a następnie 1997 r. i 2000 r. o plany społeczno-gospodarcze, plany finansowo-inwestycyjne oraz plany gospodarcze, które w swych założeniach obejmowały pięcioletni horyzont czasowy obowiązywania. Wraz ze wspomnianymi opracowaniami z 1993 r. stanowiły one podstawę wyznaczającą ramy działania samorządu miejskiego do 1998 r. Opracowania średniookresowe tworzone w latach 1996 i 1997 były pierwszymi, które systematyzowały dziedziny działania samorządu, a zarazem budowały podstawowe zasady procesów inwestowania, od strony zarówno instrumentalnej, jak i organizacyjnej. Pierwsza ogólna, długookresowa wizja rozwoju miasta powstała w 1999 r., kolejna strategia weszła w życie sześć lat później. Stanowiła ona kontynuację i rozszerzenie pierwszej, zweryfikowanej i uaktualnionej 34. J. Blikowska, S. Sieradzki, Agonia metropolii, „Wprost” 2003, nr 15..

(13) Rola samorządu miejskiego…. 105. w związku ze zmianą uwarunkowań zewnętrznych oraz społeczno-gospodarczych realiów funkcjonowania miasta. Jako realizacja strategii z 2005 r. zostały uchwalone szczegółowe opracowania branżowe (polityka, programy), takie jak np. „Strategia rozwoju turystyki”, „Strategia promocji Krakowa”. W okresie do 1994 r. na terenie miasta Krakowa obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1988 r. W celu dostosowania dokumentu do zmienionych warunków społeczno-gospodarczych dokonano w nim stosownych zmian w 1992 r. (I etap) oraz 1994 r. (II etap). Wraz z wprowadzeniem zmian w miejscowym planie ogólnym w ramach II etapu uchwalono dokument pn. Polityka rozwoju przestrzennego i ochrony środowiska. Uchwalony w 1994 r. plan został przygotowany w oparciu o Ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Nowa Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustaliła, że plany takie mogły obowiązywać jedynie do końca 2001 r. W 1996 r. rozpoczęto procedurę przygotowania do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, celem stworzenia podstaw do uchwalenia planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów miasta35. Obowiązek sporządzenia takiego dokumentu nałożyła na gminy przedmiotowa ustawa. Brak obowiązku sporządzania planów miejscowych dla całej gminy zwiększył rolę studium jako jedynego uregulowania ogólnego, obejmującego wytyczne dotyczące zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całego miasta. Studium dla Krakowa uchwalono w dniu 16 kwietnia 2003 r.36 Wraz z jego uchwaleniem straciła ważność „Polityka rozwoju przestrzennego i ochrony środowiska Miasta Krakowa” z 1994 r. Ujęta w studium wizja rozwoju przestrzennego Krakowa w swych fundamentach zakładała istotne dla rozwoju metropolitalnego ośrodka: ochronę historycznej sylwety miasta; takie zagospodarowywanie przestrzeni, które pozwoli na rozwój funkcji metropolitalnych; zrównoważony i podporządkowanych zasadom ładu przestrzennego rozwój miasta (ograniczanie niekontrolowanego zainwestowania); poprawę jakości i estetyki przestrzeni publicznej; usprawnienie systemu transportu37. W 2003 r. straciły ważność wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone do końca 1994 r., co dla Krakowa oznaczało, że ponad 98% powierzchni miasta nie było objęte planami38. Konieczne było sprawne wprowadzenie planu kształtowania polityki wdrażania nowych uregulowań z zakresu planowania przestrzennego, z uwagi na oczywiste zagrożenia 35 36. Uchwała nr LVIII/580/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 września 1996 r. Uchwała nr XII/87/03 RMK z dnia 16 kwietnia 2003 r.. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała nr XII/87/03 RMK z dnia 16 kwietnia 2003 r.). 37. 38. Raport o stanie miasta 2003, wersja elektroniczna: www.bip.krakow.pl..

(14) 106. Dominika Hołuj. dla ładu przestrzennego miasta, jakie niósł ze sobą stan ich braku. Według stanu na kwiecień 2007 r. planami miejscowymi udało się objąć jednak jedynie 10,7% powierzchni miasta39. By ocenić jakość zagospodarowania przestrzennego miasta, należy nie tylko uwzględnić sam proces planowania, ale także proces wykonywania zapisów ujętych w tych dokumentach w kontekście obowiązujących przepisów. Kraków jest przykładem miasta, które posiada ogromny zasób dziedzictwa, jest jednym z najlepiej zachowanych ośrodków po licznych niesprzyjających architekturze i przestrzeni wydarzeniach dziejowych. Jak wskazuje praktyka, wykonywanie założeń dokumentów planistycznych w tak skomplikowanym urbanistycznie i posiadającym wiele cennych nie tylko pod względem urbanistycznym, ale i historycznym elementów organizmie miejskim rodzi wiele konfliktów, których podłożem są rozbieżności co do dopuszczalnych sposobów zagospodarowania określonych obszarów miasta (w tym w szczególności terenów w ramach ścisłego centrum). W procesie zagospodarowywania terenu problematycznego, czy dotychczas niewykorzystanego, musi zostać przyjęty taki pryzmat działań, który nie spowoduje zdeprecjonowania przestrzeni, czy też utraty ciekawych, niejednokrotnie niepowtarzalnych i trudnych do odtworzenia miejsc, opartych na historii miejsca, historii sąsiedztwa czy posiadających specyficzny klimat lokalny. W związku z powyższym w takim ośrodku jak Kraków szczególnie dotkliwe są takie decyzje dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w których cel ochrony wartości istotnych z punktu widzenia miasta jako całości jest podporządkowywany punktowym inwestycjom komercyjnym. Przykłady prób dokonania rażących naruszeń wytycznych planu miejscowego obowiązującego do 2002 r. stanowią chociażby dwa niezrealizowane przedsięwzięcia, tj. budowa centrum handlowego Ivaco na terenach wykorzystywanych przez KS „Cracovia”40 oraz planowana budowa hotelu na terenie urządzeń sportowych KS „Nadwiślan”. Plan miejscowy nie dopuszczał na obszarach przeznaczonych pod tereny sportowe lokalizowania przedsięwzięć komercyjnych. Wykorzystując różne zabiegi interpretacyjne oraz próby zmian w planie miejscowym, starano się przeznaczyć te atrakcyjne tereny w centrum miasta pod działalność nastawioną na zysk41. Kolejne przypadki dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania już zabudowanych terenów, a stanowiące przykład degradacji obiektów zabytkowych, to budowa na miejscu zabytkowego Browaru Królewskiego hotelu sieci Sheraton oraz zagospodarowanie terenów Krakowskich 39. Na podstawie danych uzyskanych w Biurze Planowania Przestrzennego UMK.. Pierwotnie planowano budowę centrum sportu i rekreacji „Cracovia”. W wyniku kolejnych zmian planów klubu sportowego przeznaczenie obiektu zmierzało jednak do dominującej funkcji komercyjno-handlowej; Centrum przy Kałuży, „Dziennik Polski”, 31.01.1995, s. 16. 40. 41. Frontem do Wisły, „Dziennik Polski”, 20.11.2001, dodatek „Kronika Krakowska”, s. II..

(15) Rola samorządu miejskiego…. 107. Zakładów Mięsnych, obejmujących zespół zabytkowych budynków, na wielkopowierzchniowy handel. Przykłady te wskazują na zaniedbania odpowiednich służb (w tym miejskich) w zakresie dbałości o zachowanie substancji zabytkowej oraz krajobrazu najcenniejszych części miasta. Zarówno w ramach budowy hotelu, jak i galerii handlowej dokonano zmian w substancji zabytkowej (w tym rozbiórki zabytku, następnie odbudowanego, jednakże tylko w części frontowej oraz bez zachowania wielkości pierwotnej budowli42). Problematyczne kwestie zmiany sposobu wykorzystania terenu w Krakowie dotyczą nie tylko obszaru centrum miasta. Niechlubnym przykładem realizowania jako rewitalizacji zdegradowanych obszarów jest zagospodarowanie byłej fabryki Solvay. Obszar ten wymagał działań aktywizujących, jednak należy się zastanowić, czy w takim mieście jak Kraków nie powinno się rozważyć kilku scenariuszy „zmiany miejsca”. Teren fabryki, z uwagi na takie czynniki jak chociażby ciesząca się coraz większą popularnością i nowymi zastosowaniami architektura i urządzenia poprzemysłowe, czy też powiązanie z tym miejscem osoby papieża Jana Pawła II, stanowił potencjalny sposób na rozszerzanie przestrzeni dla kultury i sztuki, będąc dodatkowo miejscem o ciekawej historii. Tymczasem na terenie zakładów powstało typowe centrum handlowe, w znikomej części wykorzystujące elementy dawnej architektury, zaś osobę papieża upamiętnia jedynie tablica pamiątkowa43. Podobnym brakiem zainteresowania wykazano się w zakresie elementów Twierdzy Kraków, które dopiero w 2006 r. doczekały się ogólnego opracowania, sporządzonego przez samorząd miejski, a dotyczącego dopuszczalnych sposobów ich zagospodarowania. W ciągu ostatnich kilkunastu lat wiele tych obiektów popadło w ruinę. Podobnie jak w przypadku kwestii związanych z planowaniem, władz lokalne potrzebowały czasu na naukę funkcjonowania w nowych realiach przygotowania i finansowania inwestycji. Dlatego też na początku lat 90. Gmina Miejska Kraków nie przeprowadzała dużych inwestycji o znaczeniu metropolitalnym. Uaktualnienia wymagały plany inwestycji. Również ze względu na początkowy zakres kompetencji samorządów miejskich pierwsze lata funkcjonowania charakteryzował przeważający udział inwestycji w zakresie gospodarki komunalnej44. W kolejnych latach rozwinięto działalność inwestycyjną. Z uwagi na wieloletnie zapóźnienia inwestycyjne, potęgowane szybkim rozwojem motoryzacji, w ich strukturze przeważają obecnie wydatki na rozwój infrastruktury komunikacyjnej (Krakowskie Centrum Komunikacyjne, budowa linii Krakowskiego Szybkiego Tramwaju, 42. Zabytek na tle hotelu, „Dziennik Polski”, 26.06.2002, dodatek „Kronika Krakowska”, s. III.. M. Olszewski, Czas burzymurków. Jak tracimy stary Kraków? „Tygodnik Powszechny” 2007, nr 22, dodatek specjalny: „Krakownik Powszechny”. 43. 44 W 1994 r. 60% wydatków inwestycyjnych przeznaczono na dział Gospodarka komunalna. W ramach administracji, ochrony zdrowia, gospodarki mieszkaniowej oraz oświaty wydano kolejne 35% budżetu; Rocznik Miasta Krakowa 1994, Kraków 1995, s. 37..

(16) 108. Dominika Hołuj. budowa Trasy Centralnej itd.). Pomimo wielu prób miastu nie udało się wybudować centrum o charakterze konferencyjnym (obecnie trwa kolejna procedura wyłaniania projektanta inwestycji), podobnie jak zrealizować budowy hali widowiskowo-sportowej. 5. Działania promocyjne i marketingowe W gospodarce rynkowej zasoby miasta, w tym w szczególności ośrodka o cechach metropolitalnych, powinny być aktywnie promowane przez władze samorządowe. Kraków jest ośrodkiem, który wszedł w nowy system społeczno-gospodarczy z ustaloną renomą i prestiżem. Jednak w obecnych uwarunkowaniach marka miejsca musi być budowana w systemie ciągłym, aby zapobiec jej deprecjacji i odebraniu posiadanego wcześniej statusu przez inne duże miasta. Samorząd gminny kształtuje politykę promocji, która artykułowana jest w oficjalnych wystąpieniach i dokumentach strategicznych i operacyjnych. Na promocję miejsca składa się jednak również całokształt działań samorządu, na bazie których potencjalni zainteresowani skorzystaniem z usług miasta budują swój własny wizerunek ośrodka. Takie nieformalne komunikaty przekazywane są również przez dotychczasowych użytkowników miasta (np. inwestorów). Powyższe elementy są m.in. indukowane przez władze miasta. W grupie czynników, które mają wpływ na to, jak jest ono odbierane oraz jakie ma perspektywy rozwoju, znajdują się jednak również te dziedziny funkcjonowania gospodarki miejskiej, które podporządkowane są decyzjom na szczeblu centralnym. Po 1990 r. samorząd Krakowa uchwalił dwa dokumenty operacyjne, które obejmują bezpośrednio zagadnienia związane z promocją ośrodka, tj. Strategię promocji Krakowa na lata 2004–2006 oraz Strategię rozwoju turystyki w Krakowie na lata 2006–2013. Potencjalny inwestor, wybierając lokalizację, potrzebuje precyzyjnych informacji dotyczących planowanego przez władze miejskie przeznaczenia terenu i stanu jego zagospodarowania. Takim celom informacyjnym służy mechanizm planowania przestrzennego. Stan tego planowania w Krakowie nie przedstawia się zadowalająco (niski odsetek terenu pokrytego planami, brak planów dla terenów najcenniejszych pod względem urbanistycznym45). W związku z powyższym dla przeważającej części miasta inwestor bazuje jedynie na ustaleniach studium. W kontekście rozmaicie interpretowanych przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego taki stan rzeczy wprowadza znaczną uznaniowość wydawanych decyzji administracyjnych, stanowiąc niewątpliwie element korupcjogenny, zniechęcający potencjalnych inwestorów do lokowania przedDecyzję o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla Starego Miasta Rada Miasta Krakowa podjęła dopiero w 2006 r. 45.

(17) Rola samorządu miejskiego…. 109. sięwzięć na terenie miasta. Konsekwencją niejasnych i przedłużających się procedur administracyjnych oraz opieszałego procesu wydawania wszystkich niezbędnych pozwoleń jest narastanie zjawiska obserwowanego nie tylko w okolicach Krakowa, ale także w innych dużych miastach, tj. lokowania kapitału w obszarach podmiejskich, gdzie inwestor czerpie z wszystkich zalet ekonomicznych i społecznych bliskości dużego ośrodka miejskiego, jednocześnie wykorzystując korzyści płynące z inwestowania w małej gminie, z punktu widzenia której najczęściej jego inwestycja ma znaczenie strategiczne (np. rozwój inwestycji na terenie miasta i gminy Niepołomice46). Eksperci zajmujący się problematyką lokalizacji inwestycji są zgodni, że kluczowe znaczenie przy podejmowaniu decyzji o wyborze miejsca zainwestowania ma tzw. klimat inwestycyjny. Elementem budującym ten klimat jest m.in. podejście do inwestora reprezentowane przez przedstawicieli samorządu47. Dobry klimat dla inwestycji zaburzają: korupcja, upolitycznienie decyzji władz samorządowych, niekonsekwencja w działaniu i niedotrzymywanie umów, brak współpracy w zakresie uzbrojenia terenów. W grupie wymagań infrastrukturalnych w stosunku do dużych miast znajdują się także obiekty o charakterze metropolitalnym, które pozwalają na organizację w mieście dużych imprez (infrastruktura kongresowa). Przyszły inwestor, w związku z narastaniem procesu globalizacji, ma wiele potencjalnych lokalizacji swojej inwestycji, pomiędzy którymi toczy się walka konkurencyjna48. Zdobywa on informacje dotyczące klimatu inwestycyjnego nie tylko na podstawie własnych doświadczeń, ale również z opinii podmiotów, które już zainwestowały lub też planowały przeprowadzenie inwestycji w danym mieście. Negatywna opinia ośrodka może skutecznie osłabić lub też całkowicie zniwelować inne czynności promocyjne. Stąd też dla Krakowa tak dużą stratą było wycofanie się z realizacji Krakowskiego Centrum Komunikacyjnego znanego developera – firmy Tishman Speyer Properties49. Fakt podjęcia tej decyzji przez firmę posiadającą ogromne W umiejscowionej na jej terenie części krakowskiej specjalnej strefy ekonomicznej lokalizują swoje oddziały kolejni światowi potentaci; Kula śniegowa z inwestycjami w Niepołomicach, „Gazeta Wyborcza” (wydanie internetowe) z 5 kwietnia 2006 r. 46. M. Cielemęcki, R. Boruc, Ekstraklasa metropolii, „Wprost” 1998, nr 818; oraz J. Wolff, Inwestorzy i samorząd. Wzajemne oczekiwania, referat wygłoszony na Spotkaniu Biur Promocji na Konferencji Komisji Polityki Gospodarczej i Promocji Miast oraz Komisji Turystyki Związku Miast Polskich, Wrocław, listopad 2004; źródło: serwis internetowy Związku Miast Polskich (www. miasta-polskie.pl). 47. 48 Miasto atrakcyjne dla inwestora, materiały ze Spotkania Biur Promocji na Konferencji Komisji Polityki Gospodarczej i Promocji Miast oraz Komisji Turystyki Związku Miast Polskich, Wrocław, listopad 2004, źródło: www.miasta-polskie.pl.. 49 Decyzja developera spowodowana była wieloletnim brakiem możliwości rozpoczęcia budowy z uwagi na proceduralne blokowanie jej przez władze centralne oraz trudną współpracę z pod-.

(18) 110. Dominika Hołuj. doświadczenie w zakresie przeprowadzania inwestycji stanowi sygnał dla potencjalnych przyszłych inwestorów o niekorzystnych warunkach działania na terenie miasta. Należy zaznaczyć, że skutki decyzji amerykańskiego developera mają znaczenie długofalowe, na wiele lat deprecjonujące samorząd jako partnera w realizacji zadań o charakterze publiczno-prywatnym. Podobna sytuacja dotyczy całkowicie odmiennej dziedziny funkcjonowania miasta, a mianowicie kultury. Ustawa kompetencyjna nie pozostawiła samorządowi żadnej z najważniejszych instytucji kulturalnych miasta. Stąd też wpływ władz lokalnych na rozwój tej ważnej funkcji metropolitalnej opierać się może na tworzeniu takich podmiotów oraz na realizacji prestiżowych imprez, stanowiących wydarzenia rozpoznawalne i kojarzone z miastem. Niestety, samorząd nie wykorzystał chociażby szans, jakie niosła ze sobą możliwość realizacji Festiwalu Kraków 2000. Powstałe w związku z tą imprezą Biuro Festiwalowe po jego zakończeniu zajęło się przygotowywaniem imprez kulturalnych organizowanych przez samorząd. Na podstawie struktury kalendarza kulturalnego obsługiwanego przez tę instytucję można stwierdzić, że nie spełniła ona swojej misji jako organizatora dużych i ważnych imprez kulturalnych. Utrata przez miasto prestiżowych imprez rekompensowana jest przez władze miasta wydarzeniami mniejszej rangi50, w tym także tymi, które wpisują się w tzw. nurt kultury masowej (Festiwal Pierogów, Coke Live Music Festival), a więc nie przyczyniają się do wzrostu jakości kultury w mieście. Wykorzystują one jedynie wymiar zewnętrzny dziedzictwa (klimat miejsca), a także rosnącą modę na promowanie Krakowa jako stolicy kulinarnej Polski. W ofercie turystycznej miasta powinny znajdować się propozycje przeznaczone dla różnych grup odbiorców, nie można się obronić przed inicjatywami związanymi z zaspokajaniem potrzeb tzw. kultury masowej. W Krakowie dochodzi jednak powoli do sytuacji, w której ten rodzaj kultury zaczyna dominować. Niezbyt korzystnie wygląda również sytuacja w zakresie bazy instytucjonalnej kultury, znajdującej się we władaniu miasta. Wprawdzie po 1990 r. rozwijana jest baza miejskich instytucji kultury51, jednocześnie jednak zaprzepaszczone zostają przykładowo szanse związane ze zmianą funkcji terenów poprzemysłowych (np. byłej fabryki Solvay).. miotami współuczestniczącymi w procesie inwestycyjnym; J. Ślusarczyk, Droga do Nowego Miasta, „Tygodnik Powszechny” 2002, nr 39. W wyniku sporu pomiędzy władzami a znanym kompozytorem Krzysztofem Pendereckim miasto utraciło już wypracowaną markę, jaką był Wielkanocny Festiwal Ludwiga van Beethovena. 50. 51 Pozytywnym przykładem myślenia o rozwoju kultury w mieście jest pomysł powołania kolejnej instytucji kultury, tj. Muzeum Sztuki Współczesnej, jako elementu pobudzającego procesy rewitalizacyjne w dzielnicy Zabłocie..

(19) Rola samorządu miejskiego…. 111. 6. Podsumowanie Samorząd miejski dużego ośrodka o funkcjach metropolitalnych ma do odegrania szczególną rolę. Jest on podmiotem zarówno bezpośrednio kształtującym wielkomiejskie atrybuty miasta (np. infrastrukturę), jak i pełniącym funkcje promocyjne i marketingowe (prowadzenie działań przyciągających kapitał i inwestorów). Doniosła rola samorządu, wynikająca z uwarunkowań natury ekonomicznej, jest jednak determinowana ustrojowymi warunkami jego funkcjonowania. Zarówno konstrukcję systemu podziału zadań pomiędzy władzę samorządową i rządową wprowadzoną w 1990 r., jak i reformę z 1999 r. charakteryzuje brak dostosowania jej postanowień do uwarunkowań rozwoju miast i obszarów metropolitalnych. Przyjęty w 1999 r. nowy podział województw dokonał się kosztem dużych miast. Dodatkowo należy zaznaczyć, że samorządy działają w ostatnich kilkunastu latach w warunkach dużej zmienności przepisów oraz z permanentnym brakiem wystarczającej ilości środków finansowych potrzebnych do zaspokojenia potrzeb jednostki. Takie uwarunkowania działania samorządów wielkich miast wynikają z silnego centralizmu, który na poziomie rozwiązań ustrojowych i konkretnych centralnych decyzji ogranicza naturalne mechanizmy rozwojowe ośrodkom metropolitalnym, takim jak Kraków. The Role of a City’s Local Government in Developing Its Metropolitan Status — The Example of Post-1990 Cracow The article indicates basic factors shaping the economic reality facing local governments in Poland after 1990. The analysis examines the process of establishing the local government’s basic legal and organisational efforts in Cracow, one of Poland’s largest cities, and therefore a centre playing both a national and international role, including that of metropolis. It goes on to look at the requirements and conditions for governing the city that grow out of these dual functions, then discusses both the aspect of developing a city with metropolitan characteristics and the implementation of the laws and guidelines covered in strategic and urban planning documents. The article also contains a synthetic analysis of the budget for financial independence of both the local government’s function in Poland according to law and the chosen direction of the city’s financial policy. The author provides a detailed description of the city’s promotions and marketing strategy as well as the impact of decisions taken by other entities, including the national government and large companies, both of which have an influence on the city’s economy..

(20)