Opłaty adiacenckie jako dochody gmin
1. O d p o czątk u tran sfo rm acji fu n k c jo n o w an ia g o sp o d ark i w iele uw agi p o święca się k ie ru n k o m kolejnych refo rm polskiego sy stem u p od atkow ego. Jest to oczyw iste z uw agi n a rolę, ja k ą o d g ry w a system p o d atk o w y ta k w aspekcie fiskalnym , ja k i pozafiskalnym . C elem u m ożliw ienia je d n o stk o m sam o rz ąd u terytorialnego realizacji ich z a d ań w łasnych K on sty tu cja1 zaw arła w art. 167 gw arancje ich sam odzielności finansow ej. Jed n o stk o m sam o rz ąd u te ry to ria l nego zapew niono u d ział w d o c h o d a c h publicznych, o d p o w ied n io d o p rz y p a dających im zadań, w p o staci ich d o c h o d ó w w łasnych, subw encji ogólnych i dotacji celowych. K onstytucja, ustanaw iając w art. 84 p o w szech n y o b o w iązek d o p o n o sz e n ia ciężarów i św iadczeń publiczn ych, w ty m podatków , nie ogranicza się jed y n ie do podatków , p o sługując się w k o nsekw en cji p o ję ciem d o ch o d ó w publicznych. U staw a z 26.11.1998 r. o fin ansach p u b liczn ych2 w art. 3 do środków p ublicznych zalicza p rz ed e w szystkim d o c h o d y pu bliczne, w śród k tó ry ch głów ną rolę odgryw ają d an in y pu bliczne. N a d a n in y pu b liczn e składają się p o d a tk i o raz tzw. pozap o d atk o w e d a n in y p u bliczn e, d o k tórych zalicza się m .in. p raw n o -fin an so w ą instytucję d o p ła t3. D o tzw. d o p ła t4 n ależą aktualnie w szystkie rodzaje o p łat adiacenckich. U staw a z 13.11.2003 r. o d o chodach je d n o ste k sam o rz ąd u te ry to ria ln e g o 5 w art. 4 d o źró d eł d o ch o d ó w 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (D zU nr 78, poz. 483).
2 Tekst jednolity D zU nr 15, poz. 148 z 2003 r., ost. zm. D zU nr 273, poz. 2703 z 2004 r.
3 Por. art. B. Brzezińskiego, [w:] Prawo finansow e, W. Wojtowicz (red.), wyd. II, War szawa 1997, s. 153.
4 1. Czaja-Hliniak, Dopłaty, [w:] System instytucji praw no-finansow ych, t. 3, In stytu
cje budżetowe, Wrocław-Warszawa 1985, s. 480 i nast.
w łasnych gm in, o b o k p o d atk o w y ch , zalicza m .in. w pływ y z o p łat uiszczanych n a p o d staw ie o d rę b n y ch przepisów . D o tej k ateg orii zalicza się o p ł a t y a d i a - c e n c k i e 6, k tó re uzyskały znaczn ie o d m ie n n y k ształt p o ostatniej reform ie. P o n a d to w k atego rii tej m ieści się rów n ież tzw. re n ta planistyczna.
2. P ozapodatkow ym d a n in o m publicznym pośw ięca się znacznie m niej uwagi w rozw ażaniach doktrynalnych, m im o że niektóre z nich spełniają istotną rolę w system ie fiskalnym , a niektóre z kolei isto tn ą rolę jak o in stru m en ty realizujące funkcję pozafiskalnego oddziaływ ania, zwłaszcza w system ie finansow ym gm in. N a pozapodatkow e d an in y publiczne składają się przede w szystkim opłaty i d o płaty. O prócz klasycznych opłat z tytułu czynności urzędow ych aktualny system finansow y obejm uje wiele opłat pobieranych z ró żno rod ny ch tytułów. P onad to term inologia n o rm aty w n a jest wyjątkowo nieścisła. N azw a opłat stosow ana jest w o dniesien iu do niektórych podatków (np. lokalnych)7, a w szczególności do dop łat8. D opłaty z kolei n a gruncie n o rm atyw ny m nie w ystępują p o d takim pojęciem . Stosow ana jest najczęściej nazw a opłat (np. m elioracyjna)9, udziałów w kosztach lub należności10 czy też opłat adiacenckich (z tytułu w zrostu wartości w w yniku budow y u rząd zeń in fra stru k tu ry technicznej oraz scalania i p od zia łu n ieruch om ości). P o d obne cechy d o niektórych opłat adiacenckich w ykazu je rów nież tzw. ren ta planistyczna. W ydaje się, że d o ch o d y w łasne g m in z tytułu opłat adiacenckich i ren t planistycznych zasługują n a przybliżenie, zwłaszcza że źród ło to nie jest w praktyce właściwie w ykorzystyw ane przez gminy.
3. O p łaty adiacen ckie ak tu aln ie u reg u lo w an e są u staw ą z 21.08.1997 r. o go sp o d arce n ie ru c h o m o śc ia m i11. W pro w ad zo n e zostały ustaw ą z 29.04.1985 r. o g o sp o d arce g ru n ta m i i w yw łaszczaniu n ie ru c h o m o śc i12, choć w nieco w ęższym zakresie. R efo rm a w eszła w życie o d p o cz ątk u 1998 r., p rzy czym
6 Por. I. Czaja-Hliniak, K ierunki reform wybranych pozapodatkow ych danin publicz
nych, [w:] K ierunki reform y polskiego system u podatkowego, A. Pomorska (red.), Lublin
2003, s. 453-454.
7 Opłata targowa i opłata m iejscowa uregulowane ustawą z 12.01.1991 r. o podat kach i opłatach lokalnych (tekst jednolity D zU nr 9, poz. 84 z 2002 r., ost. zm. DzU nr 92, poz. 884 z 2004 r.).
8 Szerzej na temat dopłat oraz ich norm atywnego określania opłatami por. K. Ostro wski, Prawo finansow e, Warszawa 1970, s. 176-177.
9 Art. 78 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo w odne (D zU nr 115, poz. 1229, ost. zm. DzU nr 273, poz. 2703 z 2004 r.).
10 Por. art. 21, j w.
11 Tekst jednolity D zU nr 261, poz. 2603 z 2004 r., ost. zm. D zU nr 281, poz. 2782 z 2004 r.
z d n iem 1 w rześnia 2004 r. w eszła w życie b ard zo o b sze rn a w przyszłości w w yniku ustaw ow ego zobow iązania o rg a n u publiczneg o d o w y k o n a n i a , now elizacja ustawy, k tó ra w prow adziła d aleko idące zm iany.
Ustawa o gospodarce n ieru ch o m o ściam i reguluje dw ie kategorie o płat adia- cenckich. Pierw sza p o b iera n a jest z ty tu łu ud ziału w kosztach bu d o w y urząd zeń in frastru k tu ry technicznej. D ru g a dzieli się n a dw ie po d g ru p y : opłatę z tytułu scalania i p odziału n ieru ch o m o ści oraz opłatę z ty tu łu sam ego tylko p o d zia łu nieruchom ości. Z g odnie z n o rm aty w n ą definicją o płaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11) jest to op łata ustalana w zw iązku ze w zrostem w artości n ie ru c h o m o ści, spow odow anym b ud ow ą u rządzeń in fra stru k tu ry technicznej z udziałem środków Skarbu P aństw a lub jed n o stek sam o rząd u terytorialnego albo scala niem i podziałem nieru chom ości, a także sam ym po d ziałem n ieruchom ości. W rezultacie n a g runcie aktualnego stan u norm aty w n eg o rysują się trzy ro dzaje opłat adiacenckich. Poniew aż z p u n k tu w idzenia teoretycznego stanow ią one tzw. dopłaty, w szystkie spełniają podstaw ow ą przesłankę d o p łat w postaci odnoszenia przez p o d m io ty zobow iązane „szczególnych korzyści”, choć ostat nia z nich (z ty tu łu sam ego p odziału) najczęściej nie spełnia przesłanki udziału środków publicznych. W każdym p rzy p ad k u „szczególne korzyści” polegają n a wzroście w artości nieru chom ości, czyli n a p rzy sporzen iu m ajątkow ym . W za sadzie m a rów nież m iejsce udział środków publicznych w cześniej zaangażow a nych w działalność inw estycyjną, zaplanow anych określonych u rząd zeń in fra strukturalnych lub w yjątkow o sam a czynność o rganu publicznego.
N o rm a ty w n a k o n stru k c ja op łat ad iacen ck ich zaw iera w iele nieprecy zyj nych regulacji dotyczących ró ż n o ro d n y c h za g ad n ień , co zn ajd uje w yraz w li teraturze oraz ro d zi liczne w ątpliw ości p rz y sto so w an iu praw a, m ające o d zw ierciedlenie w b o g aty m orzecznictw ie.
4. Pierw sza kategoria op łat ad iacenckich p o b ie ra n a jest z ty tu łu u działu w kosztach b u d o w y u rz ą d z e ń in fra s tru k tu ry te c h n ic z n e j13. Z akres p o d m io to wy opłat obejm uje w łaścicieli n ie ru c h o m o śc i o raz uży tk o w n ik ó w w ieczystych nieru chom ości gru ntow ych. O bow iązek dotyczy je d n a k tylko tych uży tko w ników wieczystych, k tó rzy n a p o d staw ie o d rę b n y ch przep isó w n ie m ają o b o wiązku w noszenia op łat rocznych za u żytkow anie w ieczyste lub w nieśli - za zgodą właściw ego o rg a n u - jed n o ra zo w o o p łaty roczn e za cały okres u ży tk o wania w ieczystego14. Z ak resem p o d m io to w y m nie są n a to m ia st objęci p o sia 13 Dział III, rozdz. 7 - Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicz nej; art. 143-148.
14 Udziału innych użytkowników wieczystych, czyli mających obowiązek wnoszenia opłat rocznych, m ożna się dopatrywać w m ożliwości aktualizacji w ysokości opłaty rocz nej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli wartość nieruchom ości ulegnie zmianie.
dacze sam o istn i. K ategoria ta nie jest trak to w a n a jed n o licie n a g ru n cie opłat adiacen ck ich i w n iek tó ry c h w y padkach u staw o daw ca w yraźnie obejm uje za k resem p o d m io to w y m rów nież po siad aczy sam oistnych.
O bo w iązek uiszczania op łat ciąży n a p o d m io ta c h , które są właścicielam i lub u ży tk o w n ik am i n ieru c h o m o śc i w m o m en cie zak ończenia bu d o w y d ro gi albo stw o rzen ia w a ru n k ó w d o p o d łącz en ia n ieru c h o m o śc i d o poszczegól nych u rz ąd ze ń in fra stru k tu ry technicznej. W ty m b o w iem m o m encie, tj. p o w stania sam ej m ożliw ości k o rzy stan ia z u rząd zeń , n astępuje faktyczny wzrost w artości n ie ru c h o m o śc i, czyli sp ełn ien ie k ry te riu m opłaty, bez w zględu n a to czy n ie ru c h o m o ść p o zo stan ie n ad a l we w łasności (użytkow aniu) dotychcza sowego w łaściciela (użytkow nika), czy trafi d o o b ro tu praw nego. Z agadnienie to jest jed n ak ż e je d n y m z najbardziej kontrow ersyjnych ta k w literatu rze jak i w orzecznictw ie. W p rz y p ad k u o b ro tu p raw neg o pow stałe zw iększenie w ar tości znajdzie w yraz w o d p o w ied n io wyższej cenie rynkow ej m ożliw ej do uzy skania p rzez zbywcę. O bow iązkiem ty m nie są objęci p óźn iejsi nabyw cy n ie ru c h o m o śc i15, naw et w p rz y p ad k u w y rażenia zg od y16. M o żn a sp otkać rów nież po g ląd od m ien n y , że obow iązek uiszczenia o płaty obciąża nabyw cę n ie ru c h o m o ści17. Istota za g ad n ien ia sp row adza się d o rozbieżności w czasie m o m en tu sp ełn ien ia p rz esłan ek o b ciążenia o p łatą i m o m e n tu w yd an ia i u p ra w o m o cn ie n ia się decyzji ustalającej opłatę. W okresie ty m m oże n astąp ić zm ian a w łaści ciela (użytkow n ika) n ieru c h o m o śc i. Poniew aż w y m iern a korzyść uzyskiw ana jest w m o m e n c ie p o w stan ia m ożliw ości k o rzy stan ia z w ybudow anych u rz ą dzeń, tru d n o zgodzić się z p o g ląd em , że obow iązek ten spoczyw a n a każdo- czesnym w łaścicielu lub uży tk o w n ik u n ie ru c h o m o śc i18, czyli p o d m io cie b ę dącym w łaścicielem w chw ili w yd an ia decyzji ad m in istra c y jn e j19.
Z ak res p rz e d m io to w y o p łat stanow i fakt osiąg nięcia „szczególnych k o rzyści”, lub w n iek tó ry c h p rz y p ad k ac h fakt sam ej m ożliw ości ich osiągnięcia, w p o staci w z ro stu w arto ści n ie ru c h o m o śc i spow od ow an ego w yb ud ow aniem u rz ą d z e ń in fra s tru k tu ry technicznej. U działy w kosztach b u d o w y u rządzeń in fra s tru k tu ry tech n iczn ej (art. 143 ust. 1), d otyczą n ieru c h o m o śc i bez w zglę d u n a ich rodzaj i poło żen ie, z w yłączeniem n ie ru c h o m o śc i przeznaczonych w p lan ie m iejsco w ym n a cele ro lne i leśne20. S pełniony m usi być w ym óg, aże
15 Por. Wyrok NSA z 29.05.2001 r. (II SA/Po 336/00), ONSA nr 3, poz. 118 z 2002 r. 16 Por. M. Gdesz, Zyskał, więc płaci, „Rzeczpospolita” 2003, nr 4, s. 25.
17 Por. Z. Markiewicz, M. Woźniak, U dział w kosztach budow y urządzeń infrastruk
tury technicznej (opłaty adiacenckie), „Casus” nr 17 z 2000 r., s. 23.
18 Por. J. Szachułowicz, glosa do uchwały NSA z 22.11.1999 r. (OPK 21/99), OSP nr 6, poz. A85 z 2000 r.
19 Wyrok NSA z 16.01.2002 r. (I S.A. 1433/00), Lex nr 81972.
20 Przez plan miejscowy rozumie się (art. 4) miejscowy plan zagospodarowania prze strzennego przewidziany w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
by u rz ąd ze n ia zostały w ybu d o w an e z u d ziałe m śro d k ó w S karbu P aństw a lub jed n o stk i sam o rz ąd u teryto rialn eg o . U staw a definiuje b u d o w ę u rz ąd ze ń in fra stru k tu ry tech nicznej jak o b u d o w ę d ro g i o raz w y b u do w anie p o d ziem ią, n a ziem i albo n a d ziem ią p rzew o d ó w lub u rz ą d z e ń w odociągow ych, k an a li zacyjnych, ciepłow niczych, elektrycznych, gazow ych i telek om u nik acyjny ch (art. 143 ust. 2).
P rzesłankę stosow ania o p łat stanow i w zrost w artości n ie ru c h o m o śc i sp o w odow any b u d o w ą u rz ąd ze ń in fra stru k tu ry technicznej. N ie w ystarcza sa m o w ybud ow anie u rz ąd ze ń in fra stru k tu ra ln y c h p rz y u d ziale śro d k ó w p u b licznych. M usi o n o spow odow ać niew ątpliw y w zrost w a rto ści k o n k retn y ch n ieru ch o m o ści. U staw a nie precyzuje d o k ład n ie rodzajów u rz ą d z e ń p o szcze gólnych kategorii. Stąd w praktyce pow stają liczne w ątpliw ości21, co znajduje w yraz m in. w orzecznictw ie22.
U staw a (art. 144 ust. 1) stanow i, że w łaściciele n ie ru c h o m o śc i (uży tko w nicy) uczestniczą w k osztach b u d o w y u rz ą d z e ń in fra s tru k tu ry technicznej. W rzeczyw istości o p łaty są całkow icie o d e rw a n e o d faktycznych kosztów b u dow y urząd zeń. P odstaw ę obliczenia op łat stanow i kw ota w yrażająca w ielkość w zrostu w arto ści n ie ru c h o m o śc i spow odow an ego b u d o w ą u rząd zeń . W zro st w artości ustala się w w ysokości ró żn icy m iędzy w arto ścią n ie ru c h o m o śc i po w ybudow aniu u rz ąd ze ń a w arto ścią jak ą n ie ru c h o m o ść m iała p rz e d ich w y b u d o w a n ie m 23. W artość n ie ru c h o m o śc i u sta la n a jest w d ro d z e w yceny n ie ru chom ości. Staw ka o płaty adiacenckiej m a ch a rak ter stałej staw ki p rocentow ej. Ustaw a określa jed y n ie g ó rn ą granicę staw ki w w ysokości 50% ró ż n ic y w ar tości n ieru ch o m o ści. W ysokość k o n k re tn e j staw ki o p łaty u stala ra d a gm iny w d ro d z e uchwały. S form ułow anie „ustala” w skazuje n a o b ligato ryjn y ch a rakter o k reślania staw ki p rzez ra d ę gm iny. O blig ato ry jn o ść ta n ie jest je d n a k jed noznaczna. U staw a n ie reguluje sytuacji gdyby ra d a nie uchw aliła staw ki bądź uchw aliła staw kę w w ysokości 0%. NSA stan ął n a stano w isku, że g m i
21 H. Niebutkowska, Głębokie studzienki, „Rzeczpospolita” 2001, nr 1, s. 5; autor ka uważa, iż nie wybudowanie przez gm inę przykanalików nie m oże oznaczać, że gene ralnie wartość nieruchom ości nie wzrosła, bo już jej położenie na terenie uzbrojonym w infrastrukturę techniczną wpływa na cenę rynkową.
22 Uchwała NSA z 5.06.2000 r. (OPK 4 -7 /2 0 0 0 ) stanowi, że użyty w art. 145 ust. 1 zwrot „po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchom ości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej” oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjne go - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nierucho mości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia; ONSA nr 4, poz. 143 z 2000 r.
23 Wartość nieruchom ości ocenia się wg stanu nieruchom ości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i wg stanu po ich wybudowaniu, wg cen na dzień wydania decyzji.
ny m ają obow iązek u stalen ia staw ki pro centow ej o p łaty adiacenckiej24. NSA ustalił także, że o rg a n w ykonaw czy nie m o że w ydać decyzji adm inistracyjnej w spraw ie o p ła t adiacenckich, jeżeli n ie została p o d ję ta uchw ała rad y gm iny w p rz ed m io cie w ysokości staw ki procentow ej o p łaty adiacenckiej25. W p rak tyce g m in y stoją często n a stan o w isk u fakultatyw nego ch a rak teru ustalania o p łaty i nie w prow adzają opłaty, co p o w o d u je u szczuplen ie środ kó w b u d że to w ych i dalszych m ożliw ości finan so w an ia inw estycji in fra stru k tu raln y ch .
W y m iar o p łaty leży w gestii o d p o w ie d n io w ójta, b u rm is trz a lub p rezy d en ta m iasta, k tó ry m o że w d ro d z e decyzji ustalić opłatę. N ie jest więc d o tego zobow iązany. O rg a n w ykonaw czy m oże u stalić o płatę każdo razow o p o w ybu d o w a n iu d ro g i albo p o stw o rzen iu w a ru n k ó w d o p o d łącz en ia n ierucho m ości d o po szczególnych u rz ą d z e ń in fra s tru k tu ry tech niczn ej. O p łata m a charak ter o blig ato ry jn y w o d n iesien iu d o zobow iązanych p o d m io tó w , oczyw iście p o d w a ru n k ie m u sta le n ia jej p rzez o rg a n wykonawczy.
U staw a p rzew id u je p rz ed aw n ie n ie w y m iaru opłaty. O kres p rzed aw n ienia w ynosi 3 lata. U staw a n ie przew id u je sto so w an ia żadn ych zw olnień ani zn i żek. M oże n astąp ić n a to m ia st stosow an ie ulgi w p o staci rozłożenia o p łaty na raty. U lga m a ch a ra k te r fakultatyw ny. S tosow ana jest n a w niosek p o d m io tu zobow iązaneg o i m a ch a ra k te r uznaniow y. O p ła ta m o że być rozło żo n a na raty ro czn e, m ak sy m aln ie d o 10 lat. W a ru n k i ro zło żen ia n a raty określane są w decyzji ustalającej opłatę. W p rz y p a d k u ro zło żen ia o p łaty n a raty należność gm in y z tego ty tu łu p o d leg a zabezpieczeniu. R aty p o d leg ają o pro cen to w aniu. N a p o cz et o p łat zalicza się w a rto ść św iadczeń w niesio ny ch przez zo bow iąza ny p o d m io t, w gotów ce lub w n atu rz e, n a rzecz b u d o w y poszczególnych u rz ą dzeń in fra stru k tu ry technicznej.
5. D ru g a kateg o ria o p łat adiacen ck ich o b ejm u je dw ie g ru py opłat: o p ła tę z ty tu łu w z ro stu w arto ści n ie ru c h o m o śc i w w y n ik u scalania i p o d ziału n ie ru c h o m o śc i o raz o płatę z ty tu łu w z ro stu w arto ści w w y nik u sam ego p o d z ia łu n ieru c h o m o śc i.
W o b u g ru p a ch op łat tej k ategorii p o d staw o w e elem en ty k o n stru k cji in stytucji o p łaty p rzed staw iają się analogicznie. Z ak res p o d m io to w y obejm uje w łaścicieli o raz u żytkow ników w ieczystych n ieru c h o m o śc i, p rzy czym zakres w p rz y p a d k u o p łaty zw iązanej ze scalaniem i p o d z ia łe m jest szerszy, p o n ie
24 D opiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. Natomiast ustalenie stawki opłaty w w ysokości 0% stanowi rezygna cję ze źródła d ochodów gm iny określonego w ustawie i jest zatem obejściem przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchom ościam i (Wyrok NSA z 14.01.2003 r. (I SA 2293/02), niepublikowany).
waż obejm uje rów nież p o siadaczy sam oistnych. W lite ratu rz e i w o rz ecz n i ctw ie w o d n iesien iu do p o d m io tó w o b ciążon ych o p ła tą ad iacen cką z ty tu łu po d ziału n ieru c h o m o śc i przyjął się p ogląd, że ob ow iązek te n ciąży n a o so bie będącej w łaścicielem b ąd ź u ży tk o w n ik iem w ieczystym n ie ru c h o m o śc i w d niu, w k tó ry m decyzja o rg a n u gm in y zatw ierdzająca p ro jek t p o d z ia łu n ie ru ch o m o ści stała się o stateczn a26 o raz że obow iązek te n n ie p rz ech o d z i n a n a byw ców 27.
Z istoty rzeczy ró ż n ią się zakresy p rzed m io to w e o b u g ru p op łat, skoro w pierw szym p rz y p ad k u stan faktyczny dotyczy w z ro stu w a rto ści z ty tu łu scalania i p o d ziału n ieru c h o m o śc i, a w d ru g im p rz y p ad k u - z ty tu łu sam e go p odziału . W o b u p rzy p ad k ac h p o stęp o w a n ie doty czy tylko n ie ru c h o m o ści położonych n a o b szarach przezn aczo n y ch w p la n a c h m iejscow ych n a ce le in n e niż rolne i leśne. P roces scalania i p o d z ia łu n ie ru c h o m o śc i po leg a n a scalaniu n ieru c h o m o śc i i ich p o n o w n y m pod ziale n a działki g ru n tu 28. P o stę pow anie m a ch a rak ter fakultatyw ny. Szczegółowe w a ru n k i scalania i p o d z ia łu określa plan m iejscowy. Scalanie i p o d z ia ł m o g ą być d o k o n y w an e w dw óch przypadkach: jeżeli n ie ru c h o m o śc i p o ło żo n e są w g ran icach o bszaró w o k re ślonych w p lan ie m iejscow ym albo n a w n io sek w łaścicieli lu b uży tk ow nik ów w ieczystych posiadających p o n a d 50% p o w ierzch n i g ru n tó w objęty ch scala niem i podziałem .
W zam ian za n ie ru c h o m o śc i objęte scalan iem i p o d z ia łe m każd y z d o tychczasow ych w łaścicieli lub uży tk o w n ik ó w w ieczystych otrzy m uje, o d p o w iednio n a w łasność lub w użytkow anie, n ie ru c h o m o śc i składające się z ta kiej liczby w ydzielonych działek g ru n tu , k tó ry ch łączn a p o w ierzch n ia jest rów na p o w ierzch n i dotychczasow ej jego n ie ru c h o m o śc i, p o m n iejszo n ej o p ow ierzch nię przy p ad ającą n a drogi.
P ostępow anie w celu d o k o n a n ia sam ego p o d z ia łu n ie ru c h o m o śc i rów nież m a ch arak ter fakultatyw ny. P odział m usi w zasadzie być zg o d n y z p lan em m iejscow ym . P odział d o k onyw any jest n a w n io sek i ko szt osoby, k tó ra m a w tym interes praw ny. P odział m oże ró w nież być d o k o n a n y z u rz ęd u , jeśli jest niezbędny d o realizacji celów publicznych.
W obu g ru p ach o p łat przesłan k ę ich p o b ie ra n ia stano w i w zrost w artości nieruchom o ści w sto su n k u d o w arto ści n ie ru c h o m o śc i d oty chczas p o sia d a nych. Podstaw ę o bliczenia stanow i k w o ta ró ż n ic y w arto ści n ow ych n ie ru c h o 26 Por. uchwałę NSA z 22.11.1999 r. (OPK 21/99), ONSA nr 2, poz. 56 z 2000 r.; wraz z glosą aprobującą: J. Szachułowicz, OSP nr 6, poz. A85 z 2000 r.; oraz uchwałę NSA z 9.10.2000 r. (PK 8/00), ONSA nr 1, poz. 15 z 2001 r.
27 Por. J. Szachułowicz, Glosa do uchwały NSA z 22.11.1999 r„ jw.
28 Por. T. Mróz, Nieruchomość a działka - rozw ażania na tle pierw okupu gm iny, „Re jent” 1998, nr 9, s. 120.
m ości do w arto ści dotychczasow ych n ieru c h o m o śc i. P rzy u stalan iu wartości nie bierze się p o d uw agę w arto ści działek w ydzielonych p o d d ro g i29. W przy p a d k u scalania i p o d z ia łu n ie ru c h o m o śc i o p łata m a zawsze ch arak ter obliga toryjny, n a to m ia st w p rz y p ad k u sam ego p o d z ia łu u stalan ie staw ki jest obliga to ry jn e, a w y m iar fakultatyw ny.
U staw a w p ro w ad za w o b u p rz y p ad k ac h jed y n ie g ó rn ą granicę op łat w wy sokości 50% ró ż n ic y w artości. K o n k retn e staw ki o b u g ru p op łat ustalają rady g m in w d ro d z e uchw ały. W p rz y p ad k u scalania i p o d z ia łu osoby, które o trzy m ały now e n ie ru c h o m o śc i o wyższej w arto ści są zob ow iązane z m ocy praw a do u iszczen ia o p łat adiacenck ich. W p rz y p a d k u sam ego p o d z ia łu w ójt (b u r m istrz, p re zy d en t m iasta) m oże ustalić w d ro d z e decyzji opłatę adiacencką, czyli w y m iar m a c h a ra k te r fakultatyw ny. O czyw iście w p rz y p ad k u d o k o n an ia w y m iaru n a p o d m io c ie ciąży o bow iązek u iszczenia opłaty.
W o p łatac h z ty tu łu w z ro stu w arto ści sp ow o do w an ego scalaniem i p o działem w ystępu je w yraźn e p o w iązanie z w y k o n an iem u rz ąd ze ń in fra stru k tu ry tech nicznej. N a g m in ie ciąży bo w iem ob ow iązek w y b ud ow an ia n a g ru n ta c h objętych u chw ałą o scalaniu i p o d ziale n ie ru c h o m o śc i niezbędnych u rz ą d z e ń in fra s tru k tu ry tech n iczn ej określonych w uchw ale.
W y m iar i sp o só b p o b o ru o p łat w o b u g ru p a ch w ykazuje zn aczn e różnice. Z uw agi n a o b lig ato ry jn o ść w y m iaru o p łaty z ty tu łu scalania i p o d ziału wójt (b u rm istrz, p re zy d en t) zaw iera u g o d ę z p o d m io ta m i zobow iązanym i d o ich zapłaty w d ro d z e p o d p isa n ia p ro to k o łu u zg o d n ień . U go da określa term in y i sp o só b w n o sze n ia o p łat adiacenckich. W razie nie dojścia d o ug ody o te rm i nie i sp osobie zapłaty rozstrzyga ra d a g m in y w uchw ale o scalaniu i p odziale n ieru c h o m o śc i. P łynie stąd w niosek, iż u g o d a m u si m ieć m iejsce p rz ed p o d jęciem uchw ały p rz ez ra d ę gm iny. W u g o d zie m o ż n a ustalić w noszenie o p ła ty adiacenckiej w ra ta c h p łatn y ch w okresie d o 10 lat. W p rzy p ad k u rozłoże n ia o p łaty n a raty, n ależn o ść g m in y p o d leg a zabezpieczeniu, w szczególności zabezp ieczeniu h ip o tecz n em u . O p łata ro z ło ż o n a n a raty p o d leg a o p ro c en to w aniu. S tosow ana je st u m o w n a sto p a p ro cen to w a, czyli o d m ie n n ie niż w w y p a d k u p o zo stały ch o p łat adiacenckich.
W ym iar o p łaty z ty tu łu sam ego p o d z ia łu n ie ru c h o m o śc i m a ch arak ter fa kultatyw ny. W ójt (b u rm istrz , prezy d en t) m oże ustalić o p łatę w d ro d z e decy zji. U staw a przew id u je o d p o w ied n ie stosow an ie szeregu regulacji dotyczących o p łat adiacen ck ich z ty tu łu u d ziału w k osztach b u d o w y u rz ąd ze ń in fra stru k tu ry tech n iczn ej co w efekcie pow oduje, że o p łata z ty tu łu p o d ziału m oże za w ierać w swej w ysokości o płatę z ty tu łu b u d o w y u rz ąd ze ń lub być n ie je d n o k ro tn ie z n ią tożsam a. Stosuje się przep isy regulujące m ożliw ość rozłożenia 29 Por. uchwałę NSA z 22.11.1999 r. (OPK 21/99) dotyczącą opłaty z tytułu podziału nieruchom ości (art. 98 ust. 4), ONSA nr 2, poz. 56 z 2000 r.
opłaty n a raty roczne d o dziesięciu lat w raz z ich o p ro c en to w an iem oraz za bezpieczenia n ależności g m in y z tego tytułu.
6. P raw no -finansow a in sty tu cja o p łat z ty tu łu w zro stu w arto ści n ie ru c h o m ości, zw anych re n tą p lan isty czn ą30, a tak że o d szk o d o w a ń z ty tu łu o b n iżen ia w artości n ieru c h o m o śc i, p rzew id zian a jest r ó w n i e ż w ustaw ie z 27.03.2003 r. o p lanow aniu i zag o sp o d aro w an iu p rz e strz e n n y m 31.
Z godnie z art. 4 sp o rząd zan y jest m iejscow y p lan za g o sp o d aro w an ia p rz e strzennego, zw any p lan em m iejscow ym , zaw ierający p rz ezn aczen ie teren u, określenie sp o so b u za g o sp o d aro w an ia i w a ru n k ó w zab u d o w y o raz ro zm iesz czenie inw estycji celu publicznego. P lanow anie p rz e strz e n n e gm in y p rz eb ie ga etapow o w o parciu o szczegółow ą pro ced u rę.
W zw iązku ze sku tk am i u chw alen ia p lan u m iejscow ego lub jego z m ia ny ustaw a p rzew iduje o płaty oraz o d szkodow ania. Jeżeli w zw iązku z u ch w a leniem lub zm ian ą p lan u m iejscow ego w arto ść n ie ru c h o m o śc i w zrosła, to w p rzy p ad k u jej zbycia w łaściciel lub u ży tk o w n ik w ieczysty zobow iązany jest do uiszczenia jedn orazow ej o p łaty (art. 36 ust. 4). O p łaty obliczane są w sto sun k u p ro cen to w y m d o w zro stu w arto ści n ieru c h o m o śc i. U staw a określa górną granicę staw ek w w ysokości 30% w zro stu w arto ści n ieru c h o m o śc i. W y sokość k o n k re tn y c h staw ek op łat u sta la n a jest p rzez rad ę g m in y w treści p la n u m iejscowego. O p łata m a ch a rak ter obligatoryjny. S tanow i d o c h ó d w łasny gminy. P o b o ru d o k o n u je wójt.
W zrost w artości ustala się w wysokości różnicy m iędzy w artością n ie ru chom ości określoną przy uw zględnieniu przeznaczenia teren u obowiązującego po uchw aleniu lub zm ianie planu miejscowego, a jej w artością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obow iązującego p rzed zm ianą p lanu lub faktycznego sposobu w ykorzystania nieruchom o ści przed jego uchw aleniem . Ustawa n akłada na notariuszy obow iązek przesyłania wójtowi w ypisów z aktów um ów zbycia nieruchom ości. W ójt ustala opłatę w d ro dze decyzji, bezzw łocznie po otrzym aniu wypisu. Ponadto właściciel albo użytkow nik wieczysty n ieru ch o mości, której w artość wzrosła, m oże żądać przed zbyciem ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty. Ustawa przew iduje pięcioletni te rm in przedaw nienia.
30 Por. M. Wolanin, Skutki praw ne uchwalenia miejscowego p lanu zagospodarowa
nia przestrzennego wobec prawa własności i prawa użytkow ania wieczystego, „Monitor
Prawniczy” 1996, nr 4, s. 124 oraz E. Janeczko, Renta planistyczna na tle art. 36 ustaw y
o zagospodarowaniu przestrzennym , „Rejent” 2001, nr 1, s. 61, a także Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny a planow anie przestrzenne. N ow e instytucje praw ne, „Samorząd
Terytorialny” 1995, nr 6, s. 56-57. Opracowania dotyczą wprawdzie poprzedniego stanu normatywnego ale w części teoretycznej są w pełni aktualne.
W z ro st w arto ści n ie ru c h o m o śc i stanow iący przesłank ę uiszczania o b o w iązkow ych o p łat w ykazuje p o d o b n e cechy do w z ro stu w artości w przypadku p o d ziału . Z asad n icza różn ica sprow adza się d o p ow iązania re n ty planistycz nej z w p ro w ad ze n ie m n ie ru c h o m o śc i d o o b ro tu praw nego. W zw iązku z tym m o ż n a u zn ać o płatę z ty tu łu w zro stu w artości (rentę planistyczną) za in sty tu cję w ykazującą znaczn e p o d o b ie ń stw a z o p łatam i adiacenckim i. W literaturze w ystępuje rów n ież pogląd, iż jest o n a ro dzajem p o d a tk u m ajątkow ego32.
7. Jak w skazuje Inform acja o w ynikach kontroli realizacji dochodów z ty
tu łu opłat adiacenckich33 przep ro w ad zo n ej p rzez R egionalne Izby O b ra c h u n
kow e w g m in ach , d o c h o d y z o p łat w znacznej ilości g m in n ie są pobierane. Przyczyny tego sta n u rzeczy są złożone. D o najczęstszych należy n ie p o d ej m o w an ie p rzez ra d y g m in o d p o w ied n ich uchw ał, w zględnie nie dok on yw a nie w y m ia ru o p łat m im o p o d jęcia stosow nych uchw ał. D zieje się ta k z p o w o d u n iech ęci d o d odatkow ego ob ciążan ia finansow ego m ieszkańców , a także skom plikow anej p ro c e d u ry u sta la n ia op łat o raz znacznych, n iejed n o k ro tn ie n ieop łacaln ych, k osztów p o stęp o w a n ia , w szczególności szacow ania w artości n ieru c h o m o śc i p rzez rzeczoznaw ców . P o n ad to m ieszk ań cy często do b ro w o l nie u czestn iczą w k o sztach inw estycji i to w w ysokości przew yższającej w y sokość opłat. O p łaty w szystkich rodzajów najczęściej p o b iera n e są w dużych m iastach .
Stan tak i u zn ać n ależy za niew łaściw y. W obec p e rm a n e n tn e g o b ra k u śro d ków, m .in . n a realizację inw estycji in fra stru k tu ra ln y c h , gm in y n ie p o w inn y rezygnow ać z n a tu ra ln eg o ich ź ró d ła finansow ania. W obec w ystępujących d e ficytów b u d żeto w y ch o p łaty adiacenckie p o w in n y od gryw ać znaczn ie w ięk szą rolę jak o d o c h ó d w łasny gm in.
Bibliografia
B o ro d o A., G losa d o w yro k u N SA z 07.11. 2001 r. (II S A /G d 1948/01), OSP n r 2, poz. A 16 z 2003 r.
B rzeziński B., ro zd ziały [w:] Prawo fina n so w e, W. W ojtow icz (red.), wyd. II, W arszaw a 1997.
C zaja -H lin ia k I., D opłaty, [w:] System instytucji praw no-finansow ych, t. 3,
Instytucje budżetow e, W rocław - W arszaw a 1985.
32 Por. A. Borodo, Glosa do wyroku NSA z 07.11. 2001 r. (II SA/Gd 1948/01), OSP nr 2, poz. A16 z 2003 r., s. 69.
C zaja-H liniak I., K ierunki reform w ybranych po zapodatkow ych da nin p u b
licznych, [w:] K ierunki reform y polskiego system u podatkow ego, A. P o m orska
(red.), Lublin 2003.
G desz M „ Zyskał, więc płaci, „R zeczpospolita” 2003, n r 4.
Janeczko E., R enta p lanistyczna na tle art. 36 u sta w y o zagospodarow aniu
przestrzennym , „R ejent” 2001, n r 1.
M arkiew icz Z., W o źniak M ., U dział w kosztach bud o w y u rzą dzeń infra
stru ktu ry technicznej (opłaty adiacenckie), „C asus” 2000, n r 17.
M róz T., N ieruchom ość a działka - rozw ażania na tle p ierw o ku p u g m iny, „R ejent” 1998 n r 9.
N iebutkow ska H ., Głębokie studzienki, „R zeczpospolita” 2001, n r 1. N iew iadom ski Z., Sa m o rzą d terytorialny a planow anie przestrzenne. N owe
instytucje praw ne, „S am orząd T ery torialny” 1995, n r 6.
O strow ski K., Prawo finansow e, W arszaw a 1970.
S zach u ło w icz}., G losa d o uchw ały N SA z 22.11.1999 r. (O P K 21/99), OSP n r 6, poz. A85 z 2000 r.
Szypiłko A. (oprać.), Inform acja o w ynikach kontroli realizacji dochodów
z tytu łu opłat adiacenckich, „F inanse K o m u n aln e” 2003, n r 6.
W olanin M ., S ku tki praw ne uchwalenia miejscowego p la n u zagospodaro
w ania przestrzennego wobec praw a własności i praw a u żytko w a n ia w ieczyste go, „M o n ito r P raw niczy” 1996, n r 4.
