Z badań nad tożsamością uniwersalistycznych organizacji bezpieczeństwa międzynarodowego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 654. 2004. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Zbigniew Rudnicki Katedra Studiów Europejskich. Z badaƒ nad to˝samoÊcià uniwersalistycznych organizacji bezpieczeƒstwa mi´dzynarodowego Organizacje międzynarodowe stanowią relatywnie nowy typ w gronie uczestników stosunków międzynarodowych. Era organizacji międzynarodowych w obecnym tego słowa rozumieniu rozpoczyna się wraz Ligą Narodów, mimo istniejących wcześniej organizacji1. Natomiast szybki wzrost liczby międzynarodowych organizacji i agencji zaznacza się dopiero po II wojnie światowej2. Zaliczanie organizacji międzynarodowych, a zwłaszcza tych o charakterze uniwersalnym, do niekwestionowanych aktorów światowej sceny wydaje się oczywiste. W tej właśnie roli postrzega je większość autorów opracowań podręcznikowych z prawa międzynarodowego i stosunków międzynarodowych3. Bardziej uważna lektura prac traktujących o miejscu i roli tych organizacji pozwala na konstatację, że ponad 80-letnie doświadczenie związane z ich 1. F.S.L. Lyons, Internationalism in Europe (1815–1914), A.W. Synthoff, Leyden 1963.. 2. P. Gebert, Rise and Development of International Organizations, „International Social Science Journal” 1977, vol. XXIX, nr 1, s. 7–27. Innowacją wprowadzoną w XX w. było utworzenie globalnych organizacji o charakterze powszechnym w postaci Ligi Narodów i Organizacji Narodów Zjednoczonych. Organizacje te były w dużej mierze kulminacją pionierskiej pracy prywatnych i publicznych zrzeszeń międzynarodowych, których duża część wymagała pewnych form centralnej koordynacji. Zarówno Liga, jak i Narody Zjednoczone usiłowały sprawować tę funkcję. Zob. M.N. Shaw, Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000, s. 659. 3. Por. W.D. Coplin, Introduction to International Politics: A Theoretical Overview, Chicago 1974, s. 27 ; Z. Czachór, Uczestnicy stosunków międzynarodowych [w:] Stosunki międzynarodowe, red. W. Malendowski, C. Mojsiewicz, Wrocław 1998, s. 43–50; W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 1999, s. 264–266; E. Cziomer, L.W. Zyblikiewicz, Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, Warszawa–Kraków.

(2) Zbigniew Rudnicki. 70. istnieniem i funkcjonowaniem w systemie międzynarodowym nie rozwiało jak dotąd podstawowej wątpliwości co do rzeczywistego statusu takich uniwersalistycznych organizacji bezpieczeństwa jak Liga Narodów czy kontynuatorka jej misji – Organizacja Narodów Zjednoczonych. Wątpliwość sprowadza się zasadniczo do kwestii czy organizacje te mają być politycznymi aktorami działającymi we własnym imieniu, czy może powinny one być jedynie bezwolnymi instrumentami politycznego oddziaływania, albo czy może mają być one czymś pośrednim, jakąś kombinacją tych dwóch wspomnianych możliwości C. Innis twierdzi, że „Narody Zjednoczone są przede wszystkim narzędziami i, podobnie jak inne narzędzia, stwarzają pewne możliwości i ograniczenia, ale nie cele”4. Przeciwnie uważa O. Young, który stanowczo twierdzi, że organizacja jest aktorem w stosunkach międzynarodowych, nawet jeśli organizacje charakteryzują się relatywnie niskim stopniem formalnej instytucjonalizacji5. Problem nie należy do całkiem nowych. Sir A. Zimmern jeszcze w połowie lat 30. utrzymywał, że „Liga Narodów nigdy nie zamierzała być, ani nie była, organizacją rewolucjonistyczną. Wręcz przeciwnie, przyjmowała świat państw takim, jakim go znajdowała i jedynie starała się dostarczyć bardziej satysfakcjonujących sposobów gwoli rozwiązywania niektórych spraw, będących przedmiotem transakcji, które państwa miały między sobą do załatwienia”6. Wynika stąd dość jednoznacznie, że A. Zimmern był zwolennikiem i wyrazicielem podejścia instrumentalnego. Wyraźnie przeciwstawny punkt widzenia prezentował wybitny znawca dziejów Ligi Narodów – F.P. Walters, który twierdził, że od września 1923 r. aż do września 1931 r. Liga „funkcjonowała w sposób stabilny i z dobrym skutkiem […], sukcesywnie rozciągając swój autorytet na wszystkie międzynarodowe aspekty spraw ludzkości”7. 2000, s. 65–79; K.W. Deutsch, The Analysis of Internationa Relations, Englewood Cliffs, New Jesey 1978, s. 211–225; S.E. Nahlik, Prawo i stosunki międzynarodowe, z. 1 , Katedra Prawa Międzynarodowego Publicznego, UJ, Kraków 1981, s. 14–16; M.N. Shaw, op. cit., s. 162 i 659–661. 4. C. Innis, The Changing United Nations, Random House, New York 1967, s. 17.. 5. O.R. Young, The United Nations and the International System, „International Organization”, XXII, 1968, s. 903, 917–921. Young wymienia sześć możliwych „ról” dla organizacji (jako aktora), ale jego punkt widzenia jest dość ambiwalentny: w tym samym artykule odnosi się na różne sposoby do organizacji a to jako „urządzenia [ustrojowego]” (device), „instrumentu”, „narzędzia”, „forum” i „areny”. C. Innis (op. cit., s. 53) jest niekiedy chwiejny w swych ocenach – w pracy wymienionej powyżej nazywa organizację „instytucjonalną tubą” (institutional tunnel), lecz ogranicza w tym względzie się do obserwacji, że Sekretarz Generalny jest czasem w stanie zachować znaczną dozę autonomii, występując w imieniu organizacji. 6. A. Zimmern, The League of Nations and the Rule of Law, Mcmillan & Co., London 1936, s. 4–5. 7. F.P. Walters, A History of the League of Nations, Oxford University Press, London 1952, s. 467..

(3) Z badań nad tożsamością…. 71. To, czy organizacja jest aktorem, czy też instrumentem w stosunkach międzynarodowych, stanowi źródło wielu nieporozumień. Po pierwsze, kwestia nie daje się łatwo rozstrzygnąć, chociaż można spotkać sugestię, że najlepszym rozwiązaniem byłoby wyjście z założenia, że organizacje, o których mowa, mogą być zarówno aktorami, jak i instrumentami. Nie sposób jednak uznać takie wyjaśnienie, ponieważ może ono de facto oznaczać brak odpowiedzi. Rzecz w tym, na ile rzeczone organizacje są w jakiejś istotnej mierze aktorami i współpracownikami, w procesach stosunków międzynarodowych. Nie rozprasza to jednak wątpliwości, czy działając w ramach pewnej zakreślonej autonomii są w stanie generować i prowadzić polityki oraz wywierać impakt na system międzynarodowy. Z racji trudności, jakie nastręczają pytania tego rodzaju, odpowiedź na nie wymaga głębszego zbadania związków wzajemnych pomiędzy późnymi kwestiami, jak również wysunięcia i zweryfikowania hipotez bez względu na problemy, jakie niesie z sobą korelowanie ogromnej liczby danych odnośnie do całego systemu międzynarodowego oraz działalności obydwu organizacji. Niezależnie od trudności problem skłania do poszukiwania jakiejś bardziej zadowalającej odpowiedzi. Przemawia za tym także i to, że, badając fenomen organizacji międzynarodowych, trudno zbagatelizować kwestię o tak istotnym znaczeniu. Ściśle rzecz biorąc, rozróżnienie pomiędzy aktorem a instrumentem, służące jako dystynkcja, stanowi w rzeczywistości w tym wypadku rozróżnienie pomiędzy ich autonomią lub brakiem autonomii organizacji. Można zatem postrzegać organizację jako mieszczącą się w spektrum pomiędzy skrajnymi punktami oznaczającymi pełnię autonomii oraz jej brakiem. Należy przyjąć, że każde przesunięcie dokonujące się w granicach spektrum zbiegać się będzie z istotnymi zmianami w sposobach prowadzenia spraw przez organizację. Zidentyfikowanie choćby w przybliżeniu punktu, w którym znajduje się organizacja w obrębie spektrum, ma istotne znaczenie dla badań tych problemów, ponieważ sprzyja równocześnie tworzeniu ram odniesienia, bez których nie byłaby możliwa właściwa kwantyfikacja zjawisk poddawanych analizie. Gdyby pozwolić sobie na powstrzymanie się od osądu w tak istotnej sprawie, to w efekcie skazani bylibyśmy na niedowład w tej dziedzinie badań. Nie wystarcza bowiem samo uzmysłowienie sobie trudności stojących na drodze do uzyskania odpowiedzi na pytanie o tożsamość organizacji – a konkretnie czy jest ona aktorem czy też instrumentem. Trudno jednak spodziewać się wielkiej w tym względzie precyzji z racji chociażby utrzymującej się różnicy stanowisk będącej wynikiem braku consensusu w przedmiotowej kwestii spornej. Studia nad funkcjonowaniem organizacji międzynarodowych sprawiają, że staje się wobec istniejących już, wypracowanych wcześniej szerszych ram odniesienia, które nie często jednak przystają do organizacyjnej differentia specifica, a w konsekwencji prowadzić mogą do stosowania niewłaściwej miary w wypadku tak wyjątkowego fenomenu, jaki stanowią te organizacje..

(4) Zbigniew Rudnicki. 72. Z powodów wyżej wymienionych nie sposób kwestii „aktor czy instrument” pozostawić celowo bez odpowiedzi lub zdać się na samą intuicję. Główna przesłanka rozumowania w tej kwestii powinna opierać się na przeświadczeniu, że z racji ogólnie podzielanego poglądu o wysokim stopniu uzależnienia Ligi i Narodów Zjednoczonych od systemowego milieu8, wstępnych ustaleń w tym zakresie dokonać można dzięki pownownemu przeanalizowaniu implikacji niektórych ważniejszych aspektów dwudziestowiecznego systemu międzynarodowego. Dychotomia uczestnik – instrument (lub autonomia – brak autonomii) jest w gruncie rzeczy uproszczeniem w wypadku tak złożonego fenomenu – jak organizacja międzynarodowa, co wyraźnie potwierdzają niektórzy badacze preferujący status uczestnika w odniesieniu do Narodów Zjednoczonych9. Organizacja tego rodzaju może posiadać po części autonomię w niektórych swych działaniach (także tych o politycznych implikacjach), nawet wówczas gdy środki w szerokim tego słowa znaczeniu pozostawać będą w rękach jej członków. Ponadto o ile istnienie samej organizacji jako aktora w systemie międzynarodowym nie budzi obecnie wątpliwości, o tyle trzeba pamiętać, że ten stan rzeczy nie pojawił się z dnia na dzień. W takim wypadku potrzebny był okres przejściowy, trwający przypuszczalnie kilkadziesiąt lat. Sama świadomość pewnej szansy czy nawet prawdopodobieństwa na osiągnięcie w przyszłości dwojakiego statusu przez te organizacje nie pozwala na zatarcie różnic charakterystycznych pomiędzy dwoma odmiennymii trybami działalności organizacyjnej. Termin „aktor” w tym kontekście odnosić się będzie do złożonej formacji zbiorowej, posiadającej liczne atrybuty, a pośród nich własne interesy, polityki, cele oraz środki, które może rozmieszczać – jeśli uzna to tylko za wskazane i vice versa, organizacja funkcjonująca w „czysto” instrumentalnym trybie, może ograniczać się do wykonywania technicznych, zazwyczaj rutynowych, zadań w zależności od charakteru polityk ustanowionych przez aktorów i sięgać w tym celu do zasobów przez aktorów przydzielanych. P. Selznick dokonuje rozróżnienia pomiędzy „organizacją” rozumianą jako biurokratyczna rama umożliwiająca wykonywanie technicznych funkcji a „instytucją” – organizacją, która została „naznaczona przez przemyślane, jasno określone sposoby podejmowania decyzji lub przez szczególne zobowiązania w zakresie celów, metod lub klienteli”. Instytucja, o której mowa, jest organizacją, która „powstała sama dla siebie, nie jako narzędzie, ale jako instytucjonalne. 8. E. Haas, Dynamic Environment and Static System [w:] The Revolution of World Politics, A. Morton. R.S. Kaplan, D.R. Norton, ed., Wiley, New York, 1962, s. 280–281 oraz O. Young, op. cit., s. 903, 906. 9. O. Young, op. cit., s. 903 i Forsythe, op. cit., s. 121–122..

(5) Z badań nad tożsamością…. 73. spełnienie woli grupowej, mające na celu zadośćuczynienie jej prawomyślności i aspiracji”10. Należy pamiętać, że powyższe uwagi mają charakter hipotetyczny, a w związku z tym nie sposób uznać ich za kompletne opisy rzeczywistych przypadków. Po zupełnie przeciętnej, niczym nie wyróżniającej się „organizacji” można spodziewać się, że będzie ona „oznaczać się szczególnym trybem podejmowania decyzji” itd. lub stanie się do pewnego stopnia celem sama dla siebie, i na odwrót można też spodziewać się, że niemal każdy aktor może stać się kiedyś obiektem manipulacji „nastawionym” tak, ażeby móc się nim posłużyć wobec innych aktorów jako mniej lub bardziej świadomym narzędziem. Obstawanie przy tym, że Narody Zjednoczone są zarazem aktorem i instrumentem jest stwierdzeniem czegoś oczywistego. Nawet gdyby przypadki przytaczane na poparcie tezy, że Narody Zjednoczone są aktorem, takie jak utworzenie UNEF (United Nations Emergency Force) lub ONUC (United Nations Operation in Congo), a ostatnio SFOR – nie miały nigdy miejsca, to nie trudno byłoby znaleźć jakieś inne im podobne, mniej znaczące incydenty, w których funkcjonariusze organizacji odegrali niepoślednią rolę w wykonaniu ważnych politycznie zadań. Ponadto nietrudno byłoby znaleźć argumenty, że decydując się w tych przypadkach na pewne rozwiązania kosztem innych, urzędnicy organizacji wywarli wpływ na bieg wydarzeń. Upatrujący dotąd w Narodach Zjednoczonych aktora nie mieli zapewne na myśli tego, że organizacja jest aktorem w pospolitym tego słowa znaczeniu. Należy uwzględnić pewne przesłanki, np., że organizacja jest aktorem w jakiś bardziej znaczący sposób, domyślając się, że organizacja poczyniła pewne postępy w podkreślanym przez P. Selznicka procesie przechodzenia od „organizacji” do „instytucji”. Bez względu na okoliczności organizacja zawsze może być postrzegana jako aktor w pospolitym tego słowa znaczeniu, gdyż, jak trafnie zauważa P. Selznick, droga do osiągnięcia celu może okazać się w takim wypadku trudna do pokonania. Po pierwsze, istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia trudności w związku z wyodrębnieniem operacji prowadzonych przez organizację jako aktora w szczególnym tego słowa znaczeniu. Po drugie, w wypadku spraw międzynarodowych aktorzy nie są nigdy do końca aktorami a instrumenty nigdy wyłącznie instrumentami. Problemem jest równoczesne stwierdzenie, w jakim stopniu całość funkcjonuje jako instrument, a w jakim stopniu działa jako aktor. W sprawie rzeczywistego statusu uniwersalnych organizacji międzynarodowych przeważa generalnie pogląd, że zarówno Liga Narodów, jak i Narody Zjednoczone nie były zasadniczo niczym więcej, jak instrumentami używanymi zarówno kolektywnie, jak i indywidualnie (konkurencyjnie) przez członków 10 P. Selznick, Ledership in Administration: A Sociological Interpretation, Row, Peterson, Evanston, Illinois, 1957, s. 138; cyt. za: E. Haas, Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization, Stanford University Press, Stanford, California 1964, s. 95..

(6) Zbigniew Rudnicki. 74. tych organizacji. Gdyby z pewną dozą prawdopodobieństwa założyć, że Narody Zjednoczone mogą jeszcze kiedyś w przyszłości wyrosnąć ponad ten status, to realnie taki kierunek transformacji pozostaje w chwili obecnej daleki od możliwości spełnienia11. Obserwując rozwój sytuacji na forum organizacji na przestrzeni dwóch lub nawet trzech ostatnich dekad można odnieść wrażenie, że nie przykładano w tym czasie szczególnej wagi do spraw stanowiących realne wyznaczniki długookresowego postępu organizacyjnego, rozumianego w kategoriach instytucjonalnych. Sekretarz Generalny Narodów Zjednoczonych dysponuje jednak większym wpływem i autorytetem niż ten, jaki posiadali jego poprzednicy w Lidze Narodów. Analizując szeroko zakrojone pod względem zasięgu i częstotliwości operacje w terenie, przeprowadzone z inicjatywy Narodów Zjednoczonych, trudno nie być pod wrażeniem, gdy porówna się je z tymi prowadzonymi przez Ligę. Skumulowany efekt procesu postępu, jaki zmiany te obrazują, może wydać się jeszcze bardziej imponujący, gdy porówna się zaplanowane dokładnie i sformalizowane organizacje XX w. z nieformalnym i sporadycznie funkcjonującym dziewiętnastowiecznym Koncertem Europejskim. Jakkolwiek uniwersalistyczne organizacje o wysokim stopniu użyteczności stały się w efekcie długookresowych przemian, dokonujących się na najbardziej podstawowych szczeblach systemów międzynarodowych, instrumentem o wysokim stopniu użyteczności, to jednak znajdują się one dopiero na wstępnym etapie rozszerzania politycznej autonomii. Podzielając wcześniejsze spostrzeżenia P. Selznicka, można powiedzieć, że rzeczywisty postęp w tym zakresie nastąpi, gdy dokonane będą zmiany, takie jak ustanowienie niezależnych źródeł dochodu dla organizacji, a w dalszej kolejności zinstytucjonalizowanie jej władzy i zdolności do prowadzenia operacji w terenie. Jak słusznie zauważa P. Selznick, kierownictwo organizacji (w tym wypadku Sekretarz Generalny) odgrywa niezbywalną rolę w dokonującej się transformacji od „organizacji” do „instytucji”. „Praca przywódcy sprowadza się do rozpoznawania środowiska tak, aby móc stwierdzić, które z potrzeb mogą w efekcie stanowić realne zagrożenia; przekształcania środowiska przez znajdowanie sojuszników i innych źródeł zewnętrznego wsparcia oraz podtrzymywanie organizacji poprzez kreowanie środków, oraz umacnianie woli do odpierania ataków”12 . E. Haas uważa, że „może to stanowić wygórowane żądanie wobec pierwszego [najwyższego rangą] urzędnika organizacji międzynarodowej, którego zwierzchnikami bywają też siły, które konstytuują środowisko. Dopóki będzie on jednak działał 11 Począwszy od operacji „Pustynna Burza”, poprzez wydarzenia w dawnej Jugosławii, a skończywszy na interwencji zbrojnej w Afganistanie i inne będące następstwem wydarzeń w Stanach Zjednoczonych z 11 września 2001 r. planowane działania interwencyjne pozbawiły wielu złudzeń co do roli Narodów Zjednoczonych we współczesnej polityce zagranicznej. W kręgach prawników internacjonalistów pojawiają się opinie o „końcu Narodów Zjednoczonych”. 12. P. Selznick, op. cit., s. 145..

(7) Z badań nad tożsamością…. 75. w utarty sposób, organizacja jest zdana na pozostawanie we właściwym dla podejścia technicznego królestwie rutyny13.” Należy zdawać sobie sprawę, że gdyby mierzyć przywództwo w kategoriach zdolności uruchamiania środków leżących w jego zasięgu, to musiałoby ono wypaść bardzo skromnie. Dostępne zasoby okazały się bardzo oszczędnie dozowane przez członków organizacji, a ich stosowanie w praktyce było pod ściśłym nadzorem14. Stąd wysuwane wielokrotnie pomysły, by nadać Narodom Zjednoczonym jakieś niezależne źródło przychodów w postaci udziałów z międzynarodowych wpływów z opłat pocztowych lub cząstki bogactw mineralnych, które zostaną odkryte w morzach i na dnie oceanów – muszą być postrzegane jako sugestie zmian, które mogą mieć duże znaczenie, chociaż wysokość takich przychodów może być na początku skromna15. Niepowodzenia w pozyskiwaniu na rzecz członkostwa jakiegoś znaczącego wsparcia (zarówno finansowego, jak i politycznego) można uznać za odosobniony przypadek bądź alternatywnie jako przejaw pewnego bardziej fundamentalnego potwierdzenia trudności w dążeniu organizacji do politycznej autonomii. Przyczyną niezdolności do uzyskania większego poparcia dla organizacji może być leżący po stronie przywództwa brak odpowiednich starań lub kompetencji, lecz istnieje także możliwość, że z racji pewnych cech właściwych systemowi międzynarodowemu organizacje, takie jak LN i ONZ, nawet przy bardziej kompetentnym i podejmującym starania przywództwie miałyby nadal spore trudności z osiągnięciem rosnącego poparcia. Nie znaczy to jednak, że celem niniejszych rozważań będzie jakaś próba oceny funkcjonowania Ligi Narodów i Narodów Zjednoczonych w pewnym okresie. Prędzej już można spodziewać się próby wykazania, że pewne warunki systemowe sprawiły w dużej mierze, że postęp w zakresie instytucjonalizacji okazał się tak trudny i że w rezultacie przyszły rozwój Narodów Zjednoczonych uzależniony jest w dużym stopniu od przewagi tych warunków w dłuższym okresie. Jedną z najbardziej znamiennych cech systemów międzynarodowych w minionym stuleciu było przeważanie w nich stosunkowo małej liczby większych państw. Nic też dotychczas nie wskazuje, że ten rodzaj uwarunkowania zmieni 13 E. Haas, op. cit., s. 101. W innym miejscu E. Haas dowodzi, że w świetle teorii organizacji „system NZ nie jest bynajmniej organizacją.” (Dynamic Environment and Static System, s. 281). Znaczeniem, w jakim użył w tym wypadku terminu „organizacja”, zdaje się z grubsza odpowiadać „instytucji” Selznicka. 14. Ostateczne znalezienie rozwiązania systemu finansowania ONZ pozostaje nadal do wykonania. W kwestii wcześniejszych ocen i rokowań zobacz np. Financing the United Nations System, J.C. Stoessinger i in., The Brookings Institution, Washington D.C., 1964. Jeśli chodzi o finanse Ligi Narodów zob. J.D. Singer, The Finances of the League of Nations, „International Organization”, XIII, Spring, 1959, s. 255–273. 15. Por. Ch. Eleven, Financing the United Nations System, J.S. Stoessingerim, The Blookings Institution, Washington D.C., 1964..

(8) Zbigniew Rudnicki. 76. się w najbliższej dekadzie, pomimo niespodziewanego wzrostu liczby państw w systemie międzynarodowym, jaki, nie licząc okresu dekolonizacji, miał miejsce po zakończeniu „zimnej wojny”. W tych okolicznościach nie sposób oczekiwać, że wymagający długotrwałej kumulacji wzrost instytucjonalny uniwersalistycznej organizacji bezpieczeństwa okaże się łatwy do osiągnięcia16. W sytuacji gdy małe i średnie ugrupowania państw stają się w ogóle zdolne do pozyskiwania dóbr zbiorowych17 (co oznaczało zazwyczaj uwalnianie sporów regionalnych od rywalizacji wielkich mocarstw, ograniczanie zbrojeń itd.), są one często skłonne do robienia tego bez szukania oparcia w autonomicznych organizacjach albo popierania ich rozwoju. Najnowsze zmiany w środowisku międzynarodowym związane z zakończeniem „zimnej wojny” i dokonującymi się przewartościowaniami oraz nowymi wyzwaniami zdają się bardziej wskazywać na rosnącą współzależność pomiędzy narodowymi i ponadnarodowymi aktorami sceny międzynarodowej niż na wzrost autonomii Narodów Zjednoczonych18. Rozwojowi instytucjonalnemu organizacji nie sprzyja sytuacja kształtującego się nowego układu sił i słabość quazi-jednobiegunowego systemu międzynarodowego19. Perspektywy instytucjonalnego rozwoju organizacji należy rozpatrywać przy założeniu trzech podstawowych splotów sytuacyjnych, zdolnych pojawić się w systemie międzynarodowym zdominowanym przez wielkie państwa nielicznie w nim występujące. Pierwszy splot sytuacyjny to taki układ, w którym posunięta do najdalszych granic, powszechnie występująca rywalizacja pomiędzy głównymi państwami, prowadzi do wytworzenia się spolaryzowanego systemu z dwiema 16 Linię argumentacji podobną do prowadzonej powyżej przedstawił M. Olson, Jr., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1965. Należy mieć na uwadze, że członkami „małej” grupy mogą być jednostki zbiorowe (corporate entities), w skład których wchodzą miliony osobników i że radykalne nierówności w potencjalnych możliwościach członków grupy zmierzają w kierunku zmniejszenia do efektywnych „rozmiarów” tej grupy. 17 Ibidem […] any good such if any person Xi in a group Xl, …, Xi, …, Xn consumes it, it cannot feasibly be withheld from others in that group […]. Those who do not purchase or pay for any the […] collective good cannot be excluded, or keep rom sharing in the cosumption of that good…”; zob. też H. Starr, Anarchy, Order, and Integration: How to Manage Interdependence, [Part 1. Interdependence and collective goods : interests and order for individuals and groups – Interdependence and collective goods: mechanisms for cooperative management], University of Michigan Press, Am Arbor 1999. 18. Do kluczowych zmian ostatnich czasów, mających charakter wielkich transformacji, zaliczane są zjawiska: dezagregacji państwa i reżimu międzynarodowego, ekonomizacji pojęcia bezpieczeństwa oraz wypierania ideologii przez kulturę. Por. Z. Rudnicki, Unia Europejska a tworzący się nowy układ odniesień międzynarodowych [w:] Problemy europejskiej integracji gospodarczej na przełomie wieków, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2001, s. 7–29. 19. A. Kreutz, Postzimnowojenny system mięzynarodowy: Upadek systemu dwubiegunowego i niepewna przyszłość, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1997, s. 18..

(9) Z badań nad tożsamością…. 77. odgrywającymi pierwszoplanową rolę frakcjami. Drugi typ charakteryzują napięcia o średnim stopniu nasilenia i częściowo przeciwstawne stosunki wzajemne pomiędzy wielkimi państwami, pociągające za sobą zarówno konkurencję, jak i współpracę. Trzeci wyróżnia się względną harmonią albo „koncertem” wielkich państw, zgodnym podejściem do wielu nie załatwionych spraw, skłonnością do traktowania z umiarem rozwijających się konfliktów i niedopuszczaniem do tego, aby wymknęły się one spod kontroli. W dwóch pierwszych sytuacjach można liczyć na pewne zrozumienie problemów instytucjonalnego rozwoju, co potwierdzają doświadczenia Ligi i Narodów Zjednoczonych, natomiast co do trzeciej należy zdać się jedynie na ostrożne przypuszczenia20. Pierwsza z wymienionych sytuacji rokuje niewielkie nadzieje na instytucjonalny wzrost. Przed organizacją pojawia się niebezpieczeństwo popadnięcia w polityczną nieprzystawalność, a w sytuacji, w której jednej z frakcji udałoby się wywrzeć decydujący wpływ, może ona w pierwszej kolejności próbować posłużyć się organizacją jako instrumentem w walce frakcyjnej. Ten drugi rodzaj taktyki może pośrednio przysłużyć się interesom grupy, lecz trudno oczekiwać by mógł on doprowadzić do długotrwałego wzrostu. Przeciwnie, powyższa taktyka jest w stanie, według wszelkiego prawdopodobieństwa, deprecjonować organizację w odczuciu obydwu frakcji, pozostających w opozycji względem siebie oraz stron trzecich, z racji pozbawienia ich legitymacji, jakich dostarcza mechanizm realizowania interesów zbiorowych. Wyraźna deprecjacja Narodów Zjednoczonych w odczuciu państw neutralnych dokonała się z całą pewnością w późnej fazie. 20. Przedstawiony argument został wysnuty w znacznej mierze na podstawie doświadczeń Narodów Zjednoczonych z tej przyczyny, że kompleks zagadnień, jaki otacza istotę autonomii, pozostawał w dużym stopniu w sferze akademickiej dyskusji. Jakkolwiek powołanie do życia Ligi uznane zostało jako zaznaczająca się rewolucja w stosunkach międzynarodowych, powszechnie oczekiwane przemiany miały przede wszystkim zachodzić w zachowaniach państw, a nie iść w kierunku ustanowieniu potężnej organizacji. Podobnie też, wiele prób we wczesnych latach istnienia Ligi mających na celu szerokie porozumienie, zapewniające większe bezpieczeństwo dla wszystkich (Protokół Genewski z 1924 r.), które miały polegać na daleko idącej i bardziej precyzyjnej artykulacji praw i obowiązków państw, w połączeniu z odwoływaniem się w większej mierze do Stałego Trybunału niż umacnianie Ligi jako jednostki politycznej. Ustanowienie stałych międzynarodowych sił zbrojnych pod auspicjami Ligi mogło prawdopodobnie doprowadzić do ewentualnego wzrostu jej politycznej władzy, którą cieszyłoby się przywództwo organizacji. Jakkolwiek takie siły nie leżały nigdy w granicach politycznych możliwości, to jednak ich utworzenie zostało dwukrotnie zaproponowane przez Francuzów, po raz pierwszy w 1919 r., lecz pomysł został odrzucony przez Brytyjczyków i Amerykanów. Gdyby zgodzili się z nim, taka siła mogłaby z całą pewnością stać się formą antyniemieckiego instrumentu w rękach zwycięzców, przynajmniej na parę lat, i było to jednym z głównych powodów odrzucenia projektu. Druga francuska propozycja miała miejsce w 1932 r. na Konferencji Rozbrojeniowej, lecz wydaje się, że była bardziej dyplomatycznym wybiegiem niż podstawą poważnych negocjacji. Zob. F.P. Walters, op. cit., s. 61–63 i 502–504..

(10) Zbigniew Rudnicki. 78. wojny koreańskiej i utrzymała aż do czasu napływu nowej fali państw członkowskich w 1955 r.21 Sytuacje wiążące się z występowaniem napięć międzynarodowych zdają się stwarzać organizacji i jej przywództwu nieco lepsze widoki na poszerzenie kompetencji. W takim razie wielkie państwa mogą różnić się w poglądach na wiele ważnych kwestii, a mimo to być zgodne co do potrzeby zapobiegania przeradzaniu powstawania źródeł napięć. W obliczu takich nieszczęśliwych zbiegów okoliczności wielkie państwa skłaniały się zazwyczaj do udzielania poparcia lub przyzwolenia na podejmowanie przez organizację misji o charakterze pojednawczym (koncyliacyjnym) lub rozjemczym22. Niezależnie od pojawiających się pewnych możliwości, rozwój instytucjonalny w obliczu nacisków wywieranych przez wielkie mocarstwa odzwierciedla brak zgodności pomiędzy wielkimi państwami co do poszerzenia w przyszłości zdolności oddziaływania w tym ważnym obszarze. Ponadto nie tylko w wypadku Narodów Zjednoczonych, ale także i Ligi bywało tak, że bardziej konserwatywne z grona wielkich państw, pozostające w sojuszu ze znaczną cześcią państw średnich, traktowały zazwyczaj organizację jako użyteczny instrument politycznego oddziaływania. Należy się liczyć z tym, że prędzej dojdzie do poparcia idei rozszerzania kompetencji organizacji przez jakąś konkretną frakcję, której uda się zdominować organizacyjne kierownictwo, niż stanie się to na skutek zespolonych wysiłków opozycyjnych grup mniejszości. Nawet w wypadku uzyskania większych możliwości działania organizacja i jej urzędnicy będą z konieczności zdani na pomoc szerokiej koalicji państw członkowskich; z tego też względu wydaje się mało prawdopodobne, aby jakaś część kierownictwa organizacji mogła w pewnej chwili pozostawać bez odzewu na sugestie dominującej frakcji, bez względu na to kim byliby poszczególni członkowie wchodzący w skład koalicji. Jeśli członkowie dominującej frakcji uzyskają pewność co do trwałego charakteru zawiązanej między nimi solidarności, będą wówczas bardziej skłonni nie tylko promować bezzwłoczne podejmowanie przez organizację lub jej funkcjonariuszy pilnych zadań. Przypuszczalnie nie mieliby nic przeciwko temu, aby wykorzystać szczególny tryb postępowania, tworząc precedens, przyznający de facto organizacji większy zakres kompetencji, pozwalających nadać wykonywanym zadaniom bardziej powszechny charakter.. 21. C. Roland, N. Stromberg, Collective Security and American Foreign Policy: From the League of Nations to NATO, Frederick A. Praeger, New York 1963, s. 213; oraz O.R. Young, The Intermediaries: Third Parties in International Crises, Princeton University Press, Princeton 1967, s. 132–133. 22 J.A. Stoessinger, The United Nations and the Superpowers: United States – Soviet Interaction at the United Nations, Random House, New York 1965, rozdz. 4 i 5; L. Gordenker, The Secretary – General and the Maintenance of Peace, Columbia University Press, New York 1967, s. 239–246..

(11) Z badań nad tożsamością…. 79. Inaczej sprawy się mają kiedy pozostające w mniejszości wielkie mocarstwa (lub frakcje, którym przewodzą) uznają za korzystne, z punktu widzenia swoich interesów, wykonywanie przez organizację zadań w trybie natychmiastowym, a tym samym będą dalekie od tego, aby sprzeciwiać się żądaniom poszerzenia kompetencji organizacji wychodzącym ze strony dominującej grupy. Dał temu wyraz Związek Radziecki w odniesieniu do sprawy rozmieszczenia sił ONZ na Cyprze23, kiedy organizacji udało się uzyskać pełne przyzwolenie na zaawansowanie postulowanej operacji, ale dopiero po rozpatrzeniu licznych kwestii prawnych, które zostały wysunięte, neutralizując tym samym nawoływania opozycji do poszerzenia kompetencji organizacji. W rezolucjach zatwierdzających natychmiastowy tryb uruchomienia operacji, problemy, o których mowa, mogą być „ubrane” w mgliste formuły, pozwalające na zachowanie interesów różnych stron, a to z konieczności musi odbić się w dalszej perespektywie na rezultatach operacji24. Jeśli nawet kierownictwo organizacji potrafi doprowadzić operację do końca, zachowując względną neutralność (co nie należy do łatwych), to nie rozstrzygnięte kwestie, zawarte implicite w mandacie, skutkują jak zastaw hipoteczny (płatny na żądanie, w zależności od uznania większych partii dysydenckich), a ich ceną jest utrzymanie pozorów rozwoju organizacyjnego. Wprowadzona w czyn i realizowana pod nadzorem Sekretariatu operacja może (bez względu na postawę wielkich mocarstw), dostarczyć kierownictwu pewnej podstawy do użycia dźwigni politycznej na czas krótki, jakkolwiek korzyści dla organizacji płynące z takiego postępowania wydają się niewielkie. Trzeci typ splotu sytuacyjnego (to jest względnej harmonii lub Koncertu25 wielkich państw) może zapowiadać nadzieje na postęp w dziedzinie instytucjonalizacji, chociaż granice tego postępu nie mogą z całą pewnością pozostać nieograniczone. Należy zaznaczyć, że nie ma to na celu jedynie przypadkowej współpracy pomiędzy wielkimi państwami, prowadzonej od sprawy do sprawy, lecz raczej bardziej dalekosiężny consensus zakładający poszanowanie wielu istotnych zagadnień związanych z podejściem tych państw do utrzymania pod kontrolą nie rozstrzygniętych kwestii spornych i niedopuszczenia do eskalacji. Prawdą jest jednak, że żadne ze wspomnianych warunków systemowych nie pojawiły się w praktyce ani za czasów Ligi, ani Narodów Zjednoczonych i że nie ma wcale pewności, że zaznaczą się one w przyszłości. Należy podkreślić, że pojawienia się tego rodzaju stosunków pomiędzy wielkimi państwami nie sposób jednak wykluczyć. Taka sytuacja mogłaby poprawić nadzieje na rozwój instytu23. UNFCYP (United Nations Force in Cyprus).. 24. L. Gordenker, op. cit., s. 247–248; J.A. Stegenga, The United Nations Force in Cyprus, The Ohio State University Press, Columbus, Ohio 1968, s. 66–80. 25. Koncert jest nazwą historyczną pochodzącą od Koncertu Europejskiego – przymierza mocarstw zawartego w wyniku Kongresu Wiedeńskiego.

(12) Zbigniew Rudnicki. 80. cjonalny, jeśli tylko państwa osiągną na tyle pełny consensus, aby odsunąć jedną z głównych przeszkód, jaką jest nieuprawnione przeświadczenie, że poszerzenie kompetencji organizacji może zmierzać ku temu, aby w nierównym stopniu służyć interesom wielkich państw. Z tego powodu uległ wcześniej zahamowaniu rozwój instytucjonalny Narodów Zjednoczonych. Gdyby taki Koncert zaistniał, a – jak się wydaje – najważniejsze z czynników (takie jak: częsta potrzeba regulowania, moderowania i unikania jednostronnego angażowania się w spory mniejszych państw) skłaniają się do tego wielkie państwa, mogłoby to także inspirować je do popierania albo przynajmniej przyzwalania na podjęcie ograniczonych kroków na drodze instytucjonalnego rozwoju. Członkowie takiego Koncertu mogliby zapewne przejawiać chęć kontrolowania wszelkich operacji pokojowych, które organizacja zdołałaby przedsięwziąć i państwa te nie byłyby najprawdopodobniej skłonne pozostawić Sekretarzowi Generalnemu większej swobody manewru w kierowaniu takimi operacjami. W tym samym czasie wielkie państwa prawdopodobnie mogłyby również uznać za konieczne unikanie zbyt otwartego lub zbyt bezpośredniego angażowania się w takie operacje, mając na uwadze to, aby legitymacja organizacji jako kolektywu, a także efektywność całego przedsięwzięcia, nie została w opinii mniejszych państw poddana w wątpliwość. Doświadczenia wielu misji pokojowych podejmowanych przez Narody Zjednoczone wskazują wyraźnie na fakt, że wielkie państwa wolałyby w wypadku rzeczywistych operacji polowych ograniczyć się najprawdopodobniej do zdania się na obywateli mniejszych państw, zmobilizowanych i kierowanych przez Sekretariat. Dlatego wielkie mocarstwa nie miały wielkiego wyboru, przyznając Sekretarzowi Generalnemu ograniczone, lecz nie pozbawione znaczenia, pole manewru. Należy jednak zaznaczyć, że dopóki te sprzyjające elementy sytuacji łączą się zasadniczo z sytuacją Koncertu, niekoniecznie muszą same w sobie okazać się wystarczające do zapewnienia instytucjonalnego wzrostu; mogą jedynie dawać impuls do dalszego podtrzymywania zaistniałego ad hoc stanu pokoju, dobrego w danej chwili. Instytucjonalny wzrost może naprawdę zależeć od tego czy potrzeba takich operacji stanie się tak częsta lub tak powszechna, by sprawić, że wielkie państwa pozwolą organizacji dokonać tak znaczących przełomów jak bezdyskusyjne uznanie i wyznaczenie zakresu uprawnień Sekretarza Generalnego na wypadek bezpośrednich działań terenowych oraz ustanowienia stałych sił zbrojnych Narodów Zjednoczonych26, a być może nawet zapewnienie organizacji niezależnych źródeł finansowania. Prawdopodobieństwo, że podobny Koncert pojawi się w bliskiej przyszłości, jest niewielkie, gdyż istnieje także ewentualność, że jego potencjalni uczestnicy, 26. Idea powołania takich sił była źródłem częstych spekulacji. (Cox daje przegląd literatury poświęconej temu zagadnieniu, A. Cox, Prospects for Peacekeeping, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1967., s. 73–77)..

(13) Z badań nad tożsamością…. 81. którzy mieliby dać przyzwolenie na rozwój instytucjonalny, nie zechcą podjąć żadnego większego wysiłku, aby rozproszyć istniejące dotychczas wątpliwości. Koniec „zimnej wojny” sprawił, że skończył się czas intensywnej rywalizacji między supermocarstwami, która charakteryzowała stosunki amerykańsko-radzieckie. Obecnie brak widocznych przesłanek pozwalających na wysunięcie hipotezy, że w dalszej perspektywie czasowej Rosja odbuduje utraconą przez ZSRR pozycję mocarstwową i wówczas zarysuje się jakiś nowy consensus. Może się również okazać, że najpoważniejsze trudności na drodze rozwoju warunków systemowych, sprzyjających większej instytucjonalizacji, nie będą pochodzenia rosyjsko-amerykańskiego w związku z inną możliwą konfiguracją związaną z wyrastaniem Chin Ludowych na wielkie mocarstwo. Przecież to właśnie przyjęcie Chin Ludowych do ONZ sprawiło, że sprawy rozwoju instytucjonalnego zostały odsunięte na dalszy plan, ponieważ wejście ChRL do Narodów Zjednoczonych mogło dokonać się nie tylko z uwagi na zbliżenie amerykańsko-chińskie, mające miejsce w latach 70. w okresie prezydentury Nixona. Stało się tak również dlatego, iż nie sposób było dłużej izolować Chin Ludowych bez obaw, że dalsze ich wykluczanie podważać będzie legitymację organizacji, a w przyszłości może jedynie utrudnić przyjęcie do ONZ tego wielkiego i liczącego się państwa27. Reasumując, wobec wyraźnie zaznaczającego się braku postępu w sprawach instytucjonalizacji przyszłe właściwości Narodów Zjednoczonych nie mogą się różnić pod pewnymi istotnymi względami od tych cech charakterystycznych, które ujawniły się w minionym stuleciu w przypadku uniwersalistycznych organizacji bezpieczeństwa. Ogólnie rzecz biorąc, charakter ewolucji zarówno Ligi, jak i Narodów Zjednoczonych nie może zasługiwać na miano podlegającego zmianom o charakterze kumulacyjnym. Organizacje te zdecydowanie nie stały się aktorami i pozostały instrumentami w rękach państw członkowskich, a w prowadzonej działalności organizacyjnej zauważa się brak kontynuacji podejmowanych działań, przy wyraźnej tendencji do reakcji kompulsywnych występujących pod wpływem zmian sytuacyjnych28. To, co w opinii wielu może uchodzić za sukcesy lub porażki organizacji, po bliższym zbadaniu może okazać się pochodną swoistych warunków systemowym i w związku z tym rzekome triumfy i porażki były poddane w wątpliwość w momencie, kiedy determinujące warunki systemowe ulegały zmianie. Warunki te okazały się bardzo trudne do przezwyciężenia przez organizację i jej 27. Niemcy zostały przyjęte do Ligi w 1926 r. jedynie w wyniku długotrwałych i delikatnych negocjacji. Można było spodziewać się, że przyjęcie wielkiego państwa – byłego pariasa – będzie sprawą delikatnej natury, w kategoriach jej implikacji współczesnych. Zadanie nie należało do łatwych w czasie, kiedy wielkie państwa europejskie poczyniły już pewne postępy ułożenia stosunków wzajemnych na bardziej przyjacielskiej stopie. (zob. F.P. Walters, op. cit., rozdz. 23 i 27). 28. O. Young zwraca uwagę na taki brak ciągłości w sprawach Organizacji Narodów Zjednoczonych w swym The United Nations…, s. 905–906..

(14) Zbigniew Rudnicki. 82. kierownictwo, pomimo wysiłków podejmowanych na rzecz stopniowego budowania autonomii na bazie sukcesu operacji przeprowadzonych pod auspicjami organizacji, a za swoisty paradoks uznać należy, że uszczerbki prestiżu powodowane fiaskiem niektórych operacji okazały się nadspodziewanie umiarkowane. Przyczyn tego paradoksu należałoby upatrywać w fakcie, że jakkolwiek trudności napotkane przez rzeczone organizacje w dążeniu do politycznej autonomii wypływały w znacznej mierze ze specyficznych, wręcz immanentnych, uwarunkowań systemu międzynarodowego, to elastyczność i determinacja 29, które także ujawniły się przy tej okazji, wywodziły się z leżących również u podstaw systemu innych niż wspomniane powyżej warunków systemowych. Rozwój instytucjonalny organizacji okazał się bardzo utrudniony z racji zdominowania XX-wiecznych stosunków międzynarodowych przez małą grupę wielkich państw, a w szczególności przez uporczywy brak consensusu pomiędzy nimi. Jednocześnie na skutek nieuniknionej i często groźnej w skutkach współzależności większość państw doceniało potrzebę utrzymywania „stałej maszynerii konferencyjnej” jako mechanizmu, dzięki któremu signum legitymacji mogło ujawnić się w specyficznych warunkach politycznych przy wykonywaniu polityki, a niekiedy też niektórych operacji prowadzonych przez strony cieszące się autorytetem, jaki zawdzięczały swej bezinteresowności. Jakkolwiek państwa odgrywające wiodącą rolę w systemie nie były do końca zdecydowane na popieranie rozwoju takich organizacji jako aktorów, większość państw zdawała się dostrzegać ich użyteczność jako instrumentów uniwersalnego zastosowania, nie powodujących wysokich kosztów politycznych30. Należy również zaznaczyć, że w trakcie krótkiej z natury, pojedynczej fazy rozwojowej organizacji31, jakaś dobrze wyważona i umiarkowana doza instytucjonalnego wzrostu może okazać się możliwa do osiągnięcia – przy założeniu, że będzie z wyczuciem poszukiwana przez przywództwo oraz że przodujące mocarstwa systemu będą skłonne ją tolerować i że w sprawach samej organizacji przeważy na krótką metę jakiś znaczący rodzaj kontynuacji. Gdyby jednak zabrakło Koncertu pomiędzy dominującymi w systemie wielkimi państwami, zakres, w jakim zarysuje się postęp, może z natury rzeczy być dosyć wąski, zawierający się w granicach zakreślonych przez. 29 Por. C. Cruise OʼBrien, Conflicting Concepts of the United Nations [w:] International Law and Organization, eds. R.A. Falk i W.F. Hanrieder, J.B. Lippincott Co., New York 1968, zwłaszcza s. 185–186. 30 J. Stoessinger, op. cit., s. 172; H.J. Spiro, World Politics: The Global System, The Dorsey Press, Homewood, Illinois, 1966, s. 151–152; Walters, A History of the League…, s. 467; Haas, op. cit., 289; Y. Tandon, Consensus and Authority behind United Nations Peacekeeping Operations, „Internatonal Organization”, XXI, Spring, 1967, s. 254–283; O. Young , The United Nations…, 919. 31. E. Haas, Colective Security and the Future International System, Social Science Foundation, University of Denver, Denver Co. 1968..

(15) Z badań nad tożsamością…. 83. te frakcje, które w małym stopniu gotowe są tolerować taką sytuację. Taką główną fazą w procesie ewolucji Narodów Zjednoczonych była zasadniczo era Hammerskjőlda, lecz należy pamiętać o potrzebie rozróżnienia pomiędzy Sekretarzem Generalnym jako osobą i jako czołowym urzędnikiem organizacji. Jak słusznie zauważył Y. Tandon, nawet tak charyzmatyczny przywódca jak D. Hammerskjöld natrafił trudności przy przetwarzaniu powszechnego zaufania, jakim cieszył się u państw członkowskich ze względu na talent i prawy charakter, „w autorytet de jure konieczny w przypadku podejmowanych inicjatyw”32. Inny z autorów czyni ciekawą obserwację, że w czasie pełnienia misji przez D. Hammerskjőlda sprawy wielkiej polityki nie były w zasadzie przekazywane kanałem bezpośrednim biurokratycznej maszynerii Sekretariatu, a raczej stawały się „wąską specjalnością małej grupy, wyselekcjonowanej z pominięciem detali organizacyjnych przez Sekretarza Generalnego”33. Dlatego też nie powinno dziwić, że po śmierci Hammerskjölda i ustąpieniu jego zastępców musiała pojawić się przerwa w ciągłości i zachwiana została równowaga w stosunkach wewnątrz organizacji, a w miejsce optymistycznie zakładanej fazy „wzrostu”, pojawiły się symptomy erozji dokonującej się w stosunku do wcześniejszych osiągnięć organizacyjnych34. W ostateczności brak jednomyślności w stosunkach pomiędzy wielkimi państwami sprawia, że Sekretarz Generalny jest krępowany w swych działaniach różnego rodzaju obiekcjami wysuwanymi pod adresem podstawowego charakteru organizacji i rysujących się przed nią perspektyw. Z jednej strony, patrząc od strony formalnej, ważne jest, by organizacja mogła spełniać wiele ze swych instrumentalnych funkcji na tyle skutecznie, aby nie ucierpiały esprit dʼcorps i spójność wewnątrzorganizacyjna i aby organizacja mogła utrzymać swój prestiż na zewnątrz. Dzięki temu Sekretarz Generalny może wypełniać funkcje przywódcy mimo braku zgody pomiędzy głównymi państwami; może uosabiać, a także wierzyć w sens rozwoju instytucji jako możliwy do osiągnięcia cel dalekosiężny. Z drugiej strony, stając w obliczu problemów i wydarzeń wymagających natychmiastowego reagowania, Sekretarz Generalny może wystawić jedynie na poważne ryzyko swoją osobę, biuro i organizację, o ile nie uwzględni wąskich z natury granic, w których zmuszony jest funkcjonować on i jego organizacja35. Sekretarz 32. J. Tandon, op. cit., s. 273–274.. 33. S. Gordenker, op. cit., s. 102–103.. 34. Ten sam argument można oczywiście zastosować do większego postępu instytucjonalizacji osiągniętego w warunkach „koncertu” pomiędzy wielkimi państwami. Taki „koncert” mógłby z trudem okazać się trwały, a jego erozja mogłaby mieć prawie na pewno bardzo duży i negatywny wpływ na wcześniejsze zdobycze instytucjonalizacji. 35 Pogląd podkreślający raczej odmienne stanowisko do przedstawionego w powyższym paragrafie wyrażone zostało w: M. Zacher, The Secretary-General and the United Nationsʼ Function of Peaceful Settlement International Organization, vol. XX, Issue 4, Autumn 1966, s. 732–733 i s. 737–738..

(16) 84. Zbigniew Rudnicki. Generalny dysponuje jednak pewną swobodą w manewrowaniu pomiędzy specyficznymi cechami systemu i krótkookresową specyfiką zadań wymagających natychmiastowego reagowania a wątpliwościami, które budzić mogą bardziej ogólne cele dalekosiężne. Ponadto problem rozwoju instytucjonalnego, absorbujący Sekretarza Generalnego może zostać nieco złagodzony dzięki okazywanemu mu spontanicznie poparciu, ze strony różnych frakcji, a także przez fakt, że jakieś inne państwa mogą w pewnym momencie uznać status aktora za pewnego rodzaju użyteczną fikcję, która posłużyć może interesom organizacji. A gdyby okazało się, że trzeba niestety skapitulować w jakimś konkretnym przypadku, to można wówczas złagodzić skutki niepowodzenia, kapitulując „przed organizacją”, a nie przed jednym z politycznych rywali. Trudno oprzeć się wrażeniu, że nie tylko Sekretarz Generalny, ale w podobnym stopniu także państwa członkowskie starają się utrzymać przekonanie, że organizacja jest już (lub staje się właśnie) potężną instytucją – podczas gdy jednocześnie postępują w sposób wskazujący na to, że organizacja jest i może ad infinitum pozostawać tworem podejmującym działania na krótką metę, rozdartym pomiędzy zadania wymagające natychmiastowego reagowania a wątpliwościami całkiem innego rodzaju występujące sporadycznie. Przechodząc do konkluzji, należy podkreślić, że system międzynarodowy przez cały zeszły wiek i na początku obecnego stulecia zdominowany był przez grupkę większych państw i nie wygląda na to, aby układ ten mógł ulec radykalnej zmianie w najbliższym czasie, z tym zastrzeżeniem, że w grupie tej wzrasta szybko pozycja Stanów Zjednoczonych jako jedynego w tej chwili supermocarstwa. W tych okolicznościach nie sposób liczyć na jakiś przełom, który mógłby stworzyć perspektywy długotrwałego rozwoju instytucjonalnego. Pomimo tak rysującej się sytuacji większość państw – członków organizacji jest nadal skłonna uznawać ją za instrument, przydatny z uwagi na niskie koszty jego stosowania. Wielu badaczy zdaje się jednak odruchowo dostrzegać w uniwersalistycznej organizacji bezpieczeństwa aktora i obstaje przy tym aż do momentu, kiedy inne, ciągle ujawniające się symptomy niewydolności organizacji, nie zmuszą ich do znalezienia innej interpretacji rozwoju spraw organizacyjnych. Często przyjmowane iunctim pomiędzy zdolnością do istnienia organizacji a jej organizacyjnym sukcesem jako aktora może okazać się poważnym błędem. Logicznie rzecz biorąc, lepiej byłoby w dobrze pojętym interesie organizacji doznać porażki niż dopuścić do opuszczenia jej szeregów przez wiodące mocarstwo36. Ponadto nie trudno stwierdzić na podstawie wcześniejszych doświadczeń LN i ONZ, że 36 Problem ten zyskuje aktualność w obliczu narastającej różnicy stanowisk pomiędzy ONZ a Stanami Zjednoczonymi na tle dążeń amerykańskich sankcjonowania (legitymizowania) przez Narody Zjednoczone zamierzonej przez Amerykanów interwencji zbrojnej w Iraku mającej na celu obalenie reżimu Hussaina jako stanowiącego zagrożenie dla bezpieczeństwa międzynarodowego..

(17) Z badań nad tożsamością…. 85. w interesie organizacji leżeć będzie przyjęcie mocarstwa-wyrzutka, nawet za cenę utraty sprawności i skuteczności operacyjnej37. Z doświadczeń ONZ wynikać może, że wzmożona aktywność polityczna często doprowadzała do podważenia jej legitymacji jako instrumentu kolektywnego oddziaływania, niemniej jednak ostatecznie zdaje się, że związek pomiędzy polityczną autonomią a legitymacją zbiorowego tworu, jakim jest organizacja, może mieć więcej pozytywnych niż negatywnych konotacji. Zdolność organizacji do legitymizacji stanowi o jej możności odwzorowywania consensusu w sprawach szczególnego znaczenia, które obejmują cały system międzynarodowy. Istotny, choć niełatwy w praktyce do rozwiązania, problem jednoznacznej tożsamości uniwersalistycznej organizacji bezpieczeństwa międzynarodowego wypływa w dużym stopniu z kruchości tego, co zwykliśmy nazywać społecznością międzynarodową, a kruchość ta z kolei jest efektem zdominowania systemu międzynarodowego przez wąską grupę konkurujących ze sobą wielkich państw. From Research on the Identity of Universalistic International Security Organisations This article deals with one of the fundamental questions in the science of international relations, namely the place and role of universalistic international organisations in the world system. Contrary to popular opinion, the problem of identity and actual power of these organisations, exemplified by the two most representative ones – the League of Nations and the United Nations Organisation – evokes scores of questions and doubt. The analysis, the main subject of which are the activities of the LN and the UN in the field of peaceful resolution of international conflicts, seeks to determine the scope of autonomy and competencies of these organisations. After analysing their formal authority, and confronting this authority with the experience of initiatives undertaken and peace actions led by these organisations, the author concludes that contrary to expectations, the aforementioned organisations most often play the role of tools in the policies of the great powers, rather than of independent actors shaping the international milieu.. 37 E. Haas, Beyond the Nation-State, Stanford University Press, Stanford 1964, s. 86–125; i G. Myrdal, Intergovernmental Organizations and the Role of their Secretariats, „Canadian Public Administration”, XII Autumn, 1969, s. 313–333..

(18)