Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych państw UE

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 787. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Dominika Karwoth-Zielińska Katedra Nauk Politycznych. Helena Tendera-Właszczuk Katedra Europejskiej Integracji Gospodarczej. Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych państw UE 1. Wstęp W dobie postępującej integracji państw członkowskich Unii Europejskiej jednym z najistotniejszych problemów, z którym częstokroć spotykają się współcześni Europejczycy, jest – rozumiane na różne sposoby – ich własne bezpieczeństwo. Wydawać by się mogło, że w epoce globalizacji i postępującej informatyzacji efektywne zapewnianie bezpieczeństwa (tak ludziom, jak i instytucjom), mocno przecież uzależnione od skutecznej i szybkiej wymiany informacji, jest coraz łatwiejsze. Liczba potencjalnych zagrożeń zdaje się jednak rosnąć równie szybko jak różnorodność sposobów ich zwalczania. Zorganizowana przestępczość, terroryzm czy handel narkotykami lub ludźmi wymagają coraz efektywniejszych metod działania. Istotnym problemem staje się więc skuteczna współpraca państw europejskich, zarówno organów policyjnych, jak i władzy sądowniczej poszczególnych krajów, w zapewnianiu bezpieczeństwa. Współpraca ta przybierać musi różnorakie formy. Choć najważniejszym elementem każdej formy współpracy jest szybka i skuteczna wymiana informacji, koniecznych jest wiele innych działań podnoszących efektywność działań państw Unii Europejskiej dotyczących zapewniania bezpieczeństwa. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie ewolucji współpracy sądowej i policyjnej państw europejskich w sprawach karnych..

(2) Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. 200. 2. Początki współpracy Początków zinstytucjonalizowanej współpracy państw europejskich w kwestii zapobiegania przestępczości, zarówno systemu prewencyjnego, jak i represyjnego, upatrywać można już w połowie ubiegłego wieku, w powstaniu Międzynarodowej Organizacji Policji Kryminalnych – Interpolu1. W latach 70. XX w. powstały także inne organizacje i grupy robocze zajmujące się zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, np. Grupa Pompidou czy TREVI. Grupa Pompidou powołana została w wyniku porozumienia pomiędzy siedmioma państwami (Niemcami, Belgią, Francją, Włochami, Luksemburgiem, Holandią i Wielką Brytanią) w 1971 r., a jej głównym celem miała być współpraca w dziedzinie zwalczania narkotyków. Formalną strukturę uzyskała 27 marca 1980 r. wraz z rezolucją przyjętą przez Komitet Ministrów Rady Europy. Od tego czasu grupa działa pod auspicjami Rady Europy, stanowiąc od 1 października 1999 r. część jej III Dyrektoriatu Generalnego Spójności Społecznej. Do jej zadań należy wymiana informacji na temat przemytu narkotyków oraz promowanie odpowiednich strategii przeciwdziałania narkomanii2. Od 1986 r. Grupa Pompidou współpracuje z Komisją Europejską. Grupa ta współpracuje także na arenie międzynarodowej z Europolem, wyspecjalizowanymi agencjami i jednostkami ONZ (tj. Biurem Kontroli Narkotyków i Przeciwdziałania Przestępczości, Międzynarodowym Biurem Kontroli Narkotykowej, Światową Organizacją Zdrowia, Światową Organizacją Pracy, UNESCO), a także Interpolem, Światową Organizacją Celną oraz wieloma organizacjami pozarządowymi3. Grupę TREVI powołano na jednym ze spotkań Rady Europejskiej w grudniu 1975 r. w Rzymie. Uzgodniono na nim powołanie organu służącego jako forum wymiany informacji oraz koordynującego pracę policji i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, szczególnie związanych ze zwalczaniem terroryzmu oraz przestępstw o podłożu politycznym w państwach członkowskich4. Ten międzyrządowy organ, składający się z wybranych przedstawicieli ministerstw sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, ekspertów policyjnych z różnych dziedzin oraz praktyków (oficerów policji), nazwany został grupą TREVI. Miała się ona zająć zwalczaniem terroryzmu, radykalizmu, ekstremizmu i przemocy międzynarodo http://www.interpol.org/Public/Icpo/FactSheets/FS200101.asp.. 1. Pompidou Group – Newsletter 2000, nr 1, marzec.. 2. Ibidem.. 3. J. Peek, International Police Cooperation within Justified Political and Judicial Frameworks: Five Thesis on TREVI [w:] The Third Pillar of the European Union, red. J. Monar, R. Morgan, European Interuniversity Press, Bruksela 1994, s. 202; Ch. Hoppe, Międzynarodowa współpraca policyjna w Europie, „Gazeta Policyjna” 2004, nr 14, www.gazeta.policja.pl/archiwum/1404/s10a1.html, 30.11.2006. 4.

(3) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 201. wej (przyjmuje się, że właśnie od początkowych liter francuskich słów: terrorisme, radicalisme, extremisme, vilence internationale utworzono nazwę organizacji)5. W struktury grupy TREVI wchodziło kilka grup roboczych, m.in. grupa ds. przeciwdziałania terroryzmowi, grupa ds. zorganizowanej przestępczości i handlu narkotykami, grupa ds. rynku wewnętrznego, grupa ds. Europolu, grupa ad hoc ds. współpracy sądowej w sprawach karnych6. Podpisanie traktatu z Maastricht w 1992 r. i podział Unii na trzy filary spowodował zinstytucjonalizowanie działania grup TREVI i włączenie ich w oparty na współpracy międzyrządowej III filar unijny: wymiar sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. 3. Rozwój współpracy – porozumienie z Schengen, traktaty z Maastricht i Amsterdamu, oraz dalsze etapy współpracy Uregulowania dotyczące współpracy policyjnej oraz współpracy w sprawach karnych znalazły także swoje miejsce w podpisanym przez pięć państw (Francję, Niemcy i państwa Beneluksu) 14 czerwca 1985 r. w Schengen porozumieniu o stopniowym znoszeniu granic wewnętrznych na obejmującym ich kraje obszarze7. W czerwcu 1990 r. został podpisany kolejny układ, zwany konwencją wykonawczą do porozumienia z Schengen8. Układy z Schengen podkreśliły nie tylko istotną rolę, jaką odgrywają współpraca oraz wymiana informacji pomiędzy służbami policyjnymi krajów podpisujących porozumienie, lecz także zezwoliły organizacjom policyjnym na szczególne działania operacyjne, tj. obserwację osoby podejrzanej o uczestniczenie w czynie karalnym w ramach prowadzonego postępowania sądowego, ściganie osoby podejrzanej o uczestniczenie lub współdziałanie w popełnieniu przestępstwa, prowadzenie wspólnych obserwacji, wymianę sprzętu czy współpracę oficerów łącznikowych9. Jeśli chodzi o współpracę w sprawach karnych, zasady dotyczące udzielania pomocy prawnej opierają się na wcześniejszych porozumieniach pod J.D. Occhipinti, The Politics of EU Police Cooperation – Towards a European FBI?, Lynne Rienner Publishers, Washington 2003, s. 31. 5. J. Benyon i in., Police Co-operation in Europe: An Investigation, Scarman Centre, University of Leicester, Leicester 1993, s. 152–168. 6. 7 Pełna nazwa porozumienia brzmi: Porozumienie pomiędzy rządami państw Unii Ekonomicznej Beneluksu, RFN oraz Republiki Francji dotyczące stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach; The Schengen Acquis Integrated into EU, OJ L 239 z 22 września 2000, s. 19–62.. 8 Dokładnie dnia 19 czerwca 1990 r. Wszedł w życie 1 września 1993 r., http://www.gazeta. policja.pl/archiwum/0704/s10a1.html, 30.11.2006. 9. Art. 44 Konwencji..

(4) 202. Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. pisanych przez strony lub je uzupełniają10 (najważniejszym z nich jest Europejska konwencja o pomocy prawnej w sprawach karnych z 20 kwietnia 1959 r.). Na mocy podpisanego 7 lutego 1992 r. w Maastricht Traktatu ustanawiającego Unię Europejską zmienione zostały struktury Wspólnot. Wprowadzono podział na trzy filary: – I – obejmujący trzy Wspólnoty, – II – wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, – III – współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Filar III objął m.in. zasady dotyczące polityki azylowej, zasady przekraczania i kontroli granic zewnętrznych, walkę z narkomanią, współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych oraz współpracę policji w celu zapobiegania i walki z terroryzmem, przemytem i nielegalnym handlem narkotykami oraz innymi poważnymi formami przestępczości międzynarodowej. Dziedziny wchodzące w skład zarówno II, jak i III filaru nie podlegają już Wspólnotom, lecz współpracy międzyrządowej11. Po podpisaniu traktatu z Maastricht współpraca w obszarach III filaru wyraźnie się pogłębiła. Odbyło się wiele spotkań na szczeblu ministerialnym, nad wieloma aspektami pracowało ponad 70 grup roboczych. Do najważniejszych obszarów zalicza się: współpracę policyjną i walkę ze zorganizowaną przestępczością12. Podpisany 2 października 1997 r. traktat amsterdamski (wszedł w życie 1 maja 1999 r.) dokonał sporej reformy poprzednich traktatów. Zmienił szczególnie strukturę III filaru w odniesieniu do traktatu z Maastricht13. Do Traktatu ustanawiającego UE dołączono także protokół (B2) w sprawie włączenia dorobku Schengen w struktury Unii Europejskiej. Filar III nadal ujmował Tytuł VI Traktatu obejmującego postanowienia o współpracy policji i współpracy sądowej w sprawach karnych w oparciu o współpracę międzyrządową. Nie ma on jednak wpływu na obowiązek zapewnienia przez dane państwo bezpieczeństwa wewnętrznego i utrzymania porządku publicznego (art. 33). Art. 29 Traktatu stanowi, że: „bez uszczerbku dla kompetencji Wspólnoty Europejskiej celem Unii jest zapewnienie obywatelom wysokiego stopnia bezpie10 Należą do nich: rozdz. II traktatu Beneluksu o ekstradycji i pomocy prawnej w sprawach karnych z 27 czerwca 1962 r. wraz z protokołem z 11 maja 1974 r.. M. den Boer, Europe and the Art of International Police Co-operation: Free Fall or Measured Scenario? [w:] Legal Issues of the Maastricht Treaty, red. D. O’Keeffe, P. Twomey, Chancery, London 1994, s. 279–291. 11. M. den Boer, W. Wallace, Justice and Home Affairs [w:] Policy-Making in the European Union, red. H. Wallace, W. Wallace, Oxford University Press, Oxford 2000, s. 503. 12. 13 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Europejskie, t. III, Lublin 1999, s. 18; The European Union after the Treaty of Amsterdam, red. J. Monar, W. Wessels, Continuum, London 2001..

(5) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 203. czeństwa w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości poprzez wspólne działanie Państw Członkowskich na polu współpracy policyjnej i współpracy sądowej w sprawach karnych oraz poprzez zapobieganie i zwalczanie rasizmu i ksenofobii. Cel ten zostanie osiągnięty poprzez zapobieganie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej i innej, w szczególności terroryzmu, przemytu ludzi, przestępstw przeciwko dzieciom, przemytu narkotyków i niedozwolonego handlu bronią, korupcji i oszustw (...)”. Traktat amsterdamski ustanawiał także obszar „wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”14, a w grudniu 1998 r. w Wiedniu został przyjęty przez Radę „Plan działania Rady i Komisji w sprawie sposobu najlepszej realizacji postanowień Traktatu Amsterdamskiego w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”15. Plan ten wprowadził podział na kilka obszarów, zawierał też bardziej szczegółowe definicje i zalecenia (obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zasady dotyczące rozszerzenia UE o nowe państwa, stosunki z państwami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi, struktura pracy w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych). W drugiej części ujęto priorytety i środki działania w zakresie poszczególnych rodzajów polityki wraz z harmonogramem, od daty wejścia w życie traktatu amsterdamskiego. W obszarze wolności zwrócono uwagę na koncepcję wolności – z zagwarantowaniem wolności życia w środowisku, w którym przestrzegane jest prawo. W obszarze bezpieczeństwa podkreśla się potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa każdemu obywatelowi, przede wszystkim ochrony przed takimi zagrożeniami, jak przestępczość zorganizowana i narkotyki. W tym obszarze zwrócono uwagę na szczególną rolę Europolu. W obszarze sprawiedliwości kładzie się nacisk na ułatwienie obywatelom dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz współpracę pomiędzy organami sprawiedliwości, w tym współpracę sądowniczą w sprawach cywilnych i karnych, procedury postępowania oraz rozwiązywanie transgranicznych sporów sądowych. W odniesieniu do poszczególnych rodzajów polityki wskazano następujące środki i priorytety: 1) współpraca sądownicza: – ukończenie prac rewizyjnych nad konwencjami brukselską i z Lugano16; umożliwienie rozszerzenia Europejskiej Sieci Sądowniczej ds. Karnych o sprawy cywilne; ułatwienia w rozwiązywaniu sporów transgranicznych dotyczących 14. http://europa.eu/abc/12lessons/index10_pl.htm, 30.11.2006.. OJ C 19 z 23 stycznia 1999 r., pkt 1 oraz „Plan działania Rady i Komisji w sprawie sposobu najlepszej realizacji postanowień Traktatu...”, tłum. robocze Ministerstwa Sprawiedliwości. 15. Konwencja o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych sporządzona w Lugano 16 września 1988 r. 16.

(6) 204. Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. rodziny (w tym wykorzystywanie możliwości pozasądowych); wymiana informacji i uproszczenie współpracy sądowej w związku z gromadzeniem dowodów; próba przybliżania pewnych form prywatnego prawa międzynarodowego (np. nabycie nieruchomości w dobrej wierze); 2) współpraca policyjna i sądownicza w sprawach karnych: – działalność Europolu – poprawa współpracy, rozszerzenie kompetencji, działalność operacyjna; zwalczanie sieci nielegalnej imigracji oraz terroryzmu; wspólne policyjno-celne techniki dochodzeniowe; rozwijanie współpracy operacyjnej między służbami egzekwującymi prawo; określanie wspólnych strategii walki z przestępczością zorganizowaną; – porozumienia o współpracy funkcjonariuszy prokuratury i służb śledczych zwalczających zorganizowaną przestępczość z Europolem; utworzenie sieci badawczej i dokumentacyjnej przestępczości transgranicznej; utworzenie systemu analiz prania brudnych pieniędzy; zbadanie możliwości elektronicznej wymiany odcisków palców pomiędzy krajami UE; współpraca i wymiana informacji pomiędzy służbami egzekwującymi prawo a Europolem; – rozwijanie Europejskiej Sieci Sądowniczej ds. Karnych; ukończenie konwencji o wzajemnej pomocy w sprawach karnych; przyspieszenie działań ekstradycyjnych; uregulowania dotyczące walki z praniem brudnych pieniędzy; rozpoczęcie procesu usprawniającego wzajemne uznawanie decyzji i wykonywanie orzeczeń w sprawach karnych; określenie możliwości prowadzenia działań przez wymiar sprawiedliwości jednego z państw na terenie innego państwa; zbliżenie obowiązujących zasad w sprawach karnych; zapobieganie konfliktom jurysdykcyjnym pomiędzy państwami członkowskimi; – identyfikacja zachowań w obszarze przestępczości – utworzenie i przyjęcie środków tworzących zasady minimalne odnoszące się do odpowiedzialności i kar; przybliżanie przepisów krajowych związanych z przejęciem i konfiskatą korzyści płynących z przestępstwa; 3) problemy horyzontalne – środki do wprowadzenia w okresie pięciu lat od wejścia w życie Traktatu – zidentyfikowanie rodzajów przestępczości zorganizowanej, które będą najlepiej zwalczane przez wypracowanie i stosowanie wspólnego podejścia UE (przestępczość komputerowa, molestowanie seksualne dzieci, rasizm i ksenofobia, narkotyki itp.); rozwijanie współpracy w działaniach mających na celu zapobieganie przestępczości; pomoc ofiarom przestępstw, wdrożenie Przedakcesyjnego paktu zapobiegania przestępczości zorganizowanej17. W październiku 1999 r. w Tampere odbył się specjalny szczyt Rady Europejskiej poświęcony wyłącznie polityce i środkom służącym budowie obszaru wol OJ C 19 z 23 stycznia 1999 r., pkt 1 oraz „Plan działania Rady i Komisji w sprawie sposobu najlepszej realizacji postanowień Traktatu...”. 17.

(7) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 205. ności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości18. Przedstawiono na nim tzw. kamienie milowe (tampere milestones) na drodze do utworzenia obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Zalecenia dotyczyły następujących zagadnień: – wspólnej polityki azylowej i migracyjnej UE, – stworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego, niedyskryminacyjnego traktowania obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących dane państwo członkowskie, walki z rasizmem i ksenofobią, – kontroli masowych ruchów migracyjnych, – lepszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, – wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych, – pracy nad większą zbieżnością systemów prawa cywilnego, – walki z przestępczością na poziomie wspólnotowym z wykorzystaniem wszelkich możliwych, określonych także już wcześniej, sposobów; utworzenia współpracującego z Europolem Zespołu Zadaniowego Europejskich Szefów Policji (forum wymiany doświadczeń, informacji o najskuteczniejszych metodach działania oraz wiedzy na temat kierunków rozwoju przestępczości transgranicznej, pomocnego w planowaniu działań operacyjnych), powstania Eurojustu oraz Cepolu19. W czerwcu 2004 r. Komisja Europejska przedstawiła kolejny raport podsumowujący pierwszy etap realizacji założeń przyjętych w Tampere, który zakończył się w maju 2004 r.20 Pozytywnie oceniono realizację programu, w tym szczególnie współpracę w sprawach cywilnych i karnych. Zwrócono również uwagę na wyzwania, które niesie ze sobą rozszerzenie UE o nowe państwa członkowskie21 oraz określono priorytety na kolejne lata, przede wszystkim w obszarze obywatelstwa europejskiego (prawa i obowiązki obywatela, w tym szczególnie prawo do ochrony podstawowych praw i wolności), ochrony i kontroli granic zewnętrznych, kontroli migracji, rozwoju wspólnej polityki wizowej i azylowej (w tym przyjęć azylantów i uchodźców i opieki nad nimi według tzw. zasady sprawiedliwego podziału odpowiedzialności). Wśród priorytetowych obszarów działania znajdują się nadal również współpraca policji, służb celnych i sądowych oraz ochrona wraz z przeciwdziałaniem przestępczości. Podczas prezydencji Holandii w drugiej połowie 2004 r. ministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych przyjęli kolejny plan działania (tzw. program haski). Wnioski Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere 15–16 października 1999 r.. 18. 19. Więcej na ten temat w kolejnym rozdziale artykułu.. COM (2004) 401 final, SEC (2004) 680; SEC (2004) 693, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere Programme and Future Orientations, Bruksela, 2 czerwca 2004 r. 20. 21. Ibidem..

(8) Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. 206. w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na lata 2005–201022. Głównym celem, jaki stawiają sobie w nim UE i państwa członkowskie, jest poprawa zdolności do zagwarantowania praw podstawowych, minimalnych procedur dotyczących bezpieczeństwa, dostępu do wymiaru sprawiedliwości, regulacji przepływów migracyjnych, kontroli granic zewnętrznych, przeciwdziałania i zwalczania przestępczości (w tym terroryzmu, przestępczości transgranicznej i zorganizowanej oraz handlu narkotykami23), dalszej eliminacji przeszkód związanych z różnymi systemami sprawiedliwości oraz rozwoju wspólnego systemu azylowego24. Program zawiera ogólne wytyczne dla danych obszarów. Rada Europejska zleciła Komisji przedstawienie w 2005 r. planu działania zawierającego harmonogram konkretnych i szczegółowych przedsięwzięć w poszczególnych dziedzinach, opartych na wskazówkach przedstawionych w programie haskim25. Zagadnienia programu haskiego podzielono na trzy główne działy26: – umacnianie wolności – regulacje dotyczące obywatelstwa UE (w tym szczególnie prawa do swobodnego przepływu i niedyskryminacyjnego traktowania), azylu i polityki migracyjnej, funkcjonowania wspólnego europejskiego systemu azylowego, walki z nielegalną imigracją i nielegalnym zatrudnianiem, asymilacji legalnie przebywających na terytorium UE przedstawicieli narodowości krajów trzecich ze społecznością danego państwa członkowskiego, stosowania (szczególnie w polityce wizowej) zharmonizowanych rozwiązań co do sposobów zbierania danych VIS (dane alfanumeryczne oraz fotograficzne) oraz identyfikacji biometrycznej, najpóźniej do 2007 r.27; – umacnianie bezpieczeństwa – w tym ulepszenie systemu wymiany informacji pomiędzy odpowiednimi urzędami i funkcjonariuszami28, zwalczanie terroryzmu (wraz z pełnym wprowadzeniem europejskiego planu zwalczania terroryzmu), 22 The Hague Programme; Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union, Rada UE, 13302/1/04 REV 1, Limite, JAI 370, Bruksela, 15 października 2004 r.. W grudniu 2004 r. przyjęta została „Europejska strategia narkotykowa” na lata 2005–2012.. 23. The Hague Programme – Strengthening Freedom, Security and Justice in the EU, 13302/2/04, 22 October Draft, Annotated by Professor Steve Peers, University of Essex. 24. 25 Komisja przedstawiła komunikat 10 maja 2005 r. Program haski: dziesięć priorytetów na najbliższe pięć lat. Partnerstwo dla europejskiej odnowy, WSISW, Natolin 2005.. The Hague Programme.... 26. Rada Europejska w zakresie polityki wizowej podkreśla również potrzebę utworzenia wspólnych centrów składania wniosków wizowych powiązanych z VIS. 27. Wejście w życie otwartego sposobu wymiany informacji pomiędzy odpowiednimi urzędnikami (w miarę dostępności funkcjonariusz jednego kraju członkowskiego będzie mógł uzyskać niezbędne informacje w urzędzie innego państwa członkowskiego, a obszar UE traktowany będzie jako obszar jednolity) według przedstawionych przez KE zasad nastąpić powinno z dniem 1 stycznia 2008 r. 28.

(9) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 207. wzmocnienie zasad bezpieczeństwa w transporcie i przechowywaniu substancji niebezpiecznych (chemicznych i przemysłowych), dalsza intensyfikacja współpracy pomiędzy służbami policyjnymi i celnymi (także Europolu i Eurojustu), przyjęcie odpowiednich form zarządzania w sytuacjach kryzysowych mających miejsce w obszarze przygranicznym, przeciwdziałanie przestępczości; – umacnianie sprawiedliwości – wzmocnienie przez Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy29 roli Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w zakresie III filaru30, wzmocnienie wzajemnego zaufania oraz ułatwianie współpracy pomiędzy instytucjami wymiaru sprawiedliwości, rozwijanie współpracy pomiędzy Europolem a Eurojustem. Na posiedzeniu Rady JHA (Justice and Home Affairs) w grudniu 2004 r. omówiono m.in. takie zagadnienia, jak31: – regulacje wpływające na możliwość szybkiej wymiany informacji pomiędzy członkami UE na temat osób znajdujących się w krajowych rejestrach skazanych; – zaostrzenie przepisów dotyczących zanieczyszczenia środowiska przez statki; – podjęcie działań przeciwko terroryzmowi, w tym sposoby przeciwdziałania, prowadzenie wywiadu, niszczenie źródeł finansowania grup terrorystycznych, wymiana wszelkich posiadanych informacji, także na temat przestępstw terrorystycznych (włącznie z przekazywaniem danych przez utworzone wyspecjalizowane komórki policyjne do Europolu i Eurojustu); – przygotowanie „Europejskiego programu ochrony infrastruktury o znaczeniu strategicznym” (European Programme for Critical Infrastructure Protection – EPCIP), który dotyczyć ma wszelkich działań podejmowanych w wypadku zakłóceń lub zniszczeń, mogących mieć poważny wpływ na infrastrukturę społeczną, tj. transport, zaopatrzenie, bezpieczeństwo, funkcjonowanie rządu itp. Grudniowe spotkanie Rady JHA w 2005 r. (1–2 grudnia 2005 r.) dotyczyło głównie wymiaru zewnętrznego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości32, w tym przeciwdziałania terroryzmowi, przestępczości zorganizowanej, ochrony praw człowieka oraz zarządzania przepływami migracyjnymi. Poruszono kwestie związane z retencją danych telekomunikacyjnych, zatwierdzono plan OJ C 310 z 16 grudnia 2004 r., pkt 1–474. Traktat konstytucyjny przewidywał pewne zmiany w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, jednak ze względu na brak jego ratyfikacji przez państwa członkowskie nie jest znana ostateczna jego forma ani też data jego wejścia w życie. 29. 30. Art. III – 369 Traktatu konstytucyjnego.. 2626 Council Meeting, Justice and Home Affairs, Press Release, provisional version, 14894/04 presse 332. 31. http://www.eu2005.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c= Page&cid=1107293391098&a=Karticle&aid=1115136541284, 30.11.2006. 32.

(10) Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. 208. przeciwdziałania przemytowi i handlowi ludźmi oraz ich zwalczania, a także przedstawiono „Europejską strategię antyterrorystyczną”. Rada JHA na spotkaniu w dniu 21 lutego 2006 r. przyjęła wiele nowych decyzji i instrumentów, szczególnie dotyczących walki z terroryzmem i zorganizowaną przestępczością33. Wypracowano m.in. porozumienie w sprawie retencji danych telekomunikacyjnych (retencją od 6 miesięcy do 2 lat objęto: połączenia telefonii stacjonarnej i komórkowej, logowania do Internetu, pocztę elektroniczną, telefonię internetową), uzgodniono porozumienie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty, umożliwiającego osobom fizycznym i prawnym dochodzenie roszczeń w trybie uproszczonym (z wyjątkiem zobowiązań podatkowych, ubezpieczeń społecznych, opłat administracyjnych i celnych, świadczeń rodzinnych). Rozważano możliwość ustanowienia stałej współpracy między służbami azylowymi państw członkowskich oraz – ponownie – ujmowano kwestie definicji przestępstw zawartych w europejskim nakazie dowodowym, jak również środków egzekucji nakazu. Posiedzenie Rady UE w dniach 27–28 kwietnia 2006 r. poświęcone zostało przede wszystkim uregulowaniom związanym z wjazdem, przepływem i pobytem osób (dotyczącym głównie wprowadzenia z dniem 1 maja 2006 r. dyrektywy 2004/38/WE ujednolicającej przepisy związane z przemieszczaniem się osób na terenie Wspólnot)34, jak również wciąż pogłębiającym się problemom handlu ludźmi i nielegalnej imigracji, polityce azylowej oraz rozwojowi współpracy sądowej35. 4. Instytucje oraz programy związane z działaniami w obszarze sprawiedliwości i bezpieczeństwa (Europol, Eurojust, Europejska Sieć Sądownicza ds. Karnych) Do głównych agencji Unii Europejskiej działających w tym obszarze należą: Eurojust (Europejski Urząd na rzecz Poszerzania Współpracy Sądowniczej), Europol (Europejskie Biuro Policji) oraz Europejska Sieć Sądownicza ds. Karnych. Europol rozpoczął działalność operacyjną 1 lipca 1999 r. po ratyfikowaniu przez wszystkie państwa Konwencji o Europolu wraz z Protokołem o przywilejach i immunitetach (Francja i Włochy przedstawiły je dopiero pod koniec maja 33. http://www.statewatch.org/news/2006/feb/jha-press-rel-feb-06.pdf, 30.11.2006.. Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/ EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, rhttp://www.wsisw.natolin.edu.pl/wsisw/wsisw.nsf/viewDOC/AGRK-6PGEMF; COM(2001) 257 końcowy z 23 maja 2001 r. 34. http://www.wsisw.natolin.edu.pl/, 30.11.2006.. 35.

(11) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 209. 1999 r.); 26 marca 2000 r. zyskał pełną zdolność prawną instytucji międzynarodowej36. Jego siedzibą jest Haga37. Celem Europolu określonym art. 2 ust. 1 Konwencji38 jest „poprawa [w ramach współpracy policyjnej między Państwami Członkowskimi] za pomocą środków określonych w Konwencji, skuteczności i współpracy między właściwymi organami Państw Członkowskich w przeciwdziałaniu i zwalczaniu wszelkich poważnych form przestępczości międzynarodowej wszędzie tam, gdzie istnieją faktyczne oznaki działania zorganizowanej struktury przestępczej i dwa lub więcej Państw Członkowskich zostało dotkniętych wspomnianymi formami przestępczości, w sposób wymagający wspólnego działania Państw Członkowskich, ze względu na skalę, znaczenie i konsekwencje tych przestępstw”39. Do podstawowych zadań Europolu zalicza się40: – pozyskiwanie, zestawianie i analizowanie informacji, włączając w to dane wywiadowcze, ułatwianie ich wymiany pomiędzy państwami członkowskimi (w tym pomiędzy oficerami łącznikowymi delegowanymi przez kraje jako przedstawiciele narodowych organów ścigania); – powiadamianie przez jednostki narodowe właściwych organów państw członkowskich41 o sprawach ich dotyczących i związkach wykrytych pomiędzy przestępstwami; – pomoc w dochodzeniach przez przekazywanie wszystkich istotnych informacji jednostkom narodowym; – utrzymywanie komputerowego systemu zgromadzonych informacji (Europol Computer System) zawierającego dane określone art. 8 konwencji42;. 36 www.kgp.gov.pl, art. 26 Konwencji. Obdarzenie Europolu zdolnością operacyjną wypłynęło m.in. z inicjatywy premiera Irlandii, Johna Brutona, w czasie sprawowania prezydencji przez Irlandię w drugiej połowie 1996 r.. 37 Na podstawie decyzji Rady Europejskiej z 29 października 1993 r. Zgodnie z art. 37 Konwencji uzgodnienia dotyczące kwatery głównej określa umowa pomiędzy Europolem a Holandią. 38 Oraz zmianami wprowadzonymi Protokołem zmieniającym Konwencję z 27 listopada 2003 r., OJ C 2 z 6 stycznia 2004 r., pkt 1. 39. www.kgp.gov.pl, art. 2 ust. 1 Konwencji.. Na podstawie art. 3 Konwencji wraz ze zmianami wprowadzonymi Aktem Rady UE i Protokołem z 28 listopada 2002 r. 40. 41 Jako właściwe organy rozumie się wszystkie instytucje publiczne w państwach członkowskich odpowiedzialne zgodnie z prawem krajowym za przeciwdziałanie przestępstwom i ich zwalczanie. Art. 2. ust. 5 Konwencji.. www.kgp.gov.pl/gazeta/gazeta/2003/21/art4. htm, 30.11.2006.. 42.

(12) 210. Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. – uczestniczenie we wspólnych zespołach dochodzeniowych jako siła wspierająca43; – zwracanie się do właściwych władz państw członkowskich o przeprowadzenie lub koordynację dochodzeń w szczególnych przypadkach; państwa członkowskie na mocy art. 3b Protokołu zmieniającego Konwencję są zobowiązane do rozpatrywania każdego wniosku Europolu (który informuje o tym także Eurojust) o wszczęcie, przeprowadzenie lub koordynację dochodzeń w szczególnych przypadkach i informują Europol o swej decyzji – także negatywnej – wraz z uzasadnieniem, chyba że nie są w stanie go przedstawić, gdyż naruszałoby to interes bezpieczeństwa narodowego, bezpieczeństwo osób lub powodzenie trwającego dochodzenia. Do dodatkowych zadań Europolu należy: – rozwój wiedzy specjalistycznej w zakresie procedur dochodzeniowych; – zapewnienie strategicznych danych wywiadowczych; – przygotowywanie sprawozdań dotyczących sytuacji ogólnej oraz analiz kryminalistycznych na podstawie wyników działań śledczych i informacji dostarczanych przez państwa członkowskie lub uzyskanych z innych źródeł; – doradztwo, szkolenia, wsparcie techniczne. Uwzględniając potrzebę poprawy współpracy sądowej pomiędzy państwami UE w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej oraz przyjęcie środków strukturalnych na poziomie UE w celu poprawienia jej efektywności, Rada UE swą decyzją z 28 lutego 2002 r. ustanowiła posiadający osobowość prawną organ UE, zwany Eurojustem44. Zakres jego uprawnień – na szczeblu operacyjnym i strategicznym wielostronnej współpracy sądowej – nie narusza istniejących instrumentów prawnych regulujących stosunki pomiędzy państwami UE (m.in. konwencji oraz umów, np. Europejskiej konwencji o pomocy w sprawach karnych Rady Europy z 1959 r. lub Konwencji o pomocy w sprawach karnych między Państwami Członkowskimi UE z 2000 r. i jej Protokołu z 2001 r.). Ponieważ Eurojust ma prawo do zbierania i przetwarzania danych osobowych, podjęto niezbędne środki w celu ich ochrony, co nadzorować będzie specjalnie do tego powołany organ nadzorczy, którego kompetencje nie naruszają jednak jurysdykcji sądowej państw członkowskich. Organ nadzorczy składa się z przedstawicieli krajów członkowskich będących sędziami lub posiadających ich kompetencje, niebędących członkami Eurojustu (nominacja następuje na okres minimum 18 miesięcy). W skład wchodzi trzech członków stałych i sędziowie powoływani ad hoc. Sędzia mianowany przez kraj członkowski 43 Włączając w to zespoły dochodzeniowe utworzone na mocy decyzji ramowej o wspólnych zespołach dochodzeniowych (OJ L 162 z 20 czerwca 2002 r., s. 1) lub powołanych w zgodzie z Konwencją o wzajemnej pomocy w sprawach karnych pomiędzy Państwami Członkowskimi z 29 maja 2000 r. w zakresie obszarów podległych zadaniom Europolu (art. 3a aktu Rady UE i Protokołu z 28 listopada 2002 r.). 44. 2002/187/JHA, OJ L 63 z 6 marca 2002 r., pkt 1–13..

(13) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 211. staje się stałym członkiem na rok przed objęciem przez jego państwo prezydencji w Radzie i pozostaje stałym członkiem przez 18 miesięcy. Sędzia mianowany przez prezydencję Rady przewodniczy wspólnemu organowi nadzorczemu. Decyzje wspólnego organu nadzorczego są dla Eurojustu ostateczne i wiążące. Ostatniego członka wspólnego organu nadzorczego wybrano dopiero na początku 2003 r., do tego czasu organ nie mógł więc w pełni funkcjonować 45. Eurojust zachowuje także poufność posiadanych informacji. Jego działalność finansowana jest z budżetu Wspólnoty (na 2002 r. – pierwszy rok działalności urzędu, ustalono budżet w wysokości 3,5 mln euro)46; siedzibą jest Haga (ceremonia inaugurująca działanie Eurojustu w Hadze odbyła się 29 kwietnia 2003 r.)47. Z kolei celem Europejskiej Sieci Sądowniczej ds. Karnych, utworzonej z inicjatywy Belgii na podstawie wspólnego działania Rady UE z 29 czerwca 1998 r. jest „skuteczna poprawa współpracy sądowej między Państwami Członkowskimi UE w zwalczaniu poważnych przestępstw, często dokonywanych przez organizacje transnarodowe, oraz umożliwienie bezpośrednich kontaktów między właściwymi organami sądowymi i innymi władzami odpowiedzialnymi za współpracę i działalność sądową skierowaną przeciwko poważnej przestępczości na obszarze Państw Członkowskich”48. Ma ona także służyć ułatwieniu kontaktów między punktami krajowymi w celu realizowania ich zadań, organizowaniu spotkań przedstawicieli państw, wdrażaniu „dobrej praktyki” we współpracy oraz stałemu dostarczaniu aktualnych informacji ogólnych (takich jak wykaz organów sądowych władz lokalnych w państwach członkowskich, prawne i praktyczne informacje dotyczące systemów sądowych i proceduralnych państw UE, teksty istotnych instrumentów prawnych, oświadczeń i zastrzeżeń w odniesieniu do obowiązujących konwencji) z wykorzystaniem właściwych sieci telekomunikacyjnych (art. 3)49. Przeciwdziałanie przestępczości należy do zadań priorytetowych Unii. Według badań Eurobarometru z grudnia 2003 r. 80% obywateli UE postuluje wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych w stosunku do osób trzecich, a 71% uważa, że państwa indywidualnie nie podołają problemowi przestępczości, dlatego należy przyjąć pośrednictwo Unii w tej dziedzinie, podejmując wspólne decyzje oraz działania. W tej dziedzinie przyjęto wiele propozycji działań: w grudniu 2002 r. Rada podjęła decyzję o wdrożeniu odpowiednich środków dla rozwoju współpracy policyjnej i sądowej dotyczącej zwalczania terroryzmu. Europol zyskał szersze 45 2002/187/JHA, OJ L 63 z 6 marca 2002 r., pkt 1–13, ust. 10 oraz Eurojust Annual Report 2002, s. 8.. Eurojust Annual Report 2002, s. 4.. 46. Eurojust Annual Report 2003, s. 5.. 47. 48 49. OJ L 191, 7 lipca 1998 r., pkt 1.. Ibidem, art. 3..

(14) Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. 212. uprawnienia operacyjne, powstała Europejska Sieć Przeciwdziałania Przestępczości oraz wiele programów przeciwdziałających różnym formom przestępczości. W marcu 2003 r. powołana została specjalna grupa konsultacyjna ds. przeciwdziałania handlowi ludźmi. Ważnym elementem jest wspólnotowe działanie na rzecz zwalczania terroryzmu, m.in. przez skoordynowanie działań obejmujących wszystkie rodzaje polityki Unii (w tym rozwój wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz nadanie zdolności operacyjnej europejskiej polityce bezpieczeństwa i obrony), a także silniejszą współpracę z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Posiedzenie ad hoc Rady ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych 19 marca 2004 r. w Brukseli, po tragicznych wydarzeniach z 11 marca 2004 r. w Madrycie, w całości poświęcone było problemom zwalczania terroryzmu. Po raz kolejny zwrócono uwagę na konieczność wzmocnienia kontroli na granicach zewnętrznych UE, stworzenie i wdrożenie instrumentów pozwalających na skuteczne karanie sprawców, wzmocnienie działań wywiadowczych, wzmocnienie współpracy operacyjnej pomiędzy istniejącymi organami i służbami unijnymi, szczególnie Europolem i Eurojustem, stworzenie europejskiej platformy przechowywania danych50. W dziedzinie wykonywania wyroków karnych wprowadza się europejski rejestr osób skazanych i pozbawionych praw51. Francja, Niemcy i Hiszpania uzgodniły stworzenie elektronicznego systemu informacji o skazanych. Postanowienie tych trzech krajów wynikało m.in. z wiadomości o czynach sądzonego w Belgii M. Fournireta za zbrodnie mordu i pedofilii. Popełniał on zbrodnie po osiedleniu się w Belgii, a był wcześniej skazany przez sąd francuski za przestępstwa na tle seksualnym52. Współpracy policji i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i zwalczaniu przestępczości poświęcony został także program ramowy AGIS, na którego działanie w latach 2003–2007 przeznaczono z budżetu unijnego 65 mln euro53. Do szczególnych obszarów operacyjnych zaliczyć można rozwój europejskiego obszaru sądowego w sprawach karnych, wzmocnienie współpracy pomiędzy przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości (w tym policji i służby celnej) oraz przeciwdziałanie i zwalczanie zorganizowanej przestępczości, także przez współpracę władz państwowych i sektora prywatnego54.. 50. http://www.mswia.gov.pl/aktual_190304_ue.html.. COM (2004) 401 final z 2 czerwca 2004 r., JAI 204 z 7 czerwca 2004 r., Komisja Europejska.. 51. 52. R. Sołtyk, Bruksela, „Gazeta Wyborcza”, 19.07.2004.. COM (2004) 401 final, art. 4.. 53. Ibidem.. 54.

(15) Ewolucja współpracy sądowej i policyjnej.... 213. Literatura 2626 Council Meeting, Justice and Home Affairs, Press Release, provisional version, 14894/04 presse 332. Benyon J. i in., Police Co-operation in Europe: An Investigation, Scarman Centre, University of Leicester, Leicester 1993. Boer M. den, Europe and the Art of International Police Co-operation: Free Fall or Measured Scenario? [w:] Legal Issues of the Maastricht Treaty, red. D. O’Keeffe, P. Twomey, Chancery, London 1994. Boer M. den, Wallace W., Justice and Home Affairs [w:] Policy-Making in the European Union, red. H. Wallace, W. Wallace, Oxford University Press, Oxford 2000. COM (2001) 257 końcowy z 23 maja 2001, http://www.wsisw.natolin.edu.pl/wsisw/wsisw. nsf/viewDOC/AGRK-6PGEMF/$FILE/com2001_0257-freedom_of_movement.pdf, 30.11.2006. COM (2004) 401 final, SEC (2004) 680; SEC (2004) 693, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere Programme and Future Orientations, Bruksela, 2 czerwca 2004 r. Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG. Hoppe Ch., Międzynarodowa współpraca policyjna w Europie, „Gazeta Policyjna” 2004, nr 14, www.gazeta.policja.pl/archiwum/1404/s10a1.html, 30.11.2006. Occhipinti J.D., The Politics of EU Police Cooperation – Towards a European FBI?, Lynne Rienner Publishers, Washington 2003. Peek J., International Police Cooperation within Justified Political and Judicial Frameworks: Five Thesis on TREVI [w:] The Third Pillar of the European Union, red. J. Monar, R. Morgan, European Interuniversity Press, Bruksela 1994. Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty Europejskie, t. III, Lublin 1999. Sołtyk R., Bruksela, „Gazeta Wyborcza”, 19.07.2004. The European Union after the Treaty of Amsterdam, red. J. Monar, W. Wessels, Continuum, London 2001. The Hague Programme – Strengthening Freedom, Security and Justice in the EU, nr 13302/2/04, 22 October Draft, Annotated by Professor Steve Peers, University of Essex. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, OJ C 310, 16 grudnia 2004 r., pkt. 1–474. The Evolution of Police and Judicial Co-operation in Regard to Criminal Matters in the EU The creation of a single market within the European Communities and, in particular, the free movement of goods, labour and capital, has given rise to the uncontrolled movement of illegal goods, including drugs and weapons, as well as money-laundering,.

(16) 214. Dominika Karwoth-Zielińska, Helena Tendera-Właszczuk. people trafficking, pornography, and the unrestricted movement of criminal gangs. Because these phenomena have intensified, it has become necessary for Member States of the European Union to undertake joint measures. In this article, the authors trace the evolution of police and judicial co-operation over criminal matters in EU Member States, whose purpose is to combat such phenomena as: organised crime, terrorism, corruption, drugs trafficking, people trafficking, and crimes against children. The authors analyse the beginnings of cooperation in regard to preventing and combating crime, the regulations introduced under the Maastricht and Amsterdam Treaties, and the European Union summits in Vienna and Tampere devoted to these issues. They also present EU institutions operating in the area of security and justice and describe the tasks of these institutions in regard to combating crime in the European Union..

(17)