Przedsięwzięcia inwestycyjne gmin w świetle przekształceń systemu finansów publicznych w Polsce

Pełen tekst

(1)Akademii Ekonomicznej w. Halina Soczówka Katedra. Rachunkowości. FInansowel. Przedsięwzięcia inwestycyjne gmin w świetle przekształcen systemu. finansów publicznych w Polsce 1. Wprowadzenie. Otoczenie, w którym funkcjonuje obecnie polska gmina jako jednostka terytorialnego, uległo zmianom, upodabniając się coraz bardziej do standardów europejskich. Reforma administracji publicznej wprowadzona l I 1999 r. stanowi kontynuację działań zapoczątkowanych w 1990 r., kiedy to 8 marca uchwalono ustawę o samorządzie terytorialnym I. Istotnymi cechami samorządowych jednostek organizacyjnych jest samodzielność, nadanie osobowości prawnej oraz wyposażenie we własne mienie2 • Samodzielność organów lokalnych jest koniecznym warunkiem do właściwego wykonywania zadań publicznych we współczesnej gospodarce rynkowej. Wyraża się w tym, że organy lokalne nie są hierarchicznie podporządkowane władzy centralnej, lecz zobowiązane są do przestrzegania prawa w ramach obowiązującego porządku prawnego i w tym zakresie podlegają nadzorowi organów centralnych. Ze względu na nadanie osobowości prawnej jednostki lokalne w obrocie cywilnoprawnym mogą występować jako odrębne podmioty, co umożliwia w szczególności zawieranie różnego rodzaju umów. W ten sposób zachowane są wymogi gospodarki rynkowej. Jednostki lokalne stały się także właścicielami mienia komunalnego, którym mogą rozporządzać, a więc sprzedać, zastawić, czerpać z niego korzyści. samorządu. 1 Ustawa z dnia 8 III 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 16, poz. 95 z różn.zm. (Ickstjcdn. Dz.U. 1996, nr 13, poz. 74). 2 A. Komar, Problematykafinallsów samorządu terytorialllego w Polsce, "Ruch Prawniczy,. Ekonomiczny i Socjologiczny" 1990, nr 3-4..

(2) I. Halina So czóIVka. Organy samorządowe dysponują zasobami pieniężnymi, które służą zaspokajaniu potrzeb publicznych na szczeblu lokalnym' . Nie można jednak mówić o samodzielności finansowej4 organów lokalnych,jeżeli o źródlach dochodów samorządów lokalnych decydują glównie organy centralne. W zakresie wydatków budżetowych kompetencje organów lokalnych są większe, chociaż dziedzina wydatków moż~ być także objęta reglamentacją.. 2. Kierunki. przekształceń. systemu finansów lokalnych. Doświadczenia wynikające z funkcjonowania przez okres ośmiu lat gminnego samorządu terytorialnego wskazywaly na konieczność kontynuowania przemian, zmierzających do dalszej przebudowy administracji publicznej, w której dominowal uklad resortowy nad układem terytorialnym oraz centralizacja władzy i koncentracja kompetencji administracyjnych na szczeblu centralnym'. Podstawowymi celami reformy administracyjnej, która weszła w życie w styczniu 1999 r. są: - zbudowanie demokratycznych instytucji pochodzących z wyborów powszechnych, - zwiększenie funkcji regulacyjnej państwa poprzez uporządkowanie systemu kompetencji i przekazanie ich na niższe szczeble administracji publicznej (województwa, powiaty i gminy), - zmiany systemu finansowania zadal\ - w ślad za kompetencjami muszą iść odpowiednie środki, - dostosowanie struktury podziału terytorialnego do struktur obowiązują cych w państwach zachodnich, co ma się przyczynić do rozwoju stosunków partnerskich z odpowiednimi strukturami tych państw oraz możliwości pozyskania środków finansowych z Unii Europejskiej. W celu realizacji reformy administracyjnej opracowano następujący pakiet ustaw, określających ustrój terytorialny Polski: - ustawę z 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576), - ustawę z 5 VI 1998 r. o administracji rządowej województwa (Dz.U. nr 91, poz. 577), - ustawę z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578), - ustawę z 24 VII 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podzialu terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603), 3. L. Patrzałek, Finallse lokalfIe, Al!. wc Wrocławiu, Wrocław 1998, s. 23.. Samodzielność finansowa rozumiana jest jako uprawnienie do swobodnego podejmowania decyzji o źródłach dochodów budżetowych i przeznaczania ich na określone cele (pOl'. A. Komar. op. cit.) . s Przepisy o mielliu samorzqdu lerylorinlllego i J.posobach jego nabycia na gł'llllcie przepi~ sów refommjqcych administrację p"blic1.llq, Zespól Radców Prawnych RIO Biuletyn Regional<I. I. nej Izby Obrachunkowej, Kraków 1998, nr 4(22)..

(3) Przedsięwzięcia. I. inwestycyjne gmill .... - ustawę o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668), - ustawę Z dnia 26 XI 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 (Dz.U. nr 150, poz. 983), - ustawę Z dnia 26 XI 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U . nr 155, poz. 1014). Nowe rozwiązania dotyczące finansów jednostek samorządu terytorialnego, które nie mialy swojego odpowiednika w ustawie z 8 III 1990 r. o samorządzie terytorialnym 6 oraz w ustawie Prawo budżetowe' zawarto w przepisach ustawy o finansach publicznych'. Przede wszystkim w odmienny sposób od rozwiązali wynikających w Prawa budżetowego rozstrzygnięto problem przedmiotowego zakresu budżetu jednostki samorządu terytorialnego . Z art. 109, ust. 2 ustawy o finansach publicznych' wynika szerszy zakres przedmiotowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, nii budżet gminy określony przez przepisy Prawa budżetowego. Budżety jednostek samorządowych, oprócz planowanych dochodów i wydatków, obejmują także przychody i rozchody jednostki, przychody i wydatki zakladów budżeto wych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych jednostek budżeto wych, a także funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. Planowaniem bud żetowym objęto więc obecnie calą d zialalność finansową tych jednostek, bez względu na formy organizacyjno-prawne, w jakich jest prowadzona. Można więc mówić o przyjęciu zasady konsolidacji gospodarki finansowej jednostki samorządowej w ramach jej budżetu. Obowiązek objęcia budżetem jednostki samorządowej calej "gospodarki pozabudżetowej" nie oznacza jednak wlączenia w cal ości tej części gospodarki finansowej gminy (powiatu, województwa) do dotychczasowej struktury budżetu. Wlączeniu do struktury budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega tylko ta część działalności finansowej, prowadzonej w formach organizacyjno-prawnych określonych w Prawie budżetowym mianem "gospodarka pozabudżetowa", która odpowiada dotacjom przeznaczonym na pokrycie niedoboru środków obrotowych lub wplatom nadwyżek tych środków przez zakłady budżetowe lub jednostki budżetowe w zakresie środków specjalnych, albo wplatam części osiągniętego zysku przez gospodarstwa pomocnicze 10 • Nowym rozwiązaniem, nieznanym na gruncie Prawa budżetowego, jest możliwość określania w uchwale budżetowej jednostki samOl'ządowej limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, ujmowanych w wykazie, sta6/bitlC/1!. 7. Ustawa 'I. dniu 5 I 1991. l'.. Prawo. budżetowe,. tckstjcdn. Dz.U, 1993, nr 72, poz. 344.. II Ustawa 7. dnia 26 XI 1998 r. o rillflnsach publicznych, Dz.U. nr 155, poz. 1014 z późno zm, 9. Ibidem.. 10 W. WitllIce, Za.wtly gm'[Jodarkifillallsowej jednostek .~lIIlwJ'ZlJdll lerytorialnego IV ,\-wic/Je II.\'UIIVOl/<lwslwa reformującego (l(lmiulstr(U:ję pl/bUcVllJ • ..Finanse Komllmlłnc" 1999, nr ł..

(4) I. Halina Soczówka. nowiącym zalącznik. do tej uchwały". Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien okreśłić w tym załączniku dla każdego programu inwestycyjnego: - nazwę, cel oraz zadania, które będą finansowane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego , - jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą wykonanie programu , - okres realizacji programu i łączne nakłady finansowe, - wysokość wydatków w roku budżetowym i w dwóch kolejnych łatach. Istnieje także możliwość zawarcia w uchwale budżetowej jednostki samorządowej postanowic!l, które nie dotyczą bezpośrednio treści jej budżetu. Zgodnie z art. 124 ustawy o finansach publicznych, uchwały budżetowe jednostek samorządowych wszystkich szczebli mogą zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytoriałnego do: - zaciągani a kredytów i po życzek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu w budżecie jednostki samorządowej, - dokonywania zmian w płanie wydatków budżetowych, z wyłączeniem przeniesie!1 wydatków między działami. Z powyższyc h rozważań wynika, że jednostka samorządu terytorialnego może opracować i uchwalić budżet z deficytem, czyli z ujemną różnicą międ zy dochodami a wydatkami budżetu, czego nie zakladaly dotychczasowe rozwią zania prawne. W takiej sytuacji w uchwale budżetowej należy określić źródla pokrycia deficytu budżetowego, którymi mogą być przychody pochodzące!2: - ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządową,. z kredytów zaciągniętych w bankach krajowych, z pożyczek, z prywatyzacji majqtku jednostki samorządu terytorialnego, z nadwyżki budżetowej z łat ubiegłych. Równocześn ie wprowadza się dodatkowe ograniczenia w zakresie zaciąga nia kredytów i pożyczek. W dotychczas obowiązujących rozwiązaniach prawnych nie wyznaczano gminom ustawowego limitu zadlu żenia, a jedynie limit przypadających do spłaty zobowiąZalI z tytułu zaciągniętych kredytów i poży czek, udzielonych gwarancji i poręczeń, u także przypadających w danym roku bud żetow y m wykupów wyemitowanych papierów wartościowych, który nie mógl przekraczać 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów gminy. Obecnie, obok powyższego warunku, jednostki samorządu terytorialnego mają wyznaczoną łączną kwotę długu, która na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów jednostki w tym roku bud że towymIJ. -. 11. Ustawa z dnia 26 XI 1998 r. o finansach publicznych, art. 110.. 12/biclem. art. 112. "Ibidem . • rl. 113- 114..

(5) W nowym systemie prawnym finansów publicznych w widoczny sposób za wydawanie publicznych pieniędzy, przejawem czego jest nie tylko nowy wykaz czynów, których popełnienie oznacza naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale rów nież przewidywane za te naruszenia kary. Szczególnie istotne jest wprowadzenie kary w postaci zakazu pelnienia funkcji kierowniczych, związanych z dysJlonowaniem środka mi publicznymi na okres od roku do S lat". Wydaje się, że ta kara, obok kary pieniężnej, powinna być skuteczna w walce z nieuzasadnionymi przypadkami naruszania dyscypliny budżeto wej. Istotną zmialHl jest także zwiększenie odpowiedzialności organów wykonawczych jednostek sa morząd u terytorialnego za prowadzenie gospodarki finansowej. Jego wyrazem jest fakt, że rada jednostk i samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu, zwiększyć deficytu budżetowego poprzez zwięk szenie planowanych wydatków lub zmniejszenie planowanych dochodów. Szczególnym, nieznanym dotychczas uprawnienie m nadanym zarządow i jednostki samorządu terytorialnego jest możliwość cesji uprawnieI\ do dokonywania przeniesieI\ planowanych wydatków na rzecz kierowników (dyrektorów) podporządkowa nyc h jednostek". Jawność i przejrzystość procesu wykorzystania środków publicznych została ujęta w ustawie o finansach publicznych szczególnie starannie. Dotyczy to zwłaszcza jawności wykonania budżetu, dzialalności fi nansowej jednostek sektora publicznego, zwrotu bądź zmiany wysokości dotacji. Za wzorcowe rozwiązanie można uznać ustawowe obowiązki informowania spoleczcllstwa m.in. o wysokości państwowego długu publicznego, Skarbu Państwa, ich rclacji do produktu krajowego brutto"'. O jawności gospodarki fi nansowej gminy mówi się także w ustawie z dnia 8 III ł 990 r. o samorz'ldzie gminnym". Zgodnie z art. 61 zarząd gminy zobowiązany jest informować mieszkańców gminy o założeniach projektu bud żetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz o wykorzystaniu środków budżetowych. Skuteczność zarządzania finansami publicznymi za leży w znacznym stopniu od efektywnej kontroli sprawowanej m.in. także przez biegłych rewidentów poprzez obligatoryjne badanie sprawozdml fi nansowych jednostek sektora publicznego. Jednakże pallstwowe i samorządowe jednostki budżetowe, ich gospodarstwa pomocnicze oraz zakłady budżetowe nie są obecnie objęte obowiązkiem badania i ogłaszania sprawozdml finansowych. Minister Fi nansów w drodze rozporząd zenia mo że wprowadzić ob ow iązek badania sprawozdml finansowych tych jednostek 's. zwiększono odpowiedzialno ść. \V. 14lbidelll, .1'1. t37-t38 i 147. 15/bidem. mt. 128. Hi Z. Zell. SyslellljillansólV publiclIIycli • .. Wspólnota" 1999. nr 5. 17 Jest to brzmienie tlstlllol1c przez art. 10 Ustawy z 29 XII 1998 r. o zrni:lnic niektórych ustaw związku z wdrożeniem reformy ustrojowej pnllstwa (Dz.U . ll1' 162, poz. 1126). 18 Ustllwa z 29lX 19941', o mchunkowości, Dz.U. nr 121, poz. 591, z późn, zm., art. 80..

(6) Halina Soczówka. 3. Aspekty polityki gminy w zakresie InwestycyJneJ. działalności. Wyrazem realizacji zadań samorządu terytorialnego zarówno wlasnych,jak i zleconych przez organy administracji rządowej są wydatki z budżetu jednostki samorządowej, których forma i charakter zależą od wielu czynników. Dokonując klasyfikacji wydatków w aspekcie czasowym, wyodrębnia się wydatki bieżące i inwestycyjne. Podzial ten jest bardzo istotny dla władz lokalnych, ponieważ ich zobowiązania wobec spoleczności polegają nie tylko na zaspokajaniu obecnych potrzeb i bieżącym funkcjonowaniu, ale także na zaspokajaniu potrzeb w przyszłości. Do przedsięwzięć inwestycyjnych, których realizacja ciąży na organach gminy, należll w szczególności zadania z zakresu: - infrastruktury technicznej (np. gminne drogi, komunikacja lokalna, wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz), - infrastruktury społecznej (np. przedszkola, szkoly podstawowe i inne placówki oświatowo-wychowawcze, pomoc spoleczna, ochrona zdrowia, kultura), - porządku i bezpieczerlstwa publicznego (np. ochrona przeciwpożarowa, policja lokalna), -Iadu przestrzennego i ekologicznego (np. ochrona środowiska naturalnego i gospodarka terenami, wysypiska odpadów komunalnych i ich utylizacja)'9. Jak wynika z powyższego wys zćzególnienia, przed gminami postawiono wiele zadaJ\, aby mogty one sprostać potrzebom cywilizacyjnym, poprawić standard życia spoleczności lokalnych i równocześnie warunki do inwestowania w przyszlości. Do najważniejszych spośród wymienionych zadaJ\ zalicza się przedsięwzię cia w zakresie wodociągów i kanalizacji, co jest związane z ogólnym wzrostem zapotrzebowania i zużycia wody. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest podstawowym wymogiem gospodarczym oraz higienicznosanitarnym, bez którego lokalne spoleczności nie mogą prawidiowo funkcjonować. Wodociągi dostarczają wodę ludności, przedsiębiorcom na potrzeby gospodarcze, instytucjom usługowym, takim jak szkoły, szpitale, aby mogły funkcjonować, woda niezbędna jest w celu utrzymania zieleni, czystości ulic, zabezpieczenia przeciwpożarowego itp. Wymienione potrzeby wymuszają konieczność zapewnienia stalych dostaw ogromnych ilości wody , które w miarę rozbudowy i rozwoju ciągle wzrastają. Ze względu na wyczerpywanie się zasobów wód powierzchniowych i podziemnych niezbędne staje się magazynowanie wód opadowych w zbiomikach naziemnych, budowa zlewni wód wysokiej jakości, przeznaczonych jako rezerwy w celu zaopatrzenia ludności lub też 19 H. Sochacka-Krysiak, Fi/la/lse lokailIc, Poltext, Wars7.awa 1993, s. 105 oraz Ustawa z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym z uwzględnieniem zmian opublikowanych w Dzienniku Ustaw (Dz.U . 1998 , n, 162. poz. 1126)..

(7) inwestycyjne ujęcia podziemnego, z reguły bardziej odległego od obecnego. Powyższe względy powodują, że realizacja inwestycji w zakresie wodociągów jest kosztowna zarówno w trakcie budowy, jak i w czasie późniejszej eksploatacji urząd ze II.. budowa nowego. Budowa wodociągów oznacza radykalne zwiększenie poboru i zużycia wody na cele gospodarcze i bytowe. Powstaje wobec tego także problem odprowadzania ścieków komunalnych. Zadanie to spełnia kanalizacja, której rozwiązanie wpływa w istotny sposób na poziom stopy życiowej ludności i jej warunki sanitarne. Znaczący wzrost jakości usług kOll1unalnych w tym zakresie wymaga dużych nakładów inwestycyjnych , o wysokim stopniu koncentracji i stosunkowo długim cyklu zamrożenia kapitału. Obecnie z reguły nie buduje się kanalizacji bez możliwości odprowadzania ścieków do lII'ządzeń oczyszczających 20 • Coraz większe zanieczyszczenie środowiska naturalnello, zwłaszcza wód gruntowych ściekami komunalnymi zarówno na terenach miejskich, jak i wiejskich, wskazuje na konieczność budowy sieci kanalizacyjnej wraz z towarzyszącymi, kapitałochłonnymi inwestycjami w zakresie urządzeń oczyszczających, aby w ten sposób zapewnić pożądany stopień czystości wody przeznaczonej na potrzeby konsumpcyjne i produkcyjne. Gminy często nie są zainteresowane podejmowaniem skompłikowanych technologicznie inwestycji, ponieważ wymagają one bardzo dużych nakładów finansowych. Ponadto konieczność wprowadzenia wysokich opiat za odprowadzanie ścieków do zbudowanego systemu powoduje, że rzadko można rozpatrywać taką inwestycję w kategoriach sukcesu władzy lokalnej. Do zadatl gminnych wladz samorządowych w obrębie infrastruktury technicznej zalicza się obowiązki w zakresie budowy i utrzymania lokalnych dróg, ulic, mostów i placów. Wymaga to od samorządów budowy bezkolizyjnych skrzyżowm\, organizacji odpowiedniej sygnalizacji, prowadzenia robót naprawczych itp. Zadania w zakresie budowy, modernizacji i utrzymania dróg lokalnych są niezwykle kapitałochłonne m.in. ze względu na wieloletnie zaniedbania w tym zakresie oraz natężenie ruchu kołowego" . Gminy realizują również zadania w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w energię elektryczną i cieplną oraz zadania w zakresie komunikacji lokalnej. Prowadzenie inwestycji związanych z dostarczaniem energii cieplnej wymaga długookresowych przygotowań oraz dysponowania wydajnym źródlem wytwarzania tej energii. Ze względu na brak dostatecznych środków na budowę ciepłowni, gminy często podejmują się inwestycji tego rodzaju w skali lokalnej, w powiązaniu z budow~l malych kotlowni albo prowadzą przedsięwzięcia modernizacyjne w miastach, które starają się odzyskać ponadlokalną pozycję.. 20 Z. Gilowska, W, Misiąg, Decentralizacja polskiego systemu bl/(/ietowcgo. Instytut Bm.lań nad Gospodarką Rynkową, Gd.,isk 1995, s. 37. 21 Z. Gilowska, Finanse gmin 199/-1992, Gtlnńska Grupa Promocyjna SA, Gdańsk 1992, s.39..

(8) Halina Soczówka. Komunikacja lokalna, slużąca odpowiednio szybkiemu przemieszczaniu się mieszkańców,jestjednym z podstawowych czynników organizacji życia w mieście. Zadania władz gminnych w tej dziedzinie związane są z wydatkami na tabor komunikacyjny oraz nakładami na inwestycje sieciowe i zaplecze techniczne. Istotnym warunkiem poprawy funkcjonowania komunikacji lokalnej, zważywszy na znaczny rozwój środków komunikacji miejskiej, narastające tempo indywidualnej motoryzacji oraz transportu towarowego, będzie koordynacja inwestycji drogowych w miastach z potrzebami komunikacji autobusowej w szczególności, a także permanentne usprawnienia w regulacji ruchu ulicznego. Do zadań gminnych należy również budowa wysypisk śmieci. Pozytywnym zjawiskiem jest podejmowanie decyzji o ich budowie, zwłaszcza w małych gminach wiejskich, na terenie których znajduje się najczęściej kilka tzw. dzikich wysypisk. Budowa nowoczesnego, zgodnego z normami ochrony środo wiska i akceptowanego przez okolicznych mieszkm\ców wysypiska trwa kilka łat. Względy praktyczne oraz brak odpowiednich środków na finansowanie tego typu przedsięwzięć powodują, że inwestycje w zakresie budowy wysypisk śmieci realizowane są często przez kilka sąsiednich gmin. Władze łokałne podejmują się także reałizacji inwestycji, których efektem jest istotny wzrost liczby abonentów telefonicznych, przyczyniając się w ten sposób do likwidacji opóźnier\ związanych z niedoborem sieci telekomunikacyjnych. Efekty podejmowanych przez gminę przedsięwzięć inwestycyjnych determinują nie tylko stopień zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, ale także rozwój lokalny. Obecnie gminy często podejmują inwestycje proekologiczne ze względu na występujące zagrożenie środowiska naturalnego i uniknięcie niebezpieczeństw w przyszłości. Inwestycje na ogół mają charakter długoterminowy, a ich realizacja wymaga znacznych środków finansowych. Dlatego istotne znaczenie ma właściwe zarzą dzanie gminnym programem inwestycyjnym. Zadania inwestycyjne mogą być realizowane poprzez kupno na rynku, z uwzględnieniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych" lub poprzez powolanie odpowiednich podmiotów działających w warunkach rynkowych. Gmina może także zlecić wykonanie zadania inwestycyjnego własnym jednostkom organizacyjnym. Wybór moclełu realizacyjnego rzutuje na poziom i strukturę lokalnych wydatków publicznych, dlatego decyzję co do wyboru modelu realizacyjnego inwestycji powinna poprzedzić głęboka analiza, określająca m.in. proponowane zadania inwestycyjne, możliwości finansowe gminy, źródła finansowania zadarł inwestycyjnych, opracowanie i uchwalenie programu inwestycyjnego, umieszczenie zadarl inwestycyjnych w projekcie budżetu na kolejny rok budżetowy itp.23. Ustawa 1. dnia 10 VI 1994 r. o zam6wieniach publicznych, Dz.U. nr 76, poz. 344 z póin, zm. 23 M. JaslJ'zQbska, Dziedziny zarządZllnia finansami gminy, "Finanse Komunalne" 1998, nr 7-8 . 22.

(9) Przedsięwzięcia. inwestycyjne gmin .... 4. Wybrane I Ich ocena. źródła. I. finansowania Inwestycji komunalnych. Realizując zadania inwestycyjne, gminy muszą rozstrzygać problemy zwią zane z pozyskiwaniem środków finansowych w średnio dlugim i dlugim czasie. Z punktu widzenia roku budżetowego zasadne wydaje się korzystanie z następujących źródel finansowania inwestycji: - dochodów bieżących gminy w postaci podatków, opIat (włącznie z udziałami w podatkach, stanowiących dochód budżetu państwa), - wpływów z opłat za usługi komunalne, - subwencji ogólnej, - dotacji celowych na dofinansowanie zadań wlasnych, - nadwyżek budżetowych Z lat poprzednich, - kredytów i pożyczek. W perspektywie rocznej za preferencyjne źródła finansowania inwestycji można uznać nadwyżki budżetowe oraz niskooprocentowane pożyczki, udzielane na wybrane przedsięwzięcia infrastrukturalne, np. z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Brak nadwyżek budżetowych lub utrudniony dostęp do tanich pożyczek może przejściowo zahamować działalność inwestycyjną lub przyczynić się do finansowania rozpoczętych inwestycji z bieżących dochodów. Tak krótki okres nie sprzyja wlaściwemu ustalaniu priorytetów rozwojowych gminy, grożąc ukształtowaniem nieefektywnej infrastruktury komunalnej, np. zaprojektowaniem zbyt kosztownego w eksploatacji wysypiska odpadów komunalnych. W dłuższym czasie możliwe jest wykorzystanie prawie wszystkich, wymienionych wcześniej źródeł finansowania inwestycji (wątpliwości mogą budzić dotacje cełowe z budżetu państwa jako źródło trudno przewidywalne) oraz dodatkowych - w postaci samoopodatkowania mieszkmlców oraz emisji dłuż nych papierów wartościowych. W dłuższym czasie istnieje możliwość opracowania takiej strategii rozwoju gminy, która zainteresuje potencjalnych inwestorów - zarówno instytucjonalnych, jak i członków wspólnoty samorządowej. Tylko najbardziej istotne dla bieżącego i stałego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności lokalnej projekty inwestycyjne mogą skłonić mieszkańców do samoopodatkowania w celu ich sfinansowania. Pozostałe przedsięwzięcia inwestycyjne będą więc finansowane z bieżących i przyszłych dochodów komunalnych. Sięgnięcie do przyszłych dochodów gminy wymaga zaciągnięcia długu w postaci średniotermi nowych pożyczek i kredytów bądź emisji obligacji. Można więc przyjąć, że obligacje komunalne są alternatywnym źródlem finansowania inwestycji w stosunku cło pożyczek i kredytów. Gminy magii uzyskać pożyczki i kredyty preferencyjne głównie na inwestycje związane z ochroną środowiska. W wypadku braku wystarczających środków na inne wydatki inwestycyjne gminy uzupelniają natomiast ten nie-.

(10) I. Halina Soczówka. dobór zaciągając kredyty o oprocentowaniu komercyjnym". Jednak nawet kredyt o oprocentowaniu komercyjnym może okazać się tańszym źródłem pozyskiwania środków na inwestycje, niż publiczna emisja obligacji, która stanowi swego rodzaju ofertę kapitałową i towarzyszy jej kosztowna procedura przygotowawcza. Dlatego gminy sięgają przede wszystkim do emisji zamkniętych, które są stosunkowo prostym i nie tak kosztownym Uak emisja otwarta) źró dłem pozyskiwania środków. Gminy jako kredytobiorcy są atrakcyjnymi partnerami dla banków ze względu na niskie ryzyko kredytowe banku. Wynika to z prawnego usytuowania gmin (przepisy prawa nie przewidują upadlości gminy, ponadto gminy dysponują stabilnymi dochodami i wydatkami) oraz posiadania przez nie znacznego majątku. W latach 1995-1997 gminy coraz częściej sięgały po kredyty komercyjne, co potw ierdzają kwoty zaciągniętych kredytów: 1995 r. 42 262 tys. zł, 1996 r. 243 970 tys. zł, 1997 r. 442 678 tys. zł". Jak wynika z przytoczonych wielkości, kwota zaciągniętych kredytów komercyjnych w analizowanych latach w zrosła ponad dziesięciokrotnie. Obligacje nadallraktowane są jako nowatorska forma finansowania potrzeb inwestycyjnych gmin. W krajach o rozwiniętej gospodarce rynkowej obligacje komunalne są jednym z najpopulamiejszych instrumentów finansowych. Kupują je chętnie nie tylko inwestorzy instytucjonalni, ale także osoby fizyczne. Jednostki samorządu terytorialnego postrzegane są jako wiarygodni dlużnicy, dysponujący stałymi i zwykle rosnącymi systematycznie wpływami. Finansowanie wydatków komunalnych poprzez emisje obligacji jest bardzo popularne np . w USA. Naras tający systematycznie popyt na te walory finansowe sprawił, że w 1994 r. uprawnione jednostki administracji stanowej i lokalnej przeprowadziły ok. 8 tys. emisji na łączną kwotę ok. 165 mld USD". W Polsce pierwsza emisja obligacji komunalnych nastąpiła w 1993 r. Do tej pory ponad 50 gmin wyemitowało obligacje komunalne. Większość emisji sprzedana zostala na rynku krajowym, w obrocie niepublicznym. Po wejściu w życie ustawy z 29 VI 1995 r. o obligacjach" rozpoczął się drugi etap emisji obligacji komunalnych. Emisje stają się coraz większe i o bardziej różnorodnej konstrukcji. Ich rozwój jednak hamuje przede wszystkim wąski krąg nabywców, którymi najczęściej są instytucje finansowe. Uzyskane z emisji ś rod ki przeznaczano przede wszystkim na zakup taboru komunikacji miejskiej, dokończenie inwestycji proekologicznych, budowę mieszkali komunalnych. Główne przesłanki, przemawiające za emi sją obligacji komunalnych na niekorzyść kredytów bankowych, są następujące :. 24 J. Łodziewski , H. Rakowska, L. KrUgcr, Kredyty komercyjne zaciągane przez gminy i spółki gminne w latach 1995-1997, "Finanse Komunalne" 1998, nr 6. 15 Ibidem. 26 Emisja obligacji kOlllllllalnych HI prakfyce,lnwcst Consulting SA, Poznań 1999, s. 2. 17 Ustawa z 29 VI 1995 r. o obligacjach, Dz.U. nr 83, poz. 420 z póżn . zm..

(11) Przedsięwz.ięcia. inwestycyjne gm in .... I. - niższe , w porównaniu z kredytem bankowym, koszty pozyskania środków i obsługi zadłużenia z tytułu emisji obligacji (szczególnie emisji zamkniętych); gmina jako jeden z naj bezpieczniejszych po Skarbie Państwa emitentów może zaoferować nabywcom papierów wartościowych stosunkowo niskie oprocentowanie, wykorzystując przy tym możliwość dołączenia do obligacji świadczeJ\ dodatkowych (np. w postaci ulg w podatkach i opłatach lokalnych), ponadto koszt usługi biura maklerskiego może być niższy, niż koszt usługi banku jako kredytodawcy, - możliwość samodzielnego ustalania terminów i warunków wykupu obligacji oraz wysokości oprocentowania, które może być uzależnione np. od stopy inflacji lub rentowności innych instrumentów finansowych, - brak konieczności zabezpieczenia emisji obligacji, jak to ma miej sce przy kredycie, w postaci np. wniesienia zapisu do hipoteki; przy obligacjach zabezpieczeniem są przyszłe dochody gminy, - moż liwość wprowadzenia do obligacji opcji wcześniejszego wykupu przed terminem, co może za bezpiec zać emitenta przed niekorzystną z mianą stóp procentowych, - poprzez emi sję obligacji gmina może zwrócić uwag ę mieszkal\ców na swoje problemy i uzysk ać ich poparcie oraz zaangażowanie, - emisja obligacji komunalnych stanowi doskonałą promocję gminy i może być uznana przez potencjalnych inwestorów za dowód jej operatywności. Konstrukcja obligacji i polskie przepisy prawne s twarzają korzystne warunki dużym miastom. Mniejsze miasta również nie są pozbawione możliwości pozyskiwania środków finansowych poprzez emisję obligacji. Powinny jednak porozumieć się z innymi gminami i współnie prowad zić tego typu działania. Pierwszą gminą wiejską, która wyemitowała obligacje, jest gmina Mieścisko. W wypadku tej gminy pozyskanie środków finan sowych poprzez zaciągnięcie kredytu bankowego prawdopodobnie byloby tm\sze, decydując się jednak na emisję obligacji gmina skorzysta la z promocji i zapewne przyciągnęła inwestorów". Działalność inwestycyjną gminy możn a również finansować za pomocą łeasingu. Stanowi on bardziej elastyczną i uniwersalną formę finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych w porównaniu z kredytem, poniewa ż nie jest obciążony tak wieloma warunkami, które trzeba spełnić przy pozyskaniu kredytu. Leasing jest jednak stosunkowo drogi i dlatego wymaga przeprowadzenia kompleksowego rachunku ekonomicznego, uwzględniającego m.in. stopiel) wykorzystania sprzętu niezbędnego do realizacji projektu, korzyści podatkowe, bezpośredni koszt najnu1. Zaletą leasingu jest łatwy dostęp cło najnowszej techniki , bez angażowania własnych środków finan sowych, co zwiększa płynność finansową podmiotu. Leasing pozwala również rozłożyć koszty realizowanego przedsięwzięcia na dłuższy okres, co ma istotIle znaczenie przy wielu rodzajach inwestycji komunalnych.. 28. M. Weber, DO.~lVi(ldczellia lIiejed/loZllacl.llc. "Wspólnota" 1997. nI' 25..

(12) I 5.. Halina Soczówka. Zakońi:xenle. Zadania, jakie zostały postawione przed wladzami gminnymi, nie są latwe. Wieloletnie zaniedbania, zwłaszcza w sferze infrastruktury technicznej, wymagają ogromnych nakładów finansowych oraz profesjonalnego podejścia do zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego. Coraz więcej gmin, na podstawie rozwiązań wynikających z ustawy o finansach publicznych, przygotowuje własne strategie rozwoju i wieloletnie programy inwestycyjne, które decydują o ciągłości podejmowanych działań i noszą znamiona profesjonalnego podejścia do zarządzania w jednostkach samorządowych. Najważniejszym, długoterminowym zadaniem samorządów była i jest nadal poprawa lokalnej infrastruktury. Od niej zależy bowiem rozwój gmin, ich atrakcyjność dla inwestorów oraz jakość życia ich mieszkańców. Zadania inwestycyjne w zakresie poprawy infrastruktury wymagają dużych środków finansowych. Ich zdobycie ułatwi usankcjonowanie opracowania i uchwalenia deficytu w budżecie jednostki samorządu terytorialnego . Najbardziej efektywnym źródłem finansowania inwestycji komunalnych są dochody własne. Ich udział w finansowaniu przedsięw zięć gminnych maleje , jednak na korzyść różnego rodzaju dotacji i subwencji z budżetu. Wzrastają także możliwości pozabudżetowego finan sowania inwestycji komunalnych w postaci pożyczek i kredytów bankowych oraz emisji papierów wartościo wych. Potwierdzeniem sformułowanej powyżej tezy jest fakt, że w 1997 r. inwestycje samorządowe finansowane były poprzez kredyty i w wyniku emisji obligacji w wysokości 578,6 mld zł, za pomocą środków własnych w wysokości 6,6 mld zl oraz środków z funduszy ochrony środowiska 1,2 mld zł 29 . Nowe rozwiązania, zawarte w ustawie o finansach publicznych, przyczynią się zapewne do jeszcze szerszego wykorzystania pozabudżetowych źródel finansowania inwestycji komunalnych w postaci kredytów i emisji papierów wartościowych.. Literatura. Emisja obligacji komunalnych w praktyce, Inwest Consulting SA, Poznań 1999. Gilowska Z ., Fillallse gmin 1991-1992. Gdańska Grupa Promocyjna SA , Gdańsk 1992. Gilowska Z., Misiąg W., Decel1tralizacja polskiego systemu budżetowego, Inslytut BadOIi nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 1995. Jastrzębska. M.. Dziedziny. zarządzania. finansami gmilly, "Finanse Komunalne" 1998,. nr 7-8. Komar A" Problematyka finansów. samorząlJu. terytoria(lIego. 1\1. Polsce, "Ruch Prawniczy,. Ekonomiczny i Socjologiczny" 1990, nr 3-4. Ład z iewski J., Rokowska H., Krliger L" Kredyty komercyjlle zaciągalle przez gmilly i .\1'6Iki gmilllle IV latach 1995-1997, "Finanse Komunalne" 1998, nr 6. 29 M. Wojnink, Kto pożycza, ten żyje, "Gazeta Bankowa" 1999, nr 10..

(13) Przedsięwzięcia. Patrzalek L., Finanse lokalne, AE we Wroclawiu, Wroc!aw 1998. Przepisy o miclliu samorządu terytorialnego i sposobach jego l1abycia 1Ia gruncie przepisów reformujących administracN publiczną, Zespól Radców Prawnych RIO, Biuletyn RIO, Kraków 1999, nr4. Sochacka-Krysiak H., Finanse lokalne, Poltext, Warszawa 1993 . Ustawa z 8 Illl990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 16, poz. 95 z późno zm. (tekst jedno Dz.U. 1996, nr 13, poz. 74). Ustawa Z 5 I 1991 r. Prawo budżetowe, tekst jedno Dz.U . 1993 , nr 72, poz. 344 Z późno zm. Ustawa z 10 VI 1994 r. o zamówieniach publicznych, Dz.U. nr 76, poz. 344 z póżn. zm. Ustawa Z 29 IX 1994r. o rachunkowości, Dz.U . nr 12I. poz. 591 z póżn. zm. Ustawa z 29 VI 1995 r. o obligacjach, Dz.U. nr 83, poz . 420 z póżn. zm. Ustawa z 26 XI 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 155, poz. 10 14 z pó żn. zm. Weber M., Dośw iadczenia nżejednozna czne, "Wspólnota" 1997, nr 25. Witalec W" Zasady gospodarki finalIsowej jednostek samo rządu lerytorialnego w świetle ustawodawstwa reformującego administrację publiczną, .. Finanse Komunalne" 1999, nr l. Wojniak M., Kto pożycza, tell żyje, ..Gazeta Bankowa" 1999, nr 10. Zen Z., System finansów publiczn)'ch, "Wspólnota" 1999, nr 5.. Investment Initiatives In Gm/nas in the Llght ol Translormatlons In the Publle Finance System In Poland This paper addresses the question af financing comml1nal investment in the light of new regulations arising from the law on public finances, and stresses the significance of. legał. non-govemmental sources - bank credits and band issucs - for rinancing investment. initiatives in gm;nas..

(14)