Polski system rejestrowy przedsiębiorców - ewolucja i porównanie z systemami rejestrowymi w innych krajach

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 776. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Filip Grzegorczyk Katedra Prawa. Grzegorz Miś Katedra Prawa. Polski system rejestrowy przedsiębiorców – ewolucja i porównanie z systemami rejestrowymi w innych krajach 1. Wprowadzenie Podstawowym założeniem prawa gospodarczego jest obarczenie przedsiębiorców obowiązkiem rejestrowym – co do zasady mogą oni prowadzić działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do urzędowego, jawnego rejestru. Obowiązek ten ma chronić przede wszystkim kontrahentów przedsiębiorców, którzy poprzez swobodny dostęp do danych zawartych w urzędowym rejestrze mogą uzyskać podstawowe informacje dotyczące danego przedsiębiorcy. Polski system rejestrowy na przełomie XX i XXI w. podlegał ciągłym zmianom. System rejestrowy stanowi fundament prawa gospodarczego, dlatego wskazane zmiany mogą i powinny stać się przedmiotem analizy, której poświęcone jest niniejsze opracowanie. 2. System rejestrowy w Polsce międzywojennej Punktem wyjścia analizy polskiego systemu rejestrowego muszą być regulacje międzywojennej Polski. Oparte były na wzorcach niemieckich. Pełny.

(2) Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. 34. wyraz1 znalazły one w regulacji Kodeksu handlowego2 i aktach wykonawczych do tego aktu prawnego3. Wprowadzały one podział przedsiębiorców4 na dwie grupy, zależne od rozmiaru prowadzonej działalności gospodarczej: – przedsiębiorców rejestrowych, dla których cechą konstytutywną było prowadzenie działalności gospodarczej w większym rozmiarze, – przedsiębiorców nierejestrowych, „drobnych”, prowadzących działalność gospodarczą w mniejszym rozmiarze. Przedsiębiorcy rejestrowi podlegali obowiązkowi wpisu do rejestru handlowego, którego cechą charakterystyczną był spory zakres obowiązku informacyjnego (stosunkowo duża liczba ujawnianych informacji). Rejestr handlowy prowadzony był przez sądy okręgowe, umiejscowione co do zasady na poziomie województw5. Ponadto przedsiębiorcy rejestrowi korzystali z instytucji prawnych, ułatwiających prowadzenie działalności gospodarczej, takich jak: ochrona firmy (nazwy), pod którą działał przedsiębiorca, prokura. Przedsiębiorca rejestrowy zobowiązany był do prowadzenia rachunkowości kupieckiej, regulowanej przepisami Kodeksu handlowego6. Przedsiębiorcy nierejestrowi („drobni”), nie podlegali obowiązkowi wpisu do rejestru handlowego, lecz jedynie ujawnieniu w ewidencji działalności gospodar Pierwszym aktem prawnym dotyczącym systemu rejestrowego był Dekret Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 roku o rejestrze handlowym (Dz.P.P.P. nr 14, poz. 164). Regulacja ta, oparta na wzorach niemieckich, była zbliżona do późniejszej regulacji zawartej w Kodeksie handlowym. 1. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 roku Kodeks handlowy (Dz.U. nr 57, poz. 502 ze zm.). 2. Do podstawowych aktów prawnych, zawierających przepisy dotyczące systemu rejestracyjnego, należały: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Przepisy wprowadzające Kodeks handlowy (Dz.U. nr 57, poz. 503 ze zm.); Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 1934 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu, a nadto co do §§ 5, 8, 55, 62, 65–69 i 77 w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do §§ 60 i 64 w porozumieniu z Ministrem Komunikacji oraz Poczt i Telegrafów o rejestrze handlowym (Dz.U. nr 59, poz. 511). 3. Kodeks handlowy posługiwał się pojęciem „kupca”, jednak dla przejrzystości opracowania, przyjęto jednolite, współczesne nazewnictwo, co w szczególności oznacza używanie pojęcia „przedsiębiorcy” zamiast pojęcia „kupca”. Na tym poziomie ogólności, nie stanowi to błędu merytorycznego, natomiast ułatwia analizę zagadnienia. Por. na ten temat: C. Kosikowski, Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim, „Państwo i Prawo” 2001, nr 4, s. 15 i nast. 4. 5 W późniejszym okresie prowadzenie rejestru handlowego zostało przeniesione na poziom sądów rejonowych (powiatowych), lecz oznaczało to jedynie zmianę jednostki organizacyjnej, gdyż rejestr handlowy dalej występował na poziomie okręgów sądowych, odpowiadających co do zasady wielkością województwom, ponieważ rejestr handlowy nie był prowadzony przez wszystkie sądy rejonowe (powiatowe), lecz przez jeden sąd rejonowy (powiatowy) dla całego okręgu sądowego.. Szerzej na ten temat: P. Bielski, Podstawy organizacji i funkcjonowania rejestru przedsiębiorców – zagadnienia wybrane, „Rejent” 2000, nr 2, s. 32 i nast. 6.

(3) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 35. czej, w której zakres obowiązku informacyjnego był znacznie węższy niż w przypadku rejestru handlowego. Przedsiębiorcy nierejestrowi nie mogli korzystać ani z ochrony firmy (nazwy), ani z prokury, ale także nie byli zobowiązani do prowadzenia rachunkowości kupieckiej. Kryterium rozróżnienia obu grup przedsiębiorców był rozmiar prowadzonej działalności. Przedsiębiorca, który osiągał większy rozmiar prowadzonej działalności stawał się z mocy prawa przedsiębiorcą rejestrowym i podlegał wpisowi do rejestru handlowego. Definicja większego rozmiaru działalności zawarta była w Rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z 2 lipca 1934 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw prowadzonych w większym rozmiarze7. Rozporządzenie posługiwało się różnorodnymi kryteriami, w szczególności o osiągnięciu przymiotu przedsiębiorstwa w większym rozmiarze mógł zadecydować: – poziom osiąganych obrotów, – rodzaj prowadzonej działalności, – zaliczenie w myśl ustawy o państwowym podatku przemysłowym do określonej kategorii podatników, – w przypadkach wątpliwych – uznanie sądu rejestrowego8. Taki układ ustawodawczy miał charakter pragmatyczny – umożliwiał szybkie dostosowanie istniejących regulacji do zmian gospodarczych. Jeżeli chodzi o podmiotowy zakres obu grup przedsiębiorców, układ był złożony. Osoby fizyczne mogły znaleźć się albo w ewidencji działalności gospodarczej, albo w rejestrze handlowym – jeżeli prowadziły działalność gospodarczą w większym rozmiarze. Spółki cywilne były formą prowadzenia jedynie drobnej działalności gospodarczej, a co za tym idzie, mogły być ujawnione jedynie w ewidencji działalności gospodarczej. Spółka cywilna, która osiągnęła większy rozmiar prowadzonej działalności, z mocy prawa stawała się spółka jawną, i podlegała obowiązkowi ujawnienia w rejestrze handlowym. Spółki handlowe i przedsiębiorstwa państwowe, niezależnie od faktycznego rozmiaru prowadzonej działalności były traktowane jak przedsiębiorcy prowadzący działalność w większym rozmiarze, i podlegały obligatoryjnie wpisowi do rejestru handlowego. Należy zwrócić uwagę na fakt, że formy spółki cywilnej i spółki jawnej miały w tym układzie charakter komplementarny, uzupełniający – spółka cywilna służyła do prowadzenia niewielkiej działalności gospodarczej, natomiast spółka jawna – do prowadzenia działalności gospodarczej w większym rozmiarze. Te dwie formy prowadzenia działalności gospodarczej nie konkurowały ze sobą, lecz się wzajemnie uzupeł Dz.U. nr 60, poz. 515 ze zm. Rozporządzenie to było wydane na podstawie art. 4 § 2 Kodeksu handlowego. 7. 8 Szerzej na ten temat: P. Bielski, Spółki handlowe jako przedsiębiorcy rejestrowi, „Prawo Spółek” 2001, nr 2 i 3; K. Kruczalak, Przedsiębiorstwo zarobkowe (gospodarstwo rolne) w większym rozmiarze, „Prawo Spółek” 1998, nr 1, s. 2..

(4) Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. 36. niały. Korespondował z tym charakter regulacji prawnych tych spółek. Spółka cywilna była regulowana niewielką liczbą przepisów, umieszczonych w kodeksie zobowiązań9. Regulacja prawna spółki jawnej, zawarta w Kodeksie handlowym, miała dużo bardziej złożony charakter, uwzględniający jej profesjonalny charakter, wynikający z prowadzenia przedsiębiorstwa w większym rozmiarze. Oceniając międzywojenny system rejestrowy przedsiębiorców, należy zwrócić uwagę na jego racjonalny charakter. Przedsiębiorcy „drobni”, faktycznie prowadzący działalność gospodarczą o charakterze lokalnym, podlegali obowiązkowi ujawnienia w odformalizowanej ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez organy gmin, a więc bliskich tym osobom. Obowiązek informacyjny był niewielki, co jednak korespondowało z małym znaczeniem gospodarczym, dotyczącym szerszego ujawniania danych na temat tej grupy przedsiębiorców. Przedsiębiorcy prowadzący działalność w większym rozmiarze, a więc z reguły o zasięgu regionalnym lub krajowym, podlegali profesjonalnemu rejestrowi handlowemu z obowiązkiem ujawniania dużo większej liczby informacji. Korespondowało to jednak z większym ciężarem gatunkowym prowadzonej działalności i zwiększonej potrzebie ochrony kontrahentów takich podmiotów, wynikającej z zasady ochrony bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Ten racjonalny charakter systemu rejestrowego przesądza o jego wysokiej ocenie merytorycznej, jako dostosowanej do rzeczywistych potrzeb obrotu gospodarczego. Międzywojenny system rejestrowy przedsiębiorców z naturalnych względów nie funkcjonował w okresie realnego socjalizmu (gospodarki nakazowo-rozdzielczej), gdyż w tym okresie działalność gospodarcza była prowadzona przede wszystkim przez tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej, a tylko w marginalnym zakresie przez tzw. jednostki gospodarki nieuspołecznionej, ewidencjonowane przez organy administracyjne. 3. System rejestrowy przedsiębiorców w Polsce w latach 1989–2000 Wprowadzenie zasady wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej dokonano na mocy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej10. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1989 r. i ta data oznacza początek budowy gospodarki wolnorynkowej w Polsce. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na reaktywację przedwojennego systemu rejestrowego, 9 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań. (Dz.U. nr 82, poz. 598). Regulacja prawna spółki cywilnej w Kodeksie zobowiązań była bardzo podobna do obecnie obowiązującej regulacji Kodeksu cywilnego.. Dz.U. nr 41, poz. 324 ze zm, dalej cytowana jako u.d.g.. 10.

(5) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 37. lecz ustanowił system odrębnych rejestrów dla poszczególnych form prowadzenia działalności gospodarczej. Spółki handlowe podlegały wpisowi do rejestru handlowego, funkcjonującego na podstawie przedwojennych regulacji prawnych. Przedsiębiorstwa państwowe i spółdzielnie podlegały wpisowi do odrębnych rejestrów – odpowiednio przedsiębiorstw państwowych i spółdzielni. Poszczególne kategorie innych osób prawnych posiadały swe odrębne rejestry. Osoby fizyczne i spółki cywilne, niezależnie od rozmiaru prowadzonej działalności, co do zasady podlegały obowiązkowi wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez organy gmin11. Od zasady obowiązku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej występowały liczne wyjątki, w szczególności zgłoszeniu do ewidencji nie podlegało: – podjęcie tzw. ubocznego zajęcia zarobkowego (art. 9 u.d.g.), – podjęcie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, ogrodnictwa i sadownictwa (art. 10 pkt 1 u.d.g.), – podjęcie działalności gospodarczej, która w myśl ustawy wymagała uzyskania koncesji (art. 10 pkt 3 u.d.g.), w takim przypadku przedsiębiorca12 był rejestrowy przez odpowiednie organy koncesyjne, – podjęcie działalności gospodarczej, która na podstawie odrębnych przepisów wymagała uzyskania zezwolenia (art. 10 pkt 4 u.d.g.) – w takim przypadku przedsiębiorca był rejestrowany przez odpowiednie organy zezwalające. Zakres informacji ujawnianych w ewidencji działalności gospodarczej był bardzo wąski, gdyż odpowiadał przedwojennemu modelowi, stworzonemu dla przedsiębiorców „drobnych”. Tak ukształtowany system rejestrowy przedsiębiorców charakteryzował się skrajną niefunkcjonalnością. Po pierwsze, sama mnogość rejestrów, i do tego prowadzonych przez zupełne różne organy sądowe i administracyjne powodowała utrudnienia dostępu do informacji. Po drugie sposób działania poszczególnych rejestrów był dalece nieefektywny13. Po trzecie, wadliwie ukształtowano system ewidencji działalności gospodarczej, obejmującej osoby fizyczne i spółki cywilne Regulacja prawna ewidencji działalności gospodarczej zawarta była w ustawie o działalności gospodarczej. 11. Ustawa o działalności gospodarczej początkowo posługiwała się pojęciem „podmiotu gospodarczego”, a dopiero później wprowadzono pojęcie „przedsiębiorcy”. Jednak dla przejrzystości wywodu, o czym była już mowa wcześniej, w niniejszym opracowaniu przyjęto formułę używania współczesnej terminologii. 12. Przykładem może być długie utrzymywanie bardzo niskiej wysokości grzywny, którą mogły nakładać sądy rejestrowe celem przymuszenia do wykonywania obowiązków informacyjnych. Ponieważ grzywna ta była podstawowym narzędziem wymuszania tych obowiązków, sady rejestrowe były w praktyce bezsilne wobec przedsiębiorców unikających wykonywania obowiązków informacyjnych, co podważało podstawowy sens istnienia systemu rejestracyjnego. 13.

(6) Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. 38. – bez względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej, a więc obejmującej także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w większym rozmiarze. Oznaczało to, że kontrahenci osób fizycznych i spółek cywilnych prowadzących działalność w większym rozmiarze mieli utrudniony dostęp do informacji o tych przedsiębiorcach, a zakres ujawnianych informacji był dalece niewystarczający w porównaniu do rozmiaru prowadzonej działalności. Po czwarte, umożliwienie spółkom cywilnym prowadzenia działalności gospodarczej w większym rozmiarze powodowało dużą liczbę problemów prawnych, wynikających z charakteru regulacji prawnej spółki cywilnej, niedostosowanej do profesjonalnej działalności gospodarczej. Zabrakło mechanizmu wymuszającego przekształcenie spółki cywilnej, prowadzącej działalność gospodarczą w większym rozmiarze, w spółkę jawną, stworzoną właśnie do prowadzenia przedsiębiorstwa w większym rozmiarze. 4. Założenia i ewolucja rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego Oczywiste braki systemu rejestrowego ukształtowanego w początkach lat 90. XX w. skłoniły ustawodawcę do prac nad stworzeniem nowego systemu. Wprowadziła go ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym14. Z uwagi na wielość prac niezbędnych do wprowadzenia tej ustawy, ustawodawca wprowadził bardzo długi okres vacatio legis, gdyż ustawa miała wejść w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.15, a więc po przeszło trzech latach od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Pierwotna wersja nowego systemu miała bez mała rewolucyjny charakter, gdyż zakładała zastąpienie dotychczasowych rejestrów jednym rejestrem przedsiębiorców, będącym częścią Krajowego Rejestru Sądowego (dalej KRS)16. Wszyscy przedsiębiorcy, niezależnie od formy prawnej czy rozmiaru działalności, mieli więc być objęci jednym rejestrem, prowadzonym do tego w systemie informatycznym, co oznaczało znaczne polepszenie dostępu do danych zawartych w rejestrze. KRS prowadzony jest przez sądy rejonowe (sądy gospodarcze rejestrowe), obejmujące swą właściwością obszar województwa lub jego część. Tekst pierwotny ustawy ukazał się w: Dz.U. z dnia 7 października 1997 r., nr 121, poz. 769. W czasie przygotowania niniejszego opracowania, obowiązuje t.j. opublikowany w: Dz.U. 2001, nr 17, poz. 209 ze zm. 14. Art. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. 1997, nr 121, poz. 770 ze zm.). 15. 16 Oprócz rejestru przedsiębiorców, w skład KSR wchodzą jeszcze dwa rejestry: 1) rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki społecznej, a także 2) rejestr dłużników niewypłacalnych..

(7) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 39. Jeszcze przed wejściem w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, pojawiły się głosy krytyczne wobec jej podstawowego założenia – jednego rejestru dla wszystkich przedsiębiorców17. Postulowano stworzenie systemu podobnego do przedwojennego, a więc podziału wszystkich przedsiębiorców na dwie grupy: – przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w mniejszym rozmiarze, którzy podlegaliby zgłoszeniu do odformalizowanej ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez gminy, – przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w większym rozmiarze, zobowiązanych do wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS. Za takim rozwiązaniem miały przemawiać następujące argumenty: – nie ma rzeczywistej potrzeby gospodarczej ujawniania w KRS danych dotyczących drobnych przedsiębiorców, a dla tej grupy taki obowiązek stanowi nadmierne i niepotrzebne obciążenie czasowe i kosztowe, – koszty utrzymania jednolitego systemu rejestracyjnego dla wszystkich przedsiębiorców są niewspółmierne z jego przydatnością dla obrotu gospodarczego, – początkujący przedsiębiorcy bardzo często muszą rezygnować z pierwotnego pomysłu i likwidować swoją działalność18 – a więc zmuszanie ich do ponoszenia kosztów i mitręgi związanej z uzyskaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS nie jest celowe, może wręcz zniechęcać do podejmowania działalności gospodarczej; dopiero kiedy ich pomysł się sprawdzi na rynku, a samo przedsiębiorstwo okrzepnie i osiągnie większe rozmiary – ma uzasadnienie merytoryczne wymaganie wpisu do sformalizowanego rejestru przedsiębiorców KRS, – pozostawienie drobnych przedsiębiorców w ewidencji działalności gospodarczej oznacza odciążenie KRS od wpisów bardzo licznej grupy przedsiębiorców drobnych, co zwiększy wydolność KRS i doprowadzi do skoncentrowania uwagi na przedsiębiorcach, prowadzących działalność gospodarczą w większym rozmiarze, grupie najbardziej istotnej z punktu widzenia potrzeb obrotu gospodarczego, – wprowadzenie do rejestru przedsiębiorców KRS około 2,5 mln osób fizycznych, dotychczas wpisywanych do ewidencji działalności gospodarczej grozi paraliżem KRS, co uderzy przede wszystkim w większych przedsiębiorców, dla. Por. P. Bielski, Podstawy organizacji i funkcjonowania rejestru przedsiębiorców – zagadnienia wybrane, „Rejent” 2000, nr 2, s. 26; P. Bielski, Spółki handlowe jako przedsiębiorcy rejestrowi, „Prawo Spółek” 2001, cz. I. nr 2, s. 8, cz. II, nr 3, s. 27; J. Frąckowiak, Ustawodawstwo dotyczące przedsiębiorców pod rządami zasady jedności prawa cywilnego, „Przegląd Prawa Handlowego” 2000, nr 11, s. 3; A.W. Wiśniewski, Przepisy o Krajowym Rejestrze Sądowym a reforma prawa handlowego (I), „Przegląd Prawa Handlowego” 1999, nr 4, s. 1. 17. 18 Według niektórych badań, nawet do 90% przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą jest zmuszonych do zamknięcia tej działalności w ciągu pierwszego roku lub zasadniczej zmiany pierwotnego pomysłu..

(8) Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. 40. których część wpisów do KRS ma charakter konstytutywny, a więc niezwykle istotny dla płynnego prowadzenia działalności gospodarczej. Pierwotnie zakładany model jednolitego systemu rejestrowego przedsiębiorców nie wszedł w życie. 30 listopada 2000 r. sejm uchwalił dwie ustawy: – o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, Prawa upadłościowego, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz ustawy – Prawo działalności gospodarczej19, – o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym20. Jedną z najbardziej istotnych zmian wprowadzonych w tych nowelizacjach było wprowadzenie tymczasowej regulacji prawnej, której istotą było opóźnienie o 1 rok objęcia osób fizycznych obowiązkiem wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS. W tym rocznym okresie przejściowym, osoby fizyczne podlegały, tak jak dotychczas, obowiązkowi rejestracyjnemu w ramach ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez gminy. Zamiarem ustawodawcy było pozostawienie dodatkowego okresu „ochronnego” dla rejestru przedsiębiorców KRS tak, aby mógł w tym czasie okrzepnąć organizacyjnie. Od 1 stycznia 2002 r. osoby fizyczne miały zostać objęte obowiązkiem wpisu do rejestru przedsiębiorców. Zwraca uwagę fakt, że zmiana o tak podstawowym znaczeniu została wprowadzona w ostatniej chwili, tuż przed wejściem w życie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Kolejna zmiana w systemie rejestrowym została dokonana na mocy ustawy z 14 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ustawy – Prawo działalności gospodarczej21. Zmiana ta polegała na przedłużeniu okresu przejściowego do 31 grudnia 2003 r. (a więc okres przejściowy uległ przedłużeniu o kolejne dwa lata). Z uwagi na datę publikacji ustawy w Dzienniku Ustaw oraz okres jej vacatio legis przez pierwsze 22 dni stycznia 2002 r. formalnie obowiązywał stan prawny, w myśl którego osoby fizyczne podlegają obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS. Trudno usprawiedliwić takie działanie ustawodawcy. Kolejna zmiana systemu rejestrowego została dokonana na mocy ustawa z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz 19 Dz.U. z 20 grudnia 2000 r., nr 114, poz. 1193; nowelizacja ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. 20 Dz.U. z 20 grudnia 2000 r., nr 114, poz. 1194; nowelizacja ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.. Dz.U. z dnia 8 stycznia 2002 r., nr 1, poz. 2. Nowelizacja ta weszła w życie po upływie 14 dni od publikacji (art. 5 tej ustawy), a więc 23 stycznia 2002 r. 21.

(9) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 41. niektórych innych ustaw22. Nowelizacja ta tym razem na stałe już wprowadziła obowiązek wpisywania osób fizycznych do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez gminy. Oznaczało to przyznanie, że rejestr przedsiębiorców KRS nie jest w stanie obsłużyć przeszło dwumilionowej rzeszy osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Pozytywnie należy ocenić realistyczne podejście ustawodawcy, który nie dopuścił do faktycznego paraliżu systemu KRS. Negatywnie należy ocenić wprowadzenie na stałe rozwiązania stricte tymczasowego. Fundamentalną wadą tego rozwiązania było nieuwzględnienie rozmiaru prowadzonej działalności w zakresie danych ujawnianych przez przedsiębiorców – osoby fizyczne. Oznaczało to, że osoby fizyczne, prowadzące działalność gospodarczą w większym rozmiarze, podlegają takim samym minimalnym obowiązkom informacyjnym, jak drobni przedsiębiorcy. Stanowiło to zagrożenie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. 5. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej Kolejna zmiana systemu rejestrowego przedsiębiorców wynikała z ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej23. Ustawa ta w art. 23 – art. 45, wprowadziła nowe przepisy dotyczące ewidencji działalności gospodarczej, przy czym przepisy te wejdą w życie 1 stycznia 2007 r.24 W stosunku do dotychczasowego stanu rzeczy wprowadzono przede wszystkim następujące zmiany: – znacznie zwiększono zakres obowiązku informacyjnego, spoczywającego na osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, – Ewidencję Działalności Gospodarczej ukształtowano jako jednolity, ogólnopolski system informatyczny, pozostawiając jako organy ewidencyjne gminy. Zwiększenie obowiązku informacyjnego wynika z porównania odpowiednich regulacji. Obecnie obowiązujący (do 31 grudnia 2006 r.) art. 7b. ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej przewiduje, że zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać: – oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, – oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania – również wskazanie tego Dz.U. z 18 grudnia 2003 r., nr 217, poz. 2125. Nowelizacja ta weszła w życie 1 stycznia 2004 r. (art. 9 tej ustawy). 22. Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm. Ustawa ta weszła co do zasady w życie 21 sierpnia 2004 r.. 23. Do 31 grudnia 2006 r. w zakresie ewidencji działalności gospodarczej obowiązują art. 7–7i ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.). 24.

(10) 42. Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, o którym mowa w art. 11 ust. 1, – określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), – wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Art. 27 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mający wejść w życie 1 stycznia 2007 r. wymaga, by wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji zawierał: – firmę przedsiębiorcy oraz jego numer PESEL, o ile taki posiada, – numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile taki posiada, – oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu, adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adres, pod którym jest wykonywana działalność gospodarcza, a jeżeli przedsiębiorca wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania – adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony, – określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), – informacje o istnieniu lub ustaniu małżeńskiej wspólności majątkowej, – informacje o umowie spółki cywilnej, jeżeli taka została zawarta, – dane stałego pełnomocnika, uprawnionego do prowadzenia spraw przedsiębiorcy, o ile przedsiębiorca udzielił takiego pełnomocnictwa. Art. 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, że wpisowi do ewidencji podlegają: – firma przedsiębiorcy, – numer identyfikacji podatkowej (NIP), – oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu do doręczeń przedsiębiorcy, adres, pod którym jest wykonywana działalność gospodarcza, a jeżeli przedsiębiorca wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania – adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony, – określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), – informacje o istnieniu lub ustaniu małżeńskiej wspólności majątkowej, – informacje o ograniczeniu lub utracie zdolności do czynności prawnych, – informacje o ogłoszeniu upadłości, umorzeniu i zakończeniu tego postępowania, – informacje o wszczęciu postępowania naprawczego, – informacje o udzieleniu, zmianie i cofnięciu koncesji, – informacje o stwierdzeniu wygaśnięcia koncesji, jeżeli przepisy ustaw odrębnych przewidują wydanie takiej decyzji, – informacje o wpisie do rejestru działalności regulowanej oraz o wykreśleniu z rejestru,.

(11) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 43. – informacje o uzyskaniu zezwolenia lub licencji i ich cofnięciu, – informacje o umowie spółki cywilnej, jeżeli taka została zawarta, – dane stałego pełnomocnika, uprawnionego do prowadzenia spraw przedsiębiorcy, o ile przedsiębiorca udzielił takiego pełnomocnictwa, – informacja o ustanowieniu kuratora. Dane, o których mowa w ust. 1 pkt 6, 7, 9–12 i 15, podlegają wpisowi z urzędu. Takie rozszerzenie obowiązku informacyjnego ma pełne uzasadnienie w przypadku osób fizycznych, prowadzących działalność w większym rozmiarze. Pojawia się jednak wątpliwość, czy konieczne jest ujawnianie wszystkich tych informacji w przypadku drobnych przedsiębiorców. Stworzenie Ewidencji Działalności Gospodarczej jako jednolitego, ogólnopolskiego systemu informatycznego, oznacza konieczność poniesienia bardzo dużych nakładów na przygotowanie i wdrożenie takiego systemu. Pojawia się fundamentalna wątpliwość, czy jest celowe przeznaczanie szczupłych środków budżetowych na taki cel. Należy zwrócić uwagę, że administracja państwowa dysponuje już ogólnopolskimi systemami informatycznymi, w których gromadzone są dane dotyczące osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Są to systemy informatyczne aparatu skarbowego, ZUS oraz GUS. 6. System rejestrowy przedsiębiorców w innych wybranych krajach* 6.1. Wielka Brytania i Irlandia – system anglosaski. W Wielkiej Brytanii występuje kilka form prawnych prowadzenia działalności gospodarczej25. Zaliczyć do nich należy26: – jednoosobowego przedsiębiorcę (sole trader), – spółkę osobową (partnership), – spółkę osobową z ograniczoną odpowiedzialnością niektórych wspólników (limited partnership), * W tej części opracowania wskazano jedynie na podstawowe cechy charakterystyczne systemów rejestrowych wybranych państw. Autorzy świadomie nie omawiają ich dokładnie, gdyż nie jest to celem niniejszego opracowania. Celem punktu 6 jest jedynie wskazanie na różnorodność rozwiązań i określenie pewnych ogólnych trendów, pozwalających na sformułowanie postulatów de lege ferenda dla ustawodawcy polskiego. 25 O podejmowaniu działalności gospodarczej w krajach europejskich, por. K. Wach, Jak założyć firmę w Unii Europejskiej, Kraków 2004. 26. Por. F. Lyall, Introduction to Britis Law, Baden-Baden 2002, s. 282 i nast..

(12) Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. 44. – spółkę osobową z ograniczoną odpowiedzialnością wspólników (limited liability partnership) – spółkę kapitałową (limited liability company)27. Podstawowe znaczenie dla podjęcia działalności gospodarczej jako przedsiębiorca, wspólnik spółki osobowej oraz wspólnik spółki osobowej z ograniczoną odpowiedzialnością ma posiadanie statusu osoby samozatrudnionej (self-employment) (www.direct.gov.uk). Osoba taka zobowiązana jest do zarejestrowania się w urzędzie podatkowo-celnym (Her Majesty Revenue & Customs). Dokonanie powyższego obowiązku nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Jednoosobowy przedsiębiorca dokonuje obowiązku rejestracyjnego poprzez złożenie odpowiedniego wniosku na formularzu elektronicznym do organu podatkowo-celnego. Spółki osobowe nie stanowią odrębnego od wspólników podmiotu prawa. Spółki mają charakter umowy cywilnoprawnej zawartej przez osoby, które posiadają status osoby samozatrudniającej się. Nie istnieje zatem obowiązek rejestrowania spółki jako takiej. Należy przyjąć, że jedyny obowiązek rejestracyjny dotyczy wspólników tak jak w przypadku przedsiębiorców. Spółka osobowa z ograniczoną odpowiedzialnością (LLP) ma osobowość prawną i podlega obowiązkowi rejestracyjnemu w tzw. Companies House będącym urzędem administracji centralnej odpowiedzialnym za przeprowadzanie procedury rejestracyjnej niektórych spółek. Rejestracji w tym urzędzie podlega też spółka osobowa z ograniczoną odpowiedzialnością niektórych wspólników. Spółka kapitałowa (bez względu na typ)28 podlega rejestrowi w Companies House. Formy instytucjonalne prowadzenia działalności gospodarczej w Irlandii są zbliżone do brytyjskich, lecz system rejestracyjny wykazuje różnice. Działalność gospodarcza może być prowadzona w następujących formach29: – jednoosobowy przedsiębiorca (sole trader), – spółka osobowa (partnership)30, – spółka osobowa z ograniczoną odpowiedzialności (limited liability partnership)31, – spółki kapitałowe (companies)32. 1989 Companies Act.. 27. 28 29. Private limited companies, Public limited companies (plcs), Private unlimited companies.. Por. B. Doolan, Principles of Irish Law, Gill & Macmillan 2003, s. 398–443.. 30. 1890 Partnership Act.. 1907 Limited Partnership Act.. 31. 32. 1963 Companies Act..

(13) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 45. Co do zasady, obowiązek rejestracyjny dotyczy jedynie spółek kapitałowych bez względu na ich typ oraz spółek osobowych z ograniczoną odpowiedzialnością. Rejestracja odbywa się w poprzez wypełnienie internetowego formularza i przesłania go do Urzędu Rejestracji Spółek (Companies Registration Office, www.cro.ie). Jest to centralny organ administracji rządowej zajmujący się rejestracją niektórych spółek. Spółki osobowe i jednoosobowi przedsiębiorcy nie podlegają rejestracji. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której jednoosobowy przedsiębiorca działa w obrocie gospodarczym pod inną nazwą niż jego nazwisko lub w której wspólnicy spółki osobowej działają w obrocie gospodarczym pod inną nazwą, niż ich nazwiska. Wtedy konieczne jest zarejestrowanie tej nazwy w Rejestrze Nazw Handlowych będącym częścią Urzędu Rejestracji Spółek. Celem regulacji jest ujawnienie danych przedsiębiorców. Powyżej wskazaną procedurę rejestracyjną może przeprowadzić każdy przedsiębiorca lub spółka osobowa, jeśli chce, a nie wynika to z przepisów prawnych. Z powyższych uwag wynika, że problematyka prawna rejestrowania spółek w Wielkiej Brytanii i Irlandii ma charakter specyficzny. Specyfika ta polega na braku ogólnego rejestru przedsiębiorców33. Obowiązkowi rejestracyjnemu podlegają jedynie spółki kapitałowe i niektóre spółki osobowe. Ustawodawca brytyjski i irlandzki wyszedł z założenia, że w praktyce obrotu gospodarczego jedynie największe podmioty powinny spełnić obowiązki wynikające z rejestracji. W przypadku mniejszych przedsiębiorców, nie jest to potrzebne. Warto jednocześnie zwrócić uwagę na specyficzne uregulowanie spółki osobowej (partnership), a raczej jego brak. Otóż, nie ma ona charakteru podmiotowego, zbliża się do spółki cywilnej w rozumieniu polskiego (a także niemieckiego) porządku prawnego. Spółka osobowa w systemie anglosaskim opiera się na umowie wspólników (w dowolnej zresztą formie), nie jest podmiotem prawa, zatem logiczne wydaje się, że nie występują względem niej obowiązki rejestracyjne. 6.2. Niemcy i Szwajcaria – system kontynentalny. Działalność gospodarczą w Niemczech można prowadzić m.in. w następujący sposób: – mały przedsiębiorca będący osobą fizyczną („Kleingewerbetreibende” = „KGT”), – przedsiębiorca zarejestrowany będący osobą fizyczną („eingetragen Kaufmann“ = „e.K.”, „e.Kfm.”, „e.Kfr.”), 33 A. Całus, Przewodnik po źródłach i podstawowych instytucjach prawa prywatnego (handlowego) w systemach prawnych Europy kontynentalnej, Wielkiej Brytanii i USA, Warszawa 1992, s. 359.

(14) Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. 46. – spółka cywilna (Gesellschaft bürgerlichen Rechts – GbR), – spółka jawna (offene Handelsgesellschaft, oHG), – spółka komandytowa (Kommanditgesellschaft, KG), – spółka partnerska (Partnerschaftsgesellschaft), – spółka komandytowo-akcyjna, – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (Gesellschaft mit beschrankter Haftung, GmbH), – spółka akcyjna (Aktiengesellschaft, AG). Prawodawca niemiecki wprowadził dwa, a właściwie trzy rodzaje rejestrów. Rejestrem podstawowym jest Rejestr Handlowy34. Do jego sekcji A (Ableitung A) wpisuje się tzw. zarejestrowanych przedsiębiorców, spółki jawne oraz spółki komandytowe. Do sekcji B (Ableitung B) wpisywane są spółki kapitałowe, tj. z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne oraz spółki komandytowo-akcyjne. Rejestr handlowy prowadzony jest przez sądy lokalne (Amtsgericht). Jeśli przedsiębiorca prowadzi przedsiębiorstwo małych rozmiarów, nie musi rejestrować się w rejestrze handlowym. W takim wypadku wystarczające jest zarejestrowanie się w urzędzie handlowym (Gewerbeamt). Chodzi o przedsiębiorców, którzy ze względu na rodzaj swego przedsiębiorstwa nie wymagają zastosowania regulacji „kupieckich”. Zbliżone rozwiązanie funkcjonuje w Szwajcarii35. Generalną zasadą jest obowiązek wpisu do rejestru handlowego osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, wszystkich spółek handlowych, spółdzielni i innych. Wyjątkiem od obowiązkowego wpisu do rejestru objęte są osoby fizyczne prowadzące przedsiębiorstwo handlowe, które nie osiąga określonego przychodu, bądź ze względu na rodzaj i rozmiary nie wymaga prowadzenia kupieckiego i uporządkowanej księgowości. Cechą charakterystyczną systemu rejestrowego w Niemczech i Szwajcarii jest objęcie obowiązkiem rejestracji wszystkich przedsiębiorców w ogólnym rejestrze handlowym. Jednocześnie wprowadza się pewien wyłom, zwalniając niektóre podmioty z tego obowiązku. Zwolnienie to jednak ma charakter przedmiotowy. Jest ono determinowane niewielkim zakresem działalności, małym rozmiarem przedsiębiorstwa, osiąganiem niskiego przychodu lub kwalifikacją podejmowanych przez przedsiębiorcę działań jako niekupieckich. Pozostawienie niektórych przedsiębiorców poza ogólnym rejestrem handlowym nie oznacza, że nie są oni wcale rejestrowani. Podlegają oni obowiązkowi rejestracyjnemu w innym rejestrze, gdzie wymogi są mniej rygorystyczne, a procedury ułatwione.. 34. A. Całus, op. cit., s. 343.. Ibidem, s. 347.. 35.

(15) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 47. 6.3. Inne wybrane państwa – wzmianka. Podobne jak w Niemczech i Szwajcarii rozwiązanie przewiduje też prawo włoskie. Zgodnie z art. 2083 włoskiego Kodeksu cywilnego można wyróżnić małych przedsiębiorców (piccoli imprenditore), którzy zwolnieni są z obowiązku wpisu do rejestru handlowego. Należą do nich osoby uprawiające ziemię orną, rzemieślnicy, drobni kupcy i inne osoby wykonujące działalność na podstawie pracy własnej rodziny. Odmiennie przedmiotową problematykę uregulowano we Francji. Francja prowadzi jeden ogólny rejestr handlowy i spółek, do którego obowiązani są wpisywać się wszyscy kupcy (przedsiębiorcy), zarówno osoby fizyczne, jak i spółki, za pośrednictwem Centrum Formalności Przedsiębiorstw36. Zupełnie inaczej tę problematykę uregulowano w Japonii, gdzie dla każdego typu przedsiębiorcy prowadzony jest odrębny rejestr37. 7. Wnioski Podstawowym wnioskiem wynikającym z przeprowadzonej analizy jest negatywna ocena polskiego ustawodawcy, który w podstawowym dla działalności gospodarczej zagadnieniu systemu rejestrowego nie potrafił zdobyć się na przemyślaną i spójną politykę. Trudno uzasadnić tak częste zmiany ustawodawcze, tym bardziej że brakuje racjonalnej myśli przewodniej w tych zmianach. Nie można także nie mieć wątpliwości co do rozwiązań wprowadzonych przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, które mają wejść w życie 1 stycznia 2007 r. Zasadność wprowadzenia Ewidencji Działalności Gospodarczej jako ogólnopolskiego systemu informatycznego budzi podstawowe wątpliwości – wręcz można postawić tezę, że jest on zbędny, przynajmniej na tym etapie rozwoju gospodarczego. Z punktu widzenia systemowego, w zupełności wystarczałby system wprowadzający podział przedsiębiorców – osób fizycznych na dwie kategorie: – tzw. drobnych przedsiębiorców, prowadzących działalność gospodarczą w niewielkim rozmiarze, którzy podlegali wpisowi do prostej i odformalizowanej ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez gminy, – tzw. przedsiębiorców rejestrowych, prowadzących działalność gospodarczą w większym rozmiarze, którzy podlegaliby wpisowi do rejestru przedsiębiorców KRS, jednocześnie podlegając większym obowiązkom informacyjnym.. 36 N. Guimezanes, Introduction au droit francais, Baden-Baden 1999, s. 280–283, K. Wach, op. cit., 129.. H. Oda, Japanese Law, Oxford 1999, s. 226.. 37.

(16) 48. Filip Grzegorczyk, Grzegorz Miś. Wprowadzenie takiego systemu rejestrowania przedsiębiorców pozwoliłoby na: – objęcie większych przedsiębiorców sprawdzonym rozwiązaniom rejestru przedsiębiorców KRS, bez konieczności ponoszenia większych nakładów, gdyż system KRS był projektowany na podstawie założenia, że będzie obejmował osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Oznaczałoby to także zwiększenie obowiązków informacyjnych dla tej grupy przedsiębiorców, co jest jednak pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, – rezygnację z budowy ogólnopolskiego systemu informatycznego, co oznaczałoby znaczne oszczędności finansowe – środki te mogłyby być wykorzystane dla polepszenia funkcjonowania istniejących już systemów informatycznych, – pozostawienie dotychczasowych zasad (prostych i odformalizowanych) ewidencji działalności gospodarczej – ale już tylko dla drobnych przedsiębiorców. Z punktu widzenia obrotu gospodarczego oznaczałoby to: – stworzenie racjonalnego i przejrzystego systemu rejestrowego przedsiębiorców, uwzględniającego rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej, – dostosowanie obowiązków informacyjnych przedsiębiorców do rozmiaru prowadzonej działalności gospodarczej: drobni przedsiębiorcy – minimalne obowiązki informacyjne, więksi przedsiębiorcy – większe obowiązki informacyjne, – brak zmian dotykających około dwumilionową grupę drobnych przedsiębiorców. Z punktu widzenia administracji państwowej oznaczałoby to: – zaoszczędzenie niebagatelnych kwot, niezbędnych do stworzenia ogólnopolskiego systemu informatycznego, – brak konieczności zwiększenia zatrudnienia w administracji rządowej (centrum systemu informatycznego) oraz w administracji samorządowej (obsługa jednostek terenowych systemu informatycznego), wynikającej z wprowadzania ogólnopolskiego systemu informatycznego, – pojawienie się zaoszczędzonych kwot, możliwych do wykorzystania w innych, zdecydowanie bardziej potrzebnych projektach, – uniknięcie kosztów politycznych, związanych z bardzo prawdopodobnymi kłopotami we wdrożeniu nowego systemu informatycznego oraz niezadowolenia przedsiębiorców – osób fizycznych, zmuszonych do uzupełniania danych osobowych w wyniku rozszerzenia obowiązków informacyjnych. The Polish System of Registering Entrepreneurs – The Evolution of and a Comparison with Other Countries The authors focus on the Polish system of registering entrepreneurs from a historical and comparative perspective, and discuss how the system functions. Their analysis allows them to critique the current system in Poland (which is bad) and then put forth some new ideas. They divide entrepreneurs into two categories: small business entrepreneurs.

(17) Polski system rejestrowy przedsiębiorców…. 49. registered in the Record of Economic Activity, and registered entrepreneurs who should be obliged to register their business in the National Court Register, according to provisions concerning commercial partnerships and companies..

(18)