Małgorzata Jaremko
Efektywność planowania budżetu w
jednostkach samorządu
terytorialnego
Ekonomiczne Problemy Usług nr 37, 56-62
NR 547 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 37
_______ ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO
2009
MAŁGORZATA JAR EM K O
Państwowa Wyższa S/koia Zawodowa im. St. Staszica w Pile
EFEKTYWNOŚĆ PLANOWANIA BUDŻETU W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Wprowadzenie
Dochody budżetowe stanowią podstawowe źródło finansowania planowanych wydat ków jednostek samorządu terytorialnego (jst) - zgodnie z zasadą równowagi budżetowej. Zmiany w dochodach wprowadzane w trakcie roku budżetowego znajdują swoje odzwier ciedlenie w zmianach w ydatków. Dlatego planowanie dochodów budżetowych jest priory tetowym etapem w planowaniu finansów jst.
Aby ustalić, które kategorie dochodów są najtrudniejsze do zaplanowania, należy po równać wielkości dochodów planowanych, zawartych w uchwale budżetowej, oraz wielko ści dochodów faktycznie wykonanych. Następnie należy obliczyć, które z poszczególnych rodzajów dochodów mają największe znaczenie dla zmian w kwocie dochodów ogółem. Celem opracowania jest próba stworzenia narzędzia umożliwiającego taką analizę.
W pierwszej części scharakteryzowano pokrótce procedurę planowania budżetu jst oraz dochody budżetowe. Następnie przedstawiona została konstrukcja proponowanych wskaźników i ich interpretacja, a na koniec przykład ilustrujący praktyczne zastosowanie zbudowanego narzędzia badawczego.
Procedura planowania budżetu
Budżet jst jest rocznym planem dochodów' i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki1.
Art. 179 ustawy o finansach publicznych przyznaje zarządówr jst wyłączną kompe tencję do przygotowania projektu uchwały budżetowej. Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację o stanie mienia komunalnego zarząd przedstawia regional- * •
1 Art. 165 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU 249, poz. 2104 z późn. zm.).
• W ślad za art. 2 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ilekroć w tej części opracowania jest mowa
Efektywność planowania hudtetu w jednostkach samorządu terytorialnego 57
nej izbic obrachunkowej oraz organowi stanowiącemu jst. najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy’.
Uchwałę budżetową organ stanowiący jst uchwala przed rozpoczęciem roku budżeto wego. a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż. do dnia 31 marca roku budżetowego''. W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w tym terminie, regional na izba obrachunkowa w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet jst w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, podstawą gospodarki finansowej jest jej projekt5.
Art. 179 ustawy o finansach publicznych zapewnia zarządowi jst wyłączną inicjatywę w sprawie zmian tej uchwały. Przygotowany przez zarząd projekt uchwały zmieniającej uchw ałę budżetową jest przedstaw iany organowi stanowiącemu. Organ stanowiący, w ra mach swoich kompetencji, głosuje nad przyjęciem tej uchwały.
Zgodnie z przedstawioną procedurą, prace nad uchwałą budżetową rozpoczynają się na kilka miesięcy przed jego uchwaleniem. Zarząd jst określa w budżecie, w jaki sposób bę dzie w danym roku budżetowym realizował nałożone zadania oraz skąd pozyska niezbędne na ten cel środki. Projektując i realizując budżet, nie jest w pełni samodzielny zarówno w ustalaniu źródeł i wysokości dochodów, jak i realizacji wydatków. Znaczna ich część ma obligatoryjny charakter, a wydatkowanie środków publicznych wiąże się z zachowaniem określonych przepisami procedur. Ponadto, w trakcie roku budżetowego, specyfika budże tu jako planu finansowego wymusza na jst konieczność dokonywania zmian w uchwale budżetowej. Ustawa o finansach publicznych wskazuje, w jaki sposób budżet może zostać zmieniony, co podkreśla dodatkowo charakter budżetu jako instrumentu planistycznego.
Jst korzystają więc z przysługującego im prawa do zmian budżetu w trakcie roku budżetowego i bieżącego dostosowywania go do faktycznego stanu finansów. Jego rzeczy wista struktura powstaje dopiero z chwilą zakończenia roku budżetowego, a faktycznie zre alizowane dochody i wydatki poniesione przez daną jst przedstawione zostaną w rocznym sprawozdaniu6.
Zmiany w dochodach wprowadzane w trakcie roku budżetowego znajdują swoje od zwierciedlenie w zmianach wydatków. Z tego względu planowanie dochodów budżetowych wydaje się mieć ważniejsze znaczenie w porównaniu do planowania wydatków. Jst, planu jąc do realizacji w danym roku budżetowym określoną kwotę wydatków, musi dyspono wać odpowiednią kwotą dochodów, z których te wydatki zostaną sfinansowane. Zgodnie z zasadą równowagi budżetowej - wydatki powinny być dostosowane do dochodów. Z tego względu badanie procesu planowania budżetowego w jst należy rozpocząć od badania pla nowania dochodów budżetowych. * 1
5 Art. 181 ustawy o finansach publicznych. 4 Art. 182 ustawy o finansach publicznych.
1 Art. 183 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych. 4 Art. 199 ustawy o finansach publicznych.
58 Małgorzata Jaremko
Charakterystyka dochodów budżetowych
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 167 ust. 2 wyróżnia dochody własne jst, należne im w całości, oraz subwencje ogólne i dotacje przekazywane samorządom z bu dżetu państwa. W bardziej szczegółowy sposób źródła dochodów jst określa ustawa z dnia
13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego7. Zgodnie z art. 3 tej ustawy, dochodami jst o charakterze obligatoryjnym są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa. Natomiast dodatkowe źródła dochodów mogą stanowić środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, środki po chodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki określone w odrębnych przepisach. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego formułuje także zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów'. Pośrednio wskazuje na potencjalne problemy związane z planowaniem tych dochodów, a wynikające ze specyfiki danego źródła docho dów. Na przykład wysokość subwencji, które jst otrzymują z budżetu państwa, ustalana jest w ustawie budżetowej, a projekt uchwały budżetowej jst opiera się w tym zakresie na projekcie budżetu państwa. Stąd rozbieżności między pierwotnym planem a faktycznym wykonaniem dochodów' otrzymywanych z tego właśnie źródła.
Budowa wskaźników
W celu ustalenia, które kategorie dochodów były najtrudniejsze do zaplanowania, należy dokonać porównania wielkości dochodów planowanych, zawartych w uchwale bud żetowej, oraz wielkości faktycznie wykonanych, przedstawionych w sprawozdaniu z wy konania budżetu za dany rok budżetowy. Do tego rodzaju analizy można zastosować sta tystyczne miary dynamiki, ponieważ dane dotyczące planu i wykonania budżetu stanow ią swoisty szereg czasowy, zawierający informacje odnośnie do zmiany badanego zjawiska w czasie. Moment t0 oznacza dzień uchwalenia i początku obowiązywania budżetu. Ana logicznie - wielkość planowanego dochodu (DP) to wielkość badanego zjawiska w okre sie bazowym. Z kolei tt oznacza dzień realizacji budżetu (31 grudnia), wyrażony liczbowo w sprawozdaniu jako w ielkość wykonanego dochodu (DHr).
Do budowy wskaźnika umożliwiającego ocenę efektywności planowania budże towego w jst wykorzystane zostały przyrost absolutny (DW - DP) i przyrost względny [(DW-DP)iDP)].
Ponieważ celem badania jest ustalenie, co powoduje zmiany w dochodach budżeto wych, należy wskazać, które z poszczególnych źródeł dochodów mają największy udział w generowaniu tych zmian. W tym celu konieczne jest obliczenie, jaki udział w zmianie dochodów ogółem miały zmiany w kwocie określonego rodzaju dochodów. Dalsza analiza uwzględnia więc podział dochodów jst na poszczególne działy klasyfikacji budżetowej.
59
Efektywność planowania budżetu w jednostkach samorządu terytorialnego
ale analogiczne postępowanie może zostać przeprowadzone z wykorzystaniem dowolnej klasyfikacji dochodów*.
Nic ma tu jednak możliwości obliczenia prostego udziału (wyrażonego w procentach), ponieważ:
- jeśli w danym dziale nie ma dochodów planowanych, to przyrost względny jest niemożliwy do obliczenia - w mianowniku występuje zero,
- jeśli nastąpił spadek jednej z badanych wielkości, udział procentowy nie odzwier ciedla faktycznego wpływu zmiany dochodów danego działu w zmianie dochodów ogółem.
Z przyczyn przedstawionych powyżej, wskaźniki dynamiki obliczane są dla docho dów ogółem, ale z pominięciem działu dochodów poddawanego analizie. W ten sposób określone zostają dochody budżetu, gdyby w analizowanym dziale nie planowano i nie zre alizowano dochodów. Pominięta w' ten sposób zostaje również zmiana dochodów ogółem w ynikająca ze zmiany dochodów tego właśnie działu - im większa ta zmiana, tym mniejsza różnica pomiędzy planem i wykonaniem.
Następnie tak uzyskane wskaźniki dynamiki dzielone są przez wskaźniki dynami ki dla całych dochodów. W ten sposób można wyznaczyć, jaki był udział danego działu w zmianie dochodów ogółem. Przedstawiają to poniższe formuły:
1. Wskaźnik liczony przyrostami absolutnymi { D W -d w )-(D P -d p )
D W -D P 2. Wskaźnik liczony przyrostami względnymi
(DW -d w )-{ D P -d p ) P P -d p PW - PP
PP gdzie:
dw wykonanie dochodów w danym dziale, dp - plan dochodów w danym dziale.
Interpretacja
Wartością środkową zbudowanych wskaźników jest I, która oznacza, że dochody osiągane w danym dziale nie mają wpływu na zmianę (różnicę między planem a wykona
1 Wymóg stosowania klasyfikacji budżetowej wynika z art. 16 ustawy o finansach publicznych. Zgod nie z tym przepisem dochody publiczne klasyfikuje się według działów i rozdziałów - określających rodzaj działalności, oraz paragrafów - określających rodzaj dochodu.
6 0 Małgorzata Jaremko
niem) wartości dochodów ogółem. Im bardziej wartość wskaźnika odbiega od jedności, tym większy jest udział zmiany dochodów danego działu w zmianie dochodów ogółem.
Interpretacja uzyskanych wartości wskaźnika uwzględnia różne kierunki zmian za równo dochodów danego działu, jak i dochodów ogółem.
Tabela 1 Interpretacja wskaźnika liczonego przyrostami absolutnymi
Zmiana dochodów w dziale
Dodatnia Ujemna
E wskaźnik mniejszy od 1 - pominięcie wskaźnik większy od 1 - pominięcie zmiany
J U
c zmiany w dochodach tego działu zmniej- w dochodach tego działu zwiększa zmia-g) ?3
-a sza zmianę dochodów ogółem, im większa nę dochodów ogółem, im większa zmiana > zmiana w dziale, tym mniejsza wartość w dziale, tym w iększa wartość wskaźnika •c
■3! wskaźnika (większa odległość od 1) (większa odległość od 1)
n wskaźnik w iększy od 1 - pominięcie wskaźnik mniejszy od 1 - pominięcie
zmia-c zmiany w dochodach tego działu zwiększa ny w dochodach tego działu zwiększa
zmia-c
c a co zmianę dochodów ogółem, im większa nę dochodów ogółem, im większa zmiana
.£ 3* zmiana w dziale, tym większa wartość w dziale, tym mniejsza wartość wskaźnika N wskaźnika (większa odległość od 1) (większa odległość od 1)
Źródło: opracowanie własne.
W analogiczny sposób należy interpretować wskaźniki liczone przyrostami względ nymi, z tym że wystąpią pewne różnice w klasyfikacji wskaźników tych działów, w których nie było planu, a jest wykonanie dochodów. Przyrost bezwzględny jest w takiej sytuacji zawsze dodatni, ale nie ma możliwości zaklasyfikowania zmiany w dochodach danego działu na podstaw ie wartości przyrostu względnego. Należy wówczas dokonać interpretacji wskaźnika tak jak dla dodatniej zmiany dochodów' danego działu.
Przykład
W przykładzie wykorzystano publikowane przez gminy w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uchwały budżetowe na 2005 rok oraz sprawozdania z wy konania budżetu za 2005 rok. Zgromadzono w ten sposób dane o 105 gminach i tylko te gminy stanowiły próbę badawczą’.
Na podstawie przeprowadzonego badania uzyskano informacje o efektywności plano wania dochodów budżetowych przez gminy województwa wielkopolskiego. Obszar zmien ności (rozpiętość wskaźnika, różnica pomiędzy wartościami maksymalną a minimalną)
Efektywność planowania budżetu w jednostkach samorządu terytorialnego 61
wskazuje na największe zmiany w kwocie dochodów w danym dziale. Potwierdzają to inne miary, np. odchylenie średnic i standardowe, współczynnik zmienności.
Rys. 1. Obszary zmienności wskaźników Źródło: opracowanie własne.
Oba wskaźniki niosą podobną informację, mimo że wskaźnik oparty na przyroście bezwzględnym jest prostszy w budowie. Jest on ponadto łatwiejszy do interpretacji, gdyż nie ma problemu klasyfikacji zmiany dochodów w działach, w których nie było planu.
Zgodnie z przedstawionymi na wykresie danymi, największa zmiana kwoty do chodów wystąpiła w następujących działach: 010 (rolnictwo i łowiectwo). 600 (transport i łączność), 756 (dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem), 852 (pomoc społeczna), 853 (pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej), 900 (gospodarka komu nalna i ochrona środowiska).
Należy jednak pamiętać, że przedstawiony przykład ma charakter wyłącznie ilustra cyjny. Ze względu na zakres czasowy oraz niereprezentatywność próby poddanej bada niu. nic jest możliwe, na podstawie przedstawionych danych, wysunięcie jednoznacznych wniosków odnośnie do rzeczywistej, aktualnej efektywności planowania budżetowego gmin województwa wielkopolskiego. Dodatkowym ograniczeniem jest również fakt, że nie wszystkie gminy realizują jakiekolw iek dochody we wszystkich działach, co dodatkowo ogranicza zakres badania. Należy również dokonać analizy wyników z uwzględnieniem przedstawionej w tabeli klasyfikacji zmian dochodów.
62 Małgorzata Jaremko
Podsumowanie
Prace nad budżetem jst rozpoczynają się w drugiej połowie roku poprzedzającego rok budżetowy, kiedy nie są jeszcze z.nane dane dotyczące wykonania bieżącego budżetu, nie ma zatem możliwości wzorowania się wyłącznie na danych historycznych. Zmiany doko nujące się w społeczeństwie, gospodarce i przestrzeni danej jednostki wpływają na poziom faktycznie realizowanych dochodów. Będą one widoczne, między innymi, w różnicach po między uchwałą budżetową a sprawozdaniem z wykonania budżetu.
Zaproponowane w opracowaniu wskaźniki pozwalają na ustalenie, jakiego rodzaju dochody budżetowe jst zostały zrealizowane w sposób odbiegający od planu, ale również - w którym przypadku ta zmiana była największa. Możliwe jest ponadto wykorzystanie wskaźników do porównania efektywności planowania budżetowego przez poszczególne jst, nie tylko planowania poszczególnych rodzajów' dochodów.
Przedstawione w opracowaniu wskaźniki stanowią dopiero narzędzie badawcze, a ich wykorzystanie na większej próbie - początkowy etap badania. Dalekosiężnym celem autor ki jest ustalenie czynników' wpływających na zmiany budżetu w ciągu roku - które katego rie dochodów' i wydatków (które działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej) są najtrudniejsze do zaplanowania i jakie są tego przyczyny.
Bibliografia
Dzienniki Urzędowe Województwa Wielkopolskiego z 2004. 2005 i 2006 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (DzU 203 poz. 1966 z póżn. zm.).
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU 249 poz. 2104 z późn. zm.).
LOCAL GOVERNMENTS* BUDGET PLANNING EFFICIENCY Summary
Most local governments underestimate their revenues and expenses. As the expenses should be financed from the revenues (in accordance with budget balancing principle), the process o f
Revenues planning seems to be of more significance. To establish, which o f the local gover nments’ revenues arc most difficult to plan, the revenues planned at the beginning o f the year and actually executed during this year should be compared.
In search o f a tool which would allow to analyse the difference between budget planning and realization, some indicators based on statistical measures o f dynamics had been constructed.
The suggested indicators allow to ascertain, which if the local governments’ revenues were executed differently from the plan and in which case this difference was the largest.
The indicators are only a means o f research, and their further use - still an opening step o f analysis.
