Sens i bezsens weta ustawodawczego w Konstytucji RP z 1997 roku : w świetle konstytucyjnej regulacji pozycji ustrojowej prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

Maciej Pach

Sens i bezsens weta ustawodawczego

w Konstytucji RP z 1997 roku : w

świetle konstytucyjnej regulacji

pozycji ustrojowej prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej

Kultura i Polityka : zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks. Józefa Tischnera w Krakowie nr 9, 130-156

1 3 0 S E N S I B E Z S E N S W E T A U S T A W O D A W C Z E G O W K O N S T Y T U C J I R P Z 1 9 9 7 R O K U W Ś W I E T L E K O N S T Y T U C Y J N E J R E G U L A C J I P O Z Y C J I U S T R O J O W E J P R E Z Y D E N T A R Z E C Z Y P O S P O L I T E J P O L S K I E J Streszczenie

Artykuł zawiera analizę instytucji w eta ustawodawczego w formie nadanej przez aktualnie obow iązującą Konstytucję RP. Zgodnie z art. 122 ust. 5 prezydent RP może z um otyw ow anym w nioskiem przekazać ustaw ę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Dla ponownego uchw alenia ustawy niezbędne jest poparcie w ięk­ szości 3/5 głosów w obecności co najm niej połowy ustaw ow ej liczby posłów. Spełnienie tego w arunku przez izbę niższą polskiego parlam entu częstokroć oka­ zywało się nieosiągalne. W instytucji w eta prezydent RP otrzymał jedno z nielicz­ nych upraw nień umożliwiających głębokie oddzlatywanie n a politykę państwa. Weto stanowi jego prerogatywę, więc dla swojej skuteczności prawnej nie wymaga kontrasygnaty prem iera.

Prezydentura to jedna z najważniejszych instytucji republiki, zaś praw o weta stanow i w znacznej m ierze o sposobie jej spraw ow ania. Zasadniczym celem a r­ tykułu jest weryfikacja zasadności funkcjonow ania w polskim ustroju konstytu­ cyjnym instytucji w eta i ocena jej koherencji z generalnym i założeniam i systemu rządów w Polsce, a także wpływu na jakość spraw ow anego w naszym państw ie procesu rządzenia. Przedstaw ione zostały argum enty „za” w etem ustaw odaw ­ czym i „przeciw ” niem u, jednak w konkluzjach autor nie ucieka od w yrażenia własnego, jednoznacznego poglądu.

W artykule analizie poddano aspekty historyczne, norm atyw ne i praktyczne weta ustawodawczego ukształtowanego przez Konstytucję z 1997 roku Wykorzysta­ no także elementy praw noporów naw cze. W skrócie przedstaw iona została regu­ lacja prezydentury w yłaniająca się z całokształtu przepisów ustawy zasadniczej. Umożliwia to charakterystykę instytucji w eta przez pryzm at ogólnego stanow i­ ska ustrojow ego głowy państw a, a zw łaszcza funkcji prezydenta określonych w art. 126. Przytoczone zostało uzasadnienie w prow adzenia do tekstu Konstytucji

Maciej Pach - ur. 1987, absolwent stosunków międzynarodowych (Wyższa Szkoła Euro­ pejska im. ks. J. Tischnera), student V roku prawa (Uniwersytet Jagielloński). Członek Klubu Ja­ giellońskiego, gdzie pracuje w katedrze „Warsztaty Analiz Ustrojowych". Jego zainteresowania badawcze koncentrują się wokół zagadnień prawa konstytucyjnego i problematyki niemieckiej.

Publikował w „Kulturze i Polityce" i w „Pressjach". Jest dziennikarzem działu „Żużel" portalu NiceSport.pl.

w eta w kształcie nadanym przez art. 122 ust. 5. O statnia część artykułu zaw iera konfrontację dotychczasowej praktyki stosowania weta z zam iaram i ustrojodawcy. Przeanalizow ane zostały uzasadnienia najw ażniejszych wniosków o ponow ne rozpatrzenie ustawy, szczególnie tych nieodrzuconych. Niekiedy bow iem działa­ nie prezydenta wywoływało dalekosiężne skutki dla kierunków rozwoju państw a polskiego, co wydaje się wskazywać n a znacznie w iększą niż zam ierzona, prak­ tyczną rolę om awianej instytucji.

Słowa kluczowe

weto ustawodawcze, weto zawieszające, prezydent, rząd, system rządów, system parlam entarny

1. Tendencje zmian stanowiska ustrojowego prezydenta w okresie III RP

Rozwój historyczny instytucji głowy państw a w III RP potoczył się od silnej prezydentury w kierunku stopniowego jej osłabiania. Resty­ tuowany nowelizacją Konstytucji PRL z 7 kwietnia 1989 roku - z myślą o pow ierzeniu go gen. W ojciechowi Jaruzelskiem u1 - urząd prezy­ dencki od razu otrzymał bardzo silną pozycję w strukturze władz p ań ­ stwa. Wyrażono naw et pogląd, że wówczas „Prezydent uzyskał najdalej idące upraw nienia w dotychczasowej historii tego org an u ”1 2 (Sarnec­ ki 2000: 23). Z kolei w ybrany w pierwszych pow szechnych wyborach Lech Wałęsa starał się co praw da maksymalnie zwiększać swoje wpły­ wy, ale pozycja ustrojow a określona przez M ałą Konstytucję z 1992 roku była już nieco słabsza niż poprzednio3. Mimo to rola prezyden­ tu ry wciąż przedstaw iała się jako znacząca. Konstytucja ta nazw ała prezydenta expressis verbis organem w ładzy wykonawczej i powierzyła m u szereg upraw nień arbitra politycznego, „czuwającego nad praw i­ dłow ością funkcjonow ania (...) w ładz, m ającego w zw iązku z tym istotne i sam odzielne kom petencje” (Sarnecki 2000: 25-26). Przyzna­ ją c zaś prezydentow i „ogólne kierow nictw o” w określonych dziedzi­

1 Miał on sprawować kontrolę polityczną nad tempem przemian prawnoustrojowych. W praktyce zachowywał jednak powściągliwość, nie wykorzystując znacznej władzy, w którą go wyposażono (Borkowski 1997: 81-82).

2 Prezydent cieszył się nawet - nieznanym już później - prawem zwracania się do Sejmu o odwołanie premiera, samemu pozostając nieodpowiedzialnym politycznie (Sarnecki 2000: 24).

3 Zwrócić tutaj trzeba uwagę np. na skrócenie o rok kadencji oraz urzeczywistnienie insty­ tucji kontrasygnaty i uczynienie jej zasadą działania prezydenta, choć od zasady tej istniał sze­ reg wyjątków (Sarnecki 2000: 26).

nach, stworzyła piastunowi tego urzędu szerokie pole m anew ru na ob­ szarze rywalizacji z rządem (por. Borkowski 1997: 75)4. W relacjach z p arlam en tem w ażnym instrum entem w ręku głowy pań stw a była m ożliw ość k iero w an ia w niosków do T rybunału K onstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją naw et tych ustaw, w przypadku których zastosow ane weto ustaw odaw cze okazało się nieskuteczne5. N a relacje z Sejm em rzutowały też znacząco regulacje dotyczące oko­ liczności rozw iązyw ania go przez prezydenta, co było dopuszczalne w trzech sytuacjach, a w jednej stanowiło obowiązek głowy państw a6.

Doświadczenia prezydentury Lecha Wałęsy w sposób kluczowy za­ ważyły na decyzji o głębokim osłabieniu pozycji ustrojowej sp raw o ­ w anego przezeń u rzęd u (por. W itkowski 2007: 325), co nastąpiło w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku7. Zrezygnowano w niej z niepre­ cyzyjnego, a przez to bardzo pojem nego sform ułow ania o „ogólnym kierow nictw ie” prezydenta w określonych dziedzinach (Borkowski 1997: 75) oraz ustanowiono domniemanie kompetencji Rady Ministrów (art. 146 nowej konstytucji). Zniesiono obowiązek opiniow ania przez prezydenta obsady stanowisk trzech ministrów (Mojak 1997: 68), okre­ ślono tylko dwie przesłanki skrócenia kadencji (już nie rozwiązania!) p arlam en tu (Kierończyk 1998: 178)8, w prow adzono alternatyw ność stosow ania w eta ustawodawczego i w niosku do TK o zbadanie zgod­ ności ustaw y z Konstytucją (Mojak 1997: 67). Pozbawiono prezyden­

4 Prezydent nadal posiadał też wpływ na obsadę personalną rządu, choć ograniczony do trzech resortów: MSZ, MON i MSW. Praktyka wykorzystywania przez Wałęsę obowiązku opi­ niowania kandydatur na te funkcje doprowadziła do wątpliwego na gruncie samej Konstytucji przekształcenia wymienionych urzędów w „resorty prezydenckie" (Kierończyk 1998: 183).

5 Lech Wałęsa skorzystał z tego prawa trzy razy, a w 1994 roku doszło do aż trzykrotnej próby zablokowania wejścia w życie tej samej ustawy: najpierw poprzez weto, następnie wnio­ sek do TK w trybie kontroli prewencyjnej, wreszcie wniosek do TK o kontrolę następczą (Ciapa- ła 1997: 48-49).

6 Przesłanki fakultatywnego rozwiązania: nieuchwalenie w terminie budżetu (art. 21 ust. 4 m.k.), niekonstruktywne wotum nieufności (art. 66 ust. 5), niepowołanie Rady Ministrów w czwartej konstytucyjnej procedurze (art. 62 zd. 1). Przesłanka obligatoryjnego rozwiązania: nieuchwalenie wotum zaufania lub konstruktywnego wotum nieufności dla rządu „prezydenc­ kiego" (art. 62 infine) (Kierończyk 1998: 178).

7 Wprawdzie wśród członków Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nastą­ piła „ewolucja poglądów" - od planów skonstruowania „słabej" prezydentury, gdy istniało jesz­ cze ryzyko ponownego wyborczego zwycięstwa historycznego lidera „Solidarności", do reorien­ tacji w kierunku wzmocnienia statusu głowy państwa po sukcesie Aleksandra Kwaśniewskiego (Mojak 1997: 69; Witkowski 2007: 327) - na to wzmocnienie było już jednak za późno (Garlicki 2009: 26).

8 Przesłanka obligatoryjnego skrócenia kadencji: niepowołanie rządu w trzeciej procedu­ rze konstytucyjnej (art. 155 ust. 2 Konstytucji RP). Przesłanka fakultatywnego skrócenia kaden­ cji: nieprzedstawienie prezydentowi do podpisu ustawy budżetowej w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi jej projektu (art. 225).

ta p raw a zaw etowania ustawy budżetowej i ustawy o zm ianie Konsty­ tucji RP (Ciapała 1997: 36), obniżono też próg większości wymaganej do przełam ania w eta z 2/3 do 3/5 w obecności co najmniej połowy usta­ wowej liczby posłów (Ciapała 1997: 36 oraz np. Kierończyk 1998: 181).

2. Charakterystyka ustrojowa instytucji prezydenta RP w świetle przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku

Nie sposób analizow ać instytucji w eta ustaw odaw czego bez krót­ kiego choćby przedstawienia tła jej funkcjonowania, a zwłaszcza ogól­ nej charakterystyki stanow iska prezydenta w obecnej ustaw ie zasad­ niczej. I tak, K onstytucja z 1997 roku w prow adziła w dom inującej m ierze parlam entarno-gabinetow y system rządów, z osłabioną w po ­ rów naniu z wcześniejszymi regulacjami pozycją prezydenta, zachowu­ jąc jednak kilka elementów, które m ogą stanow ić dla poszczególnych

osób sprawujących ten urząd pretekst do podejmowania prób rozbudowy swojej ustrojowej roli. Celnie konstatuje Ryszard Mojak, że powszech­ na i bezpośrednia elekcja prezydencka w Polsce „wnosi niewątpliwie elem ent prezydencjalizm u (...) do konstrukcji zasadniczo p arlam en ­ tarnego system u rządów ” (Mojak 2007: 76-77)9. Elekcję tę przyw ró­ cono w 1990 roku, zwiększając spójność unorm ow ań konstytucyjnych, skoro prezydent pozostawał wówczas wielce wpływowym uczestnikiem procesu politycznego. Utrzymanie powszechnych wyborów w obecnej Konstytucji należy natom iast tłum aczyć głównie obaw am i przed ode­ b raniem społeczeństw u „nabytych” upraw nień wyborczych (Borkow­ ski 1997: 81, 83; Kierończyk 1998: 172). Miażdżącej krytyce poddaje tę decyzję Zbigniew Witkowski, podkreślając pow stałą w ten sposób niespójność z pozostałymi regulacjam i dotyczącymi prezydenta (Wit­ kowski 2009: 359; podobnie Mojak 1997: 59). Z krytyką tą w ypada się zgodzić, zwłaszcza że zdolnościam i profetycznymi wykazał się Prze­ mysław Kierończyk, przew idując już w 1998 roku przyszłe uzasadnia­ nie przez piastunów urzędu prezydenckiego swojej „ekspansywności”

9 Nie sam jednak sposób wyboru prezydenta rozstrzyga o zaklasyfikowaniu systemu rządów. Jarosław Szymanek wskazuje na kluczowe znaczenie sprzężenia pomiędzy sposobem wyboru a posiadanymi kompetencjami, gdyż „(...) sam jedynie powszechny wybór prezydenta, per se bę­ dący największym odstępstwem od modelu rządów parlamentarnych, nie jest w żadnym razie wystarczającą podstawą do uznania półprezydencjalizmu. Aby jakikolwiek system można było kwalifikować jako system mieszany (półprezydencki), musi (...) istnieć powiązanie wszystkich cech tego systemu, a nie jedynie wybiórcze selekcjonowanie tylko niektórych, bez tworzenia spójnej logicznie całości" (Szymanek 2007: 60).

1 3 4

w łaśnie posiadaniem silnej legitymacji społecznej (Kierończyk 1998: 172-173). Zw raca się też uwagę, że decydując się na pow szechne wy­ bory prezydenckie, stworzono w społeczeństwie błędne wrażenie omni- potencji głowy państw a (por. Witkowski 2007: 336).

Skonfrontowanie legitymacji z funkcjami, zadaniam i i kompetencja­ mi, które realizuje prezydent RP, potwierdza słuszność opinii o niespój­ ności rozw iązań konstytucyjnych. W praw dzie lektura art. 10 ust. 2 Konstytucji sugeruje rów norzędność Rady M inistrów i głowy państw a w ram ach dwuczłonowej egzekutywy, jednak w literaturze uw aża się, iż ten przepis odbiega od ustrojowej rzeczywistości i stanowi poważny m ankam ent ustaw y zasadniczej. Z jednej strony wskazuje się na zni- komość upraw nień wykonawczych prezydenta (Borkowski 1997: 75)10 11, z drugiej na fakt, że polska prezydentura obejm uje szereg istotnych aspektów innych niż tylko wykonawczy11. Przepis ten powiela nieste­ ty niedociągnięcia swojego odpowiednika z Małej Konstytucji12.

Z uwagi na treść art. 10 ust. 2 prezydent stanowi więc człon władzy wykonawczej, ale art. 146 ustanaw ia w yraźną przew agę Rady M ini­ strów. To rząd „prowadzi politykę w ew nętrzną i zagraniczną Rzeczy­ pospolitej Polskiej” (ust. 1) i to do niego „należą spraw y polityki p a ń ­ stw a niezastrzeżone dla innych organów państw ow ych i sam orządu terytorialnego” (ust. 2). Wszelkie nieprzypisane innym organom w ła­ dzy kom petencje wykonuje Rada Ministrów. To dom niem anie kom pe­ tencji musi być odczytywane jako daleko idące wzm ocnienie Rady Mi­ nistrów, także w relacjach z głową państw a (por. Banaszak 2009: 695). Już ten jeden kluczowy przepis ustawy zasadniczej uwierzytelnia tezę o rządzie jako podstaw ow ym organie egzekutywy (Kierończyk 1998: 169). Potwierdza ją też wynikający z art. 144 ust. 2 obowiązek kontr­ asygnaty aktów urzędowych prezydenta przez prem iera, spod którego wyjęte są tylko wyliczone enum eratyw nie w ust. 3 prerogatywy głowy państw a. To zarazem jeden z dowodów na funkcjonowanie w Polsce systemu parlam entarno-gabinetow ego13. W tym m odelu ustrojow ym

10 Tomasz Borkowski wolałby widzieć prezydenta jako li tylko organ „czwartej władzy” - władzy arbitrażu politycznego, co pozwoliłoby uniknąć wynikających z aktualnego brzmienia art. 10 ust. 2 „interpretacyjnych nadużyć" (Borkowski 1997: 77-78).

11 Krzysztof Wojtyczek wyróżnia trzy podstawowe funkcje prezydenta: reprezentacyjną i symboliczną arbitrażu oraz wykonawczą; ostatnie dwie „zazębiają" się (Wojtyczek 2005: 348-351).

12 Na marginesie prowadzonych tu rozważań warto nadmienić, że i przekonanie o dualizmie polskiej egzekutywy nie znajduje potwierdzenia nie tylko w praktyce ustrojowej, ale i w analizie przepisów, skoro już w samej Konstytucji można odnaleźć kompetencje wykonawcze Narodowe­ go Banku Polskiego i jego organów oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (por. Wojtyczek 2001). 13 Co prawda obszerność katalogu prerogatyw (ustawa zasadnicza wymienia ich 30, podczas gdy Mała Konstytucja 20) kwalifikuje się jako jedno z odstępstw od generalnie parlamentarno-gabi­ netowego charakteru polskiego systemu rządów (Borkowski 1997: 83), jednak z aprobatą powi­

politykę państw a prow adzi rząd i to również on, a nie prezydent, po ­ nosi odpowiedzialność p arlam en tarn ą z tego tytułu14.

Doniosłe znaczenie dla zarysowania normatywnego obrazu polskiej prezydentury m a art. 126, form ułujący funkcje i zadania prezydenta RP. Zgodnie z ust. 1, określającym ogólnie ch arak ter urzędu, jest on „najwyższym przedstaw icielem Rzeczypospolitej Polskiej” i „gw aran­ tem ciągłości w ładzy państw ow ej”. Z adania głowy państw a w ym ie­ nione zostały natom iast w ust. 2. Zaliczają się do nich: czuw anie nad przestrzeganiem Konstytucji, stanie na straży suw erenności i bezpie­ czeństwa państw a oraz nienaruszalności i niepodzielności jego tery­ torium . Prezydent dla realizacji swoich funkcji i zadań posługiw ać się musi zaw artym i w Konstytucji i ustaw ach kompetencjami; sam anali­ zowany tutaj przepis nie ustanaw ia jeszcze konkretnych kom petencji (Sarnecki 1999: 2-3; Mojak 1997: 55-56; Banaszak 2009: 644).

Dziedzinami, w których prezydent RP posiada um ocow ane konsty­ tucyjnie w ażne upraw nienia, są spraw y zagraniczne i polityki obron­ nej, ale i w tym obszarze nie ma on możliwości funkcjonowania sam o­ dzielnego, za każdym razem będąc zobow iązanym (przez art. 133 i 134 oraz stanow iącą o „współdziałaniu w ładz” pream bułę) do ko­ operacji z organam i rządu. Dyrektywa „współdziałania w ładz” godna jest w tym miejscu m inim alnego choćby kom entarza, przytacza się ją bow iem nieraz w kontekście postanow ień Konstytucji kształtujących relacje prezydenta z rządem , ale i z p arlam en tem (por. Piotrow ski 2007: 118), m a w ięc ona znaczenie także dla ujęcia w odpow iednim świetle instytucji w eta ustawodawczego. Praktyka prezydentury Alek­ san d ra Kwaśniewskiego w okresie kierow ania Radą M inistrów przez Jerzego Buzka, a jeszcze dobitniej Lecha Kaczyńskiego w trakcie rzą­ dów D onalda Tuska, pokazała, że doniosłe zasady konstytucyjne nie stanow ią dla polskich elit państw ow ych przeszkody w w alce z poli­ tycznymi oponentam i. Przykładowo w yraźnie rosła częstotliwość po ­ sługiw ania się przez prezydentów w etem i wnioskam i do TK w okre­ sach równoległego funkcjonowania reprezentujących inne obozy p re ­ m ierów (Zakrzewski 2010: 104). Również w spółdziałanie w ew nątrz egzekutywy szw ankow ało15.

samodzielności przez prezydenta RP i zwracającej uwagę, że korzystanie przez niego z szeregu prerogatyw wymaga współdziałania z innymi organami lub wręcz ich inicjatywy (Rakowska 2010: 87; podobnie Witkowski 2007: 340-341).

14 Inną typową cechą tego systemu, która ma równoważyć uprawnienia legislatywy, jest przyznanie rządowi prawa inicjatywy ustawodawczej, eo umożliwia realizację zadań przy­ pisanych mu jako wiodącemu organowi dualistycznej egzekutywy (por. Bankowicz 2006: 65).

15 Warto w tym miejscu przypomnieć spór kompetencyjny pomiędzy Donaldem Tuskiem a Lechem Kaczyńskim o to, kto powinien reprezentować Polskę na posiedzeniu Rady Europej­ skiej, rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 20 maja 2009 roku, sygn.

Stw orzenie „eklektycznego” i „niespójnego” systemu rządów, m o­ gącego prow adzić do „poważnych kryzysów politycznych i sporów kom petencyjnych” (Banaszak 2006: 9) część doktryny trafnie ocenia ze sp o rą dozą krytycyzm u, w szak niekonsekw encja ustrojodaw cy obniża spraw ność realizacji procesu rządzenia w Polsce. Obecnie p re ­ zydent „nie m a kompetencji umożliwiających mu samodzielne prow a­ dzenie polityki państw a w określonych dziedzinach. Posiadane kom ­ petencje m ogą nato m iast być wykorzystywane w celu blokow ania działań rząd u ” (Wojtyczek 2001: 57). Polska głowa państw a cieszy się nieodpowiedzialnością polityczną sens« stricto16, może za to skutecznie spowalniać czy nawet paraliżować poczynania konkurencyjnego ośrod­ ka władzy, jak im je st rz ą d 17. N egatyw ny w ym iar upraw n ień prezy­ denckich w relacjach z R adą M inistrów (weto ustaw odaw cze, w nio­ ski do TK) dom inuje nad in stru m en tam i pozytywnym i, takim i jak - zresztą zaskakujące w ustroju parlam entarno-gabinetow ym (Kieroń- czyk 1998: 180) - praw o inicjatywy ustawodawczej czy instytucja Rady Gabinetowej. Dodajmy, że upraw nienia pozytywne w razie w spółist­ nienia organów egzekutywy o odm iennej prow eniencji politycznej również m ogą przerodzić się w instrum enty konfliktowe. Wskazuje się np. na ryzyko uchwalania prezydenckich inicjatyw w opozycji do rządu mniejszościowego (Banaszak 2006: 15), a praktyka zwoływania przez Lecha Kaczyńskiego posiedzeń Rady Gabinetowej ujawniła, że i ta in­ stytucja może służyć podnoszeniu tem peratury sporu politycznego.

Popieranie istnienia takich „tw ardych” instrum entów z zakresu „hamulców i rów now agi” jak weto ustaw odaw cze uzasadniane bywa często ustrojow ą rolą prezydenta jako arb itra politycznego. W litera­ turze znaleźć m ożna jednak rozróżnienie pomiędzy m odelem arb itra­

Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78). Rację ma więc Jerzy Ciapała, pisząc, że współpraca prezydenta z rządem w dziedzinie polityki zagranicznej nieraz nabiera cech „nihilizmu konsty­ tucyjnego", polegającego (jak zdaje się sugerować) na ignorowaniu nakazu kooperacji, ale rów­ nie trafnie konstatuje on, że samo założenie takiej współpracy jest „dość idealistyczne" (Ciapa­ ła 2008: 42). Wiąże się ono z wynikającą z art. 10 zasadą podziału i równowagi władz. Zdaniem niektórych twórców Konstytucji musi ona implikować współpracę poszczególnych organów państwowych (Pułło 1998: 39). Takie podejście, jako niewynikające z rozwoju idei podziału wła­ dzy, ostro skrytykował Andrzej Pułło, stwierdzając kategorycznie, że ideę tę „wyrażać mogą tyl­ ko trzy wyrazy: rozdzielenie, hamowanie i równoważenie", a „dodanie do tego współpracy eli­ minuje pierwsze i najważniejsze słowo" (Pułło 1998: 40).

16 Za odpowiedzialność polityczną sensu largo uważam weryfikację wyborczą w razie ubiega­ nia się o reelekcję.

17 Paweł Sarnecki celnie ujmuje ten paradoks w następującą formułę: „mając prawo weta, prezydent ma wpływ, ale nie odpowiada, rząd nie ma wpływu, a odpowiada" (cyt. za Witkowski 2007: 328).

żu „władczego” a arbitrażu „autorytetu” (Witkowski 2007: 332-333). W zorcowym reprezentantem tego pierwszego jest prezydent V Repu­ bliki Francuskiej, natom iast Włochy, Niemcy czy Polskę zalicza się ra ­ czej do państw realizujących co do zasady drugi w ariant, polegający na preferow aniu przez prezydenta-arbitra „miękkich” środków, takich ja k „autorytet, m ediacja, persw azja, dorad ztw o ” (Witkowski 2007: 333 i cytowana tam literatura). O ile bow iem prezydent francuski wy­ posażony je st w szereg narzędzi ustrojow ych, um ożliw iających mu aktywny wpływ na bieżącą politykę, o tyle w pozostałych trzech wy­ m ienionych państw ach już tak nie jest (Witkowski 2007: 331). Prze­ ciwnie, uw aża się, że polski prezydent „jako arbiter nie pow inien m ie­ szać się do polityki prow adzonej przez rząd, jego zadaniem nie jest rozw iązywanie bieżących problem ów gospodarczych i społecznych” (Wojtyczek 2005: 350). Prezydent-arbiter w polskim modelu powinien skupić się na realizow aniu funkcji i zadań określonych w art. 126 i tylko dla ochrony wymienionych w tym przepisie w artości jego inge­ rencje w kwestie prow adzenia polityki znajdują uzasadnienie (Wojty­ czek 2005: 349-350). Warto zadać sobie pytanie, na ile polska praktyka ustrojow a wskazuje na korzystanie przez prezydentów z praw a w eta ustawodawczego w celu wypełnienia roli „aktywnego obrońcy konsty­ tu cji” (Witkowski 2007: 332), i do jakiego stopnia zachowyw ali oni (typową dla prezydenta włoskiego) neutralność polityczną (Witkowski 2007: 331).

Zwolennicy obowiązujących regulacji tw ierdzą, że Konstytucja jest dobra, tylko politycy nie do rastają do jej wymogów. Wydaje się je d ­ nak, że zwłaszcza w państw ie o tak słabo rozw iniętej kulturze poli­ tycznej jak polska młoda dem okracja uchw alenie ustaw y zasadniczej nieograniczającej w żaden sposób negatywnego wpływu czynników behaw ioralnych stanow iło błąd. N a tym etapie rozwoju państw ow o­ ści to raczej Konstytucja pow inna być dostosowana do poziom u kul­ tury politycznej elit rządzących niż na odwrót. Ściślej, w obliczu lek­ cew ażenia przez polityków konstytucyjnych n o rm program ow ych, ilość tego typu norm, a co za tym idzie - „luzów decyzyjnych” - należy ograniczać. Można zaklinać rzeczywistość, jak uczyniono, prezen tu ­ jąc naiw ną wiarę we współdziałanie władz, ale złych praktyk tą drogą

zmienić nie sposób. Z goryczą trzeba przyznać rację Wiktorowi Osia­ tyńskiemu, który w trakcie debaty w Komisji Konstytucyjnej, protestu­ ją c przeciw ko tw orzeniu ustaw y zasadniczej w oparciu o w iarę we w spółdziałanie władz, uznał, że może i byłoby to możliwe „na Sam oa czy Hawajach, ale nie w Polsce” (cyt. za Pułło 1998: 40).

3. Weto ustawodawcze w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku w kontekście prawnoporównawczym oraz na tle wcześniejszych reg­ ulacji polskich

Zgodnie z art. 122 ust. 5 Konstytucji prezydent RP, o ile nie skorzy­ stał z możliwości stw orzonej przez art. 122 ust. 3 (wniosek do TK), „może z um otywow anym w nioskiem przekazać ustaw ę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia” (jest to weto całkowite, a nie selektywne, co wyklucza zakw estionow anie tylko w ybranych przepisów). N a podję­ cie decyzji prezydent m a 21 dni, co oznacza skrócenie term inu w p o ­ ró w n an iu z M ałą K onstytucją (G arlicki 2001: 10). Art. 224 ust. 1

expressis verbis wyłącza z zakresu w eta prezydenckiego ustaw ę budże­

tow ą i ustaw ę o prow izorium budżetowym, natom iast art. 235 czyni to implicite w odniesieniu do ustawy o zm ianie Konstytucji (np. G arlic­ ki 2001: 10). W praw dzie w yrażony został pogląd, że ograniczenie w sw obodzie posługiw ania się w etem stanow ić pow inny dla prezy­ d en ta określone w art. 126 funkcje i zadania, w zw iązku z czym „szczegółowe kom petencje może on spełniać jedynie dla osiągnięcia wskazanych tu celów ”, zaś „wykorzystywanie kom petencji (...) w in­ nym celu niż dla realizacji tych ogólnie ujętych zadań (...) byłoby nie­ dopuszczalne” (Sarnecki 1999: 3), jednak zaobserw ow ać m ożna dość pow szechny opór doktryny w obec takiego podejścia (np. Chorążew- ska 2008: 229; Wojtyczek 2005: 347; Zakrzewski 2010: 101). N ajcie­ kaw szą krytykę przeprow adza Leszek Garlicki, w ykorzystując arg u ­ m enty z zakresu w ykładni systemowej przepisów Konstytucji (wska­ zując, że art. 122 ust. 5 przyznający prezydentow i praw o w eta został w yodrębniony z rozdziału o głowie państw a, a w ięc i oddzielony od art. 126) oraz z wnioskowania a contrario. Garlicki zauważa, że skoro sam a ustaw a zasadnicza przew iduje explicite m aterialn e w yjątki od praw a stosow ania weta, to nie m ożna doszukiwać się jego dalszych, niew yrażonych w p ro st ograniczeń (G arlicki 2001: 12). Faktycznie, cenny pogląd Pawła Sarneckiego, podzielany też przez Jerzego Ciapa- łę (Ciapała 2008: 36) należy raczej potraktow ać jako wskazówkę dla prezydentów , ja k korzystać z p raw a w eta w sposób niezaburzający harm onii systemu rządów, niż jako w iążącą wykładnię art. 122 ust. 5. W arto w reszcie odnotow ać uzasadniony m .in. prak ty k ą ustrojow ą sprzeciw Garlickiego wobec prób zaw ężania dopuszczalnego zakresu m aterialnego w eta do w ątpliw ości natury pozapraw nej. Prezydenci często bowiem, motywując zw rot ustaw y do parlam entu, posługiwali się rów nolegle zarów no argum entam i politycznymi, jak i praw nym i (Garlicki 2001: 11, 12-13).

Jeżeli Sejm uchw ali zaw etow aną ustaw ę ponownie, prezydent nie m a już pola m anew ru. W takiej sytuacji Konstytucja obliguje go do podpisania i zarządzenia publikacji ustawy (inaczej niż w okresie obo­ w iązywania Małej Konstytucji nie może on wówczas skierować w nio­ sku do TK). Aby tak się stało, niezbędne jest poparcie 3/5 głosujących w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ustrojo- daw ca zdecydował się na w ybór takiej w łaśnie większości kwalifiko­ wanej nie bez w ahań (por. Chorążewska 2008: 225-226). Początkowo rozw ażano większość 2/3 (identyczną jak w małej konstytucji i w zno­ w elizow anej w 1989 roku K onstytucji z 1952 roku), ale w obaw ie p rzed reelekcją Lecha Wałęsy Komisja K onstytucyjna skłoniła się w stronę większości bezwzględnej, następnie (po porażce wyborczej Wałęsy) pow racając do koncepcji 2/3, ostatecznie zaś decydując się na rozw iązanie pośrednie, czyli 3/5.

W kontekście większości niezbędnej do przełam yw ania w eta usta­ wodawczego na świecie występują trzy rozwiązania: weto absolutne, tzn. niepodlegające odrzuceniu (teoretycznie w ystępuje ono w Zjed­ noczonym K rólestwie18), weto zawieszające obalane przez parlam ent po spełnieniu szczególnych wymogów proceduralnych - albo w ięk­ szością bezw zględną całkowitej liczby deputow anych (Finlandia do 2000 roku, Grecja, Portugalia, B ułgaria, Czechy), albo w iększością kw alifikowaną 2/3 głosów (USA, Rosja, Ukraina), co jednak stanow i rzadkość - oraz weto zawieszające odrzucane zwykłą większością gło­ sów, w ystępujące w tak ich p aństw ach, jak: Indie, Włochy, Węgry, Francja, Rum unia, Estonia, Litwa, Słow acja (G arlicki 2001: 7-8). W wielu krajach (Austria, Szw ajcaria, H iszpania, Irlandia, Japonia, Chorwacja, Słowenia) w ogóle brak w eta ustaw odaw czego (Garlicki 2001: 8). W Niem czech weto nie istnieje, jednak w trakcie tzw. spo­ rządzania (Bożek 2007: 166-181), czy też, jak chcą inni, „wygotowy­ w an ia” ustawy (Szmyt 1993: 215-227) prezydent kontroluje konstytu­ cyjność przedstaw ionego m u aktu praw nego i może odm ów ić jego podpisania. Takie rozw iązanie stanow i wskazówkę, że możliwe jest w zbliżonym do polskiego system ie rządów pełnienie przez głowę pań stw a funkcji strażn ik a Konstytucji bez nadm iernych ingerencji w p ro ces ustaw odaw czy. U praw nienie to je st środkiem p raw nym mniej radykalnym od w eta czy w niosku do sądu konstytucyjnego, a mimo to może odgrywać istotną rolę (Zakrzewski 2010: 91-92), za­ razem nie destabilizując funkcjonowania systemu politycznego.

1 4 0

N aw et pobieżny przegląd rozw iązań stosowanych w różnych p a ń ­ stw ach upraw nia do wyciągnięcia wniosku, że nie zawsze występuje korelacja: silny prezydent - tru d n e do p rzełam an ia weto. Istotnie, taka sytuacja m a miejsce np. w USA czy Rosji, ale już przykłady F ran­ cji, Rumunii czy Finlandii (do 2000 roku), a więc ustrojów kwalifiko­ w anych jako semiprezydenckie, nie potw ierdzają konieczności istnie­ nia takiej zależności. W yeksponow ać w arto p rzypadek francuski, gdzie potężny prezydent posiada praw o w eta ustaw odaw czego, je d ­ nak p arlam ent może uchw alić ustaw ę ponow nie w iększością zwykłą. Sprzeciw głowy państw a w ym aga dla swej skuteczności kontrasygna­ ty. Ustawa trafia z pow rotem do p arlam entu w yłącznie za zgodą p re ­ m iera, nie dziwi więc fakt, że jak dotąd w historii V Republiki F ran ­ cuskiej nastąpiło to zaledwie kilkakrotnie (Jakubiak 2010: 42). W ten sposób w eto staje się instrum entem , którym prezydent może de facto w esprzeć rząd w razie u chw alenia przez p arla m e n t niepożądanej z punktu widzenia prem iera ustaw y19, choć niektórzy podw ażają sens istnienia tej instytucji w obliczu i tak bardzo silnej pozycji rządu w p o ­ stępow aniu legislacyjnym (por. Sarnecki 2005: 303). Okazuje się tym samym, że weto może być czynnikiem rów noważenia egzekutywy i le­ gislatywy, a nie - jak w Polsce - walki w ewnętrznej w łonie zantago­ nizowanej władzy wykonawczej. W praw dzie zdaniem części doktry­ ny polskie w eto m oże posłużyć prezydentow i rów nież do arb itrażu między rządem a parlam entem i zostać zainspirow ane przez gabinet (Chorążewska 2008: 228 i przywoływana tam p raca M arii Kruk), ale tego rodzaju przypadki zdarzają się sporadycznie20.

Także historia ustroju II RP unaocznia, że silna prezydentura nie­ koniecznie oznaczać m usi w yposażenie głowy państw a w tru d n e do o d rzucenia w eto ustaw odaw cze. W myśl postanow ień K onstytucji kwietniowej z 1935 roku niem al w szechw ładny i niepodlegający poli­ tycznej odpow iedzialności prezydent dysponował w praw dzie m ożli­ w ością zw rotu ustaw y parlam entow i z żądaniem ponow nego jej roz­ patrzenia, jed n ak weto było oddalane w iększością ustawowej liczby posłów i senatorów (Garlicki 2001: 8). N a dodatek posługiw anie się

19 Warto zwrócić uwagę, że obwarowanie skuteczności weta ustawodawczego wymogiem uzyskania kontrasygnaty osłabia pozycję francuskiego prezydenta w okresach „kohabitacji". Weto we Francji nie posiada więc charakteru instytucji prawnej wzmacniającej status głowy państwa w ramach dwuczłonowej egzekutywy

20 Przypadek taki miał miejsce w 2005 roku, w okresie funkcjonowania mniejszościowego rządu Marka Belki. Wówczas z prośbą do prezydenta o zawetowanie ustawy wystąpił Minister Finansów (Chorążewska 2008: 237).

nim opatrzono w ym ogiem uzyskania kontrasygnaty prem iera i w ła­ ściwego m inistra, co skądinąd kłóciło się wyraźnie z koncepcją szero­ kich prerogatyw głowy państw a zrealizow aną w tej Konstytucji (Cia- pała 1997: 36). W pełni spójna była za to w tym zakresie Konstytucja m arcow a z 1921 roku, w której prezydent posiadał bardzo ograniczo­ n ą pozycję ustrojow ą i w związku z tym nie otrzym ał upraw nienia do kwestionowania efektów p rac ustawodawczych parlam entu. Bezspor­ nie za koherentne należy też uznać postanow ienia noweli konstytucyj­ nej z 1989 roku i Małej Konstytucji z 1992 roku, w których cechujący się znaczącą ran g ą ustrojow ą prezydent uzyskał możliwość w etow a­ nia ustaw, inaczej niż obecnie w żaden sposób nieograniczoną przed­ miotowo. W świetle całokształtu ówczesnych regulacji statusu głowy państw a naw et ustanow ienie trudnej do osiągnięcia w parlam encie większości kwalifikowanej 2/3 głosujących ocenić wolno jako u sp ra­ wiedliwione. Problematyczne natomiast wydaje się minimalne zaledwie obniżenie tej w iększości (do poziom u 3/5 głosujących) w aktualnie obowiązującej Konstytucji RP, skoro równocześnie wyraźnie zreduko­ w ano pozycję ustrojow ą prezydenta. Zaprezentow any przegląd roz­ w iązań konstytucyjnych stosow anych na świecie i w historii Polski upraw nia bow iem do wniosku, że o ile w przypadku silnej prezyden­ tu ry w ystępują dw a podejścia (weto „tw arde” lub „m iękkie”), o tyle w razie opowiedzenia się przez ustrojodawcę za ograniczonym stanowi­ skiem ustrojow ym prezydenta nie spotyka się równoczesnego przypi­ sywania mu praw a weta gwarantującego przewagę w sytuacji konfliktu z parlam entem .

N iem al pow szechnie (np. Balicki 1999: 45; Borkowski 1997: 79; Garlicki 2001: 11; Sarnecki 2000: 89; W ięckowska 2003: 37; Wojty- czek 2005: 355; Zakrzewski 2010: 101) podzielany jest w literaturze pogląd o praw ie w eta ustawodawczego jako prerogatywie głowy p ań ­ stwa, oparty na katalogu prerogatyw zawartym w art. 144 ust. 3 pkt 6, gdzie w ym ieniona też została „odm owa podp isan ia ustaw y”. Jerzy Ciapała zw raca jednak uwagę, że to sform ułow anie odnosi się do sy­ tuacji z art. 122 ust. 4 zd. 1, a w ięc następstw orzeczenia przez TK o niezgodności ustaw y z K onstytucją, n ato m iast w art. 122 ust. 5 ustrojodaw ca przyznał prezydentow i możliwość „przekazania ustawy Sejmowi z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenia” (Ciapała 2008: 36). W praw dzie au to r ten racjonalnie konstatuje, że w ykorzystująca tę niekonsekwencję term inologiczną wykładnia „an- typrezydencka” (odmawiająca traktowania prawa weta jako prerogatywy) byłaby bardzo ryzykowna, jednak w arto pochw alić w nioskodaw ców

142

projektu ustaw y o zm ianie Konstytucji RP za propozycję wyraźnego dopisania do katalogu prerogatyw „wniosku do Sejm u o ponow ne rozpatrzenie ustaw y”21. Ew entualna realizacja tego postulatu zlikwi­ duje konieczność rozszerzającej wykładni pojęcia „odmowa podpisa­ nia ustaw y” (por. Garlicki 2001: 11).

Uzasadniony wydaje się pogląd Ryszarda Balickiego, że w obliczu pow ażnych trudności w funkcjonowaniu koalicji rządowej, jakie wy­ wołuje praktyka stosow ania przez prezydenta w eta ustawodawczego (a wynikających z konieczności uzyskania poparcia przynajmniej czę­ ści parlam entarnej opozycji dla jego przełam ania, co zwykle jest w ła­ ściwie niewykonalne), należałoby objąć ten instrum ent ustrojowy wy­ m ogiem kontrasygnaty przez p rem iera (por. Balicki 1999: 52-53). Część doktryny popiera taki postulat (Zakrzewski 2010: 107; Ciapała 1997: 50-51), inni jej przedstaw iciele odnoszą się do niego sceptycz­ nie (Chorążewska 2008: 229), ale zgodzić się należy ze zwolennikami tego pom ysłu, że jego realizacja stw orzyłaby praktykę stosow ania w eta tylko w wyjątkowych wypadkach, co z kolei przekształciłoby je w instrum ent równoważenia władz (Ciapała 1997: 51). I choć przesad­ ny jest pogląd (Stem browicz 1982: 250) o niezgodności a limine insty­ tucji w eta ustawodawczego z zasadą podziału władzy, to w przypadku wszelkich w ariantów ustroju parlam entarnego zasadzie tej tow arzy­ szyć przecież pow inna zasada równowagi. Konieczność zaś przełam y­ w ania w eta prezydenckiego wysoką większością kwalifikowaną u tru d ­ nia jej urzeczyw istnianie. Propozycja kontrasygnow ania wniosków o ponow ne rozpatrzenie ustawy w arta jest więc uwzględnienia, choć innym rozw iązaniem może być obniżenie wymaganej do ponownego uchw alenia ustawy większości.

Kończąc analizę p raw n ą om awianej instytucji ustrojow ej, należy jeszcze podkreślić, że w niosek prezydenta m usi zostać uzasadniony. Nie sposób jednak zgodzić się z tezą, że „zamieszczanie przez głowę państw a w uzasadnieniach wniosków (...) dogłębnej analizy przedsta­ w ianych do podpisu regulacji praw nych (...) stało się zwyczajem kon­ stytucyjnym ” (Więckowska 2003: 54). Trudno mówić o zwyczaju, bo sam przepis explicite formułuje wymóg umotywowania weta. Nie zawsze też analizy te były „dogłębne” - obok obszernie uargum entow anych zdarzały się i lakoniczne (por. Sejm RP III kadencji, druk n r 3365).

21 Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP (Sejm RP VI kadencji, druk nr 2989), art. 1 pkt 13 lit. a.

4. Praktyka stosowania weta ustawodawczego od 1997 roku

Analiza instytucji w eta ustawodawczego w oderw aniu od praktyki jej wykorzystywania uniemożliwiałaby sform ułowanie konkluzji co do zasadności jej utrzym ania bądź w yelim inowania z Konstytucji. N ale­ ży w ięc w tym miejscu dokonać skrótowego choćby przeglądu arg u ­ mentacji, którą posługiw ali się kolejni prezydenci, motywując w nio­ ski o ponow ne rozpatrzenie ustawy, a także zweryfikować skutecz­ ność tych wniosków. W polskiej literaturze odnaleźć m ożna taki prze­ gląd w odniesieniu do p rezy d en tu ry A leksandra K w aśniew skiego (Więckowska 2003, także Chorążewska 200822). Powtarzanie go m ija­ łoby się z celem, natom iast w arto przytoczyć konkluzje autorki i usto­ sunkować się do nich w oparciu o dokładniejsze zbadanie niektórych decyzji ówczesnej głowy państw a.

Analiza wet ustawodawczych zastosowanych przez Aleksandra Kwa­ śniewskiego zdaniem Anny Chorążewskiej pozw ala na wyróżnienie trzech głównych powodów posługiwania się tym narzędziem ustrojo­ wym: 1) naruszenie przez ustaw ę podstaw ow ych zasad konstytucyj­ nych; 2) naruszenie konstytucyjnego trybu uchwalania ustaw; 3) niebez­ pieczeństwo wywołania przez ustawę niekorzystnych skutków prawnych, ekonom icznych lub społecznych (Chorążewska 2008: 238). Autorka zauważa, że w ram ach tej ostatniej grupy m ożna wyodrębnić troskę o bezpieczeństwo finansów publicznych, gdyż w aż 13 z 33 wniosków o ponowne rozpatrzenie ustawy prezydent uzasadniał weto nadm iernym obciążeniem budżetu państw a (Chorążewska 2008: 238-239).

W istocie, przynajmniej w sferze deklaracji, Aleksander Kwaśniew­ ski kierował się przedstaw ionym i powyżej motywami. W bardzo w ie­ lu w nioskach o ponow ne rozpatrzenie ustaw y zam ieszczone zostały rozm aite argum enty n atury praw nokonstytucyjnej (z dw óch p ierw ­ szych wskazanych przez Chorążewską grup), co prezydent uzasadniał sw oją rolą strażnika Konstytucji RP, nieraz w ykorzystując przy tym tezy z orzecznictw a TK. W ystępowały one albo sam odzielnie, albo rów nolegle z arg u m en tam i politycznym i, ekonom icznym i czy spo­ łecznymi. Czy jed n ak ocena autorki („Stosunkowo niewielka liczba prezydenckich w niosków o ponow ne ro zp atrzen ie ustaw pozw ala twierdzić, iż głowa państw a nie starała się być konkurencyjnym w sto­ sunku do rząd u ośrodkiem władzy, realizującym w łasną politykę” - Chorążewska 2008: 238) je st trafna? Wydaje się, że bardzo odbiega

22 Jest to ta sama autorka po zmianie stanu cywilnego. Publikacja z 2008 roku, w przeci- wieństwie do wcześniejszej, obejmuje cały okres sprawowania urzędu prezydenckiego przez Aleksandra Kwaśniewskiego.

144

ona od faktów, a sprzeciw w obec tej oceny m ożna uzasadnić treścią poszczególnych wniosków prezydenckich. Tytułem przykładu w arto tu przytoczyć w eto (Sejm RP III kadencji, druk n r 152) do ustaw y z dnia 11 grudnia 1997 roku o zm ianie ustaw y o planow aniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i w arunkach dopuszczalności przeryw ania ciąży, którą uchw alono z inicjatywy rządu AWS-UW. Prezydent w w ą­ skim zakresie motywował swój protest racjam i natury praw nej (zresz­ tą ujętymi nad wyraz ogólnikowo), koncentrując się na w yrażeniu od­ m iennego od tw órców ustaw y stosunku do nau czan ia w szkołach przedm iotu „wiedza o życiu seksualnym człow ieka”. W przeciw ień­ stwie do rządu i parlam entu Aleksander Kwaśniewski opowiedział się za obligatoryjnym n auczaniem tego przedm iotu, uznając to za ko­ nieczność w obliczu restrykcyjności polskiego praw a antyaborcyjnego, wymuszającego niejako odpow iedzialną edukację seksualną. U praw ­ nione zatem jest stwierdzenie, że prezydent zaproponował opozycyjną w obec rządu linię polityczną.

Ciekawy przykład w eta o charakterze ściśle politycznym stanow i w niosek o ponow ne rozpatrzenie (Sejm RP III kadencji, druk n r 465) ustaw y z dnia 1 lipca 1998 roku o w prow adzeniu zasadniczego tró j­ stopniowego podziału terytorialnego państw a, w którym ostrze kryty­ ki prezydenta skierow ane zostało przeciw ko decyzji rząd u Jerzego Buzka o w prow adzeniu podziału Polski na 15 województw. Według Aleksandra Kwaśniewskiego województw pow inno być 17, ponieważ pokrzyw dzono region staropolski i środkowopom orski. Co ciekawe, pierw otnie prezydent popierał zamysł utw orzenia mniejszej ich licz­ by, ale zmienił zdanie, zapew ne pod wpływem m asowych protestów m ieszkańców tych m iast, które u tra cić m iały status w ojew ódzkich (por. Dudek 2004: 458-459). Prezydent dość karkołom nie starał się kamuflować w rażenie kierow ania się przesłankam i populistycznymi, zarzucając ustaw ie naruszenie ogólnych norm program ow ych Kon­ stytucji oraz sprzeniew ierzenie się postanow ieniom ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej, która nakazuje każdą zm ianę granic jednostek podziału terytorialnego konsultow ać z m ieszkańca­ mi. Trzeba jednak podkreślić, że wszelkie konsultacje społeczne m ają charakter wyłącznie opiniodawczy, a nie rozstrzygający, i organy p a ń ­ stwowe, podejm ując decyzje, nie m uszą kierow ać się ich wynikami, naw et jeśli oczekuje tego od nich prezydent RP.

Bodaj najbardziej brzem iennym w skutki okazało się weto (Sejm RP III kadencji, druk n r 1538) do przygotowanej przez M inistra Finan­ sów ustawy z dnia 20 listopada 1999 roku o zm ianie ustawy o po d at­ ku dochodowym od osób fizycznych oraz o zm ianie niektórych innych ustaw. Nie udało się go przełam ać, przez co uniem ożliw iona została

pow ażna reform a podatkow a (por. szerzej Baczyński 1999), a wydaje się, że argum enty natury konstytucyjnej miały na celu jedynie form al­ ne przesłonięcie rozstrzygnięcia o charakterze wybitnie politycznym. A leksander Kwaśniewski posłużył się tym razem wszystkimi trzem a rodzajam i racji w yróżnionym i przez Annę C horążew ską. Z arzucił ustawie, że „została przyjęta z pogw ałceniem rzetelnej procedury le­ gislacyjnej”, czego koronnym dowodem miało być wykorzystanie przez posła koalicji rządowej instytucji w niosku mniejszości „w celu niedo­ puszczenia do rozpatrzenia przez Sejm stanow iska opozycji” (Sejm

RP III kadencji, druk n r 1538: 2). Jakkolwiek zgodzić się można, że sto­ sowanie tego typu „kruczków” regulaminowych budzi zastrzeżenia n a­ tury etycznej, to jednak nie sposób twierdzić, że praw o zezwala na po ­ sługiw anie się w sp o m n ian ą instytucją p ra w n ą w yłącznie posłom określonych, opozycyjnych klubów parlam entarnych. Ten zarzut sp ra­ wia więc w rażenie niezbyt przekonującego, podobnie jak teza o n aru ­ szeniu przez ustaw ę ogólnych zasad konstytucyjnych, takich jak zasa­ da sprawiedliwości społecznej czy zasada demokratycznego państw a praw nego. Zwłaszcza co do tej pierwszej prezydent dokonał nad wy­ raz rozszerzającej ją wykładni, wykorzystującej naw et odw ołanie do pream buły Konstytucji RP, której norm atyw ny ch arak ter bywa kwe­ stionow any A rgum entację zam ykała zaś populistyczna teza o uprzy­ wilejowaniu przez ustaw ę bogatszych Polaków, która wskazuje na zu­ pełnie odm ienną od rządu wizję systemu podatkowego.

Weta do innych ustaw miały dowodzić np. troski prezydenta o za­ pobieżenie pow staniu poczucia krzywdy w śród obywateli (por. Więc­ kowska 2003: 47) lub zam iaru uniknięcia „nieuzasadnionej likwidacji spółdzielni, motywowanej tylko chęcią pozyskania przez grupę człon­ ków m ienia spółdzielni” (Sejm RP III kadencji, dru k n r 3437: 2). W praw dzie tego rodzaju argum enty natury politycznej (często zresz­ tą dem agogiczne) A leksander Kwaśniewski przep latał w ielokrotnie zarzutam i niezgodności ustaw z Konstytucją, jednak na ogół stosował przy tym wykładnię rozszerzającą takich zasad, jak: dem okratyczne państw o praw ne, spraw iedliw ość społeczna, rów ność w obec praw a. Znamienne, że prezydent decydował się na weto również w tych sytu­ acjach, gdy jego w ątpliw ości przybierały w ym iar w yłącznie prawny, choć mógł przecież skorzystać z możliwości uruchom ienia kontroli prewencyjnej przed TK. Wolno pow ątpiewać, czy Kwaśniewski słusz­ nie chciał uniknąć angażow ania TK do w ypow iadania się ponow nie „w tej samej spraw ie” (Chorążewską 2008: 238), zwłaszcza że często spraw y prima facie zbliżone Trybunał rozstrzyga w odm ienny sposób.

Realizacja funkcji strażnika Konstytucji przez prezydenta niekiedy przybierała groteskowy charakter - weto (Sejm RP III kadencji, druk

n r 2546) do ustaw y z dnia 21 grudnia 2000 roku o urzędzie Prezesa Głównego U rzędu A dm inistracji Publicznej opierało się na zarzucie przekazania prezesow i Rady M inistrów zadań z zakresu działu „ad­ m inistracja publiczna”, co - w obliczu braku instytucji indywidualnego w otum nieufności w obec p rem iera - uniem ożliw iało p arlam en tarn ą kontrolę nad nim. W tym kontekście w skazać trzeba na art. 147 ust. 3 Konstytucji, umożliwiający expressis verbis prem ierow i i w iceprem ie­ row i pełnienie funkcji m inistra. Z arzut sform ułow any przez prezy­ denta polegał więc na podw ażeniu spójności poszczególnych przepi­ sów Konstytucji, a może naw et na zasugerowaniu, że istnieje jakaś ich hierarchia, co jest nieprawdą. Tego rodzaju potknięcia głowy państw a nakazują zastanow ić się nad predyspozycjam i piastunów tego urzędu do realizow ania funkcji strażnika Konstytucji. Zastrzeżenia budzi też zdiagnozow ane przez Annę W ięckowską rozszerzenie w ykładni art. 126 ustawy zasadniczej o funkcję „strażnika bezpieczeństw a finanso­ wego pań stw a”. Czy prezydent, w etując aż 13 z 33 ustaw z powodów natury finansowej, nie usiłował przy okazji zaingerow ać w spraw y za­ strzeżone do wyłącznej kom petencji Rady Ministrów, skoro to ona zo­ stała konstytucyjnie um ocow ana do kierow ania w ykonaniem budżetu (art. 146 ust. 4 pkt 6 in principio)?

Skuteczność w eta należy oceniać przez pryzm at liczby ustaw p o ­ nownie uchw alonych przez parlam ent (Glajcar 2006: 91). Stosowanie w eta przez A leksandra Kwaśniewskiego było w tak im razie n arzę­ dziem niezwykle skutecznym, skoro spośród 33 zgłoszonych przezeń w niosków tylko w 3 przypadkach Sejm owi udało się ustaw ę po raz drugi uchw alić (por. Zakrzewski 2010: 104). Dla Anny Chorążewskiej zaledwie trzykrotne przełam anie w eta stanow i dowód na pow ściągli­ wość prezydenta w korzystaniu z tego instrum entu praw nego (Chorą- żewska 2008: 238). Odmiennie ocenia problem Piotr Zakrzewski, ak­ centując kluczowe znaczenie niektórych zawetowanych ustaw i odno­ tow ując zdecydow any w zro st aktyw ności „ham ującej” prezydenta w okresie po u tracie w ładzy przez bliski m u SLD na rzecz koalicji partii centroprawicowych (por. Zakrzewski 2010: 104). Również Rafał Glajcar zauważa w yraźnie zwyżkową tendencję do wetow ania w tra k ­ cie „kohabitacji” (Glajcar 2006: 91).

O ile jednak 5 z 33 w et Aleksandra Kwaśniewskiego odnosiło się do ustaw uchw alonych w trakcie rządów lewicy, o tyle Lech Kaczyński tylko raz skorzystał z posiadanego upraw nienia w czasie, gdy władzę sprawowało Prawo i Sprawiedliwość, natom iast aż 18-krotnie w latach 2007-2010, gdy prezesem Rady Ministrów był Donald Tusk (Zakrzewski

2010: 105)23. Tragicznie zm arły pod Sm oleńskiem prezydent zacho­ wywał się de facto jak patron opozycji, wielokrotnie podkreślając w p u ­ blicznych w ystąpieniach osiągnięcia rząd u kierow anego przez jego b rata Jarosław a Kaczyńskiego i krytykując politykę D onalda Tuska. Praktyka wykorzystywania praw a w eta ustawodawczego w tym okre­ sie wskazuje na aspiracje prezydenta do roli konkurencyjnego wzglę­ dem rządu czynnika politycznego. Modelowo potw ierdza tę tezę m o­ tyw acja zaprezentow ana przez głowę pań stw a w zw iązku z w etem (Sejm RP VI kadencji, druk n r 2340) do ustaw y z dnia 28 sierpnia 2009 roku o zm ianie ustaw y o p ro k u ratu rze oraz niektórych innych ustaw, z której w yraźnie wynika (mimo obecności również zastrzeżeń praw nych) zasadniczo opozycyjna w obec rząd u prezydencka wizja ustroju p ro k u ra tu ry Prezydent w szczególności sprzeciw ił się ro z­ dzieleniu funkcji m inistra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, co w jego przekonaniu znacząco ograniczało możliwość prow adzenia skutecznej polityki karnej przez Radę Ministrów, a więc i wykonywa­ nia konstytucyjnego zadania zapew niania bezpieczeństw a w ew nętrz­ nego państw a i porządku publicznego (art. 146 ust. 4 pkt 7). Zatem prezydent oprotestował już samo podstawowe założenie reformy, kon­ testując przyjętą przez rząd i zaaprobow aną przez parlam en t strate­ gię realizacji w spom nianego zadania obciążającego Radę Ministrów. Antagonistyczne względem rządu i jego zaplecza parlam entarnego podejście zaprezentow ał też Lech Kaczyński, w etując 3 z 6 ustaw tw orzących tzw. pakiet zdrow otny Jeszcze przed ich uchw aleniem prezydent, pow tarzając, że „w spraw ach służby zdrow ia jest socjali­ stą ”, krytykował wolnorynkow e propozycje koalicji PO-PSL. W uza­ sadnieniu w eta (Sejm RP VI kadencji, druk n r 1436) do ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o zakładach opieki zdrow otnej odnajdujem y liczne sform ułow ania m ające eksponować w rażliwość społeczną gło­ wy państw a24, choć argum entację oparto także m.in. na zarzucie n a­ ruszenia konstytucyjnego obowiązku zapew nienia rów nego dostępu do św iadczeń publicznej opieki zdrow otnej (Sejm RP VI kadencji, druk n r 1436: 7-8). Przykład sprzeciw u motywowanego głównie

ra-23 Warto dodać na marginesie, że 19 razy prezydent składał wnioski do TK uruchamiające prewencyjną kontrolę, konstytucyjności ustaw. W latach 2005-2007 nigdy nie korzystał z tego uprawnienia. Dla porównania Aleksander Kwaśniewski zastosował art. 122 ust. 3 Konstytucji RP 13-krotnie w okresie funkcjonowania rządu Jerzego Buzka i 9 razy w kadencji 2001-2005, gdy urząd premiera pełnili Leszek Miller i Marek Belka (Zakrzewski 2010: 104-105).

24 Np. „Ochrona zdrowia jest (...) ostatnią dziedziną życia społecznego, w której mogłyby obowiązywać zasady wolnego rynku, gdzie nie można wykluczyć sytuacji, iż zdrowie stałoby się swoistego rodzaju towarem, a pacjent postrzegany byłby jako potencjalne źródło zysku".

cjam i społecznym i stanow i też słynne w eto (Sejm RP VI kadencji, druk n r 1475) do ustaw y z dnia 6 listopada 2008 roku o em eryturach pomostowych, które jednak okazało się nieskuteczne25.

Przejawem sprzecznej z duchem Konstytucji tendencyjności prezy­ denta było weto (Sejm RP VI kadencji, druk n r 531) do ustaw y z dnia 25 kw ietnia 2008 roku o zm ianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw. Czytamy w jego uzasadnieniu m.in., że „dą­ żenie do zm iany zasad obsady personalnej stanow isk zw iązanych z oddziaływaniem na funkcjonowanie radiofonii i telewizji nie pow in­ no stanow ić przedm iotu regulacji ustawowej samoistnej, to jest doko­ nywanej w oderw aniu od projektowanej reform y system u” (Sejm RP VI kadencji, druk n r 531: 1) oraz że „ustawa (...) nie gw arantuje »od- partyjnienia« Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz nie w zm acnia jej autorytetu” (Sejm RP VI kadencji, druk n r 531: 1-2). Nie miejsce tu na ocenę trafności tych uwag, trzeba jednak przypom nieć, że Lech Kaczyński podpisał w V kadencji Sejm u ustaw ę z dnia 29 g rudnia 2005 roku o przekształceniach i zm ianach w podziale zadań i kom pe­ tencji organów państw ow ych właściwych w spraw ach łączności, r a ­ diofonii i telewizji, na mocy której zredukow ano liczebność KRRiT i postanowiono o wygaszeniu kadencji dotychczasowych jej członków. Dzięki tej ustaw ie umożliwiono w prow adzenie „swoich” przedstaw i­ cieli do KRRiT przez PiS, LPR i Sam oobronę, co stanow iło główny pow ód jej uchw alenia. Zaw etow anie ustaw y uchw alonej pod auspi­ cjam i rządu D onalda Tuska z powodów, które pow inny były stać się przesłankam i sprzeciw u także w obec ustaw y z 2005 roku, dowodzi trafności opinii o Lechu Kaczyńskim jako „jednym z najważniejszych, aczkolw iek nieform alnych w yrazicieli woli opozycji” (Zakrzew ski 2010: 105).

Interesujące natom iast, że w razie w ątpliw ości w yłącznie konsty­ tucyjnej natury prezydent Kaczyński decydował się zazwyczaj na skła­ danie wniosków do TK (por. Zakrzewski 2010: 105), realizując wysu­ w any niekiedy w doktrynie postu lat (por. Ciapała 1997: 45-46; Za­ krzewski 2010: 106), aby w takich przypadkach preferow ać tę właśnie instytucję jako właściwszą m etodę urzeczyw istniania funkcji strażni­ ka Konstytucji. Trzeba jednak zadać pytanie (analogiczne zresztą i w odniesieniu do weta), dlaczego w latach 2005-2007 w ogóle się nią nie posługiwał. Prezydent pow inien perm anentnie stać na straży p o ­

25 Prezydent zaniepokojony był znacznym ograniczeniem kręgu uprawnionych do otrzymy- wania emerytur pomostowych, iluzorycznymi, jego zdaniem, obietnicami uruchomienia progra­ mów profilaktycznych dla osób pozbawionych prawa do tego rodzaju emerytury, a także bra­ kiem porozumienia ze związkami zawodowymi.

stanow ień Konstytucji, a nie tylko w okresach w spółistnienia z p re ­ m ierem reprezentującym odm ienny światopogląd.

Jak dotąd Bronisław Komorowski, spraw ując urząd prezydenta RP od 15 miesięcy, jedynie dwukrotnie skorzystał z praw a weta (Sejm RP VI kadencji, druk n r 4001 i druk n r 4623). Jest jeszcze zbyt w cześnie na sform ułow anie ostatecznych uogólnień co do praktyki obecnej głowy p ań stw a w zakresie om aw ianej tu problem atyki. D otychczasow e w nioski o ponow ne rozpatrzenie dotyczyły: ustaw y z dnia 25 lutego 2011 roku o utw orzeniu Akademii Lotniczej w Dęblinie oraz ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o nasiennictwie. Obie te ustawy trudno uznać za fundam entalne dla rozwoju państw a, jednak w arto podkreślić, że mimo harm onijnej, co do zasady, w spółpracy Komorowskiego z gabi­ netem Donalda Tuska, zdarzają się sytuacje, gdy głowa państw a wywo­ dząca się z tego samego co aktualny prem ier środowiska politycznego gotowa jest oprotestow ać nieodpowiadające jej propozycje p arlam en­ tu. Przykład w eta blokującego utw orzenie uczelni w Dęblinie może wskazywać, że szczególną niezależność prezydent Komorowski zamie­ rza prezentować w dziedzinie, w której sam, jako były szef MON, ma do­ świadczenie rządowe. Weto motywowane było bow iem odm ienną od zaproponowanej przez Sejm i Senat prezydencką koncepcją rozwoju wojskowego szkolnictwa wyższego. Z kolei weto do ustawy o nasien­ nictwie Komorowski uzasadnił przede wszystkim wadliwym sposobem im plem entacji praw a unijnego w zakresie roślin modyfikowanych ge­ netycznie (tzw. GMO) oraz niejasnością szeregu jej przepisów. Oba w eta okazały się skuteczne - pierwszego Sejm nie zdołał „przełam ać”, natom iast drugim nie zdążył zająć się przed końcem kadencji.

5. Konkluzje

Jak w ykazała praktyka ustrojow a, nie m ożna zgodzić się z Anną Więckowską piszącą o „bezzasadności określania prezydenckiego praw a odmowy podpisania ustawy m ianem w eta politycznego” (Więckowska 2003: 54). Przedstaw iona w niniejszym artykule analiza w ybranych uzasadnień do prezydenckich w niosków pokazuje, że kwestie stricte polityczne nieraz stanowiły zasadniczy motyw decyzji głowy państwa. Jeszcze częściej zaś prezydenci przytaczali racje o charakterze praw - nokonstytucyjnym głów nie jako pretek st do zdezaw uow ania ustaw, które nie odpowiadały im z powodów czysto politycznych. Posługując się instytucją weta, Aleksander Kwaśniewski i Lech Kaczyński usiło­ wali niekiedy tylko korygować politykę rządu, ale w niektórych przy­ padkach w yraźnie utrudniali jej prowadzenie, stając się konkurencyj­

1 5 0

nym organem egzekutywy, co jest sprzeczne z ideą prezydenta-arbitra. W okresach współistnienia z rządam i o bliskiej im tożsamości politycz­ nej prezydenci bądź to dalece redukow ali aktywność (Kwaśniewski), bądź zupełnie dezaktywowali się na polu stania na straży Konstytucji RP (czego istotną form ą jest przecież korzystanie z praw a w eta i w nio­ skowania do TK). Taka sytuacja upraw nia do stw ierdzenia okresowe­ go przynajm niej w ystępow ania w Polsce karykatury arb itrażu poli­ tycznego. Skądinąd funkcję obrońcy ustaw y zasadniczej (i arbitra) prezydent RP znacznie lepiej mógłby realizować, ograniczając się do kierow ania w niosków do Trybunału Konstytucyjnego, którego sędzio­ wie posiadają odpowiednie gw arancje niezależności, a przede wszyst­ kim wysokie kwalifikacje praw nicze, um ożliw iające im rzetelniejszą ocenę konstytucyjności przepisów praw a. Warto podkreślić, że znacz­ na część wniosków prezydenckich do TK w cale nie kończyła się orze­ czeniam i o niezgodności ustaw z K onstytucją RP - z 13 wniosków Aleksandra Kwaśniewskiego z okresu rządów Jerzego Buzka zaledwie jeden raz (!) sędziowie podzielili w pełni w ątpliwości prezydenta, sze­ ściokrotnie orzekli o częściowej zgodności przepisów z Konstytucją i również sześć razy o zgodności (Zakrzewski 2010: 104). Orzeczenia TK nie potw ierdzają więc zbyt często obaw głowy państw a; przypusz­ czalnie podobnie byłoby z niejednym m otywow anym przesłankam i praw n y m i w etem , gdyby Trybunał m ógł przean alizo w ać zaw artą w nim argum entację.

Taki obraz rzeczyw istości skłania do rezygnacji z instytucji w eta zawieszającego, które w praktyce w ielokrotnie okazywało się w etem absolutnym (za rządów Jerzego Buzka tylko jed n ą z 28 zakw estiono­ w anych ustaw - o IPN - udało się Sejmowi uchw alić ponownie!). In ­ tencją ustrój odawcy było w prowadzenie do polskiego systemu rządów elem entu skłaniającego p arlam ent do ponownej refleksji nad kontro­ wersyjnymi ustawam i. Tymczasem w obecnym kształcie, gdy już weto w ogóle jest wykorzystywane, mamy do czynienia nie z instrum entem wywoływania refleksji, tylko z „tw ardym ” narzędziem prow adzenia polityki w opozycji do podstawowego organu egzekutywy, jakim jest rząd. Tym sam ym Rada Ministrów, na której spoczywa realna odpo­ wiedzialność za sprawy państwowe, napotyka na poważne utrudnienie we w drażaniu założonego przez siebie p rogram u politycznego.

A lternatyw ę dla zniesienia instytucji w eta stanow i obniżenie wy­ maganej do jego przełam ania większości do poziom u większości bez­ względnej. Propozycja taka pojaw iła się w doktrynie i została uzasad­ niona intencją zwiększenia możliwości reform atorskich rządu (Balicki 2010: 345-346). Dla realizacji swojego program u rząd nie będzie już bowiem musiał zabiegać o poparcie części opozycji, na które nie może

liczyć bez „poniesienia wysokiej ceny politycznej, określanej nie za­ wsze w edług jasnych i czytelnych zasad” (Balicki 2010: 346). Pomysł wydaje się w arty rozw ażenia, podobnie jak i w cześniejszy postulat tego sam ego autora, dotyczący uzależnienia skuteczności praw nej w eta od uzyskania kontrasygnaty prem iera. W takiej sytuacji weto na­ brałoby w praw dzie niewielkiego znaczenia ustrojowego, jednak sta­ łoby się faktycznie czynnikiem wywoływania refleksji, a nie blokadą w tw orzeniu praw a, nie tra c ą c przy tym zalety, ja k ą stanow i m ożli­ wość zapoznania się przez społeczeństwo z różnym i spojrzeniam i na dany problem (por. Balicki 1999: 45).

Trzeci w arian t to w prow adzenie możliwości okresowego (np. sze­ ściomiesięcznego) wyłączenia, np. na wniosek prem iera za zgodą Se­ natu, korzystania przez prezydenta z praw a w eta podczas danej ka­ dencji parlam entu, przy zachow aniu praw a inicjowania prewencyjnej kontroli konstytucyjności uchw alonych w tedy ustaw (por. szerzej Pach 2010: 115-116).

Opisana w niniejszym artykule niespójność polskiego systemu rządów, której jednym z dwóch (obok powszechności elekcji prezydenta) głów­ nych przejaw ów je st k om petencja głowy p ań stw a do w eto w an ia ustaw, powstała, jak się wydaje, w rezultacie myślenia abstrahującego od realizm u politycznego. W pracach nad Konstytucją powszechny był w śród ekspertów idealizm, wyrażający się np. założeniem, że politycy dostosują się do postaw ionych im w ustaw ie zasadniczej wymogów w sp ó łp racy p o n ad p artyjnym i podziałam i. Praktyka uzm ysłow iła zresztą politykom, że generow anie konfliktów może im przysporzyć poparcia w śród elektoratu, czego dowodem jest trw ająca ewolucja pol­ skiego systemu partyjnego w stronę dwubiegunowości. Dlatego niewielkie są szanse na uchw alenie w nadchodzących latach zmian w Konstytu­ cji zbliżających nasz system rządów jeszcze bardziej do m odelu kanc­ lerskiego, czego dom aga się część reprezentantów doktryny (por. B a­ licki 2010: 342; Banaszak 2011: 33; Szmyt 2011: 130-131; Skotnicki 2011: 111; por. też Zubik 2011: 142 i perfacta concludentia Witkowski 2007: 343), a co uczyniłoby Rzeczpospolitą państw em konstytucyjnie dobrze urządzonym , posiadającym ustrój klarowny i harm onijny

Bibliografia

Baczyński, Jerzy (1999), Wet za wet, „Polityka”, n r 49, s. 15

Balicki, Ryszard (1999), Weto prezydenckie jako element postępowania legislacyjnego, „Przegląd Sejmowy”, n r 3, s. 42-53.

Balicki, Ryszard (2010), Relacje między organami władzy wykonawczej - na drodze do systemu kanclerskiego?, [w:] Bogusław Banaszak, M ariusz Jabłoński (red.), Ko­ nieczne i pożądane zmiany Konstytucji R P z 2 kwietnia 1997 r., Wrocław: Wydaw­ nictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, s. 329-353.

Banaszak, Bogusław (2006), Egzekutywa w Polsce - stan obecny i uwagi de lege fun- dam entali ferenda, „Przegląd Sejmowy ”, n r 3, s. 9-27.

B anaszak, B ogusław (2009), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa: C.H. Beck

Banaszak, Bogusław (2011), Odpowiedź n a Ankietę konstytucyjną, [w:] B ogu­ sław Banaszak, Jarosław Zbieranek (red.), Ankieta konstytucyjna, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, s. 23-39.

B ankow icz, M arek (2006), Demokracja. Zasady, procedury, instytucje, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Borkowski, Tomasz (1997), System rządów w nowej Konstytucji, „Państwo i P raw o”, z. 11-12, s. 71-85.

Chorążewska, Anna (2008), Model prezydentiay w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji R P z 1997 r, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.

Ciapała, Jerzy (1997), Udział Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w ustawodawstwie, „Przegląd Sejmowy ”, n r 3, s. 34-51.

Ciapała, Jerzy (2008), Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kom­ petencji w zakresie powoływania sędziów, „Przegląd Sejm owy”, n r 4, s. 31-45. Dudek, Antoni (2004), Pienvsze lata III Rzeczypospolitej. 1989-2001, Kraków: Wy­

dawnictwo „A rcana”.

Garlicki, Leszek (2001), Komentarz do artykułu 122, [w:] Leszek G arlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, s. 1-30.

G arlicki, Leszek (2009), Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, W arszawa: Liber.

Gdulewicz, Ewa; Kręcisz, Wojciech (2007), Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [w:] Wiesław Skrzydło (red.), Ustroje państw współczesnych, t. 1, Lublin: Wydawnic­ two Uniwersytetu M arii Curie-Sklodowskiej, s. 9-53.

Glajcar, Rafał (2006), Relacje prezydenta z organami władzy ustawodawczej, [w:] R a­ fał Glajcar, M arek Migalski (red.), Prezydent w Polsce po 1989 r. Studium polito­ logiczne, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, s. 59-103.

Jakubiak, Łukasz (2010), Koabitacja w systemie politycznym VRepubliki Francuskiej, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Kierończyk, Przem ysław (1998), Regulacja instytucji Prezydenta R P w nowej Konsty­ tucji RP, „Gdańskie Studia P raw nicze”, t. 3, s. 167-191.

Mojak, Ryszard (1997), Pozycja ustrojowa Prezydenta R P w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i P raw o”, z. 11-12, s. 54-70.

Mojak, Ryszard (2007), Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin: Wydawnictwo Uniwersytetu M arii Curie-Sklodowskiej.

Pach, Maciej (2010), Możliwości i celowość recepcji na gi4mt polski współczesnych nie­ mieckich regidacji prawnokonstytucyjnych w zakresie władzy wykonawczej, „Kultura i Polityka”, n r 8, s. 107-120.

Piotrowski, Ryszard (2007), Zasada podziału władz w Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy ”, n r 4, s. 113-126.

Pułło, Andrzej (1998), Zasada podziału i równoważenia władz (Podstawowe dylematy debaty konstytucyjnej), „Gdańskie Studia P raw nicze”, t. 3, s. 31-41.

Rakowska, Anna (2010), Prerogatywy Prezydenta R P w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Tadeusz Mołdawa, Jarosław Szym anek (red.), Instytucja prezyden­ ta. Zagadnienia teorii i praktyki na tłe doświadczeń polskich oraz wybranych państw obcych, Warszawa: Dom Wydawniczy „Elipsa”, s. 65-87.

Sarnecki, Paweł (1999), Komentarz do artykułu 126, [w:] Leszek G arlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, Warszawa: W ydawnictwo Sejmowe, s. 1-16.

Sarnecki, Paweł (2000), Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Zakamycze: K antor W ydawniczy „Zakamycze”.

S arnecki, Paweł (2005), Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze: K antor Wydawniczy „Zakamycze”.

Skotnicki, Krzysztof (2011), Odpowiedź na Ankietę konstytucyjną, [w:] Bogusław Banaszak, Jarosław Zbieranek (red.), Ankieta konstytucyjna, Warszawa: Insty­ tu t Spraw Publicznych, s. 103-116.

Stem browicz, Jerzy (1982), Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa: Państw o­ we Wydawnictwo Naukowe.

Szmyt, Andrzej (1993), Stanowienie ustaw w R FN . Rozwiązania proceduralno-organi- zacyjne w prawie konstytucyjnym, Gdańsk: W ydawnictwo U niw ersytetu G dań­ skiego

Szmyt, Andrzej (2011), Odpowiedź n a Ankietę konstytucyjną, [w:] Bogusław Banaszak, Jarosław Zbieranek (red.), Ankieta konstytucyjna, Warszawa: Insty­ tu t Spraw Publicznych, s. 117-135.

Szymanek, Jarosław (2007), Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, „Prze­ gląd Sejmowy”, n r 1, s. 35-64.

Więckowska, Anna (2003), Weto Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w praktyce poli­ tycznej po wejściu w życie nowej Konstytucji, „Przegląd Sejm owy”, n r 6, s. 35-54. Witkowski, Zbigniew (2007), Model prezydentury polskiej w Konstytucji z 19 9 7 r

w porównaniu z rozwiązaniami Francji, Niemiec i Wioch, [w:] Ewa Gdulewicz, H a­ lin a Z ięba-Z ałucka (red.), Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeszów: Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, s. 325-343.

Witkowski, Zbigniew (2009), Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Zbigniew Wit­ kowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń: Wydawnictwo „Dom O rganizatora”, s. 349-412.

Wojtyczek, Krzysztof (2001), Władza wykonawcza w Polsce: dualistyczna czy wieloczło­ nowa?, „Państwo i P raw o”, z. 12, s. 54-66.

Wojtyczek, Krzysztof (2005), Prezydent Rzeczypospolitej, [w:] Paweł Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Kraków: C.H. Beck, s. 341-369.

Zakrzewski, Piotr (2010), Kompetencje prezydenta o charakterze hamującym w procesie ustawodawczym (na przykładzie polskich rozwiązań ustrojowych), [w:] Tadeusz M ołdawa, Jarosław Szym anek (red.), Instytucja prezydenta. Zagadnienia teorii i praktyki na tle doświadczeń polskich oraz wybranych państw obcych, Warszawa: Dom Wydawniczy „Elipsa”, s. 88-107.

Zubik, M arek (2011), Odpowiedź na Ankietę konstytucyjną, [w:] Bogusław B ana­ szak, Jarosław Z bieranek (red.), Ankieta konstytucyjna, W arszawa: Instytut Spraw Publicznych, s. 137-145.