Prawne i finansowe aspekty programowania rozwoju regionalnego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 759. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2007. Stanisław Mazur Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej. Prawne i finansowe aspekty programowania rozwoju regionalnego 1. Podstawy prawne programowania rozwoju regionalnego Ustrój terytorialny Polski oparty jest na zasadach pomocniczości (subsydiarności), decentralizacji władztwa publicznego, dekoncentracji realizacji zadań publicznych oraz unitarności. Zostały one wyrażone zarówno w preambule Konstytucji RP, jak i jej poszczególnych artykułach (art. 3, 15, 16, 163 i innych), tworząc ramy ustrojowe dla działania samorządu terytorialnego. Implikacje dla pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego w Polsce wynikają również z prawa międzynarodowego. Szczególnie istotną rolę odgrywa ratyfikowana przez Polskę „Europejska karta samorządu terytorialnego” stanowiąca element krajowego porządku prawnego. Jej art. 4 ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Postanowienia zawarte w karcie dotyczą przede wszystkim samorządu lokalnego. Przyjmuje się jednak, że mają one również zastosowanie do innych szczebli samorządu. Wspomnieć należy jednocześnie, że w fazie konsultacji znajduje się „Europejska karta samorządu regionalnego”. Podstawową, jednak nie jedyną, jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Konstytucja nie zawiera rozstrzygnięć, a także nie przesądzono w niej kwestii struktury samorządu terytorialnego w Polsce, stąd też ustawodawca kon. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 48.. Europejska karta samorządu terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. .

(2) Stanisław Mazur. 108. stytucyjny przewidział w art. 164 ust. 2 możliwość tworzenia w drodze ustawy innych jednostek samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego. I tak, w wyniku reformy terytorialnej organizacji kraju z dniem 1 stycznia 1999 r., powstały rządowo-samorządowe województwa (oznaczające m.in. wprowadzenie dualizmu podmiotowego w sferze zarządzania regionem) oraz samorząd terytorialny szczebla ponadlokalnego – samorząd powiatu. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja ustrojowa czyni samorząd województwa, rozumiany jako mieszkańcy województwa tworzący z mocy prawa (a zatem przymusowo) wspólnotę regionalną wraz z odpowiednim terytorium, zasadniczym podmiotem programowania rozwoju regionalnego. Podstawowym aktem prawnym określającym ustrój samorządu regionalnego jest ustawa o samorządzie województwa, która w art. 2 ust. 2 do zakresu jego działania zalicza wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy, a organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Kompetencje ogólne samorządu regionalnego określono w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym samorząd województwa: wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje mieniem wojewódzkim, prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Ponadto w art. 6 ust. 2 cyt. ustawy zapisano, że województwo ma osobowość prawną, a jego samodzielność podlega ochronie sądowej. Szczegółowy zakres działalności samorządu regionalnego określa art. 11 cyt. ustawy, na podstawie którego ustawodawca wyposaża samorząd regionalny w kompetencje dotyczące określania i prowadzenia polityki rozwoju województwa. Określanie polityki rozwoju województwa odbywa się poprzez opracowanie wieloletniej strategii rozwoju regionu, której uchwalenie zastrzeżono do wyłącznej kompetencji sejmiku. W ustawie o samorządzie województwa nie sprecyzowano jednak zakresu czasowego strategii ani nie określono jej formy, ograniczając się do wskazania celów, które powinny zostać w niej uwzględnione, a mianowicie:. . Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590, z późn. zm. . . Ibidem. Ibidem..

(3) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 109. – pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej, – pobudzanie aktywności gospodarczej, – podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, – zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego z uwzględnieniem potrzeb przyszłych pokoleń, – kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Strategia rozwoju województwa jest podstawowym dokumentem do prowadzenia polityki rozwoju województwa przez regionalną wspólnotę samorządową. Stanowi ona również jedną z podstaw do opracowania narodowej strategii rozwoju regionalnego oraz narodowego planu rozwoju. Jako punkt odniesienia dla prowadzenia wszelkich działań rozwojowych województwa, strategia staje się miejscem wyrażenia potrzeb rozwojowych regionu, dokumentem o charakterze perspektywicznym, rysującym w sposób generalny kierunki prowadzonej przez władze województwa działalności. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa na politykę rozwoju województwa składa się: – tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, – utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, – pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, – wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, – racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, – wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji, – wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa kulturowego, – promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zarówno przy tworzeniu strategii, jak i przy realizacji polityki rozwoju województwa samorząd województwa współpracuje w szczególności z: – jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, . Ibidem..

(4) 110. Stanisław Mazur. – administracją rządową, szczególnie z wojewodą, – innymi województwami, – organizacjami pozarządowymi, – szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi. Ponadto, wykonując działania związane z programowaniem zadań wojewódzkich, może on również współpracować z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. W systemie prawnym, dotyczącym polityki rozwoju regionalnego państwa, strategia rozwoju województwa służy z jednej strony jako podstawa oceny przez zarządy województw projektów planów centralnych, w tym narodowej strategii rozwoju regionalnego, narodowego planu rozwoju i wynikających z nich planów operacyjnych, a z drugiej strony jest punktem odniesienia dla prowadzenia wszelkich działań rozwojowych na terenie województwa. Bezpośrednio zaś wpływa na przygotowanie dokumentów operacyjnych na poziomie wojewódzkim, przede wszystkim programów wojewódzkich. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa strategia rozwoju województwa jest realizowana poprzez programy wojewódzkie. Ich uchwalanie należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Brak szczegółowej interpretacji tego sformułowania w innych przepisach cytowanej ustawy, poza ogólnym odniesieniem zawartym w innym akcie, tj. ustawie o narodowym planie rozwoju, pozwala sądzić, że intencją ustawodawcy było nadanie wymienionym programom charakteru dokumentów operacjonalizujących zapisy strategii rozwoju województwa. Programy wojewódzkie są ściśle powiązane z kontraktami wojewódzkimi, precyzującymi zasady, na jakich realizacja celów rozwojowych województwa jest dofinansowywana ze środków pochodzących z budżetu państwa. Zgodnie z art. 11. ust. 4 ustawy o samorządzie województwa władze regionalne mogą w związku z realizacją strategii rozwoju występować o wsparcie ze środków budżetu państwa na realizację zadań zawartych w programach wojewódzkich oraz zawierać kontrakt wojewódzki z Radą Ministrów. Podstawowym aktem prawnym normującym to zagadnienie jest obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o narodowym planie rozwoju (NPR), która zastąpiła ustawę z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Zgodnie z zapisami art. 32 ust. 1 ustawy o NPR kontrakt wojewódzki określa zakres i tryb oraz warunki realizacji działań wynikających z regionalnych programów operacyjnych. Jest on podpisywany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz marszałka województwa, po uprzednim uzyskaniu zgody na tę czynność odpowiednio Rady Ministrów oraz sejmiku województwa. Kontrakt określa działania nim objęte, prawa i obowiązki stron, tryb i harmonogram wykonania działań, a także: zasady nadzoru nad ich wykonywaniem, łączne.

(5) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 111. nakłady na wykonanie działań objętych kontraktem w podziale na regionalne programy operacyjne, działania, lata oraz źródła finansowania, sposób i terminy rozliczeń finansowych, zakres i tryb sprawozdawczości, w tym zakres sprawozdań, zasady oceny i sposób kontroli wykonania działań, w tym kontroli finansowej, postępowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości w wykonaniu lub finansowaniu działań, zasady i tryb rozwiązywania sporów oraz zaspokajania roszczeń stron kontraktu, w tym roszczeń finansowych. 2. Podstawy finansowe realizacji strategii rozwoju województwa 2.1. Uwagi ogólne. Finansowanie działań realizowanych w ramach strategii rozwoju województw odbywa się obecnie głównie poprzez zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego (ZPORR). W okresie 2004–2006 przeznaczono na ten cel łącznie 4230,1 mln euro, w tym z funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego) 2968,5 mln euro. Ponadto na wspieranie przedsięwzięć rozwojowych samorządu województwa przeznaczono kwotę 1115,5 mln euro, pochodzącą ze środków krajowych. Poziom współfinansowania ze środków europejskich kształtował się na poziomie 75%. Poza środkami publicznymi zadania realizowane przez ZPORR zostały sfinansowane ze środków podmiotów prywatnych. Szacunkowo kwota ta wyniosła 146,2 mln euro. W kształtowaniu procesów finansowania działań samorządu województwa szczególnie ważna jest rola wielu aktów prawnych, które (bezpośrednio lub pośrednio) dotyczą prowadzenia polityki strukturalnej. Poniżej scharakteryzowano najistotniejsze z nich, ujmując je w odrębne kategorie: ustawy obowiązujące, akty wykonawcze do ustaw oraz projekty nowych ustaw. 2.2. Ważniejsze ustawy dotyczące możliwości finansowania rozwoju regionalnego. Ustawa o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późn. zm.) W ustawie określono zasady gromadzenia i rozdzielania zasobów pieniężnych przez instytucje publiczne polskiego systemu prawnego (państwo, jednostki samo. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o narodowym planie rozwoju, Dz.U. nr 116, poz. 1206.. Cytowane dane pochodzą z informacji zamieszczonych na stronach www Ministerstwa Gospodarki i Pracy. .

(6) 112. Stanisław Mazur. rządu terytorialnego i inne). Ustawa została dostosowana do nowej sytuacji prawnej wynikającej z faktu akcesji Polski do UE i zaopatrzona w instrumentarium pozwalające na odpowiednie wykorzystanie środków pochodzących z funduszy strukturalnych. Do systemu finansów publicznych wprowadzono instytucję prefinansowania. Prefinansowanie polegać będzie na możliwości przejściowego finansowania zadań z pożyczki z budżetu państwa. Mechanizm ten jest konieczny z uwagi na fakt, że dofinansowanie z pomocy strukturalnej Unii Europejskiej przekazywane jest jako refundacja, a więc po dokonaniu wydatku przez realizatora projektu i po zweryfikowaniu dokumentu potwierdzającego jego dokonanie. Jednostki, które otrzymają z budżetu państwa środki na prefinansowanie, zobowiązane będą do otworzenia w Banku Gospodarstwa Krajowego rachunku bankowego do obsługi finansowej realizowanego projektu. Prefinansowanie udzielane będzie jako oprocentowana pożyczka, której obsługą zajmować się będzie Bank Gospodarstwa Krajowego. Z prefinansowania będą mogły korzystać jedynie jednostki sektora finansów publicznych. Dla projektów w ramach priorytetu I i III (poza działaniem 3.4 dotyczącym wspierania mikroprzedsiębiorczości) zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego z wnioskiem o prefinansowanie występować będzie beneficjent końcowy (np. gmina)10. Dla projektów realizowanych w ramach priorytetu II z wnioskiem o prefinansowanie działania występuje beneficjent końcowy pełniący rolę instytucji wdrażającej. Prefinansowanie ze środków budżetowych nie obejmuje jednostek, które nie należą do sektora finansów publicznych: spółek skarbu państwa lub spółek komunalnych realizujących projekty. W przypadku projektodawców, których nie obejmuje prefinansowanie oferowane z budżetu państwa, istnieje możliwość prefinansowania wydatków oferowanych przez sektor prywatny – przede wszystkim dotyczy to kredytów banków komercyjnych. Banki rozszerzyły swoją ofertę kredytową o kredyty pomostowe na finansowanie projektów, które częściowo będą refundowane. Ustawa o narodowym planie rozwoju (Dz.U. 2004, nr 116, poz. 1206) Narodowy plan rozwoju miał stworzyć podstawę do opracowania strategii osiągania średniookresowych celów wspierania rozwoju społeczno-gospodarczego kraju przede wszystkim z wykorzystaniem środków finansowych przyznanych Polsce w latach 2004–2006 w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz poprzez przygotowanie polskich podmiotów i jednostek organizacyjnych do absorpcji tych środków i kontroli ich wykorzystania. Celem ustawy jest stworzenie ram prawnych dla wykorzystywania środków finansowych pochodzących ze źró10 Priorytety ZPORR to: priorytet I: rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów, priorytet II: wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach, priorytet III: rozwój lokalny..

(7) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 113. deł krajowych oraz z Unii Europejskiej przeznaczonych na wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, jak również na zapewnienie spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej regionów z krajami należącymi do Unii Europejskiej oraz instytucjonalne wdrożenie rozporządzeń unijnych. W ustawie wprowadzono pojęcia niezbędne dla działania mechanizmu efektywnej absorpcji środków zagranicznych, takie jak: narodowy plan rozwoju, programy operacyjne współfinansowane z funduszy strukturalnych, instytucja zarządzająca, wdrażająca i płatnicza, beneficjent pomocy. W kolejnych rozdziałach są określone cele i zasady realizacji NPR (m.in. zasady partnerstwa, subsydiarności czy równości szans), instytucje włączone w przygotowanie i realizację planu, kwestie jego programowania, zagadnienia programowania rozwoju regionalnego (wyrażone w narodowej strategii rozwoju regionalnego, kontraktach wojewódzkich), instrumenty finansowe planu. Na uwagę zasługuje określenie w ustawie nowej roli kontraktu wojewódzkiego jako narzędzia realizacji programów regionalnych. Kontrakt wojewódzki staje się podstawowym instrumentem wspierania rozwoju regionalnego kraju po uzyskaniu członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Ustawa Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004, nr 19, poz. 177 ze zmianą) Ustawa Prawo zamówień publicznych zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Konieczność zastąpienia ustawy o zamówieniach publicznych nowym aktem jest następstwem akcesji Polski do struktur Unii Europejskiej, z czym wiąże się obowiązek dostosowania przepisów prawa polskiego do wymogów prawa wspólnotowego. W Prawie zamówień publicznych zrezygnowano z obowiązku stosowania preferencji krajowych, jak również z szeregu barier administracyjnych (obowiązku uzyskiwania decyzji administracyjnych), które często prowadziły do nadmiernej biurokracji. Wraz ze zwiększeniem samodzielności zamawiających związanych z podejmowaniem decyzji w toku postępowania, wprowadzono przepisy, które określają odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa zamówień publicznych. Zarys ustawy jest utworzony w sposób bardziej przejrzysty, bardziej odpowiada kolejności czynności podejmowanych przez zamawiającego w dalszym toku postępowania. Układ ustawy sprzyja większej czytelności regulacji. Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. 2004, nr 123, poz. 1291) W ustawie określono zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Udzielające pomocy polskie organy, a także jej beneficjenci podlegają wprost przepisom prawa wspólnotowego. Celem ustawy jest określenie zasad postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa, wykonywanej w ramach pomocy publicznej zgodnie z przepisami Unii Europejskiej. Uzyskanie przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej powoduje, że pomoc.

(8) 114. Stanisław Mazur. udzielana przedsiębiorcom musi podlegać ocenie pod względem zgodności z regułami wspólnego rynku. Z dniem akcesji organem nadzorującym udzielanie pomocy przedsiębiorcom w Polsce jest Komisja Europejska. W konsekwencji zaistniała potrzeba wprowadzenia nowej regulacji prawnej dotyczącej szeroko pojętego problemu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Od czasu akcesji zamiar udzielania pomocy przedsiębiorcom musi być zgłaszany do Komisji Europejskiej w formie projektu programu pomocowego lub pomocy ad hoc (pomocy indywidualnej). Ustawa o Funduszu Poręczeń Unijnych (Dz.U. 2004, nr 121, poz. 1262) Ustawa tworzy Fundusz Poręczeń Unijnych jako instytucję prawną wspierającą podmioty i samorządy w procesie korzystania ze środków unijnych na realizację przedsięwzięć współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. W szczególności dotyczy ona projektów inwestycyjnych, szkoleniowych i badawczych. Fundusz nie posiada osobowości prawnej i ma być usytuowany w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Gwarancje i poręczenia mają być udzielane ze środków Funduszu. W ogólnym planie finansowym BGK będzie wyodrębniony, zatwierdzany przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, plan finansowy dotyczący gwarancji i poręczeń. Środki Funduszu pochodzić mają przede wszystkim z części oprocentowania rezerwy obowiązkowej, której wysokość jest określona w ustawie o Narodowym Banku Polskim. Zasady funkcjonowania Funduszu wzorowane są na doświadczeniach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Przedmiotem gwarancji lub poręczenia może być objęta: kwota kredytu na finansowanie nakładów refinansowanych ze środków Unii, kwota kredytu na finansowanie wkładu własnego kredytobiorcy realizującego przedsięwzięcie współfinansowane ze środków Unii, wykonanie zobowiązania wynikającego z obligacji. Ustawa o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (Dz.U. 2004, nr 223, poz. 2218) W ustawie o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych określono zasady wspierania rozwoju regionalnego poprzez udzielanie preferencyjnych kredytów na przygotowanie przez gminy oraz ich związki projektów inwestycji komunalnych przewidzianych do współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej. Środki na działanie Funduszu pozyskiwane są głównie z budżetu państwa, odsetek od lokat wolnych środków Funduszu, inwestycji w papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski i papiery wartościowe gwarantowane lub poręczane przez Skarb Państwa, spłaty udzielonych kredytów, emisji obligacji BGK. Wysokość udzielanych kredytów przewidziana jest do poziomu 80% zaplanowanych kosztów netto przygotowania projektu inwestycyjnego, nie więcej niż 500 000 zł w odniesieniu do danego projektu. Fundusz będzie miał charakter odnawialny (rotacyjny), co oznacza, że jego środki w części przeznaczonej na kredyty będą zwrotnie zasilały Fundusz..

(9) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 115. 2.3. Ważniejsze akty wykonawcze do omawianych ustaw. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego 2004–2006 (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., nr 166, poz. 1745) Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego ma największe, instrumentalne znaczenie wśród wszystkich sektorowych programów operacyjnych w realizacji polityki regionalnej państwa. Jest też jedynym programem, który posiada zdecentralizowany model zarządzania realizacją przyjętych ustaleń. ZPORR jest jednym z siedmiu programów operacyjnych, które służyły do realizacji narodowego planu rozwoju (podstaw wsparcia wspólnoty) na lata 2004–2006 (NPR/CSF). Program ten rozwija cele NPR, określając priorytety, kierunki i wysokość środków przeznaczonych na realizację polityki regionalnej państwa, które będą uruchamiane z udziałem funduszy strukturalnych (tzn. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego) w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Rozporządzenie Rady Ministrów z 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia narodowego planu rozwoju 2004–2006 (Dz.U. z dnia 30 czerwca 2004 r., nr 149, poz. 1567) Narodowy plan rozwoju jako dokument integrujący politykę sektorową oraz uwzględniający potrzeby rozwojowe poszczególnych regionów jest spójny z polityką krajową i regionalną. Wstępny narodowy plan rozwoju na lata 2001–2003 (WNPR), który określił kierunki rozwoju służące wzmocnieniu spójności społeczno-gospodarczej w okresie przed przystąpieniem Polski do UE oraz kierunki wsparcia ze strony funduszy przedakcesyjnych, znalazł odzwierciedlenie i kontynuację w ramach pomocy ze strony funduszy strukturalnych określonych w NPR. Narodowy plan rozwoju jest strategicznym, średniookresowym dokumentem planistycznym, pierwszym, który scala na poziomie krajowym horyzontalne, sektorowe i regionalne działania interwencyjne państwa; wskazuje kierunki rozwoju gospodarczego Polski w pierwszych latach po akcesji, mające zapewnić warunki sprzyjające długotrwałemu wzrostowi gospodarczemu i podniesieniu poziomu życia mieszkańców. Stanowi on podstawę do negocjowania przez Polskę „Podstaw wsparcia wspólnoty”, dokumentu określającego kierunki i wysokość wsparcia ze strony funduszy strukturalnych na realizację zamierzeń rozwojowych. Jest on też zakładaną podstawą interwencji z Funduszu Spójności, m.in. w zadania zakładane w strategii gospodarczej rządu: „Przedsiębiorczość – rozwój – praca”. Proponowana w NPR struktura celów i priorytetów bezpośrednio wynika ze wspomnianego programu gospodarczego rządu na lata 2002–2006, a także ze strategii sektorowych, które powstały w latach 1999–2001, w tym w szczególności:.

(10) 116. Stanisław Mazur. – narodowa strategia wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich (2000 –2006), – spójna polityka strukturalnego rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa (2000–2006), – polska polityka strukturalna w sektorze rybołówstwa (2001–2006), – narodowa strategia rozwoju transportu (2000–2006), – narodowa strategia ochrony środowiska na lata 2000–2006 (projekt), – II polityka ekologiczna państwa, – narodowa strategia rozwoju regionalnego (2001–2006). Celem strategicznym narodowego planu rozwoju jest rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia programu operacyjnego „Pomoc techniczna 2004–2006” (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., nr 166, poz. 1742) Założeniem programu jest zapewnienie na poziomie krajowym wsparcia dla zarządzania, monitorowania, oceny i kontroli podstaw wsparcia wspólnoty. Program ten ma charakter horyzontalny, dlatego jego priorytety i działania dotyczą kwestii istotnych dla całego systemu wdrażania i koncentrują się na usprawnieniu jego funkcjonowania oraz zapewnieniu spójności. Program operacyjny „Pomoc techniczna” dostarcza środki i narzędzia dla zaspokojenia potrzeb instytucji zarządzającej i instytucji płatniczej jako jednostek koordynujących zadania pozostałych ośrodków zaangażowanych w działania związane z funduszami strukturalnymi. Dodatkowo program wspiera urzędy kontroli skarbowej i jednostki monitorująco-kontrolne wszystkich funduszy strukturalnych w wykonywaniu powierzonych im zadań. Celem programu jest również zapewnienie bezproblemowej eksploatacji krajowego systemu informatycznego SIMIK, ciągły rozwój systemu, jego usprawnianie oraz podnoszenie zarówno jakości obsługi, jak i usług świadczonych przez system jego użytkownikom. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia programu operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich 2004–2006” (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., nr 166, poz. 1743) Głównym celem sektorowego programu operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich” (SPO RZL) jest budowa otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa poprzez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich poprzez kształcenie, szkolenie i pracę. Celem szczegółowym programu jest rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Harmonijny rozwój gospodarki ma zapewnić.

(11) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 117. wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym. Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia programu operacyjnego „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004–2006” (Dz.U. z dnia 26 lipca 2004 r., nr 166, poz. 1744) Sektorowy program operacyjny „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004–2006” (SPO WKP), znany pod hasłem „Unia dla przedsiębiorczych – program konkurencyjność”, jest jednym z głównych dokumentów przygotowanych przez Polskę, przewidzianych w narodowym planie rozwoju 2004–2006 i określających ramy wsparcia dla Polski z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. SPO WKP, wykorzystując zasoby sfery naukowo-badawczej oraz korzyści związane ze stosowaniem nowoczesnych technologii, w tym technologii informacyjnych oraz technologii wspierających ochronę środowiska, określa cele, priorytety i działania dotyczące realizacji polityki w zakresie przedsiębiorczości i innowacyjności, ze szczególnym uwzględnieniem sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). 2.4. Projekty ważniejszych ustaw. Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym W projekcie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) zakłada się pobudzenie inwestycji sektora publicznego poprzez stworzenie optymalnych ram prawnych dla przedsięwzięć publicznych z udziałem partnerów prywatnych, a także usunięcie przeszkód, które w obecnym systemie prawnym powodują, że przedsięwzięcia PPP obarczone są dużym ryzykiem dla obydwu stron. W szerszym ujęciu ustawa ma na celu usunięcie barier psychologicznych dotyczących roli i funkcji administracji w realizacji zadań publicznych przy udziale partnera prywatnego. Na podstawie ustawy podmioty publiczne i partnerzy prywatni mają być upoważnieni do zawiązania współpracy w formie umowy PPP w celu wykonywania zadań publicznych. Stosowanie ustawy ma też zapobiec sytuacji, w której przedsięwzięcie PPP staje się instrumentem politycznym lub jest podatne na polityczne naciski. W projekcie ustawy nie zakłada się tworzenia nowych instytucji prawa administracyjnego i gospodarczego, gdyż już istniejące instrumentarium prawne – po dokonaniu proponowanych zmian i z uwzględnieniem harmonizacji prawa polskiego z regulacją Unii Europejskiej – jest wystarczające do efektywnego zawierania umów PPP. Należy zaznaczyć, że PPP może przyjmować zróżnicowane formy prawne (w ramach stosunku umownego), stąd główny nacisk położono na określenie trybu i zasad współpracy między partnerami prywatnym i publicznym, w tym na zasadnicze postanowienia zawarte w umowie, na jakich opiera się partnerstwo. W związku z powyższym definicja partnerstwa publiczno-.

(12) Stanisław Mazur. 118. -prywatnego w rozumieniu projektowanej ustawy składa się z dwóch elementów: samej umowy, zawierającej określone postanowienia dotyczące zasad realizacji określonego przedsięwzięcia, oraz procedury dochodzenia do tej umowy, co stanowi konstrukcyjny element PPP. Ustawa o Krajowym Funduszu Kapitałowym Utworzenie Krajowego Funduszu Kapitałowego ma na celu udzielanie wsparcia finansowego funduszom kapitałowym, inwestującym w małe i średnie przedsiębiorstwa. W projekcie ustawy o Krajowym Funduszu Kapitałowym zakłada się, że założycielem Funduszu będzie Bank Gospodarstwa Krajowego. Środki Funduszu pochodzić będą przede wszystkim ze środków Skarbu Państwa i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a także z inwestycji dokonywanych przez Fundusz w funduszach kapitałowych i z inwestycji dokonywanych w małych i średnich przedsiębiorstwach. Wsparcie finansowe będzie udzielane funduszom kapitałowym głównie w formie obejmowania i nabywania udziałów lub akcji, nabywania certyfikatów inwestycyjnych i jednostek uczestnictwa, nabywania obligacji, udzielania pożyczek oraz gwarancji i poręczeń, a także udzielania bezzwrotnych dotacji na sfinansowanie części kosztów przygotowania inwestycji i monitoringu portfela inwestycyjnego Krajowego Funduszu Kapitałowego. 3. Priorytety w obszarze programowania regionalnego UE Nadrzędnym celem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jest wzrost poziomu jej spójności wewnętrznej w wymiarach: ekonomicznym, społecznym i przestrzennym. Zapisy dotyczące celowości prowadzenia polityki regionalnej znalazły się już w preambule do traktatu rzymskiego z 1958 r. Jednak dopiero w 1975 r. utworzono Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, celem finansowania przedsięwzięć wzmacniających spójność wewnętrzną Wspólnoty. Szczególnie istotne zmiany dla polityki spójności zaszły po przyjęciu w 1986 r. jednolitego aktu europejskiego. W jego art. 139A zapisano: „W celu promowania harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje służące wzmocnieniu swojej ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności Wspólnota powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów”11. W dokumencie tym znalazł się również zapis, że osiąganiu tych celów służyć będą działania finansowane przez fundusze strukturalne oraz Europejski Bank Inwestycyjny. Do kategorii funduszy strukturalnych zaliczono: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej – Sekcja Orientacji, Europejski Fundusz Społeczny oraz Europejski Fundusz 11. Jednolity akt europejski z 1987 r..

(13) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 119. Rozwoju Regionalnego. Ten instytucjonalny układ służący wzmacnianiu spójności wewnętrznej Unii uzupełniony został o utworzony w 1994 r. Fundusz Spójności. W jednolitym akcie europejskim z 1987 r. za podstawowe cele polityki strukturalnej uznano12: – cel 1 – wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów zacofanych, – cel 2 – restrukturyzację regionów, w tym regionów przygranicznych lub części regionów borykających się z poważnymi problemami wynikającymi z upadku przemysłu, – cel 3 – zwalczanie bezrobocia długookresowego oraz ułatwianie integracji zawodowej młodzieży, a także osób zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy, – cel 4 – ułatwianie dostosowania pracowników obu płci do zmian w przemyśle i w systemach produkcji, – cel 5 – reformę wspólnej polityki rolnej: przyspieszenie dostosowania struktur rolnych w ramach reformy wspólnej polityki rolnej, wspieranie rozwoju i dostosowania obszarów rolniczych, – cel 6 – wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów o wyjątkowo niskiej gęstości zaludnienia13. Istotny wpływ na obecny kształt zasad polityki regionalnej Unii Europejskiej wywarły propozycje zmian zawarte w przedstawionym w 1988 r. tzw. I Pakiecie Delorsa. Dotyczyły one m.in.: zintegrowanego zarządzania funduszami strukturalnymi w celu wzrostu efektywności ich wykorzystania, wprowadzenia wieloletniego programowania wydatków finansowanych z tych funduszy, wzrostu wielkości środków alokowanych w funduszach strukturalnych oraz wzmocnienia pozycji państw członkowskich w programowaniu i zarządzaniu środkami na wspieranie rozwoju regionalnego. Postulaty zmian zawarte w tym pakiecie dotyczyły również określenia podstawowych zasad wykorzystywania funduszy strukturalnych. Do kategorii tych zasad zaliczono koncentrację, dodatkowość i programowanie oraz partnerstwo. W wyniku tzw. I Pakietu Delorsa w 1989 r. podwojono wielkość funduszy strukturalnych. Po raz kolejny środki asygnowane na te fundusze zwiększono w latach 1994–1999 (II Pakiet Delorsa). Wtedy też utworzono Instrument Finansowy Rozwoju Rybołówstwa (jako nowy fundusz strukturalny) oraz Fundusz Spójności. Do kwestii reformowania polityki regionalnej powrócono na szczycie Rady Unii Europejskiej w Berlinie, na którym przyjęto m.in. dokument „Agenda 2000 12 W literaturze przedmiotu pojęcie polityki strukturalnej jest często stosowane wymiennie z terminem polityki regionalnej.. W obecnie realizowanej polityce strukturalnej UE (2000–2006) układ celów tej polityki został istotnie zmieniony, o czym w dalszej części tekstu. 13.

(14) 120. Stanisław Mazur. – Unia Europejska rozszerzona i silniejsza”. Zawarte w tym dokumencie założenia odnosiły się do okresu programowania 2000–2006. W trakcie berlińskiego szczytu Rady Europejskiej przyjęto wiele rozporządzeń dotyczących wspólnej polityki strukturalnej w latach 2000–2006, wpisujących się w nurt reform zainicjowanych przez Delorsa. Jako główne cele reformy funduszy strukturalnych wskazano: – zwiększenie koncentracji środków, – komplementarność i partnerstwo, – podejmowanie działań w ramach wieloletnich kompleksowych programów dostosowań strukturalnych, – wzmocnienie systemu kontroli i monitoringu. W Agendzie 2000 dokonano również ograniczenia liczby celów priorytetowych funduszy strukturalnych z sześciu do trzech oraz redefiniowano ich zakres: – cel 1 – rozwój i dostosowanie strukturalne w regionach słabiej rozwiniętych (cel regionalny obejmujący dotychczasowe cele 1 i 6), – cel 2 – ekonomiczne i społeczne przekształcenia obszarów o niewłaściwej strukturze gospodarki (obszary przemysłowe, rolnicze, miejskie i zależne od rybołówstwa. Cel regionalny obejmujący dotychczasowe cele 2 i 5b), – cel 3 – modernizacja polityki i systemów edukacji, szkoleń oraz zatrudnienia (cel horyzontalny wspierający rozwój zasobów ludzkich w państwach członkowskich). Ponadto ograniczono również liczbę dotychczasowych inicjatyw Wspólnoty, pozostawiając je w bezpośredniej gestii Komisji Europejskiej. W latach 2000–2006 z trzynastu inicjatyw istniejących w latach 1994–1999 pozostały tylko cztery. Są to obecnie: Interreg (współpraca transgraniczna, międzyregionalna), Urban (pomoc obszarom miejskim), Leader (pomoc obszarom wiejskim), Equal (walka z dyskryminacją i nierównością). Jedno z najistotniejszych ustaleń zawartych w Agendzie 2000 wskazywało, że w okresie 2000–2006 łączna wysokość środków otrzymywanych w skali roku przez poszczególne państwa członkowskie z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności nie może przekraczać 4% ich PKB. Na pomoc w ramach funduszy strukturalnych w latach 2000–2006 Wspólnota wyasygnowała kwotę 235 mld euro, z czego 213 mld euro dla krajów Unii Europejskiej sprzed jej rozszerzenia (na okres 2000–2006) oraz 22 mld euro dla nowych członków Wspólnoty (na okres 2004–2006)14. W latach 2000–2006 polityka regionalna Unii Europejskiej – podobnie jak w okresie wcześniejszym (1993–1999) – oparta była na zasadach: subsydiarności Working for the Regions, Regional Policy – Inforegio, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/, 2004. 14.

(15) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 121. (pomocniczości), koncentracji, partnerstwa, programowania, koordynacji, dodatkowości, zgodności. Dnia 18 lutego 2004 r. Komisja Europejska przyjęła III Raport dotyczący spójności społecznej i gospodarczej „Nowe partnerstwo dla spójności w rozszerzonej Unii: konwergencja, konkurencyjność, współpraca”, zawierający wizję polityki spójności dla rozszerzonej Unii na lata 2007–2013. W dokumencie tym określono, że przed polityką regionalną i polityką spójności w okresie programowania 2007–2013 stoją cztery ważne zadania. Należą do nich: – wzrost spójności w rozszerzonej Unii, – wzmocnienie priorytetów Unii, – poprawa jakości realizowanych działań w celu wspierania bardziej zrównoważonego i trwałego rozwoju, – stworzenie nowego partnerstwa dla spójności. Podstawowe aspekty propozycji zawartej w III Raporcie obejmują: – utrzymanie dotychczasowego znaczenia polityki spójności i wielkości budżetu przeznaczonego na jej realizację (ok. 1/3 budżetu Unii), – koncentrację działań na trzech nowych celach powiązanych z priorytetami strategii lizbońskiej: cel 1 – konwergencja (wspieranie wzrostu i tworzenie nowych miejsc pracy w państwach i regionach najbiedniejszych oraz regionach tzw. efektu statystycznego); cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie (wspieranie zmian strukturalnych w regionach, które nie kwalifikują się do uzyskiwania pomocy w ramach celu 1 ze względu na przekroczenie wskaźnika 75% PKB per capita UE oraz wspieranie zmian na rynku pracy); cel 3 – europejska współpraca terytorialna (wspieranie terytorialnej konkurencyjności oraz promowanie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju terytorium Unii – beneficjentami będą wewnętrzne i zewnętrzne regiony graniczne). Ponadto w III Raporcie znalazł się postulat ograniczenia liczby funduszy służących realizacji polityki spójności do trzech, a mianowicie: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz postulat rezygnacji z inicjatyw wspólnotowych (Equal, Interreg, Leader, Urban) na rzecz włączania ich specyficznych dziedzin wsparcia do trzech nowych celów. Zaproponowano również uproszczenie systemu wdrażania funduszy strukturalnych, m.in. poprzez nowe dokumenty programujące, jednofunduszowe programy operacyjne, zarządzanie na poziomie priorytetów, bardziej elastyczne reguły kwalifikowalności kosztów oraz zachowanie podstawowych zasad, takich jak: wieloletnie programowanie, partnerstwo, współfinansowanie i ewaluacja15. Wymieniony raport określa budżet Unii przeznaczony na prowadzenie polityki spójności w okresie programowania 2007–2013 na poziomie 344,9 mld euro. 15. Trzeci raport o spójności, http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/, 2004..

(16) 122. Stanisław Mazur. 4. Uwagi na temat prawnych i finansowych aspektów programowania rozwoju regionalnego Dokonując oceny jakości programowania rozwoju regionalnego w Polsce, warto zauważyć, że jest to zjawisko in statu nascendi. Implikuje to wiele istotnych problemów. Po pierwsze, wskazać należy na dużą liczbę przyjmowanych regulacji prawnych oraz wysoki poziom ich zmienności. Prowadzi to do braku jednolitych wzorców, zarówno metodycznych, jak i narzędziowych w zakresie programowania rozwoju regionalnego. Po drugie, podejście do polityki regionalnej, w tym do jej programowania, cechuje się brakiem ciągłości. Zmiany sił politycznych w układzie krajowym prowadzą do sytuacji, w której kolejne rządy odchodzą, w większym lub mniejszym stopniu, od założeń przyjętych przez poprzedników. Po trzecie, zagrożeniem dla programowania rozwoju regionalnego – wywodzącego się z aksjologii subsydiarności i decentralizacji – są powracające co pewien czas postulaty centralizacji terytorialnego systemu zarządzania sprawami publicznymi i restytucji układu resortowego. Po czwarte, wciąż relatywnie niski jest poziom kultury programowania rozwoju regionalnego. Zdarzają się sytuacje, w których dokumenty strategiczne (np. strategie rozwoju województwa) postrzegane są przez politycznych decydentów jako formalny wymóg, a nie główne narzędzie programowania i implementacji przedsięwzięć regionalnych (zachowanie tego typu, co należy podkreślić, występuje coraz rzadziej). Po piąte, istotną słabością procesu programowania jest brak nawyków współdziałania podmiotów w nim uczestniczących. Wciąż postawy charakteryzujące się nastawieniem na rywalizację dominują nad zachowaniami kooperacyjnymi. Wydaje się również, że podniesieniu jakości programowania służyłoby dokonanie precyzyjnego rozdziału kompetencji przypisanych samorządowi województwa i administracji rządowej w województwie. Brak takiego rozróżnienia może prowadzić do pojawiania się sporów kompetencyjnych wywierających negatywny wpływ na procesy rozwojowe zachodzące w regionach. Wspomnieć również należy – w kontekście rozważań o programowaniu rozwoju regionalnego – o potrzebie całościowej reformy finansów publicznych, której integralnym elementem powinny stać się finanse samorządu województwa. Warto również – dla dopełnienia całości obrazu procesów programowania rozwoju regionalnego w Polsce – odnieść się do dwóch zagadnień. Pierwsze z nich dotyczy przyjęcia strategii rozwoju kraju 2007–2015 w miejsce uprzednio planowanego narodowego planu rozwoju na lata 2007–201316. Skutkuje to bardzo daleko Abstrahując od oceny zasadności tego rozwiązania, warto zwrócić uwagę, że prace nad przygotowaniem podstaw polityki społeczno-gospodarczej na lata 2007–2013 podjęto już w 2003 r. Doprowadziły one do przyjęcia przez Radę Ministrów narodowego planu rozwoju na lata 2007–2013 16.

(17) Prawne i finansowe aspekty programowania…. 123. idącymi zmianami – zarówno w zakresie programowym, jak i instytucjonalnym – systemu zarządzania działaniami rozwojowymi, które mają być realizowane poprzez strategie i programy operacyjne współfinansowane ze środków strukturalnych i Funduszu Spójności. Zagadnienie drugie związane jest z pojawiającymi się w wypowiedziach prominentnych przedstawicieli rządu i parlamentu zapowiedziami wzmocnienia roli przedstawicieli rządu w terenie (wojewodów) poprzez powierzenie im prawa do oceny celowości działań samorządu regionalnego. Przykłady te mogą wskazywać, z jednej strony, na zjawisko braku ciągłości i stabilności w zakresie programowania i prowadzenia polityki regionalnej, z drugiej zaś mogą być interpretowane jako przykład tendencji centralistycznych. Literatura Europejska karta samorządu terytorialnego z dnia 15 października 1985 r., Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. Jednolity akt europejski z 1987 r., Dz.U. 2004, nr 90, poz. 864. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 48. Trzeci raport o spójności, http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/, 2004. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j.: Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590 z późn. zm. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym planie rozwoju, Dz.U. nr 116, poz. 1206. Working for the Regions, Regional Policy – Inforegio, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/intro/, 2004. Legal and Financial Aspects of Regional Development Programming This article deals with the legal and financial aspects of regional development programming. The first section presents the constitutional and legal regulations that govern the systemic position of the main regional development programming institution, i.e., regional self-government. This section also describes the competencies of regional self-government and the main mechanisms by which it operates. In the next section, the author describes the mechanisms used to finance activities undertaken out by the regional local government community under the voivodship development strategy. Particular emphasis (6.09.2005 r.). Prowadzone w tym zakresie działania cechowały się wysokim poziomem intensywności, w szczególności należy zwrócić uwagę na ich bardzo wysoki stopień uspołecznienia. Rodzić może się zatem pytanie, czy przesłanki leżące u podstaw odstąpienia od tego dokumentu byłyby merytorycznie uzasadnione. Odpowiedź na to pytanie poznamy zapewne po wejściu w życie wszystkich krajowych dokumentów programowych dotyczących działań rozwojowych. Pozytywnie, w tym kontekście, odczytać należy zapowiedzi członków rządu, wskazujące na wysoki stopień wykorzystania dorobku związanego z opracowaniem NPR dla potrzeb obecnie prowadzonych prac programowych..

(18) 124. Stanisław Mazur. is placed on the major legislation and corresponding executive regulations that govern the financing of development activities in voivodships. The author also presents drafts of the most important legislation regulating the activities of voivodship local government in this respect. The article also reviews the evolution of the European cohesion policy, stressing the changes that have occurred in the priorities of the European Union’s regional programming..

(19)