Analiza procesu zarządzania gminą

Pełen tekst

(1)Beata Barczak Kat.dr. Procesu Zarzqdzanla. Analiza procesu zarządzania •. gmmą 1. Uwagi. wstępne. Zarządzanie gminą oparte na przyjętej strategii jest warunkiem poprawnego jej funkcjonowania i rozwoju . W tym celu władze gminy jako organy zarządza jące powinny mieć bezpośredni i pośredni wpływ na organizację i funkcjonowanie jednostek działających na terenie gminy, a poprzez to na stopień zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Przedmiotem niniejszego artykułu jest charakterystyka procesu zarządzania gminą. W pierwszej części przedstawiona została charakterystyka gminy jako systemu społeczno-gospodarczego, obejmującego mieszkańcó w tworzących wspólnotę samorządową oraz różnego typu jednostki znajdujące się na określo nym terenie. W dalszej części opisany został proces zarządzania gminą rozpatrywany w trzech aspektach: l) strukturalnie - stanowiska i organy gminy, którym powierzono uprawnienia do wydawania poleceń i kontroli ich realizacji, oraz występujące pomiędzy nimi zależności, 2) funkcjonalnie - zbiór zadań (funkcji), które muszą być zrealizowane w celu sprawnego funkcjonowania gminy, 3) instrumentalnie - zbiór instrumentów zarządzania (prawnych, ekonomicznych, finansowych) oraz styl i metody zarządzania.. 2. Istota I funkcle systemu "gmlna" Według ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym gmina z mocy prawa tworzy współnotę samorządową na odpowiednim terytorium, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. W tak skonstruowanej definicji odnajdujemy następujące elementy [l. Filipek 1995, s. 109]:.

(2) I. Beata Barczak. l) gmina ma być wspólnotą, tj. związkiem osób, który bezpośrednio jako związek osób, a nie jego organy, ma być podmiotem praw i obowiązków. Wobrębie każdej wspólnoty mamy do czynienia z udziałem jej członków, na względ nie równych zasadach, z wykorzystaniem pewnych wartości zbiorowych (rozwojowych, socjalnych, materiałnych, kułturałnych i innych); 2) gmina ma być związkiem samorządu terytorialnego, tj. tego samorządu, który identyfikuje się z samorządem powszechnym. Obejmuje swoją strukturą organizacyjną i swoim zakresem działania, kompetencjami oraz władztwem w zasadzie całą ludność zamieszkującą na terenie gminy ałbo przynajmniej pod-. stawowy jej trzon; 3) gmina posiada osobowość prawną. Należy jednak podkreślić, że zdolność cywilnoprawna gminy jest ograniczona. Gmina oraz inne komunałne osoby prawne nie mogą prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Gmina wykonując zadania publiczne samodzielnie, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ma podmiotowość publicznoprawną odrębną od pań stwa. Ta konstrukcja jest określona przez prawo i stanowi o odrębności interesu lokalnego reprezentowanego przez gminę. Odrębność interesu lokalnego ma różne aspekty, m.in. [M. Kulesza 1995, s. 7]: l) organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stanowisk w administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych), 2) administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjnych i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych w ramach upoważnień ustawowych), 3) ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finansowe), 4) polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dylematach rangi ogólnopaństwowej). Gmina jest systemem, którego podstawowym celem jest zaspokajanie żywot nych potrzeb zamieszkujących na jej terenie mieszkańców. Na terenie gminy funkcjonuje szereg jednostek organizacyjnych, zróżnicowanych ze względu na formę organizacyjno-prawną, spełniane funkcje, realizujące wskazany wyżej ceł gminy jako całości. Gmina oznacza zatem system organizacyjny, występujący w sferze cywilnoprawnej jako podmiot odrębny od tworzących go osób. Jak każda osoba prawna gmina działa przez swoje organy. W funkcjonowaniu gminy jako osoby prawnej możemy wyróżnić dwie podstawowe sfery: sferę wewnętrzną, która najogółniej mówiąc, stanowi mechanizm wzajemnych załeż ności i powiązań pomiędzy poszczególnymi organami oraz sferę zewnętrzną, wyrażającą się w nawiązywaniu stosunków prawnych gminy jako całości z osobami trzecimi (np. spółdziełnia, przedsiębiorstwo państwowe, przedsiębiorstwo komunalne)..

(3) Analiza procesu zarządzania gminą. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, do gminy należy również rozstrzyganie w indywiduałnych sprawach w tak określonym zakresie, tj. wydawanie autorytatywnych aktów administracyjnych. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przepisy odróżniają "zadania własne" i "zadania zlecone". Formą zlecenia owych zadań są przepisy odpowiednich ustaw lub porozumienia z organami administracji rządowej (głównie wojewodowie). Ustawa rozróżnia także wśród zadań wlasnych zadania obowiązkowe i fakultatywne. Zadania własne gminy dotyczą (art. 7, ust. ł ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym): l) ladu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7) komunalnego budownictwa mieszkaniowego, 8) oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych,. 9) kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania kułtury, 10) kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni komunalnej i zadrzewień, 13) cmentarzy komunalnych, ł4) porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zakres zadań zleconych może być poszerzony w wyniku porozumienia pomiędzy wojewodą a organami gminy, natomiast zakres własny powinien być określony w ustawie, W zleconym zakresie działania organy wykonawcze gminy zostaly podporządkowane radzie gminy, To z kolei wpływa na zastąpienie podporządkowania służbowego organów wykonawczych gminy w stosunku do administracji rządowej ustawowo ograniczonym nadzorem wykonywanym przez administrację rządową w stosunku do wszystkich organów gminy, Przykładowe zadania zlecone gminy to: - wpisywanie w księgi hipoteczne (gruntowe) praw własności, - zatwierdzanie planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych, - ustanawianie stref ochronnych oraz sposobów ich zagospodarowania, - wydawanie pozwoleń na budowę obiektów,.

(4) I. Beata Barclak. - dokonywanie rejestracji pojazdów, wydawanie dowodów rejestracyjnych, - prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, - sprawowanie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, - sprawowanie nadzoru techniczno-budowlanego. W celu wykonywania swych zadań (własnych - obligatoryjnych i zleconych) gmina jest wlaścicielem tzw. mienia komunalnego oraz została wyposażona przez ustawodawcę w środki finansowe - dochody, którymi są: - podatki, opłaty i inne wpływy określone w ustawach jako dochody gminy, - dochody z majątku gminy, - subwencja ogółna budżetu państwa, - nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych, - dotacje celowe na realizację zadań zleconych, - spadki, zapisy, darowizny, - inne dochody.. Wojewoda. Izba. Organizacje. s. obrachunkowa. System zarlądzania Sqdy powszechne i NSA. Wojewódzkie Biuro Pracy Państwowa. Prywatne. gminą. (. Inspekcja. Obywatele Zakład. budżetowy. Ochrony. Sołectwa. ) (. Gminny ośrodek kullury. państwowe. Kurator oświaty i wychowania Sanepid. Placówki służby. Rys. 1. Schemat systemu "gmina" i jego otoczenia opracowanie własne .. Przedsiębiorstwa. oświatowa. Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej. Żródlo:. ). podmio.y gospodarcze. Policja. Jednostka. Środowiska. ołeczne. zdrowia.

(5) Analiza proces". zarządzania gminą. I. Gmina prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy. Realizacja dochodów i wydatków podlega przepisom ustawy Prawo budżetowe. Gmina nie może prowadzić dzialalności gospodarczej wykraczają cej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Mieszkańcy gminy podejmują decyzje w glosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. W niniejszym artykule gmina traktowana jest jako szczególnego rodzaju system spoleczno-gospodarczy, obejmujący lA. Kozina, A. Nalepka, B. Mikuła 1994, s. 6 i dalsze]: - organy władzy w gminie (rada gminy, zarząd, burmistrz, prezydent lub wójt), - urząd gminy (organ wykonawczy, obsługujący mieszkańców gminy i sprawujący pewne funkcje z zakresu administracji publicznej), - jednostki pomocnicze, najczęściej powoływane przez organy gminy, a więc: zakłady, jednostki budżetowe i przedsiębiorstwa komunalne, zaspokajające róż norodne potrzeby mieszkańców, - obywateli zamieszkujących dany teren, - organizacje społeczne i polityczne funkcjonujące na terenie gminy, - przedsiębiorstwa państwowe i spółdzielcze, działające w sferze produkcji, usług i handlu na terenie gminy. Na rys. l zamieszczono schemat przedstawiający sposób rozumienia systemu 11gmina" .. 3. Proces. zarządzania gminą. Proces zarządzania gminą odbywa się na dwóch poziomach. Pierwszy to proces decydowania o tym, co ma być osiągnięte i skąd wziąć na to środki, poziom niższy zaś to realizacja pożądanych rezultatów w ramach posiadanych środków. Organy samorządu terytoriałnego (zespół zarządzający) są łącznikiem pomiędzy tymi poziomami, odpowiedzialnym za połączenie decyzji z wdrożeniem. Proces zarządzania gminą obejmuje zarządzanie jednostkowe i produkcyjne, jak również zarządzanie ogólne. Przez zarządzanie ogólne należy rozumieć kompleksowe zarządzanie polegające na określeniu polityki działania zgodnej z założonymi celami gminy; koordynownie jej realizacji oraz kontrolowanie i ocenianie wykorzystanych środków i osiągniętych wyników realizują wladze ' gminy. Istota tego zarządzania sprowadza się do sformułowania, realizacji i oceny polityki gminy. Zasadnicza odpowiedzialność za prawidłowy przebieg zarządzania ogólnego spoczywa na burmisU'Zu (wójcie) i zarządzie gminy. Podstawowe znaczenie dla procesu zarządzania ma centralna rola zarządu, który musi otrzymywać od kierowników jednostek regularne sprawozdania o wynikach, co umożliwia mu spełnianie jego kierowniczej roli. Schemat procesu zarządzania gminą przedstawia rys. 2..

(6) I. Beata Barczak Cele strategiczne. ł. Programy funkcjonalne. ł. Programy operacyjne. Zadania własne Zadania zlecone Zadania uchwalone , , -, -,, -- -, ,. - - ;:11. Organy sa morządu terytorialnego. i. I. , , ,, , ,. I. I. I I. I I. I. I. I. I. I. I. I. I. I I. Wykonawcy podlegli ustawom Gednostki i zakłady budżetowe). I. I. Wykonawcy autonomiczni. t. I. I. I. t. 1/ I I I. I. I/ I. Przedsiębiorstwa państwowe. I. Rys. 2. Schemat zarządzania gminą Źródło: opracowanie własne .. Cele i zadania strategiczne władz powinny być ustalane przez radę, której doradza zarząd. Cele te powinny odzwierciedlać rolę, jaką według rady winny odgrywać władze lokalne w społeczności . Takie określenie celów wyznacza strategię działania władz lokalnych . Gdy strategia zostanie zatwierdzona przez radę, zarząd proponuje programy realizacji tej strategii, z których każdy powinien się składać z serii działań (np . program edukacyjny może odnosić się do przedszkoli, szkół podstawowych, szkoleń itp.). Określenie działań składników programów dokonywane jest przez zarząd. Na tym etapie procesu zarządzania konieczna jest akceptacja strategii i związanych z nią programów. W ramach zarządzania ogólnego zarząd musi także nadzorować ich wdrażanie . Akceptację zarząd uzyskuje przed przedstawieniem radzie budżetu, w którym przydziela ona środki na programy, jak również przez wskazanie odpowiedzialnych za ich wykonanie. Ponadto zarząd musi kierować realizacją programów pod względem wyników i kosztów i ją nadzorować..

(7) I. Analiza procesu zarządzania gminą. Kierownicy jednostek są odpowiedzialni przed zarządem za działania pod ich kierownictwem i za funkcjonowanie podłegłych im jednostek. W odniesieniu do gminy proces zarządzania można rozpatrywać w trzech aspektach (tabela l): l) strukturalnie - stanowiska i organy gminy, którym powierzono uprawnienia do wydawania poleceń i kontroli ich realizacji oraz występujące pomiędzy nimi zależności, 2) funkcjonalnie - zbiór zadań (funkcji), które muszą być zrealizowane w celu sprawnego funkcjonowania gminy, 3) instrumentalnie - zbiór instrumentów zarządzania (prawnych, ekonomicznych, finansowych) oraz styl i metody zarządzania.. dokonujące się. Tabela l. Zakres rozpatrywania procesu Aspekt strukturalny zewnętrzna Budowa wewnętrzna:. 1. Forma. 2.. -. jednostki zarządzania stanowiska kierownicze stanowiska doradcze organy kolegialne 3. Zależności organizacyjne. zarządzania gminą. Aspekt funkcjonnlny. Aspekt decyzyjny. l. Funkcje procesu zarz.1dzania gminą 2. Zadania realizowane przez gminę. 3. Styl i metody zarzQdznnin gminą. Instrumenty. zarządzania. gminą:. - ekonomiczne - finansowe -prawne. - psychosocjologiczne. Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Organiz.acja .... 1986, s. 130].. Aspekt strukturalny Celem przedstawienia struktury systemu "gmina" można wskazać następu jące składniki systemu zarządzania gminą: l) podmioty zarządzania (stanowiska i jednostki kierownicze), których podstawowym celem jest takie oddziaływanie na podsystem wykonawczy, aby jak najefektywniej realizował on przydzielone mu zadania, 2) obiekty zarządzania stanowiące system wykonawczy, podlegający oddziaływaniu podmiotów zarządzania, obejmujący szereg jednostek organizacyjnych realizujących szczegółowe zadania gminy [A. Kozina, B. Mikuła, A. Nalepka 1994, s. 8]. Do podmiotów zarządzania zaliczyć można następujące ełementy systemu zarządzania gminą:. -. rada gminy, komisje rady (właściwe dla zarząd gminy, burmistrz (wójt), skarbnik gminy, sekretarz gminy, kierownik jednostki.. poszczegółnych. spraw),.

(8) I. Beata Barczak. Obiektem zarządzania jest każda jednostka organizacyjna dysponująca odpowiednim, ściśle określonym zakresem uprawnień decyzyjnych. Przykładowo można wskazać następujące typy obiekt6w zarządzania [A. Kozina, B. Mikuła, A. Nalepka 1994, s. 10): 1) plac6wki ochrony zdrowia i opieki społecznej, 2) przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej (wodociągowe i kanalizacyjne, zakłady oczyszczania, lokalne przedsiębiorstwa transportowe), 3) plac6wki oświatowe (szkoly i przedszkola), 4) ośrodki kulturalne. Zasadniczą rolę w procesie zarządzania gminą odgrywają zależności, kt6re zachodzą między podmiotami i obiektami zarządzania. Przez zależności te należy rozumieć powiązania składnik6w systemu "gmina" związane z realizacją procesu zarządzania oraz funkcjonowaniem i rozwojem tego systemu. Można wskazać następujące typy zależności (A. Kozina 1990; A. Stabryla 1984, s. 22-24): l) zależności hierarchiczne, będące wynikiem podzialu władzy, a więc uprawnień do podejmowania decyzji pomiędzy poszczególne podmioty zarządzania. W skład tej klasy zależności wchodzą dwojakiego rodzaju więzi : a) rozkazodawcze - wyrażające się pełnym podporządkowaniem o charakterze przełożony-podwładny, b) regulacyjne - oparte na porządkowaniu częściowym, w charakterze nadzoru nad sposobem realizacji określonych funkcji (zadań), realizowanego np. przez wyspecjalizowane funkcjonalnie poszczeg6lne wydziały w urzędzie gminy; 2) zależności funkcjonalne, stanowiące następstwo podziału funkcji (zadań) pomiędzy poszczególne składniki systemu "gmina", np. poszczeg6lnejednostki oświatowe, wydziały w urzędzie gminy itp., wyrażające się we współdziałaniu w realizacji tych zadań. W tej grupie wyróżnić można zależności : a) informacyjne - współpraca polega na wymianie informacji (dostarczaniu danych niezbędnych do realizacji zadań przez jedną jednostkę innym jednostkom), b) operacyjne - ich istotą jest wzajemne warunkowanie się czynności dwóch (lub więcej) jednostek, c) doradcze - współpraca polega na doradzaniu, konsultowaniu, opiniowaniu w zakresie pewnych zadań. Sposób rozmieszczenia i powiązania poszczególnych elementów (podmiotów i obiektów zarządzania) przesądza o strukturze organizacyjnej. Zmiana rozmieszczenia lub sposobu powiązania wpływa na zmianę struktury systemu. Tym samym możliwe są różne warianty tej struktury, z których każdy charakteryzować się może różną efektywnością, co z kolei może wpływać na sprawność funkcjonowania gminy.. Aspekt funkcjonalny Aspekt funkcjonalny realizowany jest zarówno przez szczebel zarządzania, jak i przez szczebel wykonawczy w gminie. Organy gminy spełniają poszczególne funkcje zarządzania, tj. planowanie, organizowanie, decydowanie, kontrolę..

(9) Analiza procesIl zarządzania gminą. I. Organy wykonawcze, tj. zarząd, urząd gminy, jednostki organizacyjne Uednostki budżetowe, zaklady budżetowe) realizują poszczególne zadania gminy. Proces zarządzania gminą mnsi mieć charakter aktywny i być nastawiony na kreowanie jej przyszlości. W związku z tym szczególnie istotną rolę odgrywa w gminie realizacja funkcji planowania, a w szczególności opracowywanie strategii rozwoju. Proces ten ma na celu: - opisywanie, na podstawie analizy i ekstrapolacji istniejących informacji oraz posiadanej wiedzy, przyszłego poziomu rozwoju gminy, - określenie dróg dojścia do założonego poziomu rozwoju gminy, czyli przewidywanie podstawowych zmian w otoczeniu i dokonywanie wyboru konkurujących ze sobą celów rozwojowych organizacji, aby mogla ona zachować równowagę między tymi celami a jej zasobami i możliwościami rozwojowymi oraz szansami i zagrożeniami dla tegoż rozwoju tkwiącymi w otoczeniu. Strategię rozwoju gminy można zdefiniować jako określoną koncepcje systemowego dzialania polegającą na [A. Zalewski, M. Ziółkowski 1995, s. 43]: - formulowaniu zbioru perspektywicznych celów rozwojowych i ich modyfikacji w zależności od zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych, - określaniu niezbędnych zasobów ludzkich, rzeczowych, finansowych i naturalnych, koniecznych do realizacji przyjętych celów, - określaniu sposobów postępowania (reguł działania, dyrektyw) zapewniających realizację przyjętych perspektywicznych celów rozwojowych oraz optymalne wykorzystanie i rozmieszczenie przestrzenne zasobów w celu zapewnienia danej społeczności lokalnej optymalnych warunków egzystencji i rozwoju. Rysunek 3 przedstawia system planowania gminy, służący skuteczniejszemu i efektywniejszemu zarządzaniu gminą. System ten integruje podstawowe sfery funkcjonalne, tj. społeczną, gospodarczą i przestrzenną, z problematyką finansowania przedsięwzięć rozwojowych i jednocześnie operacjonalizuje strategiczne cele rozwoju poprzez zadaniowy budżet gminy. Funkcja organizacyjna organów samorządu terytorialnego wynika z podjętych wlasnych decyzji lub otrzymania zadań zleconych przez administrację rządową, a przez nią finansowanych. Organizację, przygotowanie i realizację przedsię wzięć gospodarczych organy gminy mogą zlecić specjalnym przedsiębiorstwom; w ich gestii pozostaje kontrola i uzgadnianie. Cechą funkcji decyzyjnej organów gminy jest pobudzanie podmiotów gospodarczych do przedsiębiorczości. Funkcja ta ściśle wiąże się z funkcją administracyjną, która wynika z kompetencji poszczególnych organów oraz z podjętych uchwał o przejęciu decyzji administracyjnych. Realizacja tej funkcji sluży m.in. ochronie majątku komunalnego. Funkcja kontrolno-administracyjna polega na egzekwowaniu od jednostek gospodarczych oraz instytucji kulturalnych i oświatowych zachowań zgodnych z obowiązującymi normami [D. Śniegowska 1992, s. 90]..

(10) I. Beata Barczak. !. Strategia rozwoju gminy. •. ,. Program przedsięwzięć. rozwojowych. •. •. ł. t. Planyoperacyjne (projekty inwestycyjne). t. l. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. •. I. •. Plan zagospodarowania. Plan dochodów i wydatków gminy. t. przestrzennego. I,. I. t. Zadaniowy budżet gminy. Rys. 3. System planowania jako podstawa procesu zarządzania w gminie Żródlo: lA. Zalewski.M. Ziólkowski 1995).. Na szczeblu wykonawczym realizowane są poszczególne zadania wynikające z przyjętej strategii. Zadania realizowane przez gminę obejmują zakres spraw, które można zgrupować w cztery podstawowe dziedziny: - infrastruktury technicznej (drogi, wodociągi. komunikacja publiczna). - infrastruktury społecznej (szkoły, przedszkola, ochrona zdrowia, opieka społeczna) , - porządku i bezpieczeństwa publicznego (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne), -ładu przestrzennego i ekologicznego (gospodarka terenami , ochrona środo wiska). Wymienione zadania można podzielić na: 1. Zadania własne - gmina realizuje je we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Ustawy określają, które z zadań własnych gmin mają charakter obowiązkowy, a które fakultatywny. Obowiązkowe zadania własne to takie, przy realizacji których gmina ma pewną swobodę co do formy załatwie nia sprawy. ale zalatwić ją musi. Natomiast w przypadku zadań fakultatywnych gmina sama decyduje o ich podjęciu. 2. Zadania zlecone - zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez gminę jako zadania zlecone ustawowo, oparte na przepisach ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw..

(11) Analiza procesu zarządzania. 3. Zadania powierzone - zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez gminę na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej (wojewodą lub kierownikiem urzędu rejonowego) na podstawie przepisów ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. 4. Zadania inne nie własne - obejmują zadania wykonywane przez administrację rządową oraz inne podmioty (np.: Telekomunikacja Polska SA, jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, związki wyznaniowe, kluby sportowe, stowarzyszenia, fundacje, kościoły), które mogą być dofinansowywane przez gminy. Wymienione zadania realizowane są przez poszczególne jednostki, których kierownicy są odpowiedzialni przed zarządem. Odpowiadają oni za osiągane efekty niezbędne do realizacji celów ogólnych. Kierownicy jednostek mogą realizować zadania w różny sposób. Za zgodą zarządu po rozpatrzeniu cało kształtu uwarunkowań można zastosować jeden z trzech sposobów: niektóre zadania mogą być realizowane przez personel zatrudniony w urzędzie, inne przez zakłady lub jednostki budżetowe, a jeszcze inne przez zewnętrznych kontrahentów. Kierownik jest odpowiedzialny za osiągane wyniki; musi dopilnować, aby środki, które ma do dyspozycji, były użyte w celu osiągnięcia wymaganych wyników. Kierownicy wydziałów wspomagających (obsługujących inne wydziały) utworzonych w strukturze urzędu gminy, jak również skarbnik i sekretarz gminy, zobligowani są do udziału w posiedzeniach zarządu - bez prawa udziału w głosowaniu. W praktyce spełniają oni potrójną rolę: - ich obowiązkiem jest doradzanie radzie i zarządowi we wszystkich sprawach finansowych i prawnych, - działają jako pełnomocnicy zarządu, pilnując - poprzez odpowiednią księ gowość i kontrolne systemy prawne - by osiągano właściwe wyniki zgodnie z prawem, - są "kontrahentem" w stosunku do kierowników innych wydziałów i kierowników jednostek organizacyjnych poprzez świadczenie uslug finansowych i prawnych w wielkości i cenie przewidzianej w budżecie. W realizacji procesu zarządzania gminą istotny jest styl zarządzania przyjęty przez gminę, który widoczny jest w sposobie, w jakim wykonuje ona swoje funkcje. Styl przyjęty przez samorząd uwidacznia się w postępowaniu z klientami i innymi instytucjami. Niektóre samorządy mogą przyjąć styl, który kładzie nacisk na konsultacje i wyjaśnienia. Podejście innych może być autokratyczne i przejawiać się w narzucaniu poglądów organów gminy społeczności lokalnej. Wśród czynników, jakie mogą pomóc w ustaleniu stylu przyjętego przez gminę, znajdują się postawy radnych wobec następujących spraw: - zaangażowanie społeczności, - skuteczność realizacji usług, - ekonomiczne wykorzystanie środków,.

(12) I. Beata Barczak. - zapewnienie usług przez jednostki organizacyjne gminy, - prowadzenie działalności handlowej przez różne podmioty na terenie gminy, -lokalne inicjatywy gospodarcze, - zadowołenie mieszkańców.. Instrumenty zarządzania gminą W procesie zarządzania gminą organy samorządowe mogą posługiwać się rodzaju narzędziami, za pomocą których powinny zapewnić skuteczne realizowanie wysuwanych celów. Instrumenty te mają być przystosowane do działań dwojakiego rodzaju: - identyfikacji występujących w gminie problemów, kiemnków oddziaływań i sposobów przeprowadzania poszczególnych operacji , - wprowadzania w życie dokonanych ustaleń i programów, a więc skłania nia podmiotów gospodarczych do postępowania zgodnego z ustalonym kierunkiem rozwoju. Instrumenty zarządzania gminą można podzielić na narzędzia oddziaływania bezpośredniego i oddziaływania pośredniego [L. Patrzałek 1996, s. 46]. W ramach grupy instrumentów bezpośrednich podstawowe znaczenie mają akty prawnoadministracyjne, które określają reguły postępowania obowiązujące wszystkie jednostki społeczne, a zwłaszcza inwestorów, wprowadzających zmiany w sposobach użytkowania zabudowy terenów czy lokalizacji inwestycji budowlanych. W procesach inwestycyjnych ważną rolę odgrywają narzędzia związane z decyzjami o charakterze urbanistycznym, dotyczącym warunków i czynników łokalizacji inwestycji. W zbiorze instmmentów bezpośrednich istotną rolę odgrywają narzędzia związane z finansowymi zachętami dła powstawania przedsiębiorstw i tworzenia nowych miejsc pracy lub do utrzymania poziomu zatrudnienia na dotychczasowym poziomie (np. premie z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy). Kolejna grupa instmmentów bezpośredniego oddziaływania organów samorządu terytorialnego związana jest z zarządzanymi przez nie lokalnymi usługami publicznymi. Do stosowanych w praktyce form i narzędzi oddziaływania bezpośredniego na wykonywane lokalne usługi publiczne zaliczyć nałeży: - zarząd publicznoprawny Uednostki budżetowe, zakłady budżetowe, przedsiębiorstwa własne gminy), - zarząd prywatnoprawny (spółki prawa handlowego gminy, spółki prawa handlowego o kapitale mieszanym). Wśród omawianych instrumentów istotną rołę odgrywają również przedsięwzięcia podejmowane bezpośrednio przez organy samorządu terytorialnego, występujące w roli dysponenta nakładów kapitałowych łub uczestnika inwestycji wspólnych z kapitałem prywatnym. Do tego typu przedsięwzięć należą zwłaszcza inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury technicznej i społecznej , które podnoszą stan zagospodarowania gminy, są źródłem różnych korzyści zewnętrznych dla przedsiębiorców. różnego.

(13) Analiza procesIl. zarządzania gminą. I. W szczególności do instrumentów bezpośrednich zaliczyć można: l) uchwały i rozporządzenia organów samorządu terytorialnego - dotyczą dzialania i funkcjonowania urzędów gmin, budżetów, planów; 2) decyzje administracyjne o sposobie użytkowania i zagospodarowania terenów i nieruchomości - podstawowe znaczenie mają tu akty prawnoadministracyjne, określające reguły postępowania obowiązujące wszystkie jednostki społeczne, zwłaszcza inwestorów wprowadzających zmiany w sposobach inwestowania, zabudowy terenów i lokalizacji inwestycji budowlanych, dopuszczenia, zakazu lub ograniczenia określonych rodzajów produkcji i technologii. Punktem wyjścia podjęcia decyzji jest identyfikacja najkorzystniejszych czynników łokalizacji i kosztu terenu; 3) nakazy i zakazy wynikające z postanowień planu przestrzennego zagospodarowania, dotyczące: - nakazy: organizowania życia w miejscu zamieszkania, prowadzenia systemu edukacji na różnych poziomach kształcenia, - zakazy: wyczerpania zasobów, emitowania przemysłowych zanieczyszczeń pyłowych i gazowych; 4) umowy i porozumienia w ramach tzw. administracji zleconej; 5) koncesje - umowy zawierane między organami administracji publicznej a podmiotem (z reguły prywatnym). Podstawowym zabezpieczeniem prawidło wego prowadzenia działalności jest udzielenie jej w drodze przetargu oraz zastrzeżenie o jej odebraniu na mocy jednostronnej decyzji organów samorządu terytorialnego, w przypadku niezgodności z umową. Koncesja udzielana jest na czas określony i jest gwarancją dla koncesjonariusza inwestującego w przedsię wzięcie własne środki; 6) dzierżawę budynków i Ul"Z<ldZeń komunalnych - na okres dluższy niż 3 lata, pod wanmkiem że regulacje nie stanowią inaczej; 7) dotacje i subwencje budżetowe, w szczególności: - dotacje celowe, które stanowią okazję do interwencji organów centralnych w sferę gospodarki lokalnej i ograniczenia samodzielności samorządu . Dotacje powinny być ustalane na podstawie obiektywnych przesłanek na okresy 5-letnie. [J. Kaleta 1992, s. 92], - subwencje ogólne - ustalone przez ministra finansów, rozdzielane są gminom bezpośrednio z budżetu centralnego; 8) premie z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy - związane z finansowymi zachętami do powstawania przedsiębiorstw i tworzenia nowych miejsc pracy. Premia przyznawana jest w momencie tworzenia czy reorganizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, pod warunkiem utworzenia 30 nowych miejsc pracy; 9) inwestycje publiczne - organy samorządu terytoriałnego dysponują nakładem kapitałowym i uczestniczą w inwestycjach wspólnych z kapitałem prywatnym. Są to inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury technicznej i społecznej podnoszące stan zagospodarowania i przynoszące korzyści zewnętrzne dla przedsiębiorstw. Dla potencjalnych inwestorów podstawowymi.

(14) I. Beala Barczak. warunkami są: skuteczne działanie wysokiego poziomu szkolnictwa, wystarczające zaopatrzenie w wodę, dobre drogi i sprawna komunikacja; 10) roboty publiczne - tworzą miejsca pracy i zmniejszają bezrobocie; mogą również służyć porządkowaniu i lepszemu zagospodarowaniu miast i wsi; 11) zarządzanie przedsiębiorstwami własnymi gminy Qednostki i zakłady budżetowe) - sprzedaż mienia komunalnego; 12) przekształcanie, likwidacja i tworzenie przedsiębiorstw komunalnychcełem przekształceń organizacyjnych, prawnych i własnościowych powinno być: - polepszanie jakości usług komunalnych, - niezawodność działania przedsiębiorstw komunalnych, - ochrona konsumenta przed skutkami działania monopoli naturalnych i rzeczywistych, - racjonalizacja konsumpcji niektórych dóbr i usług komunalnych poprzez eliminację lub zmniejszenie dotacji i subsydiów IE. Tyszkiewicz 1994, s. 24-26]. Instrumenty pośredniego oddziaływania najczęściej przybierają formę parametrów sterowania ekonomicznego procesami zmian strukturalnych w gminie. Instrumenty te dominują w warunkach zdecentralizowanej gospodarki rynkowej i mają służyć zachęcaniu przedsiębiorców do inwestycji i rozszerzania działał ności w wybranych obszarach oraz ograniczenia zainteresowania przedsiębior ców działalnością uznawaną na pewnych obszarach za niepożądaną. Spośród instrumentów pośredniego oddziaływania jednym z naj skuteczniejszych są podatki i opłaty łokałne. Podatki lokalne, odrębne od tych, które są ustanawiane przez organy rządowe, poprzez swoje terytorialne zróżnicowanie mogą stać się jednym z czynników przesądzających o osiedłeniu się ludności na danym obszarze lub o wybraniu go na siedzibę jednostki organizacyjnej. W tej grupie narzędzi ważną rołę odgrywają doradztwo w zakresie badań i studiów rynku, wybolU lokalizacji, możliwości i warunków uzyskania pozwoleń i licencji na prowadzenie działałności oraz obsługa informacyjna przedsię biorców i inwestorów, polegająca na gromadzeniu i opracowywaniu danych dotyczących gminy, przydatnych przy podejmowaniu decyzji ekonomicznych. Ponadto do instlUmentów pośrednich należą: 1) stawki opłat za lokalne usługi publiczne - stosowanie systemu kontroli zysków i cen opartego na cenie standardowej oraz kontroli "wejścia" na rynek. Stawki opłat powinny zapewniać pokrycie kosztów rzeczywistych, a nie pozornych kosztów bieżących. Poziom cen może być uzależniony od lokalnych warunków i preferencji władz samorządowych. Istotnym instrumentem zapewniającym zbieżność zamierzeń przedsiębiorstwa z interesem władzy lokalnej są umowy lA. Boguś, T. Szablewski, E. Wojciechowski 1992, s. 152-153]; 2) umowy i zlecenia; 3) porozumienia o współpracę między samorządami lokalnymi: - związki międzygminne, - porozumienia komunalne, - stowarzyszenia;.

(15) Analiza procesu zarządzania gminą. I. 4) tworzenie mieszanych spółek lokalnych - przyczynia się do pobudzania inicjatywy gospodarczej władz, zmierzającej w szczególności do pomnożenia mienia poprzez odpowiednie inwestycje oraz tworzenie nowych jednostek gospodarczych; 5) doradztwo i obsługa informacyjna przedsiębiorstw - odgrywa rolę w zakresie badań i studiów rynku, wyboru lokalizacji, możliwości i warunków uzyskania pozwoleń i licencji na prowadzenie działalności. Obsługa informacyjna przedsiębiorstw polega glównie na gromadzeniu i opracowywaniu danych dotyczących regionu, potrzebnych do podejmowania decyzji ekonomicznych; 6) stawki podatków i opłat lokalnych - są nimi świadczenia pieniężne przymusowe, bezzwrotne, nieodplatne i ogólnie pobierane przez samorząd telytorialny, który określa warunki, wysokość i terminy platności tych świadczeń. Należą do nich: - podatek rolny, - podatek od nieruchomości, - podatek od środków transportowych, - podatek od spadków i darowizn, - podatek od działalności gospodarczej osób fizycznych; 7) gwarancje kredytowe - kredyty bankowe mogą być zaciągane lub porę czane przez organy samorządu terytorialnego; zabezpieczeniem kredytu jest majątek gminy. Przy udzielaniu kredytów bank kalkuluje ryzyko związane z samodzielnością finansową gmin, przy czym ma możliwość dodatkowego prawnego zabezpieczenia zwrotu pożyczonych środków; 8) operacje p'ożyczkowe - gmina, tak jak każdy inny podmiot, może podejmować działania na rynkach pożyczkowych, zgłaszając popyt na pieniądz lub oferując wolne kapitały; 9) obligacje komunalne, będące umową finansową zawieraną między wła dzami gminy a pożyczkodawcą, nazywanym czasem inwestorem. Przedmiotem zobowiązania w stosunku do nabywcy obligacji są, w zależności od formy wyemitowanych obligacji, zarówno inkorporowane wierzytelności pieniężne, jak i świadczenia rzeczowe [M. Kosek-Wojnar 1996, s. 51]. Literatura Boguś. A., Szablewski T., Wojciechowski E. [1992], Przedsiębiorstwo uźytecZllo!cj publicZllej. w systemie gospodarki samorządowej, AE w Poznaniu, Zeszyty Naukowe, Poznań, nr 203. Borkowska E., Warakomski J. (1990], Zadallia samorządu terytorialnego, FRDL, Warszawa. Doskolla/enie struklllry organizacyjllej. Podstawy teoretycZlle [1988], pod red. A. Slabryly i J. Trzcienieckiego, AE, Kraków. Drucker P. [1976], SkutecZlle zarządzallie, PWE, Warszawa. FiIipek J. [1995], Prawo admillistracyjne. Instytucje og6/1I', Universitas, Kraków. Kaleta J. [1992], Zakres działalności gospodarczej i dochody samorządu terytoria/llego, AE w Poznaniu, Zeszyty Naukowe, Poznań, nr 203..

(16) I. Beata Barczak. Kosek-Wojnar M. [1996). Gmina na rynkach pożyczkowych, AE w Krakowie, Zeszyty Naukowe, Seria specjalna: Monografie, Kraków, nr 127. Kownacki P. [1990], 7Asady podzialu kompetencji, "Wspólnota", nr 13. Kozina A. [1990). Pojęcie i rodzaje zależności organizacyjnych, AE w Krakowie, Zeszyty Naukowe, Kraków, nr 323. Kozina A ., Mikula B., Nalepka A. [1994], Analiza wybranych warialltów procesu zarządza nia gminą. Polsko-Brytyjski Program ,,7Arządzanie gminą", Oficyna Cracovia, Kraków. Kulesza M. [1991], 7Agrożenia reformy (w sprawie zadOIi i kompetencji samorząd" terytorialnego) , "Samorząd Terytorialny" , nr 1-2. Kulesza M. [1995). Samorzqd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej - stan obecny i perspektywy, "Sam orząd Terytorialny", nr 5. Niewiadomski Z. [1990], Organizacja samorzqdu terytorialnego, Wydzial Wydawnictw, Szkolenia oraz Popularyzacji Prawa Zarządu Wojewódzkiego ZPP w Katowicach, Seria:. Prawo Samorządu Terytorialnego. Katowice. Organizacja i zarządzanie. Podslawy leoretyczne [1986). pod red. A. Slabryly i J. Trzcienieckiego, PWN, Warszawa. Patrzalek L. [1 9961. Narzędzia oddzialywania samorządów terytorialnych na rozwój lokalny i reg ionalny, "Samorząd Terytorialny", nr 5. Stabryla A. [1984], Analiza syslemowa procesu zarządzania, Ossolineum, Wroclaw-Warszawa-KrakÓw-Gdańsk-Łódź. Szypłiński. M. [1991 l. Stl'llklury administracji terenowej,. "Przegląd. Organizacji", nr 10.. Śniegowska D. [1992], Samorząd lerytorialny a rozwój gospodarki lokalnej, AE w Poznaniu,. Zeszyty Naukowe, Poznań . 'I'yszkiewicz E. [1994], Przekształcenia organizacyjno-prawne przedsiębiorstw komunalnych - uwarunkowania prawne i ekoJJomiczne. AE we Wroclawiu, Zeszyty Naukowe, Wrocław, nr 676. Ustawa z 14 lipca 1960 r. Kodeks pos tępowania administracyjnego, Dz.U. nr 9, poz. 26 i nr 27, poz.III,z 1980 r.i późn.zm. Ustawa z 8 marca 1990 r. o s amorz ądzie terytorialnym , Dz.U . nr 16, poz. 95, z 1990 r., z późno zm. Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, Dz.U. nr 21, poz.123,z 1990 r. Ustawa z 17 maja 1990 r. O podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rzą dowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 34, poz. 198, z 1990 r., z poź n . zm. Ustawa z 14 grudniu 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym , Dz.U. nr 89, poz. 518, z 1990 r., inwentaryzacji mienia komunalnego, MP nr 3D, poz. 235, z 1990 r. Zalewski A., Ziólkowski M. [1995] , Slrategie rozwoju gmin w Polsce (podstawy prawne, slarz prac, melody korzslrltkcji), "Samorząd Terytorialny", nr 1-2. 7Arządzarzie gminą. Malerialy szkoleniowe [19941, Fundusz Wspólpracy, Brytyjski Fundusz. Know-How, Agencja Wydawnicza "Skigraf', Warszawa..

(17) Analiza procesu. I. zarządzania gminą. Analysls of the Commune Managing Process The paper deals with the characterization of the commune managing process. In part one. the author presents the characterization or a commune as a socioeconomic system comprising the inhabitants, who fonn a self-governed cornmunity, and various units łacnted in a given area. Further on the process or commune managing is presented and discussed in thrce aspects: I) structurally - deciding offices and bodies entitled to give orders and to contral their execution, and the relalians between them; 2) functionnlly - a set of tasks (funetion.) whieh mu.t. be performed for efficient functioning of a commune; 3). instrumcntałly. -. fi. set of managing. instrument. (legal, eeonomie, financial), and styles and methods of managing..

(18)