Zakres i cel nadzoru właścicielskiego w kontekście gospodarowania nieruchomościami gminy w Polsce
11
0
0
Pełen tekst
(2) Bartłomiej Marona. 90. nych gminach miejskich, tj. Warszawie, Gdyni, Poznaniu, Wrocławiu oraz Rudzie Śląskiej. 2. Cele nadzoru właścicielskiego Nadzór właścicielski nie jest pojęciem definiowanym w polskim prawie. Na użytek nadzoru właścicielskiego sprawowanego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi przyjmuje się, że jest to wykonywanie uprawnień właścicielskich z tytułu uczestnictwa Skarbu Państwa w strukturze właścicielskiej państwowych osób prawnych oraz spółek z udziałem Skarbu Państwa – w sposób zorganizowany w strukturze urzędu organu administracji rządowej lub w strukturze podmiotu publicznego (np. agencji państwowej) właściwego w sprawach gospodarowania mieniem, reprezentacji lub ochrony interesów państwa. Do głównych celów tak pojmowanego nadzoru właścicielskiego należy zaliczyć3: – skuteczne wykorzystywanie praw właścicielskich ministra skarbu dla realizacji celów polityki gospodarczej państwa, – racjonalne wykorzystywanie zasobów majątku państwowego w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki narodowej, – wzrost efektywności działania, skuteczności zarządzania i wartości spółek z udziałem Skarbu Państwa, – przygotowywanie podmiotów do procesu przekształceń i prywatyzacji w dążeniu do osiągnięcia docelowego modelu sektora państwowego w gospodarce, – zapewnienie transparentności działalności spółek z udziałem Skarbu Państwa. Dokument, z którego pochodzą powyższe zapisy, nie ma charakteru aktu normatywnego administracji rządowej, ale należy go traktować jako dokument wzorotwórczy. Na jego podstawie organy administracji rządowej lub podmioty publiczne (w tym również gmina) mogą opracować własne rozwiązania w ramach podstawowych kompetencji, biorąc pod uwagę specyfikę nadzorowanych podmiotów. Potwierdza to również dokument OECD, będący punktem odniesienia w konstruowaniu przez Ministerstwo Skarbu Państwa zasad nadzoru właścicielskiego w Polsce. W preambule tego dokumentu zaznacza się 4, że wytyczne Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju dotyczące nadzoru mają objąć przede wszystkim przedsiębiorstwa prowadzące działalność komercyjną, 3. Zasady nadzoru właścicielskiego sprawowanego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi, Ministerstwo Skarbu, Warszawa 2005, s. 3. 4 Wytyczne OECD dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych, OECD, Paryż 2005, s. 11..
(3) Zakres i cel nadzoru właścicielskiego.... 91. znajdujące się w gestii administracji szczebla centralnego i federalnego; władze mogą również promować ich wykorzystanie przez lokalne szczeble administracji, będące organami właścicielskimi przedsiębiorstw5. Wytyczne są również użyteczne dla niekomercyjnych przedsiębiorstw publicznych spełniających przede wszystkim funkcje polityki publicznej, niezależnie od tego, czy działają w formie korporacyjnej. Jest w interesie rządów – jak głosi dalej preambuła – oraz w interesie publicznym, aby wszystkie te kategorie przedsiębiorstw publicznych były profesjonalnie zarządzane i stosowały dobre praktyki nadzoru. Wychodząc z założenia, że wspomniane dokumenty OECD i Skarbu Państwa mają charakter wzorcotwórczy i powinny stanowić inspirację w tworzeniu zasad nadzoru właścicielskiego również na szczeblu lokalnym, w tabeli 1 zaprezentowano cele nadzoru właścicielskiego realizowanego w gminie. Tabela 1. Cele nadzoru właścicielskiego realizowanego na szczeblu gminnym w Polsce Podstawowe cele nadzoru właścicielskiego w gminie – efektywniejsze realizowanie zadań gminy – zapewnienie przejrzystości funkcjonowania jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę Cele nadzoru właścicielskiego związane z gospodarką nieruchomościami – racjonalizacja gospodarowania nieruchomościami gminy – efektywniejsze wykorzystanie komunalnych nieruchomości – przygotowanie nieruchomości do prywatyzacji – zwiększenie dochodów gmin z mienia nieruchomego – zapewnienie racjonalnego wykorzystania nieruchomości komunalnych w celu wykonania zadań realizowanych przez gminę Źródło: opracowanie własne.. Jak wynika z tabeli 1, głównym celem realizacji nadzoru właścicielskiego jest zapewnienie efektywnego realizowania zadań gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz dążenie do transparentności w działaniu wszystkich jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę i świadczących usługi dla danej społeczności lokalnej. W kontekście gospodarowania nieruchomościami – jako jednego z głównych zadań gminy – cele nadzoru sprowadzają się do racjonalizacji gospodarowania nieruchomościami gminy, zwiększenia efektywności wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, w tym zapewniania w długim okresie wyższych dochodów z nieruchomości, oraz powiązania gospodarki nieruchomościami ze strategią przyjętą przez gminę odnośnie do realizacji zadań ustawowych. 5. B. Marona, Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi, ze szczególnym uwzględnieniem….
(4) Bartłomiej Marona. 92. Ważny wydaje się również cel prywatyzacyjny nadzoru właścicielskiego. Sprawnie realizowany nadzór, czy to nad majątkiem państwowym, czy samorządowym, przyczynia się do optymalizacji wpływów z przekształceń własnościowych. 3. Zakres nadzoru właścicielskiego Zakres nadzoru można zdefiniować jako określenie sfery zagadnień pozostających w sposób obligatoryjny i nieprzerwany w obszarze zainteresowania organów nadzoru6. W przypadku nadzoru właścicielskiego realizowanego przez organy gminy zakres nadzoru można utożsamiać z zakresem uzależnienia jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę od organów samorządu terytorialnego. Zakres ten może być badany w przekroju następujących funkcji działalności7: – powołanie jednostki, – ustalenie zadań, – wybór kierownika, – finansowanie działalności, – kreślenie kierunków rozwojowych, – dostarczenie środków na rozwój (finansowych i rzeczowych), – nakładanie podatków i innych opłat, – ocena efektywności, – wykorzystanie zysku. 4. Zakres nadzoru właścicielskiego w wybranych gminach w Polsce W tabeli 2 zaprezentowano zakres działania wyodrębnionych w strukturze organizacyjnej gmin komórek zajmujących się nadzorem właścicielskim. Zestawienie zostało opracowane w oparciu o badania zrealizowane w pięciu polskich miastach, tj. Warszawie, Gdyni, Poznaniu, we Wrocławiu oraz w Rudzie Śląskiej. Osobno wyeksponowane zostały czynności realizowane w ramach nadzoru, związane bezpośrednio z gospodarowaniem mieniem komunalnym, ze szczególnym uwzględnieniem gminnych nieruchomości.. 6. Więcej na temat zakresu nadzoru zob. P. Chmielnicki, Akty nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 28–32. 7 A. Nalepka, Analiza procesu zarządzania gminą, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 7–8, s. 64..
(5) Zakres i cel nadzoru właścicielskiego.... 93. Tabela 2. Zakres realizowanego nadzoru właścicielskiego w wybranych gminach w Polsce. Nazwa miasta. Warszawa. Nazwa jednostki organizacyjnej realizującej nadzór właścicielski Biuro Nadzoru Właścicielskiego. Zakres działania jednostki organizacyjnej. Zakres działania jednostki organizacyjnej związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi. 1) prowadzenie spraw dotycząbrak cych spółek, w których m. st. Warszawa jest wspólnikiem lub akcjonariuszem, 2) realizacja zadań związanych z wykonywaniem funkcji organu założycielskiego dla przedsiębiorstw komunalnych, 3) wykonywanie czynności związanych ze zbywaniem udziałów i akcji w nadzorowanych spółkach, 4) nadzór nad procesami restrukturyzacji, przekształceń organizacyjnych i kapitałowych spółek, 5) realizacja procesów przekształceń własnościowych przedsiębiorstw, 6) opracowywanie projektów aktów prawnych dotyczących przekształcanych spółek i przedsiębiorstw komunalnych, 7) dokonywanie oceny ekonomiczno-finansowej i organizacyjnej spółek i przedsiębiorstw komunalnych, 8) nadzór merytoryczny nad realizacją umów ze spółkami, które przejęły do odpłatnego korzystania mienie zlikwidowanych przedsiębiorstw, 9) prowadzenie spraw dotyczących spadków nabytych przez m. st. Warszawa, w tym związanych z długami spadkowymi, gdy w skład masy spadkowej wchodzą akcje i udziały w spółkach prawa handlowego.
(6) Bartłomiej Marona. 94. cd. tabeli 2. Nazwa miasta. Gdynia. Nazwa jednostki organizacyjnej realizującej nadzór właścicielski Wydział Nadzoru Właścicielskiego. Zakres działania jednostki organizacyjnej. 1) realizacja zadań miasta jako organu założycielskiego gospodarczych jednostek organizacyjnych, 2) prowadzenie wszystkich działań związanych z uczestniczeniem miasta w spółkach prawa handlowego, 3) analiza sytuacji ekonomicznej i prawnej miejskich (lub z udziałem miasta) podmiotów gospodarczych, sporządzanie odpowiednich sprawozdań i ocen z ich działalności, 4) opracowywanie projektów zagospodarowania majątku miejskich jednostek gospodarczych, przygotowywanie i nadzorowanie realizacji umów odpłatnego korzystania z mienia likwidowanych jednostek, 5) prowadzenie całości spraw dotyczących przekształceń własnościowych i organizacyjnych miejskich jednostek gospodarczych, w tym w ramach komercjalizacji i prywatyzacji, 6) koordynacja i nadzór nad stosowaniem zamówień publicznych w urzędzie, 7) współpraca z Urzędem Zamówień Publicznych, 8) udział w tworzeniu programów pomocowych, opracowanie, analiza i opiniowanie wniosków, projektów decyzji i umów wymaganych przez ustawodawcę, 9) prowadzenie sprawozdawczości wymaganej ustawą o nadzorowaniu pomocy publicznej, badanie skuteczności i efektywności pomocy,. Zakres działania jednostki organizacyjnej związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi 1) opracowywanie zasad przejmowania mienia od innych gmin, ich jednostek organizacyjnych, samodzielnych podmiotów gospodarczych oraz jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, w tym zwłaszcza dla realizacji zadań zleconych i przekazywanych przez państwo miast, 2) określanie zadań, praw i obowiązków komórek organizacyjnych w zakresie ewidencji mienia komunalnego, 3) opracowywanie zasad przekazywania mienia gminnego do innych gmin, związków międzygminnych, samodzielnych podmiotów gospodarczych i pozostałych jednostek organizacyjnych, 4) przygotowywanie opinii i projektów rozstrzygnięć w kwestii podziału kompetencji gospodarowania mieniem komunalnym w sytuacjach spornych lub w przypadku braku komórek i organów kompetentnych.
(7) Zakres i cel nadzoru właścicielskiego.... 95. cd. tabeli 2. Nazwa miasta. Nazwa jednostki organizacyjnej realizującej nadzór właścicielski. Zakres działania jednostki organizacyjnej. Zakres działania jednostki organizacyjnej związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi. 10) wykonywanie zadań wynikających ze współpracy gminy z innymi gminami i związkami, w tym w zakresie realizacji praw gminy, wynikających z obowiązujących przepisów i przyjętych zobowiązań Poznań. Biuro Nadzoru Właścicielskiego. Wrocław Biuro Nadzoru Właścicielskiego (podlegające Departamentowi Prezydenta). 1) gwarancja interesów miasta 1) prowadzenie nadzoru w spółkach, fundacjach, stowawłaścicielskiego nad rzyszeniach, spółdzielniach oraz miejskimi instytucjami prowadzenie spraw związanych kultury i samodzielz tworzeniem spółek z udziałem nymi publicznymi ZOZ miasta, przystępowaniem miasta w zakresie wyposażedo spółek, fundacji, stowarzynia w nieruchomości, szeń i spółdzielni oraz występorozporządzania niewaniem z nich, ruchomościami i rze2) opracowywanie propozycji czowymi składnikami gospodarowania udziałami majątku trwałego, a także i akcjami stanowiącymi wław zakresie opiniowania sność miasta, półrocznych i rocznych 3) zapewnienie współpracy z ososprawozdań finansowych bami reprezentującymi miasto samodzielnych publiczw organach spółek, fundacjach, nych ZOZ oraz rocznych stowarzyszeniach i spółdzielsprawozdań finansowych miejskich instytucji niach, 4) realizacja zadań z zakresu kultury nadzoru nad przekształceniami własnościowymi i organizacyjnymi miejskich jednostek organizacyjnych, dla których prezydent miasta wykonuje funkcje właścicielskie, 5) przygotowywanie prywatyzacji jednoosobowych spółek z udziałem miasta 1) wykonywanie praw korporacyjnych i majątkowych miasta w spółkach prawa handlowego z udziałem miasta, 2) prowadzenie ewidencji spółek z udziałem miasta oraz doku-. 1) współpraca z organami spółek w zakresie zmian majątkowych lub udostępniania innym podmiotom składników majątkowych (w tym nieruchomości).
(8) Bartłomiej Marona. 96. cd. tabeli 2. Nazwa miasta. Nazwa jednostki organizacyjnej realizującej nadzór właścicielski. Zakres działania jednostki organizacyjnej. Zakres działania jednostki organizacyjnej związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi. mentacji organizacyjnej tych podmiotów, 3) opracowywanie strategii w zakresie tworzenia, przystępowania, łączenia lub likwidacji spółek, 4) współpraca z innymi wspólnikami lub akcjonariuszami spółek z udziałem miasta, 5) współpraca w tworzeniu strategii spółek miasta, 6) monitorowanie pozycji rynkowej i finansowej spółek z udziałem miasta, 7) prowadzenie zbioru dokumentacji związanej ze sprawami kadrowymi organów spółek, 8) prowadzenie zasobu archiwalnego w zakresie dokumentacji i uchwał organów spółek Ruda Śląska. Biuro Nadzoru 1) prowadzenie zbioru danych Właścicieldotyczących spółek prawa skiego i Analiz handlowego, w których miasto Ekonomicznych posiada udziały lub akcje, 2) prowadzenie okresowych analiz i ocen funkcjonowania podmiotów gospodarczych z udziałem kapitałowym gminy w ramach nadzoru właścicielskiego, 3) udział w działaniach związanych z prywatyzacją lub przekształceniami spółek prawa handlowego, w których miasto posiada udziały lub akcje, 4) udział w imieniu właściciela w walnych zgromadzeniach spółek, w których miasto posiada udziały lub akcje. 1) monitorowanie wydatków i dochodów gminy pod kątem zmian majątkowych, 2) analiza aspektów funkcjonowania miasta w ujęciu majątkowym, 3) tworzenie i aktualizowanie bazy mienia obejmującego m.in. nieruchomości, na podstawie okresowych sprawozdań przedkładanych przez jednostki organizacyjne Urzędu Miasta oraz miejskie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, 4) tworzenie ewidencji księgowej środków trwałych w oparciu o bazę mienia,.
(9) Zakres i cel nadzoru właścicielskiego.... 97. cd. tabeli 2. Nazwa miasta. Nazwa jednostki organizacyjnej realizującej nadzór właścicielski. Zakres działania jednostki organizacyjnej. Zakres działania jednostki organizacyjnej związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi 5) sporządzanie informacji o stanie mienia do projektu budżetu miasta, 6) utworzenie i prowadzenie planu wykorzystania mienia obejmującego nieruchomości i ruchome składniki majątku w oparciu o bazę mienia, 7) opiniowanie czynności skutkujących zmianą składników majątku gminy o znacznej wartości. Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/Biura_ Urzedu/NW/default.htm (12.02.2008); http://www.gdynia.pl/urzad/wydzialy/info/4008_29162. html (12.02.2008); http://bip.city.poznan.pl/bip/public/bip/organizacje.html?co=print&or_id=1572 &or_typ=W (12.02.2008); http://www.wroclaw.pl/m3477/p24785.aspx (12.02.2008); http://www. rudaslaska.pl/default.aspx?docId=133 (12.02.2008).. 5. Wnioski końcowe Na podstawie przeprowadzonych badań można sformułować trzy wnioski. 1. Jednostki organizacyjne urzędów gmin (najczęściej przyjmujące nazwę Biura Nadzoru Właścicielskiego) zajmujące się nadzorem właścicielskim w poszczególnych miastach w Polsce w głównej mierze koncentrują swoje działania na nadzorowaniu jednostek organizacyjnych gminy działających w oparciu o kodeks spółek handlowych (analiza i ocena ekonomiczna przedsiębiorstw, ewidencja spółek, wykonywanie funkcji organu założycielskiego oraz nadzór i kontrola przekształceń własnościowych). Jedynie w wypadku Poznania nadzór jest rozszerzony o kontrolę działalności innych jednostek organizacyjnych gminy, takich jak fundacje, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej czy jednostki kultury. 2. W większości badanych gmin realizowany nadzór właścicielski obejmuje również nadzór nad gospodarką nieruchomościami komunalnymi (jak też pozostałym majątkiem gminy). Największy zakres zadań do realizacji w tym wzglę-.
(10) 98. Bartłomiej Marona. dzie realizują komórki organizacyjne w Gdyni i Rudzie Śląskiej. Są to zadania związane w głównej mierze z ewidencją nieruchomości, opiniowaniem czynności skutkujących zmianą składników majątku gminy oraz przygotowywaniem opinii i projektów rozstrzygnięć w kwestii podziału kompetencji gospodarowania mieniem komunalnym w sytuacjach spornych. Jedynie w wypadku miasta stołecznego Warszawa żadne z zadań statutowych biura nadzoru właścicielskiego wprost nie odnosi się do problemów związanych z gospodarką nieruchomościami. 3. Wydaje się, że tworzenie jednostek organizacyjnych takich jak Biuro Nadzoru Właścicielskiego w ramach struktury organizacyjnej poszczególnych gmin jest zasadne, sprzyja bowiem zwiększaniu efektywności funkcjonujących jednostek organizacyjnych gmin oraz pozytywnie wpływa na racjonalizację gospodarowania mieniem komunalnym (w tym majątkiem nieruchomym). Dlatego też rekomenduje się tworzenie tego typu jednostek organizacyjnych również w innych polskich miastach (w tym w Krakowie). Jednocześnie ważne jest, by zakres realizowanych działań przez tego typu jednostki był rozszerzony o nadzór nad wszystkimi podmiotami organizacyjnymi gminy, w tym również jednostkami i zakładami budżetowymi, które wykorzystują gminny majątek przekazany im w formie trwałego zarządu. Literatura Chmielnicki P., Akty nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006. Marona B., Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi działającymi w oparciu o kodeks spółek handlowych, Zeszyty Naukowe UEK, nr 792, Kraków 2008. Marona B., Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi, ze szczególnym uwzględnieniem nadzoru nad trwałym zarządem, Zeszyty Naukowe UEK, nr 760, Kraków 2008. Nalepka A., Analiza procesu zarządzania gminą, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 7–8. Nalepka A., Marona B., Problemy zarządzania komunalnym zasobem nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem nadzoru właścicielskiego [w:] Tendencje zmian w nadzorze korporacyjnym, red. S. Rudolf, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2006. Wytyczne OECD dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych, OECD, Paryż 2005. Zasady nadzoru właścicielskiego sprawowanego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi, Ministerstwo Skarbu, Warszawa 2005..
(11) Zakres i cel nadzoru właścicielskiego.... 99. The Scope and Goal of Ownership Supervision in Managing Local Government Real Estate in Poland The goal of the article is to present the scope and goal of ownership supervision carried out by local governments in Poland. The theoretical considerations are offered alongside actual practical solutions used in the five selected municipalities of Warsaw, Gdynia, Poznań, Wrocław, and Ruda Śląska. The article consists of an introduction, three sections (two theoretical), and final conclusions. In the second and third sections the author defines the goals and scope of ownership supervision realised on the local community level, based mainly on documents from the Ministry of the Treasury and the OECD. Part four presents the scope of activities distinguished in the organisational structure of the five municipalities, the units carrying out the owner supervision. The activities realised within the supervision framework were focused on separately, and are directly linked with management of communal property, including especially local community real estate. A summary of the research is offered in the final section of the article..
(12)
Powiązane dokumenty
3. innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na
Poznanie i opanowanie prawnego mechanizmu gospodarowania nieruchomościami stanowiących własność podmiotów publicznych, w tym ustalania przeznaczenia i sposobu
[r]
The chosen normalization methods (standardization, unitarization and ratio transformation) were analyzed, both in the classical and the order approaches, with the use of
Kogut stał się w koń- cu ich symbolem i wziął od nich swą łacińską nazwę ro- dzajową, ale przyczyny użycia go jako ptaka „herbowego" tkwią najprawdopodobniej
W Polsce Stowarzyszenie Kombatantów Misji Pokojowych ONZ zostało zarejestrowane w maju 1999 roku, a w październiku odbył się I Krajowy Zjazd Stowarzyszenia, na którym wybrano
Przy wykorzystywaniu au- toetnografii jako metody badania doświadczanych zmysłowowo mikropraktyk życia codziennego ważna jest autorefleksyjność badacza, jego usytuowanie spo- łeczne,
Another important study of the Russian economy during World War I was a book published in Saint Petersburg in 1917, entitled Russia’s State Income and Expenses.. during World War
