Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 860. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Ivan Telega Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej. Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy 1. Wprowadzenie Na przełomie lat 80. i 90. XX w. po rozpadzie Związku Radzieckiego większość państw byłego bloku socjalistycznego była dotknięta głębokim kryzysem społeczno-gospodarczym. Jednym z poważniejszych negatywnych skutków systemu totalitarnego była olbrzymia skala degradacji środowiska naturalnego, spowodowana nieefektywnością centralnie planowanej gospodarki opartej przede wszystkim na rozwoju przemysłu ciężkiego oraz bezmyślnej eksploatacji zasobów naturalnych. Wyzwaniem dla nowo powstających demokratycznych rządów było stworzenie polityki ekologicznej zdolnej zapewnić racjonalny sposób gospodarowania oraz zmniejszyć presje na środowisko poprzez szereg przedsięwzięć inwestycyjnych. Tezą opracowania jest stwierdzenie, że na Ukrainie występuje wiele zagrożeń ekologicznych, których źródłem była totalitarna polityka państwa i rozwój gospodarczy wyniszczający środowisko. Wypracowywana przez nowe państwo polityka ekologiczna oraz proces legislacji w tym zakresie stanowi szansę zahamowania tempa degradacji środowiska naturalnego. W latach 2003–2007 zostały podjęte działania mające na celu odwrócenie niekorzystnych tendencji. Obecnie przyjęto „Koncepcję strategii narodowej polityki ekologicznej Ukrainy” oraz opracowano projekt „Narodowej polityki ekologicznej”. Celem artykułu jest identyfikacja problemów ekologicznych Ukrainy jako przesłanek kształtowania jej polityki ekologicznej. W artykule omówiono w szczególności działania podjęte w trakcie kształtowania polityki ekologicznej oraz oceniono ich skuteczność dla ochrony środowiska naturalnego..

(2) 110. Ivan Telega. 2. Istota polityki ekologicznej państwa i przesłanki jej wypracowania dla Ukrainy Termin „polityka ekologiczna” po raz pierwszy został użyty w 1972 r. w deklaracji sztokholmskiej, w której określono, że władze lokalne i państwowe ponoszą odpowiedzialność za właściwą politykę ekologiczną. W Polsce termin ten upowszechnił się pod koniec lat 80. ubiegłego wieku, a w 1991 r. został po raz pierwszy użyty w dokumentach państwowych1. Wyodrębnienie polityki ekologicznej obok innych rodzajów polityki realizowanej przez państwo (gospodarczej, zagranicznej itd.) świadczy o coraz większym zainteresowaniu ochroną środowiska naturalnego w Polsce i w innych krajach. Politykę ekologiczną najczęściej definiuje się jako świadomą i celową działalność państwa, władz samorządowych i podmiotów gospodarczych w zakresie gospodarowania środowiskiem, czyli użytkowania jego zasobów i walorów, ochrony i kształtowania ekosystemów lub wybranych elementów biosfery2. Polityka ekologiczna państwa jest kształtowana poprzez określenie jej podmiotu, funkcji, celów, zasad i narzędzi realizacji. Podstawowym przedmiotem polityki ekologicznej jest środowisko naturalne, jego jakość oceniana przez pryzmat potrzeb biologicznych, społecznych i gospodarczych. Wyznacznikiem jej efektów jest poprawa jakości życia człowieka. Potrzeby społeczne są zapewniane przez ochronę pewnych obiektów, obszarów, ekosystemów stanowiących pewną wartość społeczną (rekreacyjną, naukową itp.). Zaspokojenie potrzeb gospodarczych nie powinno ograniczać potrzeb biologicznych i społecznych, a także nie powinno powodować zahamowania wzrostu gospodarczego poprzez zwiększoną restrykcyjność wymogów ekologicznych. Podmiotem polityki ekologicznej są centralne organy władzy państwowej i administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy administracji samorządowej oraz jednostki gospodarcze3. Polityka ekologiczna pełni następujące funkcje4: – wskazanie celów działań proekologicznych, – określenie podstawowych warunków osiągania celów, w tym: zasad funkcjonowania polityki ekologicznej, hierarhii celów oraz zadań zapewniających realizację celów,. 1 K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska. Problemy ekonomiczne, społeczne i prawne, PWE, Warszawa 2001, s. 64. 2 Ibidem. 3 Uwarunkowania ochrony środowiska. Aspekty krajowe, unijne, międzynarodowe, red. E.K. Czech, Warszawa 2006, s. 33. 4 K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, op. cit., s. 65..

(3) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 111. – wskazanie czynników ułatwiających oraz utrudniających osiągniecie założonych celów, – wskazanie najkorzystniejszych sposobów osiągnięcia wytyczonych celów. Głównym celem polityki ekologicznej w warunkach realizacji zrównoważonego rozwoju ma być zachowanie lub tworzenie optymalnych warunków rozwoju człowieka bez naruszania istniejących zasobów bioróżnorodności genetycznej, gatunkowej i ekosystemowej. Jest to realizowane przez5: – wdrażanie zintegrowanych systemów ochrony środowiska, – upowszechnianie zarządzania środowiskowego w przedsiębiorstwach i gminach, – włączenie kapitału przyrodniczego do rachunku narodowego i rachunku koztów działalności gospodarczej. W większości krajów Europy Środkowej, szczególnie w warunkach integracji europejskiej, zostały stworzone systemy ochrony środowiska. Było to możliwe w znacznej mierze dzięki przeprowadzeniu gruntownych reform systemu społeczno-gospodarczego oraz wzrostu świadomości ekologicznej. Opracowany został również system finansowania ochrony środowiska podporządkowany w dużym stopniu zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Niestety, większość krajów byłego Związku Radzieckiego znalazła się w o wiele bardziej skomplikowanej sytuacji. Na Ukrainie, po uzyskaniu niepodległości w 1991 r., w warunkach pogłębiającego się kryzysu społeczno-gospodarczego, wszechobecnej korupcji oraz braku zaufania do instytucji państwowych, nie został opracowany skuteczny mechanizm ochrony środowiska. Na Ukrainie wzrost dochodu narodowego był osiągany kosztem nadmiernego wykorzystania zasobów naturalnych oraz wzrostu emisji zanieczyszczeń. Według oceny ekspertów Banku Światowego zużycie energii na jednostkę produktu narodowego było 8–10 razy wyższe niż w krajach Wspólnoty Europejskiej6. Ponadto olbrzymie straty dla środowiska i gospodarki, pogłębiając już istniejący kryzys ekologiczny, spowodowała katastrofa w elektrowni atomowej w Czarnobylu. Wydatki na likwidację skutków tej katastrofy wynosiły 5–7% budżetu Ukrainy. W latach 1991–2002 zostało na ten cel wydanych ok. 6,5 mld USD7. Również negatywne w skutkach było stworzenie sztucznych zbiorników wodnych na rzece Dniepr w celu zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną centrów przemysłowych Donbasu i Krzywego Rogu. Zatopionych zostało ponad 500 tys. ha ziem B. Poskrobko, Ewolucja polityki ekologicznej w Polsce [w:] Polityka ekologiczna w gospodarce rynkowej, Ekonomia i Środowisko, nr 25, Wrocław 1999, s. 77. 6 National Report of Ukraine on Harmonization of Society’s Activity in Natural Environment. Special publication on the occasion of the 5th Pan-European Ministerial Conference „Environment for Europe”, Kyiv 2003, s. 15, Ministerstwo Ochrony Środowiska Ukrainy, http://www.menr. gov.ua. 7 Ibidem, s. 65. 5.

(4) 112. Ivan Telega. rolnych. Zagrożone podtopieniem okazało się ok. 100 tys. ha ziem znajdujących się przy zbiornikach. Zachwiana równowaga ekologiczna oraz przemysłowe zanieczyszczenie rzek: Dunaj, Dniepr, Dniestr, Południowy Buh i Don spowodowało, że ekosystemy Morza Czarnego i Morza Azowskiego znajdują się w stanie przedkryzysowym. Podsumowując, w pierwszej dekadzie XXI w. podstawowe problemy Ukrainy w zakresie ochrony środowiska naturalnego związane są z takimi zjawiskami, jak: – zanieczyszczenie radioaktywne dużej części terytorium związane z awarią elektrowni w Czarnobylu, – zanieczyszczenie odpadami znacznego terytorium kraju na skutek koncentracji oraz nieracjonalnej struktury przemysłu i wykorzystania surowców mineralnych, – zanieczyszczenie małych i wielkich rzek na skutek niewyważonej i krótkowzrocznej polityki gospodarczej, – zatopienie znacznego terytorium na skutek nieracjonalnego hydrotechnicznego budownictwa i melioracji, – regionalne powodzie związane ze zmianą klimatu, nadmiernym wykorzystaniem rolniczym ziem, – rozwój egzogenicznych procesów geologicznych (osuwiska etd.), – degradacja gruntów rolnych wskutek intensywnych technologii rolnictwa, nadmiernego nawożenia chemicznego, mineralnego itp., – niski poziom świadomości ekologicznej, wykształcenia i kultury, – brak realizacji skutecznej polityki ekologicznej w latach 1990–2007. Wymienione problemy powinny być przedmiotem polityki ekologicznej państwa, zwłaszcza doboru stosowanych instrumentów ochrony środowiska. 3. Analiza wysokości i zmian emisji zanieczyszczeń na Ukrainie w latach 1990–2006 Wysoki poziom industrializacji Ukrainy, szczególnie rozwój przemysłu ciężkiego oparty na przestarzałych technologiach oraz brak działań w zakresie ochrony środowiska, spowodował, że środowisko naturalne było poddane ok. 5-krotnie większemu zanieczyszczeniu niż środowisko w krajach rozwiniętych. Na terytorium Ukrainy, zajmującej mniej niż 3% terytorium Związku Radzieckiego, była skupiona prawie jedna czwarta przemysłu. Powodowało to niezwykle wysoką emisję zanieczyszczeń. Warto zaznaczyć, że np. ilość wody wykorzystywanej w procesach technologicznych przewyższała 2–5 razy, a w niektórych przedsiębiorstwach 10–13 razy jej zużycie przy zastosowaniu współczesnych technologii..

(5) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 113. Głęboki kryzys społeczno-ekonomiczny spowodował ograniczenie skali działalności gospodarczej (zamknięcie wielu zakładów przemysłowych, w tym zwłaszcza zorientowanych na potrzeby zbrojeniowe), co skutkowało obniżeniem poziomu zanieczyszczeń. Warto zauważyć, że w niektórych postradzieckich krajach spadek emisji zanieczyszczeń był mniejszy niż spadek produktu narodowego. Na przykład w Rosji przy 42-procentowym spadku PKB w latach 1990–1997 poziom emisji dwutlenku siarki i dwutlenku węgla zmniejszył się tylko o 37%, a emisji lotnych związków organicznych o 25%8. Przyczyną tego jest większy spadek produkcji w mniej zanieczyszczających branżach (przemysł lekki) oraz to, że skupione na przetrwaniu zakłady przemysłu ciężkiego nie przywiązywały większej wagi do przestrzegania norm środowiskowych. Poziom rocznej emisji zanieczyszczeń powietrza na Ukrainie przedstawiono w tabeli 1. Tabela 1. Emisja zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego na Ukrainie w latach 1990–2006 (w tys. ton) Rok 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006. Ogółem tys. ton % 15 549,4 100,0 14 315,4 92,1 12 269,7 78,9 10 015,0 64,4 8 347,4 53,7 7 483,5 48,1 6 342,3 40,8 5 966,2 38,4 6 040,8 38,8 5 853,4 37,6 5 908,6 38,0 6 049,5 38,9 6 101,9 39,2 6 191,3 39,8 6 325,9 40,7 6 615,6 42,5 7 027,6 45,2. Źródła stacjonarne. Źródła niestacjonarnea. 9439,1 8774,6 8632,9 7308,3 6201,4 5687,0 4763,8 4533,2 4156,3 4106,4 3959,4 4054,8 4075,0 4087,8 4151,9 4464,1 4822,2. 6110,3 5540,8 3636,8 2706,7 2146,0 1796,5 1578,5 1433,0 1884,5 1747,0 1949,2 1994,7 2026,9 2103,5 2174,0 2151,5 2205,4. dla lat 1990–2003 dane uwzględniają transport drogowy, od 2004 r. – transport drogowy, kolejowy, lotniczy i wodny. a. Źródło: dane Państwowego Komitetu Statystyki Ukrainy, http://www.ukrstat.gov.ua/. V. Vovk, Red Past. Green Future?, „World Watch Magazine” 2003, lipiec–sierpień, s. 16.. 8.

(6) 114. Ivan Telega. W latach 1990–1997 łączny poziom zanieczyszczeń atmosferycznych obniżył się wprawdzie o 60%, ale było to skutkiem ogólnej recesji gospodarczej, a nie realizowania polityki ekologicznej. Poczynając od 2000 r., obserwuje się powolny wzrost ilości zanieczyszczeń w wyniku wzrostu produkcji przemysłowej. W analizowanym okresie również spadło zużycie wody. Pobór wód powierzchniowych zmniejszył się o ponad połowę – od ok. 35 mld m3 w 1990 r. do ok. 15 mld m3 w 2006 r. Wraz ze spadkiem ilości pobieranej wody obniżyła się ilość zrzucanych ścieków. Niepokojący jest natomiast fakt, że ilość zrzucanych ścieków zmniejszyła się bardzo nieznacznie w przeciągu badanego okresu, zaś ilość ścieków, których w ogóle nie poddano żadnym procesom oczyszczania, w ostatnich kilku latach jest coraz większa9. Również dość istotnie spadła ilość ścieków oczyszczanych (z ponad 3 mld m3 w 1990 r. do ok. 1,3 mld m3 w 2006 r.), podczas gdy możliwości przerobowe oczyszczalni praktycznie się nie zmieniły w ciągu ostatnich 16 lat. Analiza danych zawartych w tabeli 1 oraz dotyczących ilości zrzucanych ścieków potwierdza tezę o braku skuteczności działań w zakresie ochrony środowiska na Ukrainie. Ograniczone zasoby oraz odczuwalny konflikt pomiędzy ochroną środowiska a racjami gospodarczymi usprawiedliwiał zaniechanie działań w zakresie ochrony środowiska do czasów ustabilizowania gospodarki, wzmocnienia instytucji państwowych oraz poszanowania prawa. Taki sposób działania został określony jako „zanieczyszczaj teraz, płać później”10. Nieracjonalne gospodarowanie w warunkach systemu totalitarnego spowodowało, że obecnie Ukraina ma poważne problemy ekologiczne. Kwestia zanieczyszczenia dotyczy niemal wszystkich części składowych środowiska naturalnego: ziemi, wód, powietrza, lasów. Według niektórych szacunków ok. 15% terytorium Ukrainy to tzw. obszary katastrofy ekologicznej. 4. Uregulowania prawne i założenia polityki ekologicznej Ukrainy Jednym z podstawowych zadań władz państwowych po uzyskaniu niepodległości było stworzenie skutecznego systemu ochrony środowiska, włączając opracowanie bazy legislacyjnej oraz mechanizmów regulacji procesu ochrony środowiska. Współczesna polityka ekologiczna Ukrainy zaczęła się kształtować po 1991 r. pod wpływem zmian zachodzących w państwie – objęcie władzy przez nowy demokratyczny rząd, zwrot ku gospodarce rynkowej i reformom gospodarczym, wzrost świadomości ekologicznej. Wymienione czynniki, jak również Dane Państwowego Komitetu Statystyki Ukrainy, http://www.ukrstat.gov.ua/ V. Vovk, T. Prugh, Might a Green Phoenix Rise from Red Ashes?, „USA Today” 2005, styczeń, s. 59. 9. 10.

(7) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 115. pewna presja społeczności międzynarodowej spowodowały, że na Ukrainie przyjęto wiele aktów prawnych regulujących ochronę środowiska naturalnego. Głównym aktem prawnym jest przyjęta w 1991 r. Ustawa o ochronie środowiska naturalnego, dająca podstawy do dalszego kształtowania bazy legislacyjnej. W jej ujęciu ochrona środowiska jest warunkiem stałego rozwoju społeczeństwa oraz stanowi zintegrowane pojęcie łączące bezpieczeństwo ekologiczne i racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych. Ustawa również określa politykę ekologiczną Ukrainy, wyznaczając następujące cele: zachowanie środowiska naturalnego bezpiecznego dla istnienia żywej i nieożywionej przyrody, ochronę życia i zdrowia mieszkańców przed negatywnym wpływem zanieczyszczeń, osiągnięcie harmonijnych powiązań społeczeństwa i przyrody, ochronę oraz racjonalne wykorzystanie i odtworzenie zasobów naturalnych11. Warto zaznaczyć, że poprzez tę ustawę Ukraina jako pierwszy kraj spośród wszystkich republik byłego Związku Radzieckiego zagwarantowała prawa ekologiczne obywateli. Na kształtowanie prawa ekologicznego Ukrainy istotnie wpłynęło zatwierdzenie wielu ustaw dotyczących wykorzystania zasobów naturalnych. Wśród najważniejszych należy wymienić kodeksy dotyczące gruntów, lasów, wód, zasobów naturalnych, ochrony powietrza atmosferycznego, świata zwierzęcego, świata roślinnego oraz odpadów12. Każdy z tych aktów prawnych uregulował sposób wykorzystania oraz ochrony poszczególnych zasobów naturalnych, wyznaczył podstawy zarządzania odpowiednią sferą na poziomie państwa i społeczeństwa, jak również określił odpowiedzialność prawną z tytułu ewentualnych naruszeń. Ważnym etapem w kształtowaniu polityki ekologicznej niepodległej Ukrainy było przyjęcie Konstytucji Ukrainy 28 czerwca 1996 r.13 Konstytucja określiła podstawowe kwestie dotyczące ochrony środowiska. Po pierwsze, zatwierdzono prawo każdego obywatela do bezpiecznego środowiska dla życia i zdrowia oraz odszkodowania w przypadku naruszenia tego prawa. Po drugie, zagwarantowano prawo wolnego dostępu do informacji o stanie środowiska oraz jakości produktów, a także prawo do poszerzenia tej wiedzy. Oprócz tego ponad dziesięć artykułów Konstytucji reguluje kwestie bezpośrednio związane z bezpieczeństwem ekologicznym oraz racjonalnym wykorzystaniem zasobów naturalnych. Pozwala to w pewnym sensie na stwierdzenie, że Konstytucja Ukrainy jest zorientowana ekologicznie bardziej niż konstytucje krajów Unii Europejskiej14. 11 Ustawa o ochronie środowiska naturalnego, Wiadomości Rady Najwyższej Ukrainy, 1991, nr 41, art. 546, http://zakon.rada.gov.ua. 12 Ustawy przyjmowane przez Radę Najwyższą Ukrainy są publikowane w Wiadomościach Rady Najwyższej (BBP) oraz są dostępne on-line na stronie internetowej Rady Najwyższej: http:// zakon.rada.gov.ua. 13 Konstytucja Ukrainy, Wiadomości Rady Najwyższej, 1996, nr 30, art. 141. 14 Nacionalna ekołogična polityka Ukrajiny: ocinka i strategiâ rozvytku (National Environmental Policy of Ukraine: Assessment and Development Strategy), UNDP, 2007, s. 69, Ministerstwo Ochrony Środowiska Ukrainy, http://www.menr.gov.ua..

(8) 116. Ivan Telega. Po przyjęciu Konstytucji proces kształtowania prawa ekologicznego był kontynuowany. Zostały przyjęte następujące ważne ustawy: o ochronie człowieka przed promieniowaniem jonizującym, o ochronie roślin, o obszarach nadzwyczajnej sytuacji ekologicznej, o kurortach, o obiektach zwiększonego niebezpieczeństwa, o Czerwonej Księdze Ukrainy, o kontroli państwa nad wykorzystaniem i ochroną gruntów, o ochronie gruntów, o sieci ekologicznej Ukrainy. W 2004 r. istniało już ponad 200 aktów normatywnych dotyczących ochrony środowiska. Większość z nich została przyjęta po uchwaleniu Konstytucji. Ukraina ratyfikowała także 27 kluczowych konwencji środowiskowych i obecnie jest członkiem 26 takich konwencji. Ukraina przyjęła właściwie wszystkie ważne umowy międzynarodowe dotyczące ochrony oraz zachowania różnorodności biologicznej. Ponadto podpisała 70 wielostronnych i dwustronnych umów w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa atomowego. Parlament Ukrainy przyjął Ustawę o ratyfikacji Protokołu z Kioto do ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu oraz Ustawę o ratyfikacji ramowej konwencji o ochronie oraz stałym rozwoju Karpat15. Zasadniczym wydarzeniem w procesie kształtowania polityki ekologicznej Ukrainy było przyjęcie w marcu 1998 r. przez Parlament Ukrainy dokumentu „Główne kierunki polityki państwa w zakresie ochrony środowiska, wykorzystania zasobów naturalnych oraz bezpieczeństwa ekologicznego” (Main Directions of the State Policy in the Field of Environmental Protection, Use of Natural Resources and Provision of Environmental Safety), który po raz pierwszy określał długoterminową strategię rozwiązania problemów ekologicznych Ukrainy. Wśród narodowych priorytetów w zakresie ochrony środowiska wymieniono16: – zagwarantowanie bezpieczeństwa ekologicznego obiektów atomowych oraz ochrony mieszkańców i środowiska przed radiacją, sprowadzenie do minimum skutków awarii elektrowni atomowej w Czarnobylu, – poprawa sytuacji ekologicznej w basenie Dniepru oraz poprawa jakości wody pitnej, – stabilizacja oraz poprawa sytuacji ekologicznej w przemysłowych miastach regionu Doniecko-Przydnieprowskiego, – stworzenie nowych oraz rekonstrukcja istniejących mocy komunalnych oczyszczalni ścieków, – zapobieganie zanieczyszczeniu Morza Czarnego i Morza Azowskiego oraz poprawa ich sytuacji ekologicznej, – formowanie zbilansowanego systemu wykorzystania zasobów naturalnych oraz adekwatna przebudowa strukturalna w sektorze przemysłowym, ekologizacja technologii przemysłowych, energetycznych, rolniczych oraz transportu, Environmental Performance Review of Ukraine, United Nations Economic Commission for Europe, http://www.unece.org/env/cep/11Docs/Ukraine_epr_infodoc1.pdf. 16 National Report of Ukraine…, s. 20. 15.

(9) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 117. – ochrona biologicznej oraz krajobrazowej różnorodności, rozwój terenów chronionych. Ważnym wydarzeniem w procesie kształtowania polityki ekologicznej Ukrainy była V konferencja ministrów ochrony środowiska „Środowisko dla Europy”, która odbyła się w dniach 21–23 maja 2003 r. Podczas konferencji podpisano kilka konwencji (m.in. tzw. konwencję karpacką) oraz wyznaczono podstawowe zasady i priorytety strategii ekologicznej Ukrainy na pierwszą dekadę XXI w., takie jak17: – istotna poprawa stanu środowiska naturalnego Ukrainy, – powiązanie narodowej strategii ekologicznej z Koncepcją bezpieczeństwa narodowego Ukrainy, która określa bezpieczeństwo ekologiczne jako priorytet w procesie przejścia do zrównoważonego rozwoju, – zgodność z Europejską strategią ekologiczną odpowiednio do kursu geopolitycznego integracji europejskiej, – priorytet problemów ekologicznych Ukrainy zgodnie z kryterium wpływu na wszystkie sfery życia społeczeństwa, zdrowia mieszkańców oraz interesów przyszłych pokoleń. W związku z konferencją opracowano kilka ważnych dokumentów zawierających podsumowanie dotychczasowej polityki ekologicznej Ukrainy, jak również pewne rekomendacje na przyszłość18. 5. Finansowanie ochrony środowiska przez budżet państwa na Ukrainie Analizując politykę ekologiczną Ukrainy, należy zastanowić się również nad systemem finansowania, szczególnie uwzględniając długi okres kryzysu gospodarczego oraz załamanie finansów publicznych. Ograniczone środki finansowe nadal uniemożliwiają Ukrainie realizację skutecznej polityki ekologicznej. Kształtowanie systemu finansowania ochrony środowiska na Ukrainie zapoczątkowało stworzenie w 1992 r., w nawiązaniu do Ustawy o ochronie środowiska, funduszy ochrony środowiska na poziomie państwowym oraz regionalnym. Obecnie na Ukrainie są dwa budżetowe źródła finansowania ochrony środowiska. Po pierwsze, w budżecie państwa jest oddzielny rozdział „Ochrona środowiska naturalnego oraz bezpieczeństwo atomowe”, którego celem jest finansowanie Nacionalna ekołogična polityka…, s. 46. Są to przede wszystkim: Ocena publiczna polityki ekologicznej Ukrainy (Public Evaluation of Environmental Policy in Ukraine) – dokument opracowany przez Komitet Organizacyjny Ukraińskich Organizacji Pozarządowych, a także Raport narodowy Ukrainy o harmonizacji życia społeczeństwa w środowisku naturalnym (National Report of Ukraine on Harmonization of Society’s Activity in Nature Environment). 17. 18.

(10) Ivan Telega. 118. przedsięwzięć ochronnych, racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych itd. Analogiczne rozdziały nie istnieją w budżetach lokalnych. Po drugie, funkcjonuje system funduszy ochrony środowiska w ramach budżetu państwa oraz lokalnych budżetów, w tym Autonomicznej Republiki Krymu, regionów (oblasti), miast, wsi. Głównym ich celem jest finansowanie wydatków na likwidację źródeł zanieczyszczeń, co często przekłada się na powrót środków pochodzących z opłat za zanieczyszczenie do przedsiębiorstw zanieczyszczających. Tabela 2. Wydatki z budżetu państwa na Ukrainie na ochronę środowiska według kierunków wykorzystania w 2004 r. Fundusz ogólny Wyszczególnienie. Fundusz specjalny. Razem. Wykonanie planu wydatków (w %). tys. UAH. %. tys. UAH. %. tys. UAH. %. Ochrona środowiska. 746 308,5. 100. 149 512,0. 100. 895 821,5. 100. 88,78. Zapobieganie zanieczyszczeniu środowiska oraz likwidacja zanieczyszczenia. 630 241,1. 84. 87 837,9. 59. 718 079,0. 80. 88,65. – ochrona oraz racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych. 125 591,9. 20. 47 704,8. 54. 173 296,7. 24. 84,79. – utylizacja odpadów. 155 682,7. 25. 14 762,9. 17. 170 445,6. 24. 93,19. – likwidacja innych zanieczyszczeń środowiska. 348 966,5. 55. 25 370,2. 29. 374 336,7. 52. 88,55. Rozwój obszarów chronionych. 27 386,4. 4. 11 155,9. 7. 38 542,3. 4. 86,58. Badania i rozwój w zakresie ochrony środowiska. 48 491,4. 6. 8 939,3. 6. 57 430,7. 6. 85,65. Inna działalność w zakresie ochrony środowiska. 40 190,7. 5. 41 578,9. 28. 81 769,6. 9. 90,32. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Narodowy raport o stanie środowiska naturalnego na Ukrainie w 2004 r., Ministerstwo Ochrony Środowiska Ukrainy, http://www.menr.gov.ua.. Środki funduszy ekologicznych ujmowanych w budżecie (a więc inaczej niż w Polsce) pochodzą z następujących źródeł19: 19. Ustawa o ochronie środowiska naturalnego, art. 546..

(11) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 119. – opłaty za zanieczyszczanie środowiska naturalnego (emisja do powietrza atmosferycznego, ścieki oraz składowanie odpadów), – część środków pieniężnych za naruszanie norm i przepisów ochrony środowiska naturalnego oraz szkody wynikające z łamania prawa w zakresie ochrony środowiska przez działalność gospodarczą oraz inną, – celowe oraz inne dobrowolne wpłaty przedsiębiorstw, instytucji oraz obywateli. Strukturę wydatków na ochronę środowiska w ramach budżetu państwa w 2004 r. przedstawiono w tabeli 2. Łączna suma wydatków z budżetu państwa w 2004 r. wyniosła 72 215 mln UAH, więc wydatki na ochronę środowiska stanowiły 1,24% łącznych wydatków budżetu państwa20. Dane te potwierdzają niepełne wykorzystanie zaplanowanych środków – w 2004 r. finansowanie ochrony środowiska z budżetu zostało zrealizowane poniżej 90%. Ustawa o ochronie środowiska naturalnego przewiduje, że opłaty mają charakter celowy i muszą być przeznaczane na finansowanie wskazanych wydatków. Mechanizm akumulacji tych środków oraz wykorzystanie zgodnie z ustalonymi celami nie jest jednak zagwarantowane prawnie, co powoduje, że fundusze ekologiczne na Ukrainie mają niską skuteczność. Wydatki budżetu na ochronę środowiska naturalnego oraz bezpieczeństwo atomowe są znacznie niższe od wpływów. Wskazuje się również na następujące przyczyny braku skuteczności tych funduszy: – są one bardzo rozproszone – jest ich ponad 1500, – ciągły deficyt budżetowy zmusza władze lokalne do wykorzystania środków funduszy ekologicznych na cele socjalne, a nie na likwidację źródeł zanieczyszczeń, co dyskredytuje idee wprowadzenia opłat ekologicznych oraz wywołuje niechęć korzystających do wnoszenia opłat, – wydatki są realizowane wyłącznie w formie bezzwrotnego grantu, co nie stymuluje do efektywnego wykorzystania środków, – na poziomie lokalnym funkcjonowanie funduszy jest w dużym stopniu uzależnione od decyzji politycznych. 6. Ocena działań w zakresie ochrony środowiska na Ukrainie i ich dalsze kierunki Prawo ekologiczne na Ukrainie zostało właściwie stworzone, choć potrzebuje dalszego doskonalenia. Podstawowym zarzutem stawianym przez ekspertów jest to, że większość aktów normatywnych jest oparta na starych zasadach oraz ma Ustawa o budżecie Państwa Ukrainy na rok 2004, Wiadomości Rady Najwyższej Ukrainy, 2004, nr 17–18, art. 250, http://zakon.rada.gov.ua. 20.

(12) 120. Ivan Telega. charakter raczej deklaratywny, nie określając sposobów osiągania stawianych celów. Polityka ekologiczna oraz system prawny funkcjonujący na Ukrainie charakteryzują się stawianiem ambitnych i zazwyczaj niemożliwych do realizacji celów, brakiem efektywnych instrumentów wdrażania polityki ekologicznej oraz niezbędnych środków finansowych. Większość administracyjnych oraz ekonomicznych instrumentów została opracowana bez uwzględnienia ich efektywności dla ochrony środowiska oraz kosztów publicznych. Także jedną z przyczyn deklaratywnego charakteru programów ekologicznych jest brak woli politycznej kluczowych urzędów państwowych21. Dokument „Główne kierunki polityki państwa w zakresie ochrony środowiska, wykorzystania zasobów naturalnych oraz bezpieczeństwa ekologicznego” z 1998 r. był bardzo krytykowany już na etapie jego opracowywania, jak również podczas wdrażania ujętych w nim wytycznych. Wśród podstawowych zarzutów stawianych przez ekspertów można wymienić22: – brak ściśle wyznaczonych celów i kierunków działań ekologicznych, – zbyt ogólne określenie harmonogramu wdrażania priorytetowych działań, – brak sprecyzowania wielkości oraz źródeł niezbędnych środków finan sowych, – brak określenia zakładanych efektów oraz mechanizmów współpracy władz państwowych, przemysłu oraz organizacji pozarządowych w zakresie ochrony środowiska, – brak odniesienia w dokumencie do zobowiązania Ukrainy do przyjęcia programu działania dotyczącego wdrożenia Agendy 21 jako instrumentu umożliwiającego znaczny postęp w zakresie zrównoważonego rozwoju, – dokument opracowano bez przedyskutowania go przez wszystkie właściwe organy władzy państwowej. Jedynym pozytywnym aspektem wymienianym przez krytyków było samo opracowanie takiego dokumentu. Podsumowując, można stwierdzić, że właściwie wszystkie instrumenty polityki ochrony środowiska stosowane obecnie na Ukrainie nie są skuteczne. Formalny stosunek władzy wykonawczej do prawa ekologicznego, brak przejrzystej informacji, nieefektywna praca organów władzy państwowej odpowiedzialnych za ochronę środowiska, źle funkcjonujący system fiskalny, niejasny podział odpowiedzialności pomiędzy władzą centralną, regionalną oraz lokalną uniemożliwiają znaczącą poprawę stanu środowiska naturalnego. Niski jest również poziom zrozumienia podstawowych zasad zrównoważonego rozwoju wśród osób Ibidem, s. 8. Public Evaluation of Environmental Policy of Ukraine. Report of Ukrainian Environmental NGOs, Organising Committee of Ukrainian Environmental NGOs, Kyiv 2003, s. 9. 21. 22.

(13) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 121. tworzących prawo. Na przykład, Rada Oblasti23 Tarnopolskiej przyjęła „Program rozwoju transportu motoryzacyjnego na lata 2003–2007”, w którym problemy środowiska oraz kwestia rozwoju infrastruktury w zgodzie z zasadami zrównoważonego rozwoju w ogóle nie zostały ujęte. 17 października 2007 r. rozporządzeniem Rady Ministrów Ukrainy została przyjęła „Koncepcja strategii narodowej polityki ekologicznej na okres do 2020 r.”24. Według tej koncepcji narodowa ekologiczna strategia powinna odpowiadać następującym zasadom: zasada równoprawności trzech części składowych rozwoju państwa (ekonomicznej, ekologicznej i społecznej), zasada odpowiedzialności ekologicznej, zasada zapobiegania oraz uprzedzania, zasada ekologizacji poszczególnych rodzajów polityki sektorowej, zasada „zanieczyszczający oraz korzystający płacą pełną cenę”, zasada międzysektorowego partnerstwa oraz włączenia do realizacji polityki wszystkich zainteresowanych stron. Wyznaczone zostały następujące główne cele polityki ekologicznej: – ochrona zdrowia mieszkańców przed technologiczną oraz antropogeniczną presją, – doskonalenie systemu zintegrowanego zarządzania środowiskowego w celu ekologizacji programów rozwoju sektorowego, – rozwój ekologicznie zbilansowanego wykorzystania zasobów naturalnych, – ekologiczne bezpieczeństwo, uniknięcie wzrostu presji na środowisko naturalne w związku ze wzrostem gospodarczym, – regionalizacja polityki ekologicznej, – zahamowanie strat biologicznej oraz krajobrazowej różnorodności, kształtowanie sieci ekologicznej, rozwój obszarów chronionych, – rozwój społeczeństwa obywatelskiego, wzrost społecznej świadomości ekologicznej. Ponadto w Koncepcji została zadeklarowana niezbędność ekologizacji polityki sektorowej, zostały określone najważniejsze zadania w zakresie polityki przemysłowej, transportu, energetyki, zasobów wodnych, gospodarki rolnej oraz leśnej. Dla każdego celu zostały również określone zadania, sposoby oraz instrumenty realizacji. Koncepcja zakłada realizacji następujących zadań: – zlikwidowanie bezpośredniego i negatywnego związku między wzrostem gospodarczym a zanieczyszczeniem środowiska, – wprowadzenie efektywnego systemu informowania mieszkańców o ochronie środowiska, polityce ekologicznej oraz zrównoważonym rozwoju,. 23 Oblast – jednostka podziału administracyjnego na Ukrainie odpowiadająca województwu w Polsce. Jednostki administracyjne, na jakie podzielona jest Ukraina, to 24 oblasti oraz Autonomiczna Republika Krymu. 24 Oficjalny Wistnyk Ukrainy z dnia 29.10.2007, nr 79, art. 2961, kod aktu 41253/2007..

(14) 122. Ivan Telega. – wzrost wielkości wydatków na ochronę środowiska z budżetu państwa do poziomu 3% PKB, – stabilizacja oraz zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego dwutlenkiem siarki do poziomu 4,9 mln ton na rok, – zmniejszenie ilości odprowadzanych zanieczyszczonych wód do poziomu 2,9 mld m3 na rok, – osiągnięcie wodnych „celów rozwoju tysiąclecia”, – zmniejszenie ilości odpadów toksycznych do poziomu 1,5 mln ton na rok, – zwiększenie wskaźnika lesistości do poziomu 18%, – zwiększenie wskaźnika udziału obszarów chronionych do 10%, – stworzenie sieci ekologicznej oraz zahamowanie strat w zakresie bioróżnorodności. Przewiduje się, że w celu realizacji Koncepcji zostanie opracowana oraz uchwalona przez Radę Najwyższą Ukrainy „Strategia narodowej polityki ekologicznej Ukrainy na okres do 2020 r.”. Opracowane zostaną także narodowe plany działania w zakresie ochrony środowiska, zatwierdzane rozporządzeniem Rady Ministrów. Pierwszy narodowy plan będzie obejmował okres 2008–2011. Opracowanie Koncepcji było ważnym wydarzeniem w procesie kształtowania polityki ekologicznej. Po raz pierwszy w dokumencie państwowym została uwzględniona koncepcja zrównoważonego rozwoju. Ponadto zostały wyznaczone konkretne cele do realizacji, co może być ocenione jako odejście od deklaratywnej polityki lat 90. ubiegłego wieku. Ważne było również podkreślenie docelowej ekonomizacji systemu ochrony środowiska, wprowadzenie systemu ulg podatkowych, reforma funduszy ekologicznych. Położono nacisk na to, że głównym źródłem finansowania ochrony środowiska muszą być przedsiębiorstwa emitujące zanieczyszczenia w myśl zasady „zanieczyszczający płaci”. Mimo wielu pozytywnych aspektów Koncepcja nadal w znacznej mierze pozostaje dokumentem o charakterze deklaratywnym, zawierającym raczej założenia i rekomendacje. Nie określa precyzyjnie instrumentów oraz sposobów reformowania systemu ochrony środowiska. Elementy te zostaną być może opracowane w ramach narodowych planów działań, które z chwilą ukazania się będą również stanowić materiał do analizy. Zbyt optymistyczne wydają się również niektóre z postawionych celów, dla realizacji których także nie określono precyzyjnie horyzontów czasowych. Mocno rozproszony oraz zbiurokratyzowany system finansowania ochrony środowiska na Ukrainie nie jest w stanie zapewnić realizacji skutecznej polityki gospodarczej. Według opinii ekspertów w ramach istniejącego systemu właściwie nie istnieje mechanizm kredytowania przedsięwzięć ochronnych, ulgowego opodatkowania oraz zachęcania przedsiębiorstw do proekologicznej działalności. Nie rozwija się dostatecznie rynek usług ekologicznych (audyt ekologiczny oraz.

(15) Kształtowanie polityki ekologicznej Ukrainy. 123. ekologiczne ubezpieczenie). Większość instrumentów ekonomicznych w zakresie ochrony środowiska istnieje wyłącznie na płaszczyźnie prawnej i nie znajduje zastosowania w praktyce25. Należy również negatywnie ocenić system informacji o sektorze ochrony środowiska na Ukrainie. Dostępne dane Państwowego Komitetu Statystyki dotyczą tylko wybranych zjawisk (podstawowe wskaźniki zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, wykorzystanie oraz ochrona zasobów wodnych, wykorzystanie oraz ochrona zasobów leśnych, zwierzęcych oraz obszarów chronionych). Brakuje dokładnej i usystematyzowanej informacji o niemal wszystkich aspektach ochrony środowiska, m.in. dokładniejszych informacji o stanie środowiska, nakładach na ochronę, realizowanych inwestycjach. Wydaje się, że dobrym przykładem może być system informacji statystycznej realizowany przez Główny Urząd Statystyczny Polski. 7. Podsumowanie Ukraina, pomimo rozbudowanej bazy prawnej, nie posiada skutecznej polityki ekologicznej. Nie są w wystarczającym stopniu realizowane zakładane cele. Spadek emisji zanieczyszczeń w latach 90. ubiegłego wieku był raczej związany z recesją gospodarczą. Gospodarka Ukrainy, w której dominował przemysł ciężki, wymagała przeprowadzenia głębokich reform, jak również opracowania i wdrożenia polityki ekologicznej na poziomie państwowym. Niestety, większość działań podejmowanych w latach 90. miała charakter wyłącznie deklaratywny, co powodowało dalsze pogorszenie stanu środowiska naturalnego. Nie został stworzony skuteczny mechanizm finansowania ochrony środowiska, a obecny system funduszy ekologicznych potrzebuje głębokiej przebudowy. Niezbędna jest dalsza implementacja zasady „zanieczyszczający płaci” oraz rozwój instrumentów ekonomicznych ochrony środowiska, w tym także wykorzystanie niektórych wzorów polityki ekologicznej krajów Unii Europejskiej, np. sąsiadującej Polski. Przeprowadzenie dogłębnej analizy możliwości przeniesienia doświadczeń Polski na grunt polityki ekologicznej Ukrainy może być przedmiotem dalszych badań. Literatura Environmental Performance Review of Ukraine, United Nations Economic Commission for Europe, http://www.unece.org/env/cep/11Docs/Ukraine_epr_infodoc1.pdf. Górka K., Poskrobko B., Radecki W., Ochrona środowiska. Problemy ekonomiczne, społeczne i prawne, PWE, Warszawa 2001. Narodowy raport o stanie środowiska naturalnego…. 25.

(16) 124. Ivan Telega. Nacionalna ekołogična polityka Ukrajiny: ocinka i strategiâ rozvytku (National Environmental Policy of Ukraine: Assessment and Development Strategy), UNDP, 2007. Narodowy raport o stanie środowiska naturalnego na Ukrainie w 2004 r., Ministerstwo Ochrony Środowiska Ukrainy, http://www.menr.gov.ua. National Report of Ukraine on Harmonization of Society’s Activity in Natural Environment. Special publication on the occasion of the 5th Pan-European Ministerial Conference „Environment for Europe”, Kyiv 2003, Ministerstwo Ochrony Środowiska Ukrainy, http://www.menr.gov.ua. Poskrobko B., Ewolucja polityki ekologicznej w Polsce [w:] Polityka ekologiczna w gospodarce rynkowej, Ekonomia i Środowisko, nr 25, Wrocław 1999. Public Evaluation of Environmental Policy of Ukraine. Report of Ukrainian Environmental NGOs, Organizing Committee of Ukrainian Environmental NGOs, Kyiv 2003. Ustawa o budżecie Państwa Ukrainy na rok 2004, Wiadomości Rady Najwyższej Ukrainy, 2004, nr 17–18. Ustawa o ochronie środowiska naturalnego, Wiadomości Rady Najwyższej Ukrainy, 1991, nr 41. Uwarunkowania ochrony środowiska. Aspekty krajowe, unijne, międzynarodowe, red. E.K. Czech, Warszawa 2006. Vovk V., Red Past. Green Future?, „World Watch Magazine” 2003, lipiec–sierpień. Vovk V., Prugh T., Might a Green Phoenix Rise from Red Ashes?, „USA Today” 2005, styczeń. The Formation of Ukraine’s Environmental Policy The article is devoted to the formulation of environmental policy of Ukraine, a country left socially and economically depressed by the process of system transformation. The paper works from the thesis that the country is host to numerous environmental threats, the source of which was its totalitarian state policy and, particularly before the country gained its independence, environmentally destructive economic development. Environmental policy drawn up by the new state and the active legislative process in this arena represent a chance to slow the tempo of environmental degradation. The article presents the main issues in environmental protection and the process of defining the state’s protection policy. It also assesses the efficacy of legal regulations and measures, examines the country’s system for financing environmental protection, and analyses the role of the state budget in financing environmental protection. Despite its extensive legal foundations, Ukraine does not have an effective environmental policy. Nor does the existing financial system lead to the effective realisation of the environmental goals..

(17)