W ojciech Fill
Przyczyny oraz skutki zmian prawnofinansowych
instrumentów ochrony środowiska
Przyczyny zmian w zakresie prawa ochrony środowiska
W ostatnich kilkunastu latach można zaobserwow ać nasilenie działań prawnych Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. W ażną przyczyną rozwoju europejskiego prawa ochrony środowiska je st po wszechne przeświadczenie, że żadne państw o sam odzielnie nie może rozwiązać problemu ochrony środowiska z uwagi na m iędzynarodowy charakter zanieczyszczeń. D ziałaniom przyjm ującym postać konkret nych rozwiązań normatywnych tow arzyszą różnorodne uzasadnienia. Ich analiza pozwala na wyodrębnienie biologicznych, etycznych i eko nomicznych przyczyn dokonyw ania zm ian w zakresie praw a ochrony środowiska.
Podstawową przyczyną zmian praw a ochrony środow iska są przesłanki biologiczne. Rozum ie się przez nie ochronę biologicznego bytu człowieka, w myśl założenia, że ochrona zdrow ia i życia czło wieka jest nadrzędnym celem ochrony środowiska w ogóle. Z przesła nek biologicznych w yw odzą się postulaty tzw. antyglobalistów - mo
7 2 W O JC IEC H FILL
gące prowadzić do anarchizacji życia społecznego - w myśl tezy o nad rzędności jednostki nad środowiskiem naturalnym i społecznym, z całą jego infrastrukturą gospodarczo-polityczną. Przegląd skrajnych postaw społecznych w om awianym zakresie uwidacznia się w funkcjonowaniu rozmaitych ruchów ekologicznych, które radykalnie odrzucają kompro mis pomiędzy działaniami ekologicznymi i gospodarczymi, ze względu na brak skuteczności takich rozwiązań.
W śród współczesnych etycznych przyczyn zmian prawa ochro ny środowiska dom inuje pogląd o konieczności zachowania równo wagi pom iędzy rozw ojem społecznym a zachowaniem środowiska w stanie pierwotnym. Dobrym przykładem ilustrującym etyczne przy czyny dokonywania zmian prawa ochrony środowiska może być kształ towanie się podstawowego dla współczesnego prawa ochrony środowi ska pojęcia „zrównoważonego rozwoju” 1.
Istotny wkład w jego ukształtowanie wniósł raport przygotowany w 1987 r. przez Światową Komisję ds. Ochrony Środowiska i Rozwo ju 2. „Zrównoważony rozwój” według rozumienia przyjętego w raporcie
polega na rozwoju stabilnym, uwzględniającym procesy zmian, w któ rych eksploatacja zasobów, główne działy inwestowania, kierunki po stępu technicznego oraz zm iany instytucjonalne pozostają ze sobą w reakcji niekontrowersyjnej i harmonijnej, dając możliwość zaspoka jan ia potrzeb aktualnych oraz potrzeb i aspiracji ludzkości w przyszło ści3. N ieco zm odyfikow aną wersję tego pojęcia m ożna odnaleźć w ra porcie końcowym Światowej Komisji Środowiska powołanej w 1983 r.
1 P ojęcie zrów now ażonego rozw oju je st odpow iednikiem angielskiego term inu susta
inable developm ent. W literaturze m ożna spotkać rów nież inne tłum aczenia: rozwój zintegro
w any (A . Chm ielak, P roblem y badaw cze teorii trw ałego i zrów now ażonego rozwoju, „Eko nom ia i Ś rodow isko” 1998, nr 2, s. 35), w zrost sam opodtrzym ujący się (J. Boć, K. Nowacki, E. S am borska-B oć, O chrona środow iska, wyd. 2, W rocław 2000, s. 60), ekorozwój (P. Tysz ko, A. Z iem ińska, A ngielsko-polski leksykon term inologii w ładz lokalnych, organizacji spo
łecznych i ochrony środow iska. W arszaw a 1994, s. 128), ciągły rozwój (M. Kenig-W itkowska, K oncepcja „sustainable d evelo p m e n t" w p ra w ie m iędzynarodow ym , „Państw o i Praw o” 1998,
nr 8, s. 45), a także rozw ój trw ały (J. C iechanow icz-M cL ean, M iędzynarodow e pra w o ochrony
środow iska. W arszaw a 2001, s. 59).
2 Tzw . raport B rudtland - od nazw iska przew odniczącej kom isji. J. Boć, K. N owacki,
E. S am borska-B oć, op. cit., s. 60. 3 Ibidem .
PRZY C ZY NY O R A Z S K U TK I ZM IA N PR A W N O FIN A N SO W Y C H . 7 3
przez ONZ. Przez sustainable developm ent rozumie się tam przede wszystkim założenie, że rozwój gospodarczy obecnego pokolenia nie powinien odbywać się kosztem wyczerpyw ania zasobów nieodna wialnych albo kosztem zużycia zasobów odnaw ialnych, w tem pie przekraczającym tem po ich naturalnej odnowy4. Uogólniając, można stwierdzić, że stworzono i um ocniono sw oistą filozofię dalszego roz woju świata, u której podstaw znajduje się prześw iadczenie o nieroze rwalności rozwoju społecznego i gospodarczego z zagadnieniam i ochrony środowiska. Jako pożądany uznano taki rozwój gospodarczy, który nie odbywa się kosztem degradacji środowiska.
Podstaw ow ą przyczyną ekonom iczną dokonyw ania zm ian w za kresie prawa ochrony środowiska jest próba rozw iązania sprzeczności pomiędzy rozwojem gospodarki a zachow aniem środowiska natural nego w stanie nienaruszonym. W arto zauważyć, że czyste ekologicz nie grunty stają się dobrem coraz rzadszym, jednak niezbędnym przy prowadzeniu - przykładowo - turystycznej, agroturystycznej lub pro ekologicznej, rolniczej działalności gospodarczej. W zw iązku z tym bardzo szybko wzrasta wartość ekonom iczna gruntów ekologicznie czystych i nasila się obrót gospodarczy w tej dziedzinie.
Opisywane przyczyny bardzo silnie wpływały na kształt zmian ustawodawstwa Unii Europejskiej5. W arto zauważyć, że pojęcie zrów noważonego rozwoju do pierwotnego praw a wspólnotowego zostało włączone dopiero w lutym 1992 r. Traktat z M aastricht, w prow adzają cy zmiany w Jednolitym Akcie Europejskim postanawiał, że zrówno ważony rozwój jest zasadą Unii Europejskiej i jednym z podstawowych zadań, którego realizacja wymaga wprowadzenia polityki ochrony śro dowiska6. Kolejne zm iany Traktatu Pow ołującego E uropejską W spól
4 J. Ciechanow icz-M cLean, op. cit., s. 61.
5 Począwszy od konferencji w Sztokholm ie w 1972 r. E W G zaczęła przyjm ow ać pię cioletnie program y ochrony środow iska będące odpow iedzią na postulaty w ynikające z kon cepcji zrównoważonego rozwoju; K. G ruszecki, O chrona p raw na środow iska w Unii E uropej
skiej - ź r ó d ła praw a europejskiego, „A ura” 1999, nr 1, s. 7.
6 Traktatem z M aastricht W spólnota Europejska zobow iązała się do prow adzenia od powiedniej polityki ochrony środow iska ja k o m echanizm u osiągania celów W spólnoty. K w e stie szczegółowe zostały uregulow ane w Tytule XVI: „Ś rodow isko naturalne” . W zakresie ochrony środowiska na szczególną uw agę zasługuje art. 2 traktatu z M aastricht w prow adzający do pierwotnego praw a w spólnotow ego pojęcie zrów now ażonego rozw oju, rozum ianego ja
7 4 W O JC IEC H FILL
notę G ospodarczą w prow adzono w wyniku w ejścia w życie traktatu am sterdam skiego, który w dziedzinie ochrony środowiska rozwija praktyczne zagadnienia stosowania koncepcji trwałego rozwoju. Arty kuł 6 tego traktatu nakazuje, aby wymogi ochrony środowiska były uw zględniane w procesach budow ania polityki wspólnotowej nieza leżnie od obszaru, którego polityka dotyczy. W praktyce, jak się wyda je, przepis ten należy w iązać z obowiązkiem poprzedzenia uchwalenia
każdego nowego aktu prawnego, debatą na tem at skutków dla środo wiska. Zgodnie z traktatem am sterdam skim , wspólnotowa polityka w zakresie ochrony środow iska opiera się na wykształconych w prak tyce zasadach: ostrożności, podejm ow ania działań zapobiegawczych, usuw ania szkód ekologicznych u źródła oraz pokrywania kosztów neutralizacji zanieczyszczeń przez sprawcę7.
W ujednoliconej wersji Traktatu Ustanawiającego W spólnotę E uropejską utrzym ano przepis charakteryzujący przesłanki prowadze nia polityki ekologicznej polegającej na uwzględnianiu: dostępnych danych naukow o-technicznych, warunków środowiska naturalnego w różnych regionach W spólnoty wraz z w yceną potencjalnych zysków i kosztów działań lub ich zaniechania. Zgodnie z art. 175 tego traktatu, kształtow anie ekologicznej polityki może następować przez stosowa nie przede w szystkim rozw iązań o charakterze finansowym. Traktat ten utrzym uje rów nież w mocy rozwiązanie nakładające na państwa członkow skie obowiązek finansow ania realizacji polityki ekologicznej oraz m ożliwość finansow ego wspierania realizacji polityki w om awia nym zakresie środkami pochodzącym i z Funduszu Spójności.
Po przełom ie 1989 r. Polska dokonała istotnych zmian w dzie dzinie praw a ochrony środowiska. Pozytywne efekty podejmowanych działań ochronnych zbiegły się w czasie z przygotowaniam i Polski do członkostw a w Unii Europejskiej. Analizując dotychczasowe reformy praw ne w poszukiw aniu przyczyn zmian w dziedzinie ochrony środo wiska, m ożna zauważyć, że nie jest to zbieżność przypadkowa. Postęp pozostaje bow iem w ścisłym związku z procesem dostosowywania
ko popieranie w całej w spólnocie harm onijnego i zrów now ażonego wzrostu gospodarczego, trw ałego i bezinflacyjnego rozw oju z poszanow aniem środow iska naturalnego.
PRZY CZY NY O R A Z SK U TK I ZM IA N PR A W N O F1N A N SO W Y C H .. 7 5
polskiego prawa do wym ogów wspólnotowych. N a uwagę zasługuje również fakt, że postęp ten był możliwy dzięki zmianie ustroju gospo darczego państwa.
Prawnofinansowe instrumenty ochrony środowiska oraz kierunki ich zmian
Jedną z normatywnych konsekwencji wypracow yw ania pojęć i metod skutecznej ochrony środowiska stało się włączenie prawnofinanso- wych instrumentów jego ochrony do system ów praw nych państw ro zwiniętych. Prawnofinansowe instrumenty ochrony środow iska m ożna w rozmaity sposób systematyzować. Jednym z przykładów m oże być ich międzynarodowa klasyfikacja, przeprow adzona na forum OECD. Zgodnie z nią, należy wyodrębnić podatki ekologiczne, opłaty, kary finansowe, dotacje, kredyty, kaucje ekologiczne oraz tworzenie ryn ków obrotu uprawnieniam i do emisji zanieczyszczeń.
Przez podatki ekologiczne m ożna rozumieć zarówno podatki pośrednie, jak i bezpośrednie, jeżeli ich nałożenie służy celom ochrony środowiska. Szczególną kategorią podatków ekologicznych są podatki obciążające emisję zanieczyszczeń. Podstaw ę opodatkow ania w tego typu podatkach stanowi najczęściej ilość wyem itowanych do atm osfe ry lub wody szkodliwych substancji.
W odróżnieniu od podatków ekologicznych, będących jed n o stronnymi świadczeniami przym usow ymi, przez opłaty należy rozu mieć obciążenia będące swoistymi św iadczeniam i wzajem nym i za przewidzianą prawnie możliwość zanieczyszczania środowiska. Z uwa gi na wysokość świadczenia również opłaty m ogą spełniać funkcję bodźcową, zniechęcając do emisji zanieczyszczeń. Najsilniejszym od działywaniem bodźcowym powinny jednak charakteryzować się kary finansowe, znajdujące zastosowanie w przypadku naruszenia norm prawa ochrony środowiska.
Zastosowanie dotacji jako instrum entu m ającego służyć ochro nie środowiska może prowadzić do rozmaitych skutków prawnych.
7 6 W O JC IEC H FILI.
Z jednej strony udzielenie dotacji określonemu przedsiębiorcy, czy też subw encjonow anie całej gałęzi przemysłu sprzyja wdrażaniu nowych metod neutralizacji zanieczyszczeń oraz ekologicznych procesów tech nologicznych. Z drugiej jednak dotowanie może powodować naruszenie zasad m iędzynarodowej konkurencji handlowej, co w dziedzinie och rony środowiska spowoduje nieopłacalność wytwarzania w innych państwach, niedotowanych, ekologicznie czystych produktów, a tym sam ym wzrost emisji zanieczyszczeń w skali kontynentu.
Na zachwianie zasad konkurencji międzynarodowej zdecydo w anie m niejszy wpływ niż dotacje, m ają kredyty preferencyjne udzie lane przez niektóre banki i fundusze. Warto jednak zauważyć, że w chwili umorzenia części kredytu, również ta forma finansowania inwestycji w zakresie ochrony środowiska może stać się źródłem ograniczającym swobodę konkurencji.
W ydaje się, że niezwykle skutecznym instrumentem ochrony śro dowiska są kaucje ekologiczne. Często przyjm ują one postać tzw. opłat depozytowych. Opłaty te obciążają produkty zanieczyszczające środo wisko; są zwracane ponoszącym je w m omencie wypełnienia nałożo nych przepisam i obowiązków.
Interesującym instrum entem praw nofinansow ym ochrony śro dow iska m oże stać się stworzenie rynku obrotu prawami do emisji za nieczyszczeń. Jednak w drożenie tego rozwiązania wym aga spełnienia licznych i kosztow nych warunków wstępnych. W arto też podkreślić, że popraw ne funkcjonow anie rynku obrotu prawami do emisji wyma ga etycznego postępowania jego uczestników. Jeżeli bowiem przedsię biorca będzie dokonywał emisji zanieczyszczeń w ilościach nieznajdu- jących pokrycia w posiadanych prawach do emisji, to cały system obrotu straci sens z uwagi na dużą techniczną trudność nadzorowania wszystkich em itentów zanieczyszczeń.
W tym kontekście warto zauważyć, że w wielu państwach nale żących do O EC D trw ają zaaw ansow ane prace nad wdrożeniem tzw. ekologicznej reform y fiskalnej. M a ona być nowatorskim modelem finansow ania niektórych zadań publicznych państw a za pom ocą środ ków pozyskiwanych w wyniku obciążenia em itentów zanieczyszczeń środow iska tzw. ekopodatkam i. Dotychczas koncepcja ekologicznej
PRZY C ZY NY O R A Z SK U TK I ZM IA N PR A W N O FIN A N SO W Y C H . 7 7
reformy fiskalnej nie została w pełni w drożona w żadnym państwie. Przyczyn takiego stanu rzeczy można doszukiwać się przede w szyst kim w obawach rządzących. W iążą się one ze w zrostem obciążeń po datkowych społeczeństwa, zm niejszeniem konkurencyjności w handlu zagranicznym oraz obaw ą przed rozregulow aniem system u finansów publicznych. Zasadniczą rolę we wdrażaniu ju ż nie tylko ekologicznej reformy fiskalnej, ale nawet pojedynczych praw nofinansow ych bodź ców ochrony środowiska, odgryw ają liczne lobby przem ysłow e oraz interesy narodowe poszczególnych państw 8.
Również w Polsce Ekologiczna R eform a Fiskalna nie znalazła dotąd zastosowania9. W sytuacji gdy budżet państw a jest nadm iernie obciążony wydatkami socjalnymi oraz skutkami w drażania reform w dziedzinie zabezpieczeń społecznych, postulat ekologicznej reform y fiskalnej nie jest brany przez kolejne rządy pod uwagę jak o m ożliwość choćby częściowego rozwiązania problem u np. bezrobocia10.
8 Bardzo jaskraw ym przykładem m oże tu być zaprzestanie w 1994 r. przez K om isję Europejską prac nad dyrektyw ą opodatkow ującą zużycie energii oraz em isję C O2. N a czele przeciwników inicjatywy stanęła W ielka Brytania, głosząc, że dyrektyw a narusza suw erenność podatkow ą poszczególnych państw członkow skich. Francja, zależna głów nie od energii po chodzącej z elektrowni atom ow ych, dążyła do opodatkow ania w yłącznie em isji C O2, zaś W ło chy stanęły na straży rentow ności sw oich elektrow ni w ęglow ych; I. K ruszew ska, B. Thorpe,
Strategies to Prom ote Clean Producłion cz. 3, G reenpeace International 1995.
9 Ekologiczna reform a fiskalna je st jed n ak przedm iotem zainteresow ania ośrodków naukowych. Pow stają w tym zakresie liczne prace naukow e; zob.: J. G łuchow ski, P odatki
ekologiczne, W arszaw a 2002; Instytut na Rzecz Ekorozw oju, Projekt badaw czy „Ekologiczna
Reforma Podatkow a jak o instrum ent zrów now ażonego rozw oju w Polsce początku XXI wieku”, W arszaw a 2001; J. Fam ielec, A naliza bodźcow ych p odatków ekologicznych w w ybra
nych krajach zachodnich i m ożliw ości ich wprow adzenia w P olsce, K raków 2003.
10 W obecnych realiach ekonom iczno-społecznych należałoby także zadbać o ukształto wanie prawnofinansow ych form rozw iązań łagodzących skutki przeprow adzenia takiej refor my. Jak m ożna sądzić, istotnym elem entem w prow adzenia om aw ianej reform y w Polsce byłaby też konieczność uzyskania zgody politycznej i społecznej.
7 8 W O JC IEC H FILL
Skutki zmian następujących w zakresie prawnofinansowych regulacji ochrony środowiska
Z uwagi na członkostwo Polski w Unii Europejskiej efekty zmian na stępujących w zakresie prawnofinansowych regulacji ochrony środowi ska m uszą być rozpatrywane z uwzględnieniem zasad funkcjonowania wspólnego rynku, wolnej konkurencji oraz swobodnego przepływu to warów i usług.
W arto zauważyć, że podsum owując wyniki Piątego Programu Działania W spólnoty w Dziedzinie Ochrony Środowiska, Komisja Unii Europejskiej w swoim raporcie11 uznała rozwój ustawodawstwa wspól notowego w dziedzinie ochrony środowiska za „główne” pole postępu. W dziedzinie wdrażania prawnofinansowych instrum entów ochrony środow iska Kom isja zauważyła, że zastosowanie ekologicznych po datków, system ów depozytow ych oraz tworzenie rynków zbywalnych upraw nień do emisji zanieczyszczeń nie przyniosło spodziewanych efektów. W ocenie Komisji, zasadniczą przyczyną takiego stanu rze czy jest brak aktywności krajów członkowskich przy realizacji wytycz nych Programu, wynikający z braku konkretnych celów, braku współ działania gospodarki oraz nikłego zainteresowania społecznego12.
Z uwagi na ograniczone możliwości wprowadzenia przez pań stwa członkowskie Unii wspólnych regulacji w zakresie ekologicznego opodatkowania, podstawowego znaczenia nabierają regulacje wewnę
11 K O M (1999) 43, s. 24, pkt 9.
12 O dnosząc się krytycznie do w yjaśnień Komisji, m ożna zauw ażyć, że przede wszyst kim ona sam a ponosi w inę za niedostatki w realizacji Piątego Program u D ziałania W spólnoty w D ziedzinie O chrony Środow iska. Z arów no w polityce, ja k i w faktycznych działaniach Kom isji m ożna w skazać pew ne m ankam enty, a naw et sprzeczności logiczne. Kom isja pow in na się liczyć z faktem , że program o charakterze zadaniow ym , bez przypisania konkretnych kom petencji oraz zadań i środków określonym podm iotom , nie przyniesie spodziew anych rezultatów , pozostając sw oistym m anifestem . N a tym tle do w ew nętrznie sprzecznych postula tów Kom isji m ożna zaliczyć np. z jed n ej strony konsekw entne dążenie do zmniejszania natę żenia transportu sam ochodow ego, z drugiej zaś intensyw ną rozbudow ę infrastruktury drogo wej. N a istnienie w ew nętrznych sprzeczności w zakresie polityki ochrony środow iska Unii Europejskiej w skazuje rów nież Trybunał O brachunkow y; zob. spraw ozdanie nr 3/98 Europej skiego Trybunału O brachunkow ego (D z.U . C 191).
PRZY C ZY NY O R A Z SK U TK I ZM IA N PR A W N O FIN A N SO W Y C H . 7 9
trzne poszczególnych państw członkowskich. W ydaje się, że w związku z brakiem regulacji ogólnowspólnotowych, państwa członkowskie uzy skują legitymację do wprowadzania indywidualnych regulacji w zakre sie ochrony środowiska. Zastosowane rozwiązania powinny być jednak spójne z podjętymi uprzednio przez państwa członkowskie zobowiąza niami. W powyższej sytuacji należy poddać odrębnej analizie sytuację, w której istnieją wspólnotowe regulacje w zakresie harmonizacji praw- nofinansowych instrumentów ochrony środowiska oraz sytuację praw ną zachodzącą w przypadku braku regulacji harmonizujących13.
Polska posiada długą tradycję w stosowaniu prawnofinanso- wych instrumentów ochrony środowiska. Instrum enty te funkcjonują w kontekście konstytucyjnej zasady zrów now ażonego rozwoju, na podstawie szczegółowego rozwiązania ustawy - Prawo ochrony środo wiska oraz wielu innych ustaw. Pomim o trwającej w ostatnich latach rozbudowy polskiego systemu instrumentów ochrony środowiska (m.in. o opłaty produktowe oraz depozytowe), prawnofinansowa ochrona śro dowiska nadal w dużym stopniu polega na stosowaniu opłat i kar ekolo gicznych zasilających fundusze ochrony środowiska. Brakuje wśród modernizowanych oraz nowo powstających regulacji prawnych z zakre su ochrony środowiska instytucji od wielu lat powszechnie stosowanych w większości państw Unii. Chodzi tu w szczególności o tzw. podatki ekologiczne sensu stricto, a więc zasilające budżet.
W nawiązaniu do problematyki norm atyw nego kształtu prawno- finansowych instrumentów ochrony środowiska stosowanych w Pol sce, komentarza w ym agają zmiany zachodzące w obrębie tych roz wiązań. Przede wszystkim należy podkreślić ograniczony zakres ich oddziaływania środków innych niż opłaty i kary finansowe. Proekolo giczne rozwiązania o charakterze ulg podatkowych istnieją, ale ich analiza prowadzi do wniosku, że nie są one dostatecznie spójnym sys temem. W śród rozwiązań podatkowych w zakresie ochrony środow i
13 W prow adzanie podatków oraz innych obciążeń fiskalnych leży w gestii każdego państwa członkowskiego. Istotnym w yjątkiem w tym zakresie je st istnienie ujednoliconych regulacji w zakresie opodatkow ania olejów m ineralnych, alkoholu oraz w yrobów tytoniow ych. W pozostałych dziedzinach sw oboda opodatkow ania prow adzi do znaczącego zróżnicow ania obciążeń fiskalnych.
8 0 W O JC IEC H FILL
ska m ożna wskazać przede wszystkim na zastosowanie obniżonych stawek w podatku od towarów i usług dla producentów niektórych wyrobów i urządzeń związanych z ochroną środowiska. Obniżone stawki stosuje się rów nież w zakresie podatku akcyzowego. Ulgi te m ają jed nak wąski zakres podm iotow y oraz przedm iotow y14. W pew nych sytuacjach ustawodawca, z uwagi na ochronę środowiska, stosuje rów nież całkow ite zw olnienie z podatku15. Innego rodzaju instrumen tem podatkow ym o charakterze ulgi jest możliwość pomniejszania podstawy opodatkow ania o pewną, określoną ustawowo, kwotę prze znaczoną w formie darowizny na realizację celów związanych z och roną środowiska. W zakresie uregulow ań wskazanych rodzajów ulg podatkowych dochodzi do częstych zmian, polegających na niewiel kich korektach wysokości stawek podatkowych w podatkach pośred nich oraz zasad pom niejszania podstawy opodatkowania w podatkach dochodow ych. Zm iany takie z pew nością nie doprow adzą do ukształ tow ania spójnego systemu podatkowych instrumentów ochrony śro dowiska, opartego o postulaty ekologicznej reform y fiskalnej. Można zaobserw ow ać rów nież zjaw isko likwidacji ulg podatkowych, które były instrum entam i ochrony środowiska. Od 2000 r. w ramach refor my system u podatkow ego zostały zlikwidowane wszystkie ulgi i pre mie inw estycyjne w podatkach dochodow ych, w tym także te związa ne z ochroną środow iska16. Efektem takiej polityki podatkowej jest ograniczenie opłacalności prow adzenia działalności gospodarczej polegającej na segregacji i utylizacji odpadów.
W arto rów nież podkreślić, że brakuje w podatkowym systemie prawnym regulacji mogących rekom pensow ać brak wspomnianych podatkowych rozw iązań proekologicznych. W prowadzenie do syste mu prawnego nowych instrumentów prawnofinansowych w postaci
14 Przykładow o siedm ioprocentow ą staw ką podatku od tow arów i usług objęte są m a szyny, urządzenia i narzędzia dla gospodarki leśnej, urządzenia do utylizacji odpadów oraz staw ki podatku akcyzow ego dla paliw płynnych o niższej zawartości siarki.
15 Zw olnieniu z podatku od tow arów i usług podlegają m.in. produkty gospodarki le śnej i łow ieckiej oraz usługi zw iązane z rozprow adzaniem wody.
16 Likw idacja części ulg i zw olnień podatkow ych korzystnie w płynęła na uproszczenie zasad w ym ierzania oraz poboru podatków , przyczyniając się do zw iększenia przejrzystości sy stem u podatkow ego.
PRZY C ZY NY O R A Z SK U TK I ZM IA N P R A W N O F IN A N SO W Y C H .. 8 1
opłaty produktowej oraz opłaty depozytowej rów nież nie sprzyja prze kazywaniu przez przedsiębiorców części zysku na inwestycje w zakre sie ochrony środowiska, choć niewątpliwie instrum enty te służą och ronie środowiska. Charakterystycznym zjawiskiem, wskazującym na brak spójności systemu proekologicznych rozwiązań podatkow ych jest również utrzym ywanie ulg podatkowych w odniesieniu do produktów i usług wyraźnie szkodliwych dla środowiska oraz opodatkow anie to warów i usług sprzyjających ochronie środow iska17. A naliza pow yż szych sprzeczności prowadzi do wniosku, że często zastosow anie prawnofinansowych instrum entów ochrony środowiska paradoksalnie koliduje z innymi niż ochrona środowiska interesam i społecznym i18.
Wiele uwag nasuwa się również w dziedzinie regulacji dotyczą cych funkcjonowania rynku obrotu zbywalnymi uprawnieniami do em i sji zanieczyszczeń. II Polityka Ekologiczna Państwa, przyjęta przez R a dę Ministrów w 2000 r., wskazywała rynki zbywalnych upraw nień do emisji zanieczyszczeń jak o instrument, który ze względu na swoje cechy w zakresie ochrony środowiska należy pilnie wdrożyć do pol skiego systemu praw nego19. Pomimo to, na wprow adzenie stosownej
17 Z w iększeniu ruchu pryw atnych pojazdów w centrach m iast sprzyja w zrost cen za przejazdy kom unikacją m iejską spow odow any w dużym stopniu zakresem przedm iotow ym podatku od tow arów i ustug przew ozów środkam i kom unikacji miejskiej. W ydaje się, że proekologicznych funkcji nie spełnia rów nież objęcie podatkiem od tow arów i usług odprow a dzania i oczyszczania ścieków.
18 Przykładowo, najczęściej każda osoba posiadająca sam ochód chce, aby jed n o cze śnie istniały: sieć bezpłatnych autostrad oraz niczym nieskażone środow isko naturalne. Para doks ten z jednej strony m oże tłum aczyć istnienie sprzeczności w istniejących rozw iązaniach podatkowych dotyczących ochrony środow iska, z drugiej zaś uzm ysław ia w ielość i różnorod ność przeszkód, które należy przezw yciężyć, tw orząc spójny system podatkow ych instrum en tów ochrony środowiska.
19 Ten praw nofinansow y instrum ent ochrony środow iska łączy w sobie regulację ad ministracyjną w postaci określenia limitu em isji, z reg u lacją praw nofinansow ą um ożliw iającą obrót przysługującymi poszczególnym podm iotom limitami do em isji zanieczyszczeń. W arto jednak zauważyć, że istnieje niebezpieczeństw o pow staw ania obszarów o nadm iernej koncen tracji zanieczyszczeń w w yniku niekontrolow anego adm inistracyjnie, w olnorynkow ego obrotu przyznanymi limitami. Bardzo często przedsiębiorcy stosują zbliżone technologie produkcji i emisji zanieczyszczeń, co m oże ograniczać płynność obrotu.
8 2 W O JC IEC H FILL
regulacji trzeba było czekać aż 5 lat20. W tym czasie powstał system obrotu em isjam i m.in. w W ielkiej Brytanii, Holandii i Belgii.
Podsumowanie
W procesie negocjacji członkow skich z U nią Europejską problem aty ka ochrony środowiska stanow iła jeden z trudniejszych obszarów uz godnień. Polskie stanowisko negocjacyjne przewidywało uzyskanie znaczących okresów przejściowych w dochodzeniu do standardów norm atywnych oraz infrastrukturalnych Unii w zakresie ochrony śro dowiska. W pierw szym , dobiegającym końca okresie, podstawowym zadaniem było przeprow adzenie zmian instytucjonalnych oraz dosto sowanie praw a polskiego do acquis communautaire. Dostosowanie polskich rozwiązań prawnych w zakresie ochrony środowiska do roz wiązań Unii Europejskiej, zgodnie z Narodowym Programem Przygo tow ania do C złonkostw a21, obejm owało osiągnięcie pełnej zgodności praw a polskiego z acquis com munautaire do końca 2002 r. W celu spełnienia wym agań unijnych, Polska musiała dokonać transpozycji do wewnętrznego porządku prawnego ponad 170 aktów wtórnego prawa wspólnotowego.
Znacznie gorzej niż w przypadku postępów we wdrażaniu pra w a w spólnotow ego w zakresie ochrony środowiska, przedstawia się kw estia praktycznego dostosow ania polskiej infrastruktury do wym o gów norm atyw nych22. Utrudnieniem w dostępie do środków finanso
20 U staw a z 22 grudnia 2004 r. o handlu upraw nieniam i do emisji gazów cieplarnia nych i innych substancji (Dz.U. N r 281, poz. 2784) w eszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.
21 D okum ent N arodow y P rogram P rzygotow ania d o C złonkostwa, przyjęty przez Ra dę M inistrów 26 kw ietnia 2000 r.
22 R ealizacja inwestycji w tym zakresie została przew idziana na lata 2002-2010, także dopiero po 2010 r. Jest to jed n ak założenie racjonalne z uwagi na fakt, że wiele z inw e stycji w zakresie ochrony środow iska będzie realizow anych przez jednostki sam orządu teryto rialnego, których zdolność kredytow a je st obecnie znacznie ograniczona przez w ykorzystanie w w ielu przypadkach lim itów w ysokości zadłużania się, przew idzianych przez ustawę o fi nansach publicznych.
PR ZY C ZY N Y O R A Z SK U TK I ZM IA N P R A W N O F IN A N SO W Y C H .. 8 3
wania ochrony środowiska przez samorządy terytorialne jest ogólnie rzecz biorąc niewielka efektywność korzystania z instrumentów rynku kapitałowego, choć niektóre z nich, m.in. obligacje wyemitowane przez wiele samorządów, przynoszą wymierne korzyści w zakresie finanso wania inwestycji infrastrukturalnych23. Często rów nież pojaw iają się problemy z przygotow aniem odpowiednich dokum entów analitycz nych, a nawet ze sporządzeniem stosownych wniosków, od przedsta wienia których zależy udostępnienie środków funduszy unijnych24.
Przy założeniu, że nie w prow adza się tzw. ekologicznej reform y fiskalnej, brak sformalizowanej instytucji podatku ekologicznego nie powoduje poważniejszych negatywnych skutków w funkcjonow aniu systemu finansowania ochrony środowiska w Polsce. Z asadniczą kom plikację w sprawnym funkcjonow aniu tego systemu m oże jed nak w y wołać fakt, że podstawowe jeg o założenia są wzajem nie sprzeczne25.
23 Do tej pory przede w szystkim w iększe m iasta decydow ały się na finansow anie in westycji infrastrukturalnych dzięki emisji obligacji kom unalnych; zob. B ank Św iatow y i A gen cja Rozwoju K om unalnego, Sem inarium na tem at finansow ania inw estycji gm innych, m ateria ły sem inaryjne, W arszaw a 1998.
24 Z opublikow anego 19 m arca 2001 r. raportu K om isji Europejskiej w ynika, że znaczne opóźnienie realizacji przepisów praw a w zakresie dokonyw ania inw estycji infrastruk turalnych nie jest ce c h ą jedynie polskiego system u finansow ania ochrony środow iska. Począw szy od 1991 r., kiedy zaczęła obow iązyw ać dyrektyw a o oczyszczaniu ścieków kom unalnych (91/271/EW G), rów nież znaczna liczba dużych m iast europejskich - w tym także B ruksela - nie została w yposażona w stosow ne urządzenia przew idziane przepisam i dyrektyw y. M. R ud nicki, System finansow ania przedsięw zięć proekologicznych w Polsce, „Sam orząd T erytorial ny” 2001, nr 10, s. 38.
25 Istotną funkcją praw nofinansow ych instrum entów je st takie kształtow anie zjaw isk w zakresie publicznej gospodarki finansow ej, aby m ogły oddziaływ ać m echanizm y ekono miczne. Instytucje opłat oraz kar pieniężnych, w ytw arzając przym us ekonom iczny, w arunkują poprawność zachow ań społeczno-gospodarczych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Jednak przestrzeganie norm i dostosow anie się do w ynikających z nich nakazów i zakazów pow oduje, że m aleją w pływ y z tytułu kar. R ów nocześnie ekonom iczna presja nieopłacalności prow adzenia działalności gospodarczej praw nie dozw olonej - lecz naruszają cej integralność środow iska - w yw ołuje zm niejszanie się w pływ ów z opłat. W efekcie końco wym zwiększenie skuteczności oddziaływ ania ekonom icznego instytucji opłat i kar prowadzi do zmniejszenia środków w pływ ających do funduszy ochrony środow iska. Zależność taka spowoduje najprawdopodobniej konieczność w prow adzenia zasadniczych zm ian w system ie finansowania ochrony środow iska. J. Fam ielec, Instrum enty p o lityki ekologicznej w krajach
8 4 W O JC IEC H FILI.
Realnym m odelem zmian rozwiązującym wskazane sprzeczno ści byłoby w drożenie ekologicznej reform y fiskalnej. Postulatami w tym zakresie ju ż obecnie uzasadnia się wprowadzanie niektórych zm ian w strukturze danin publicznych służących ochronie środowi ska26. E kologiczną reform ę fiskalną należy wiązać z kom pleksową przebudow ą nie tylko systemu podatkow ego i systemu finansowania ochrony środowiska, ale rów nież z wprow adzeniem zmian w systemie ubezpieczeń społecznych. W arto jednak pam iętać, że możliwość od działyw ania bodźcow ego instytucji prawnofinansowych stosowanych w zakresie ochrony środowiska zostałaby wówczas znacznie ograni czona, a naw et wyelim inowana. Przed podjęciem jakichkolw iek dzia łań legislacyjnych zm ierzających w opisywanym kierunku, należy przede wszystkim starannie obserwować efekty zastosowania rozwią zań o charakterze ekologicznej reformy fiskalnej, m.in. w Niemczech.
Jednocześnie nie m ożna nie uwzględnić faktu, że dopóki polski system finansow ania ochrony środowiska będzie w znacznej mierze oparty na funduszach ochrony środowiska, to tak rozumiana reforma fiskalna je st utrudniona. W tej sytuacji wydaje się, że dostosowanie system u opłat w zakresie ochrony środowiska do rozwiązań unijnych, je st zaledwie pierw szym etapem zmian w systemie danin publicznych. Kolejny być m oże będzie zm ierzał w kierunku włączenia danin o cha rakterze ekologicznym w ramy systemu budżetowego państwa, z je d noczesnym przebudow aniem zasad finansow ania ju ż nie tylko ochro ny środowiska, ale i wydatków sfery socjalnej.
26 Por. pk t 1 uzasadnienia do projektu ustaw y o obow iązkach przedsiębiorców oraz o optacie produktow ej i depozytow ej.
