Radosław Zych*
Rozważania o społecznej szkodliwości czynu na podstawie
art. 497a Kodeksu wyborczego. Teoria i praktyka
Considerations of the social harmfulness of an act pursuantto Article 497a of the Electoral Code. Theory and practice
The purpose of this article is to answer the question whether the assessment of the degree of social harm of offences against elections can be determined by their hierarchy established on the basis of the systematics of the specific part of the Penal Code. The aim of the study is to show the phenomenon of carrying away ballot papers and to assess the degree of social harm of the act. The reports of the National Electoral Commission on the 2019 elections to the Eu-ropean Parliament and on the 2019 elections to the Sejm and Senate of the Republic of Poland were examined with regard to improper handling of the ballot papers. In addition, the decision of the Supreme Court of 2019 resolving the electoral protest based on the allegation of viola-tion of Article 497a of the Electoral Code was analysed.
Keywords: voting, ballot paper, district electoral commissions, social harm, misdemeanour
Celem artykułu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy o ocenie stopnia społecznej szko-dliwości czynów zabronionych przeciwko wyborom może decydować ich hierarchia ustalona na podstawie systematyki części szczególnej Kodeksu karnego. W studium ukazano zjawisko wynoszenia kart do głosowania i oceniono stopień społecznej szkodliwości czynu. Zbada-no sprawozdania Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Parlamentu Europejskiego z 2019 r. oraz do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 2019 r. w zakresie niewłaściwego postępowania z kartą do głosowania. Ponadto przeanalizowano orzeczenie Sądu Najwyższe-go z 2019 r. rozstrzygające protest wyborczy, któreNajwyższe-go podstawę stanowił zarzut naruszenia art. 497a Kodeksu wyborczego.
Słowa kluczowe: głosowanie, karta do głosowania, obwodowe komisje wyborcze, społeczna szkodliwość, występek
* Dr Radosław Zych
Uniwersytet Szczeciński, Instytut Nauk Prawnych, Polska University of Szczecin, Institute of Legal Sciences, Poland radoslaw.zych@usz.edu.pl, https://orcid.org/0000-0002-1221-9136
I. Wprowadzenie
W niniejszym artykule zweryfikowano tezę, że o ocenie stopnia społecznej szko-dliwości czynów zabronionych przeciwko wyborom może decydować ich hierarchia ustalona na podstawie systematyki części szczególnej Kodeksu karnego1 [dalej: k.k.].
W toku badań zwrócono uwagę na zjawisko wynoszenia kart do głosowania, a także została dokonana ocena stopnia społecznej szkodliwości czynu. Ponadto, odnośnie do zagadnienia postępowania z kartą do głosowania, zostały zbadane sprawozdania Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Parlamentu Europejskiego z 2019 r. oraz do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 2019 r. w zakresie niewłaści-wego postępowania z kartą do głosowania. Dociekania badawcze uzupełnia analiza orzeczenia Sądu Najwyższego z 2019 r. rozstrzygającego protest wyborczy, którego podstawę stanowił zarzut naruszenia art. 497a Kodeksu wyborczego2 [dalej: k.w.].
II. Teoretyczne aspekty prawnokarne art. 497a k.w. ze szczególnym
uwzględnieniem społecznej szkodliwości czynu
Zgodnie z art. 497a k.w. „kto w dniu wyborów wynosi kartę do głosowania poza lokal wyborczy lub taką kartę poza lokalem wyborczym przyjmuje lub posiada, nie będąc do tego uprawnionym, podlega karze grzywny, ograniczenia wolności lub po-zbawienia wolności do lat 2”. Badany przepis karny został dodany do Kodeksu wy-borczego na podstawie nowelizacji z 2018 r.3
Jak zauważył Piotr Ruczkowski4, czyn o znamionach określonych w art. 497a
k.w. jest występkiem. Dla przypomnienia trzeba dodać, że trójpodział czynów bez-prawnych (na zbrodnie, występki i wykroczenia) ma swoje korzenie w nauce pra-wa karnego i ustawodawstwie. Zdaniem Romualda Hubego trójpodział to nie tylko „wielki pomysł porządku”, lecz „wyraz wyniosłych myśli organicznych”. O zalicze-niu czynu bezprawnego do jednej z kategorii stanowi „natura i ważność czynu we-wnętrzna, znaczenie jego w społeczeństwie, stanowisko, w jakim stoi do innych dzia-łań karygodnych”5. W Kodeksie karnym dokonano kwalifikacji przestępstw. Zgodnie
z art. 7 § 2 k.k. „zbrodnią jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolno-ści na czas nie krótszy od lat 3 albo karą surowszą”. Natomiast stosownie do art. 7
1 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2128. 2 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1504. 3 Ustawa z dnia 16 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału
oby-wateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz.U. z 2018 r. poz. 130.
4 P. Ruczkowski, Komentarz do art. 497a k.w., [w:] Wybory samorządowe. Komentarz, red. M.
Augusty-niak, L. Bielecki, P. Ruczkowski, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 271.
5 R. Hube, Studia nad Kodeksem karnym 1818, Drukarnia Jana Jaworskiego, Warszawa 1863, s. 117,
128; I. Andrejew, Podstawowe pojęcia nauki o przestępstwie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warsza-wa 1988, s. 65; T. Bojarski, Polskie prawo wykroczeń. Zarys wykładu, LexisNexis, WarszaWarsza-wa 2012, s. 41.
§ 3 k.k. „występkiem jest czyn zabroniony zagrożony grzywną powyżej 30 stawek dziennych albo powyżej 5000 złotych, karą ograniczenia wolności przekraczającą miesiąc albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc”. O społecznej szko-dliwości czynu należy mówić jak o materialnym elemencie definicji przestępstwa, ponieważ treść art. 1 § 2 k.k. stanowi, że przestępstwem jest czyn zabroniony, którego społeczna szkodliwość jest większa niż znikoma.
Społeczna szkodliwość jest uznawana za najważniejszą klauzulę generalną6. Jak
podkreśla się w doktrynie nauk penalnych, „ustawodawca penalizuje z założenia jedynie zachowania mające ujemny ładunek społeczny, ale czyni to ogólnie oraz in
abstracto. Jeżeli zatem uwzględni się tu ratio legis danej normy karnej i przedmiot
ochrony danego przepisu, to może in concreto okazać się, że określone zachowanie, z uwagi na okoliczności, w jakich nastąpiło, albo nie godzi bynajmniej w ów chronio-ny przepisem przedmiot, a więc nie może też być społecznie szkodliwe, albo godząc w niego, jest jednak — z uwagi na te okoliczności — pozbawione owej szkodliwości”7.
Ze stopniem społecznej szkodliwości czynu łączy się różnica w kwestii zagroże-nia karą. W istocie różnice między zbrodnią a występkiem sprowadzają się do dwu: stopnia społecznej szkodliwości czynu (różnica merytoryczna) oraz intensywności karania (różnica formalna). W ramach pojęcia przestępstwa następuje zatem zróżni-cowanie skutków. Przy ocenie pojęcia społecznej szkodliwości czynu należy brać pod uwagę te kryteria, które utrwaliły się w praktyce stosowania przepisów prawa karne-go i w poglądach doktryny. Ukształtowało się podejście przedmiotowo-podmiotowe8
wskazujące na kryteria rozumienia oceny społecznej szkodliwości czynu. Kryteria przedmiotowe łączą się z czynem, z jego następstwami (szkoda wyrządzona lub gro-żąca), z okolicznościami popełnienia. Kryteria podmiotowe obejmują sferę motywa-cji sprawcy przy popełnianiu czynu, postać zamiaru, rodzaj naruszonych reguł ostroż-ności, a więc elementy z zakresu umyślności i nieumyślności9. Kryteria społecznej
szkodliwości czynu sformułowane zostały w art. 115 § 2 k.k.10
W art. 115 § 2 k.k. nie zdefiniowano społecznej szkodliwości, nie wskazano, czym jest, a tylko, co wpływa na jej stopień. Stopień ten uwzględniono w definicji przestępstwa, co koreluje z procesową zasadą legalizmu ścigania11. Z art. 115 § 2 k.k.
6 M. Budyn-Kulik, M. Kulik, Społeczna szkodliwość czynu jako klauzula generalna w prawie
kar-nym, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio G” 2016, t. 63, nr 2, s. 266.
7 T. Grzegorczyk, Komentarz do art. 1 kodeksu wykroczeń, [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, red.
T. Grzegorczyk, W. Jankowski, M. Zbrojewska, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 33.
8 A. Zoll, Ogólne zasady odpowiedzialności karnej w projekcie k.k., „Państwo i Prawo” 1990, z. 10,
s. 32; T. Bojarski, Społeczna szkodliwość czynu i wina w projekcie kodeksu karnego, [w:] Problemy kody-fikacji prawa karnego. Księga ku czci profesora Mariana Cieślaka, red. S. Waltoś, Uniwersytet Jagielloń-ski, Kraków 1993, s. 76; M. Budyn-Kulik, M. Kulik, op. cit., s. 269.
9 T. Bojarski, Polskie prawo…, s. 46.
10 „Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter
na-ruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia”.
wynika, że wszystkie okoliczności należy uwzględniać zawsze, niezależnie od typu czynu zabronionego, pod warunkiem że w ogóle wystąpiły w konkretnych okoliczno-ściach12. O stopniu społecznej szkodliwości decyduje iloczyn logiczny składowych13.
Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę m.in. rodzaj i charakter naruszonego dobra. Zdaniem Andrzeja Marka o hierarchii dóbr pośrednio można wnioskować z systematyki części szczególnej Kodeksu karnego14. W
odniesie-niu do czynów zabronionych przeciwko wyborom pogląd ten wydaje się jednak chy-biony z dwóch powodów. Po pierwsze, powstaje wątpliwość, czy fakt umieszczenia czynów zabronionych przeciwko wyborom i referendum w rozdziale XXXI Kodeksu karnego przed np. przestępstwami przeciwko porządkowi publicznemu, wiarygodno-ści dokumentów czy mieniu deprecjonuje znaczenie tych ostatnich i potrzebę akcep-towania społecznie ich ochrony. Po drugie, pogląd A. Marka wydaje się niesłuszny wobec oceny czynów zabronionych przez przepisy karne ustaw szczegółowych. O ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynów zabronionych przeciwko wyborom nie może więc decydować hierarchia na podstawie systematyki części szczególnej Kodeksu karnego.
Stopień społecznej szkodliwości czynu rzutuje na wymiar kary. Znikomość stop-nia społecznej szkodliwości nie odbiera czynowi przymiotu zabronionego, albowiem nie stanowi przestępstwa, lecz może być wykroczeniem ściganym na podstawie Ko-deksu wykroczeń15.
Niewątpliwie każde przestępstwo, zakładając publiczny charakter prawa karnego, w swej istocie jest nośnikiem społecznej szkodliwości16. W związku z tym ustalenie
treści społecznej szkodliwości wiąże się z odwołaniem do ocen społecznych17. Oceny
te mogą być szczególnie zróżnicowane w odniesieniu do wyborów. Ich wynik po-laryzuje społeczeństwo, co powoduje, że jedna grupa społeczna może nie podzielać nastrojów innych.
System prawa karnego obejmuje jednak zamknięty katalog czynów zabronionych. Szczególną wartość mają w nim pewność, praworządność, jednolitość i obiektywność stosowania prawa18. Klauzula społecznej szkodliwości nie jest zatem samodzielną
podstawą rozstrzygnięcia19, lecz służy uadekwatnieniu reakcji prawnokarnej20.
12 Ibidem, s. 271. 13 Ibidem, s. 272.
14 A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 307–308;
M. Budyn-Kulik, M. Kulik, op. cit., s. 272.
15 Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. — Kodeks wykroczeń, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1238. 16 M. Smarzewski, O społecznej szkodliwości czynu w polskim prawie karnym, „Roczniki Nauk
Prawnych” 2013, t. XXIII, nr 3, s. 75.
17 L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Zakamycze, Kraków 2001, s. 294;
M. Budyn-Kulik, M. Kulik, op. cit., s. 270.
18 K. Wójcik, Klauzule generalne a pojęcia prawne i prawnicze (zasady prawa i społeczne
niebez-pieczeństwo czynu), „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1990, t. 45, s. 70–711; M. Budyn-Kulik, M. Kulik, op. cit., s. 262.
19 M. Budyn-Kulik, M. Kulik, op. cit., s. 263. 20 Ibidem, s. 274.
Ważny jest poziom przyswojenia przez sprawcę norm moralnych, posiadania umiejętności dokonywania wyboru, stopnia odporności na bodźce zewnętrzne oraz możliwości kierowania przez niego swoim postępowaniem w danym zdarzeniu21.
Brak winy powoduje, że stwierdzenie społecznej szkodliwości wyższej niż zniko-ma nie rodzi odpowiedzialności22. Brak winy wyłącza w ogóle odpowiedzialność
karną, a zatem stwierdzenie karygodności czynu prowadzi tylko do zastosowania wobec sprawcy środka zabezpieczającego. Jak wspomniano wyżej, stopień spo-łecznej szkodliwości czynu rzutuje na wymiar kary. Abstrakcyjna ocena stopnia społecznej szkodliwości dokonana przez ustawodawcę wpływa bezpośrednio na ustawowe zagrożenie sankcją karną, a ta w przypadku przestępstw wyborczych nie jest wysoka. Przykładowo omawiany czyn z art. 497a k.w. zagrożony jest je-dynie grzywną, karą ograniczenia wolności lub karą pozbawienia wolności do dwóch lat. To jedno z najniższych zagrożeń w Kodeksie karnym. Konkludując, czyn z art. 497a k.w. stanowi przestępstwo będące występkiem, o czym świadczy ustawowe zagrożenie karą. Ponadto surowość przewidzianych w ustawie kar i ich wymiar zależą od stopnia karygodności. Karygodność jest więc przesłanką odpo-wiedzialności karnej i decyduje o wymiarze kary.
Moim zdaniem problematyka wynoszenia kart w kontekście oceny społecznej szkodliwości ma doniosłe znaczenie z dwóch powodów. Po pierwsze, karta do gło-sowania stanowi materialny nośnik głosu oddanego przez wyborcę23. Po drugie,
we-dług Dietera Nohlena jedną z funkcji wyborów jest przeniesienie zaufania na osoby i partie24. Przeprowadzanie wyborów stanowi sposób wyrażenia woli społecznej25.
Dlatego też ochrona prawnokarna z art. 497a k.w. „zabezpiecza dobro prawne przed-stawiające istotną wartość społeczną”26. Celem badanej normy prawnej jest
zabez-pieczenie właściwego przebiegu procedury głosowania (karty do głosowania czy np. głosu oddanego na niej), wykluczającego ewentualne nadużycia. Uważam, że pomimo niskiego zagrożenia karą czynu zabronionego z art. 497a k.w. nie należy deprecjonować.
21 T. Grzegorczyk, op. cit., s. 35–36. 22 M. Budyn-Kulik, M. Kulik, op. cit., s. 266.
23 R. Zych, Istota i gwarancje zasady tajności głosowania w polskim prawie wyborczym, TNOiK
Dom Organizatora, Toruń 2016, s. 127. Pogląd ten powtarza A. Pyrzyńska, Karta do głosowania w pol-skim prawie wyborczym. Wybrane zagadnienia, [w:] Wyzwania współczesnego prawa wyborczego, t. 3, red. A. Pyrzyńska, P. Raźny, W. Miller, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 2019, s. 163.
24 K. Skotnicki, Funkcje wyborów a wielkość okręgów wyborczych, Wykłady im. prof. dr. Wacława
Komarnickiego, red. A. Frydrych, A. Sokala, Centrum Studiów Wyborczych, Toruń 2010, s. 11.
25 P. Sypniewski, Mężowie zaufania w procesach wyborczych, [w:] Demokratyczne standardy prawa
wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2005, s. 287, 290.
26 S. Zabłocki, O rozpoznawaniu przedmiotu ochrony prawnokarnej przy przestępstwach przeciwko
wyborom i referendum, stypizowanych w Rozdziale XXXI Kodeksu karnego, [w:] Demokratyczne standar-dy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Wydawnictwo Krajo-wego Biura Wyborczego, Warszawa 2005, s. 387.
III. Aspekty praktyczne
Państwowa Komisja Wyborcza w swoich wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych wskazuje, że: „komisja zwraca uwagę, by wyborcy nie wynosili kart do głosowania poza lokal wyborczy. W przypadku gdy komisja zauważy, że wyborca wyniósł kartę do głosowania na zewnątrz, lub otrzyma informację, że w lokalu wy-borczym lub poza nim taką kartę przyjmuje lub posiada, nie będąc do tego uprawnio-nym, np. oferowane jest odstąpienie karty, obowiązana jest niezwłocznie zawiadomić o tym Policję […]”27.
Wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej dla obwodowych komisji wyborczych z 2020 r. są bardziej precyzyjne, stanowią bowiem, że: „komisja [obwodowa komisja wyborcza — przyp. R.Z.] zwraca uwagę, by wyborcy nie wynosili kart do głosowania poza lokal wyborczy. W przypadku gdy komisja zauważy, że ktoś wyniósł kartę do głosowania na zewnątrz, lub otrzyma informację, że w lokalu wyborczym lub poza nim ktoś taką kartę przyjmuje lub posiada, nie będąc do tego uprawnionym, np. ofero-wane jest odstąpienie karty, obowiązana jest niezwłocznie zawiadomić o tym Policję i fakt ten opisać w punkcie 22 protokołu głosowania”28. W porównaniu z wytycznymi
z 2018 r. słowa „wyborca wyniósł” zastąpiono słowami „ktoś wyniósł”. Ten zabieg językowy zaświadcza o możliwości dopuszczenia się czynu zabronionego z art. 497a k.w. nie tylko przez wyborcę.
Uważam, że obwodowe komisje wyborcze, wydając karty do głosowania, powin-ny wyraźnie informować wyborców o zakazie ich wynoszenia poza lokal wyborczy.
De lege ferenda postuluję wysłowienie powyższego wymogu expressis verbis w Ko
-deksie wyborczym. De lege lata obowiązek dopilnowania, by karta do głosowania nie została wyniesiona poza lokal obwodowej komisji wyborczej, wynika z
wytycz-27 Pkt 52 wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w
ob-wodzie dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w wyborach orga-nów jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na dzień 21 października 2018 r. stanowiących załącznik do Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 września 2018 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na dzień 21 października 2018 r., <http://pkw.gov.pl/pliki/1537364422_ Wytyczne_obwodowe_ds_przeprowadzenia_glosowania.pdf>, dostęp 20 IX 2018; J. Zbieranek, Komen-tarz do art. 497a k.w., [w:] Kodeks wyborczy. KomenKomen-tarz, red. K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, J. Zbieranek, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 924.
28 Pkt 53 wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu
przygotowa-nia oraz przeprowadzeprzygotowa-nia głosowaprzygotowa-nia w obwodach głosowaprzygotowa-nia utworzonych w kraju w wyborach Prezy-denta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r., stanowiących załącznik do Uchwały nr 183/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r., <https://wybory.gov.pl/prezydent20200628/statics/ prezydent_20200628_uchwaly/uploaded_files/1591912764_uchwala-nr-183-2020-pkw.pdf>, dostęp 21 VI 2020.
nych Państwowej Komisji Wyborczej. Tymczasem akceptacja wniosku de lege
feren-da zwiększyłaby znaczenie zakazu z art. 497a k.w. w kontekście stopnia społecznej
szkodliwości.
IV. Praktyka postępowania z kartami do głosowania na podstawie
sprawozdań Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Parlamentu
Europejskiego oraz do Sejmu i Senatu RP
Na podstawie art. 362 § 1 k.w. Państwowa Komisja Wyborcza przedstawiła spra-wozdanie z wyborów posłów do Parlamentu Europejskiego przeprowadzonych 26 maja 2019 r., z którego wynika, że zdarzały się pojedyncze incydenty wynoszenia kart do głosowania, wszczynania drobnych awantur, czynienia różnych uwag29. Przykładowo
członek Obwodowej Komisji Wyborczej nr 15 we Wrocławiu próbował schować czte-ry karty do głosowania. Sytuację tę zauważył mąż zaufania obecny w lokalu. O in-cydencie została poinformowana Okręgowa Komisja Wyborcza we Wrocławiu, która powiadomiła organy ścigania, a członek komisji został odwołany ze swojej funkcji30.
Państwowa Komisja Wyborcza zgodnie z art. 240 i art. 278 k.w. przedstawiła spra-wozdanie z wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospo-litej Polskiej przeprowadzonych 13 października 2019 r. Wynika z niego, że w gminie Węgliniec doszło do omyłkowego wydania dwóch kart do głosowania w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej jednemu wyborcy. Nie doszło jednak do oddania dwóch głosów, ponieważ członek komisji dyżurujący w pobliżu urny wyborczej spo-strzegł, że wyborca ma trzy karty: dwie do Senatu i jedną do Sejmu. Na żądanie człon-ka komisji wyborca oddał jedną człon-kartę do Senatu (oddał na niej głos). Odebrana człon-karta została opisana i umieszczona w odpowiednim pakiecie oraz wraz z pozostałymi kar-tami przekazana w depozyt urzędnikowi wyborczemu po zakończeniu głosowania31.
Natomiast w lokalu Obwodowej Komisji Wyborczej nr 13 w Bolesławcu (właściwość delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Jeleniej Górze) jeden z wyborców usiło-wał wynieść karty do głosowania poza lokal wyborczy, co zostało mu uniemożliwione przez członków komisji. Wyborca, zamiast wrzucić karty do głosowania do urny, po-darł je w obecności komisji. Przedarte karty oddał funkcjonariuszom policji, którzy przybyli do lokalu na wezwanie przewodniczącego komisji obwodowej32.
29 Sprawozdanie Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Parlamentu Europejskiego
prze-prowadzonych w dniu 26 maja 2019 r., s. 20, <https://pkw.gov.pl/pliki/1560257676_Sprawozdanie_z_ Wyborow_do_Parlamentu_Europejskiego_przeprowadzonych_w_dniu_26_maja_2019_r.pdf>, dostęp 27 XI 2019.
30 Ibidem, s. 21.
31 Sprawozdanie Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych 13 października 2019 r., s. 14, <https://pkw. gov.pl/pliki/1572274814_SPRAWOZDANIE_Z_WYBOROW_DO_SEJMU_RZECZYPOSPOLITEJ_ POLSKIEJ_I_DO_SENATU_RZECZYPOSPOLITEJ_POLSKIEJ.pdf>, dostęp 27 XI 2019.
Analiza powyższych danych prowadzi do wniosku, że zanotowano przypadki nie-właściwego postępowania z kartą do głosowania. O społecznej szkodliwości czynu z art. 497a k.w. nie decyduje masowość jego popełnienia. Jestem przekonany, że każ-dy przypadek wynoszenia karty do głosowania poza lokal obwodowej komisji wybor-czej podważyć może zaufanie do rzetelności przebiegu procedur.
V. Zarzut naruszenia art. 497a k.w. jako podstawa protestu wyborczego
W jednym z protestów wyborczych przeciwko ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego przeprowadzonych w dniu 26 maja 2019 r., których wynik został ogło-szony 28 maja 2019 r., w obwodowej komisji wyborczej, z powodu dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, wymienionego w rozdziale XXXI Kodeksu karne-go, dotyczącego przebiegu głosowania, a także naruszenia prawa wyborczego okre-ślonego w Kodeksie wyborczym oraz w wytycznych dla obwodowych komisji wybor-czych zawartych w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej nr 70/2019, dotyczących przebiegu głosowania oraz ustalania wyników głosowania, podstawą wniesienia był zarzut stemplowania kart wyborczych przez zastępcę przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej w obecności tylko dwóch członków komisji, poza lokalem wy-borczym, w pomieszczeniu oddalonym od lokalu wyborczego. Działo się to mimo zwrócenia uwagi na naruszenie prawa wyborczego przez członka obwodowej komisji wyborczej oraz męża zaufania, tj. naruszenia art. 39 § 2a k.w.33, art. 497a k.w., art. 42
§ 3 k.w.34 oraz pkt 34 i pkt 36 wytycznych35. Sąd Najwyższy, w sprawie z protestu
wyborczego przeciwko ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego w okręgu wyborczym, przy udziale prokuratora generalnego, zastępcy przewodniczącego Pań-stwowej Komisji Wyborczej i przewodniczącego okręgowej komisji wyborczej, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Pu-blicznych w dniu 10 lipca 2019 r. zarzutów opisanych w pkt 3 protestu, wyraził opi-nię, że są one zasadne w odniesieniu do obwodowej komisji wyborczej, lecz
stwier-33 „W jednym pomieszczeniu może znajdować się jeden lokal wyborczy”.
34 „Od chwili rozpoczęcia głosowania aż do jego zakończenia w lokalu wyborczym muszą być
rów-nocześnie obecni członkowie obwodowej komisji wyborczej ds. przeprowadzenia głosowania w obwo-dzie w liczbie stanowiącej co najmniej 2/3 jej pełnego składu, w tym przewodniczący komisji lub jego zastępca”.
35 Wytyczne dla obwodowych komisji wyborczych dotyczące zadań i trybu przygotowania oraz
przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego zarządzonych na dzień 26 maja 2019 r. stanowiące załącznik do Uchwały nr 70/2019 Pań-stwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego zarządzonych na dzień 26 maja 2019 r., <https://pkw.gov.pl/pliki/1556545032_Uchwala_PKW_w_sprawie_wytycznych_ dla_ obwodowych_ komisji_wyborczych_dotyczacych_zadan_i_trybu_przygotowania_oraz_przeprowadzenia _ glosowania_ w_ obwodach_glosowania_utworzonych_w_kraju_w_wyborach_do_ Parlamentu_ Europejskiego.pdf>, dostęp 15 XII 2019.
dzone naruszenia nie miały wpływu na wynik wyborów36. Co do zarzutu opisanego
w pkt 3 protestu — stemplowania kart wyborczych przez zastępcę przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej w obecności tylko dwóch członków komisji, poza lo-kalem wyborczym, w pomieszczeniu oddalonym od lokalu wyborczego — okazał się on zasadny z następujących względów. W pkt 35 ppkt 3 wytycznych wskazano, że w dniu wyborów, przed rozpoczęciem głosowania, komisja ostemplowuje karty do głosowania — w miejscu na to przeznaczonym — swoją pieczęcią. W celu uniknięcia wydania wyborcy karty nieważnej zaleca się ostemplowanie wszystkich kart do gło-sowania przed otwarciem lokalu, tj. przed godziną 7.00; w razie niemożności wykona-nia tej czynności przed rozpoczęciem głosowawykona-nia należy kontynuować stemplowanie kart bezpośrednio po godzinie 7.00, pamiętając, że należy wydawać ostemplowane egzemplarze karty przybyłym w tym czasie wyborcom. Po ostemplowaniu wszyst-kich kart pieczęcią komisji należy je wraz z pieczęcią komisji odpowiednio zabez-pieczyć. Przed rozpoczęciem wykonywania tych czynności komisja jest zobowiązana do ponownego sprawdzenia, czy otrzymana pieczęć jest właściwa. Zgodnie z art. 42 § 3 k.w. w ostemplowywaniu kart do głosowania — podobnie jak w toku innych czyn-ności w dniu wyborów — powinien uczestniczyć możliwie pełny skład komisji, nie mniejszy jednak niż 2/3 jej pełnego składu, w tym przewodniczący komisji lub jego zastępca. Z treści pisemnych wyjaśnień złożonych przez członków obwodowej komi-sji wyborczej wynika, że stemplowanie kart do głosowania odbywało się „w miejscu na to wyznaczonym, obok sali wyborczej” — nie zaprzeczono zatem twierdzeniom wnoszących protest co do niewłaściwego składu komisji uczestniczącego w wykony-waniu tej czynności. Zgodnie zaś z art. 230 Kodeksu postępowania cywilnego37 [dalej:
k.p.c.], który znajduje w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie z mocy art. 13 § 2 k.p.c.38 w zw. z art. 242 § 1 k.w.39, gdy strona nie wypowie się co do twierdzeń
strony przeciwnej, sąd, biorąc pod uwagę wyniki całej rozprawy, może fakty te uznać za przyznane. Uwzględniając powyższe, a także treść innych przedstawionych przez wnoszących protest dowodów, tj. dowodu z nagrania zawierającego zapis rozmów między członkami obwodowej komisji wyborczej, należało więc uznać za wiarygodne twierdzenie wnoszących protest co do tego, że stemplowanie kart wyborczych odby-wało się w obecności składu komisji mniejszego niż 2/3 jej pełnego składu. Brak jed-nak podstaw do stwierdzenia, że opisane naruszenie miało wpływ na wynik wyborów do Parlamentu Europejskiego w okręgu wyborczym — wnoszący protest nie wskazali ani nie przedstawili bowiem żadnych dowodów, aby w jakikolwiek sposób wpłynęło 36 Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I NSW 32/19, s. 9, <http://
www.sn.pl/sites/orzecznictwo/Orzeczenia3/I%20NSW%2032-19.pdf>, dostęp 11 I 2020.
37 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r.
poz. 2217.
38 „Przepisy o procesie stosuje się odpowiednio do innych rodzajów postępowań unormowanych
w niniejszym kodeksie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej”.
39 „Sąd Najwyższy rozpatruje protest w składzie 3 sędziów w postępowaniu nieprocesowym i
to na wadliwe ustalenie wyników wyborów w tym okręgu. Analiza sprawy pozwala na wyciągnięcie dwóch wniosków. Po pierwsze, zgodnie z art. 40 § 4 k.w. „na karcie do głosowania oznacza się miejsce na umieszczenie pieczęci obwodowej komisji wy-borczej ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie […]”. Natomiast stosownie do art. 52 § 2 k.w. „[…] wyborca otrzymuje od komisji kartę do głosowania właściwą dla przeprowadzanych wyborów, opatrzoną jej pieczęcią”. Cytowane normy prawne podkreślają znaczenie pieczęci dla karty do głosowania, ponieważ nadają jej walor urzędowy. Po drugie, uważam, że właśnie ze względu na przymiot powagi urzędo-wej karty do głosowania obowiązek nałożony na obwodowe komisje wyborcze, aby wydając karty do głosowania, wyraźnie informowały wyborców o zakazie ich wyno-szenia poza lokal wyborczy, powinien być wysłowiony expressis verbis w Kodeksie wyborczym, a nie tylko w wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej.
VI. Wnioski
Podjęty temat jest aktualny. W opracowaniu została omówiona istotna kwestia z zakresu prawa wyborczego i prawa karnego, jaką stanowi ocena prawnokarna czy-nu polegającego na wyniesieniu karty do głosowania poza lokal wyborczy. O oce-nie stopnia społecznej szkodliwości czynów zabronionych przeciwko wyborom oce-nie może decydować hierarchia ustalona na podstawie systematyki części szczególnej Kodeksu karnego. Zauważyć trzeba, że w zakresie prawa wyborczego występują czy-ny zabronione przez przepisy karne ustaw szczegółowych. Abstrakcyjna ocena stop-nia społecznej szkodliwości dokonana przez ustawodawcę wpływa bezpośrednio na ustawowe zagrożenie sankcją karną, a ta w przypadku przestępstw wyborczych nie jest wysoka. Przykładowo analizowany czyn z art. 497a k.w. zagrożony jest grzywną, karą ograniczenia wolności lub karą pozbawienia wolności do dwóch lat. To jedno z najniższych zagrożeń w Kodeksie karnym. Tymczasem badana norma prawna re-alizuje prawnokarną ochronę karty do głosowania jako materialnego nośnika głosu oddanego na niej przez wyborcę. Ponadto chroni jedną z funkcji wyborów polegającą na przeniesieniu zaufania na osoby.
Aspekty praktyczne analizowane w niniejszym opracowaniu doprowadziły mnie do następujących wniosków. Uważam, że obwodowe komisje wyborcze, wydając karty do głosowania, powinny wyraźnie informować wyborców o zakazie ich wy-noszenia poza lokal wyborczy. De lege ferenda postuluję wysłowienie powyższego wymogu expressis verbis w Kodeksie wyborczym. De lege lata obowiązek dopilno-wania, by karta do głosowania nie została wyniesiona poza lokal obwodowej komisji wyborczej, wynika z wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Akceptacja wnio-sku de lege ferenda zwiększyłaby znaczenie zakazu z art. 497a k.w. w kontekście stopnia społecznej szkodliwości.
Analiza sprawozdań Państwowej Komisji Wyborczej prowadzi do wniosku, że zanotowano przypadki niewłaściwego postępowania z kartą do głosowania. O
spo-łecznej szkodliwości czynu z art. 497a k.w. nie decyduje masowość jego popełnienia. Wyrażam przekonanie, że każdy incydent wynoszenia karty do głosowania poza lo-kal obwodowej komisji wyborczej może podważać zaufanie do rzetelności przebiegu procedur.
Analiza orzeczenia Sądu Najwyższego rozpatrującego protest wyborczy pozwala wnioskować, że przymiot powagi urzędowej karty do głosowania powinien przema-wiać za tym, aby nałożony na obwodowe komisje wyborcze obowiązek polegający na wyraźnym informowaniu wyborców przy wydawaniu kart do głosowania o zakazie ich wynoszenia poza lokal wyborczy, został wysłowiony expressis verbis w Kodeksie wyborczym, a nie tylko w wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej.
Przytoczone kazusy z zagadnień sygnalizowanych w sprawozdaniu Państwowej Komisji Wyborczej i skarg rozpatrywanych przez Sąd Najwyższy dowodzą tego, że sprawy z art. 497a k.w. mogą stać się przedmiotem procedur. Analizowana noweliza-cja Kodeksu wyborczego weszła w życie w 2018 r., dlatego też w pełni zdaję sobie sprawę z ograniczonego materiału empirycznego. Wyrażam jednak nadzieję, że bada-nia te i refleksja naukowa w odniesieniu do kwestii szczegółowych będą mogły być kontynuowane.
Bibliografia
Źródła
Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I NSW 32/19, <http://www. sn.pl/sites/orzecznictwo/Orzeczenia3/I%20NSW%2032-19.pdf>.
Sprawozdanie Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Parlamentu Europejskiego przepro-wadzonych w dniu 26 maja 2019 r., <https://pkw.gov.pl/pliki/1560257676_Sprawozdanie_ z_Wyborow_do_Parlamentu_Europejskiego_przeprowadzonych_w_dniu_26_maja_ 2019_r.pdf>.
Sprawozdanie Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Pol-skiej i do Senatu Rzeczypospolitej PolPol-skiej przeprowadzonych 13 października 2019 r., <https://pkw.gov.pl/pliki/1572274814_SPRAWOZDANIE_Z_WYBOROW_DO_SEJMU_ RZECZYPOSPOLITEJ_POLSKIEJ_I_DO_SENATU_RZECZYPOSPOLITEJ_ POLSKIEJ.pdf>.
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2217.
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. — Kodeks wykroczeń, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1238. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2128. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1504. Ustawa z dnia 16 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału
oby-wateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów pu-blicznych, Dz.U. z 2018 r. poz. 130.
Wytyczne dla obwodowych komisji wyborczych dotyczące zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach
do Parlamentu Europejskiego zarządzonych na dzień 26 maja 2019 r. stanowiące załącz-nik do Uchwały nr 70/2019 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Parlamentu Europejskiego zarządzonych na dzień 26 maja 2019 r., <https://pkw.gov.pl/pliki/1556545032_Uchwala_PKW_w_sprawie_wytycznych_dla_ obwodowych_komisji_wyborczych_dotyczacych_zadan_i_trybu_przygotowania_oraz _przeprowadzenia_glosowania_w_obwodach_glosowania_utworzonych_w_kraju_w_ wyborach_do_Parlamentu_Europejskiego.pdf>.
Wytyczne dla obwodowych komisji wyborczych dotyczące zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r., stanowią-ce załącznik do Uchwały nr 183/2020 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utwo-rzonych w kraju w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 28 czerwca 2020 r., <https://wybory.gov.pl/prezydent20200628/statics/prezydent_ 20200628_uchwaly/uploaded_files/1591912764_uchwala-nr-183-2020-pkw.pdf>.
Wytyczne dla obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwo-dzie dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w wy-borach organów jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na dzień 21 paździer-nika 2018 r. stanowiących załącznik do Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 września 2018 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego zarządzonych na dzień 21 października 2018 r., <http://pkw.gov.pl/pliki/1537364422_ Wytyczne_obwodowe_ds_przeprowadzenia_glosowania.pdf>.
Piśmiennictwo
Andrejew I., Podstawowe pojęcia nauki o przestępstwie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988.
Bojarski T., Polskie prawo wykroczeń. Zarys wykładu, LexisNexis, Warszawa 2012.
Bojarski T., Społeczna szkodliwość czynu i wina w projekcie kodeksu karnego, [w:] Problemy kodyfikacji prawa karnego. Księga ku czci profesora Mariana Cieślaka, red. S. Waltoś, Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1993.
Budyn-Kulik M., Kulik M., Społeczna szkodliwość czynu jako klauzula generalna w prawie karnym, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio G” 2016, t. 63, nr 2, https://doi.org/10.17951/g.2016.63.2.261.
Grzegorczyk T., Komentarz do art. 1 kodeksu wykroczeń, [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, red. T. Grzegorczyk, W. Jankowski, M. Zbrojewska, LEX a Wolters Kluwer business, War-szawa 2013.
Hube R., Studia nad Kodeksem karnym 1818, Drukarnia Jana Jaworskiego, Warszawa 1863. Leszczyński L., Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Zakamycze, Kraków 2001. Marek A., Kodeks karny. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010. Pyrzyńska A., Karta do głosowania w polskim prawie wyborczym. Wybrane zagadnienia, [w:]
Wyzwania współczesnego prawa wyborczego, t. 3, red. A. Pyrzyńska, P. Raźny, W. Miller, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 2019.
Ruczkowski P., Komentarz do art. 497a k.w., [w:] Wybory samorządowe. Komentarz, red. M. Augustyniak, L. Bielecki, P. Ruczkowski, Wolters Kluwer, Warszawa 2018.
Skotnicki K., Funkcje wyborów a wielkość okręgów wyborczych, Wykłady im. prof. dr. Wacława Komarnickiego, red. A. Frydrych, A. Sokala, Centrum Studiów Wyborczych, Toruń 2010. Smarzewski M., O społecznej szkodliwości czynu w polskim prawie karnym, „Roczniki Nauk
Prawnych” 2013, t. XXIII, nr 3.
Sypniewski P., Mężowie zaufania w procesach wyborczych, [w:] Demokratyczne standardy pra-wa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2005.
Wójcik K., Klauzule generalne a pojęcia prawne i prawnicze (zasady prawa i społeczne niebez-pieczeństwo czynu), „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1990, t. 45.
Zabłocki S., O rozpoznawaniu przedmiotu ochrony prawnokarnej przy przestępstwach przeciw-ko wyborom i referendum, stypizowanych w Rozdziale XXXI Kodeksu karnego, [w:] Demo-kratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego, Warszawa 2005.
Zbieranek J., Komentarz do art. 497a k.w., [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, red. K.W. Cza-plicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, J. Zbieranek, Wolters Kluwer, Warszawa 2018.
Zoll A., Ogólne zasady odpowiedzialności karnej w projekcie k.k., „Państwo i Prawo” 1990, z. 10.
Zych R., Istota i gwarancje zasady tajności głosowania w polskim prawie wyborczym, TNOiK Dom Organizatora, Toruń 2016.
