Zarządzanie cyklem projektu - metoda zarządzania programami Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 700. 2006. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Katarzyna Bartusik Katedra Procesu Zarzàdzania. Zarzàdzanie cyklem projektu – metoda zarzàdzania programami Unii Europejskiej 1. Uwagi wst´pne W 1992 r. Komisja Europejska przyjęła tzw. zarządzanie cyklem projektu, które stanowi zbiór narzędzi do opracowywania i zarządzania projektami. Zarządzanie cyklem projektu to metodologia opracowana w celu przygotowania, wdrażania i ewaluacji projektów i programów opartych na zintegrowanym podejściu oraz matrycy logicznej. Matryca ta była już wcześniej stosowana przez liczne instytucje finansujące, w tym również przez niektóre kraje członkowskie Unii Europejskiej. Stanowi ona narzędzie do opisu projektu, a po raz pierwszy została wprowadzona do praktyki w latach siedemdziesiątych przez USAID dla projektów realizowanych na terenie Afryki. Główną ideą tego narzędzia jest zaprezentowanie w formie tabeli całego przedsięwzięcia poprzez pokazanie zależności pomiędzy celami projektu i jego wynikami a wskaźnikami osiągnięć projektu, pomiarem efektów oraz zagrożeniami związanymi z projektem i jego założeniami. Podstawową zaletą matrycy logicznej jest możliwość wzajemnego zrozumienia i usprawnienia komunikacji pomiędzy zespołem realizującym projekt a grantodawcą, pełniącym rolę weryfikatora wykorzystania środków finansowych. Matryca logiczna wymaga systematycznej i logicznej analizy elementów kluczowych tworzących dobrze przygotowany projekt. Metoda ta jest tym bardziej ważna, że w najbliższym czasie fundusze unijne będą stanowiły znaczącą część finansowania projektów sektora publicznego w naszym kraju. Narzucone przez komisje europejskie wymogi formalne związane z opracowywaniem, przedstawianiem oraz zatwierdzaniem projektów przyczyniać się będą do rozpowszechniania wspomnianej wyżej metody.

(2) 96. Katarzyna Bartusik. w granicach nowych członków UE1. Celem artykułu jest przybliżenie tej metody z uwzględnieniem jej aspektów praktycznych. 2. Cele zarzàdzania cyklem projektu Celem zaktualizowanej metody jest doskonalenie procesu zarządzania zewnętrzną współpracą, tj. wszelkiego typu projektami i programami, poprzez bardziej precyzyjne uwzględnianie podstawowych zagadnień oraz warunków ramowych podczas opracowywania i wdrażania zarówno projektów, jak i programów2. Chodzi tu np. o przejrzyste i realistyczne cele dla projektów i programów, czynniki jakości zmierzające do zwiększenia długoterminowych korzyści z projektu, a także zgodność z przewodnimi celami polityki oraz wkład w ich realizację przez projekty i programy. Przejrzyste i realistyczne cele dla projektów (programów) obejmują: jasne rozróżnienie celów oraz środków ich uzyskania, jasne zdefiniowanie głównego celu projektu, prowadzącego do uzyskania trwałych korzyści dla określonej grupy docelowej, i wreszcie najważniejsze – czynniki zewnętrzne, które mogą w istotny sposób wpłynąć na sukces projektu (analiza ryzyka). Do czynników jakościowych, prowadzących do zwiększenia długoterminowych korzyści z projektu, można zaliczyć: – potrzebę posiadania racjonalnych ram dla poszczególnych rodzajów polityki, w szczególności zaś dla różnych rodzajów polityki sektorowej kraju otrzymującego pomoc z funduszy UE, – konieczność doboru stosowanych technologii z wykorzystaniem np. dostępnych, lokalnych zasobów odnawialnych, – opłacalność ekonomiczną i finansową finansowania projektu oraz trwałość korzyści w długim horyzoncie czasowym, – kwestie z zakresu ochrony środowiska ściśle związane z projektem, – szacunek dla wartości społeczno-kulturalnych osób zaangażowanych, – potencjał zarządczy instytucji zarówno publicznych, jak i prywatnych, które partycypują w realizacji projektu, – identyfikację różnic między płciami oraz zmniejszenie nierówności – czynniki te są częścią przewodnich celów polityki. 1 Komisja Europejska to organ wykonawczy Unii Europejskiej. Rozpoczyna proces opracowywania różnych rodzajów polityki Unii Europejskiej i wdraża programy oraz poszczególne rodzaje polityki wytyczone przez organy ustawodawcze i budżetowe UE. 2 Termin „projekt” oznacza zarówno projekt jako grupę działań prowadzących do realizacji kluczowego celu projektu w określonych granicach czasowych, jak i program, tj. szereg projektów, których cele razem przyczyniają się do realizacji wspólnego centralnego celu na szczeblu sektorowym, krajowym, czy nawet międzynarodowym..

(3) Zarządzanie cyklem projektu…. 97. Kolejnym zagadnieniem jest tzw. zgodność z przewodnimi celami polityki oraz wkład w ich realizację przez projekty i programy. Zarządzanie cyklem projektu jest ściśle skorelowane z ramami zewnętrznej współpracy Komisji Europejskiej, dla których celem centralnym jest zmniejszanie ubóstwa, a kluczowe obszary strategiczne można tu określić następująco: – tzw. zrównoważony rozwój, w szczególności przez promowanie równego wzrostu, inwestycji, zatrudnienia, rozwoju społeczno-humanitarnego oraz ochrony środowiska, – integracja z gospodarką światową, w tym przez wspieranie regionalnej współpracy i integracji, – demokracja, prawa człowieka, przestrzeganie prawa oraz w miejscach, w których jest to konieczne, wprowadzanie pokoju i zapobieganie powstawaniu konfliktów. Zarządzanie cyklem projektu ma na celu uwzględnianie wyżej wymienionych zagadnień już na początku cyklu projektu. Celem takiego podejścia jest dążenie do zapewnienia, że projekty (programy) odpowiadają przewodnim celom polityki oraz przyczyniają się do ich realizacji w ramach zewnętrznej współpracy Wspólnoty Europejskiej. Na poziomie zbliżonym do operacyjnego zarządzanie cyklem projektu koncentruje się na ulepszeniach przez zapewnienie należytego studium wykonalności (studium projektowego), monitoringu oraz ewaluacji i podejmowania decyzji na podstawie dostatecznych informacji na kluczowych etapach podczas opracowywania i wdrażania projektów oraz programów. Taka sytuacja stanowi gwarancję aktywnego uczestnictwa interesariuszy w cyklu projektu lub programu. Należy również wspomnieć, że zarządzanie cyklem projektu odzwierciedla połączenie relatywnie prostych koncepcji, zadań, wśród których należy zwrócić uwagę na: – koncepcję cyklu projektu, – analizę interesariuszy, – kluczowe czynniki jakości, – ujednolicone, spójne struktury dla kluczowych dokumentów projektu, – „matrycę projektu” jako narzędzie planistyczne, – harmonogram działań oraz harmonogram wykorzystania zasobów3. Podsumowując tę część artykułu należy stwierdzić, że przydatność zarządzania cyklem projektu jest uzależniona od jakości dostępnych informacji (w szczególności od zakładanych beneficjentów oraz grup docelowych) oraz od tego, jak dobrze je wykorzystano4. 3. Wykorzystanie tych koncepcji, narzędzi oraz pewnych wzorców dokumentów podczas życia projektu nazywa się również podejściem zintegrowanym do zarządzania projektami. 4 Beneficjenci to strony odnoszące korzyści z wdrażania projektu. W praktyce wyróżnia się kilka rodzajów beneficjentów, tj.: partnerzy projektu, czyli beneficjenci bezpośredni (strony bez-.

(4) Katarzyna Bartusik. 98. 3. Cykl projektu Proces realizacji projektów podlega pewnemu cyklowi działań. Rozpoczyna się on od uzgodnienia strategii prowadzącej do powstania pomysłu przekładanego na konkretne działanie. W dalszej kolejności działanie to jest formułowane, wdrażane oraz oceniane pod kątem ulepszenia strategii oraz wszelkich działań podejmowanych w przyszłości. Cykl projektu obejmuje następujące fazy: programowanie, identyfikacja, ocena wstępna, finansowanie, wdrażanie, ewaluacja. Interpretację wymienionych faz przedstawiono w tabeli 1. Tabela 1. Definicje faz cyklu projektu Określenie fazy cyklu projektu. Interpretacja fazy. Programowanie. To ustalenie ogólnych wytycznych oraz zasad współpracy Unii Europejskiej z danym krajem – beneficjentem. Na podstawie analizy problemów i szans kraju oraz z uwzględnieniem priorytetów unijnych i lokalnych, działań podejmowanych przez inne organizacje finansujące oraz możliwości potencjału lokalnego i unijnego, uzgadnia się branżowy i tematyczny kierunek pomocy unijnej oraz zarysowuje się pomysły na projekty i programy. W konsekwencji tych działań powstaje strategia dla kraju lub strategia wspierania kraju (są to terminy stosowane zamiennie). Identyfikacja. Dokonuje się tu analizy, w ramach wyżej wymienionych wytycznych, problemów, potrzeb oraz interesów wszystkich możliwych interesariuszy. W ramach tej fazy dokonuje się również identyfikacji pomysłów na projekty oraz inne działania, a także ich wstępnej selekcji pod kątem dalszej analizy. Możliwe jest tutaj przeprowadzenie studium branżowego, tematycznego lub wstępnego studium wykonalności w celu ułatwienia identyfikacji, wyboru lub zbadania poszczególnych koncepcji oraz w celu ustalenia konieczności przeprowadzenia innych analiz umożliwiających sformułowanie projektu lub działania. Studium wykonalności dla przedsięwzięcia obejmuje następujące elementy: – informacje ogólne o przedsięwzięciu. pośrednio wspierane funduszami Komisji Eurepejskiej w celu zarządzania etapem projektowania i wdrażania projektu, tzn. na ogół są to ministerstwa, agencje wykonawcze); beneficjenci pośredni (strony wspierane w ramach projektu w celu lepszego wykonania usług dla grupy docelowej, np. urzędnicy zajmujący się rolnictwem odnoszą korzyści dzięki przeprowadzanym szkoleniom w celu lepszego świadczenia przez nich usług doradczych); grupa docelowa (grupa/podmiot, na które projekt wywierać będzie wpływ pozytywny na poziomie centralnego celu projektu oraz z którymi i dla których projekt będzie ściśle realizowany); beneficjenci końcowi (osoby, które ponad poziomem grup docelowych korzystają z projektu w długiej perspektywie czasu na poziomie społeczeństwa lub sektora)..

(5) Zarządzanie cyklem projektu…. 99. cd. tabeli 1 Określenie fazy cyklu projektu. Interpretacja fazy – szczegółowe informacje o planowanym przedsięwzięciu (opis planowanego przedsięwzięcia, forma prawna i inne uwarunkowania prawne, planowane źródła finansowania inwestycji) – analiza rynku – założenia marketingowe (szczegółowy opis produktu, promocja i reklama) – planowane zasoby wewnętrzne – założenia do planu finansowego przedsięwzięcia – plan finansowy przedsięwzięcia – ocena przedsięwzięcia – warianty realizacji Na tej podstawie podejmowana jest decyzja, czy opracowane opcje należy dalej badać w sposób szczegółowy. Ocena wstępna. Trzecia faza zwana jest niekiedy również fazą opracowywania, przygotowywania, formułowania lub oceny ex ante. W jej granicach wszystkie aspekty danej koncepcji poddawane są analizie z uwzględnieniem wytycznych zawartych w strategii dla kraju, kluczowych czynników jakości oraz poglądów głównych interesariuszy. Beneficjenci oraz inni interesariusze powinni aktywnie uczestniczyć w szczegółowej specyfikacji koncepcji projektu. Priorytetowymi zagadnieniami są tu odpowiedniość wobec problemów oraz wykonalność. Należy opracować szczegółowo wdrażanie harmonogramów, w tym macierzy projektu, łącznie ze wskaźnikami oczekiwanych wyników i wpływów, oraz wdrażanie i harmonogram wykorzystania zasobów. W konsekwencji podejmowana jest decyzja o ewentualnym przyjęciu projektu do finansowania. Finansowanie. Propozycja finansowania jest finalizowana i rozpatrywana przez specjalny komitet wewnętrzny lub zewnętrzny, a w dalszej kolejności podejmowana jest decyzja o finansowaniu projektu. Po podjęciu decyzji podpisywana jest oficjalna umowa z rządem kraju partnerskiego lub z innym podmiotem, wraz z uwzględnieniem najważniejszych postanowień o realizacji pomocy finansowej. Umowa finansowania jest dokumentem podpisanym między Komisją Europejską a krajem partnerskim lub krajami związanymi z decyzją finansową. Zawiera opis projektu lub programu, który ma być finansowany. Stanowi formalne zobowiązanie Unii Europejskiej oraz kraju partnerskiego do finansowania opisanych działań. Wdrażanie. Uzgodnione wcześniej środki wykorzystuje się do osiągnięcia centralnego celu projektu oraz, szerzej, do osiągnięcia głównych celów. Zazwyczaj przygotowywane są kontrakty na badania, pomoc doradczą, prace lub dostawy. W ramach tego etapu ocenia (monitoruje) się postęp w celu ułatwienia dostosowania projektu do zmieniających się uwarunkowań. Pod koniec wdrażania podejmuje się decyzje o zamknięciu lub poszerzeniu projektu.

(6) Katarzyna Bartusik. 100. cd. tabeli 1 Określenie fazy cyklu projektu Ewaluacja. Interpretacja fazy To systematyczna i obiektywna ocena ukończonego lub realizowanego projektu, programu lub polityki, planu, wdrażania i wyników. Jej celem jest ustalenie, czy podejmowane działania były odpowiednie i czy cele zostały osiągnięte, jaka jest ich wydajność oraz efektywność pod względem wkładu do rozwoju, jaka jest trwałość projektu oraz wpływ rezultatów na sytuację grupy docelowej. Ocenę można przeprowadzać podczas wdrażania (ocena w toku), pod koniec (ocena końcowa) lub później (ocena ex post), albo w celu ułatwienia kierowania projektem lub wyciągnięcia wniosków na potrzeby przyszłych programów lub programowania. Reasumując, ewaluacja powinna prowadzić do podjęcia decyzji o kontynuacji, korekcie lub wstrzymaniu realizacji projektu, a wnioski i zalecenia należy brać pod uwagę podczas planowania i wdrażania innych podobnych projektów w przyszłości. Źródło: opracowanie własne na podstawie [Podręcznik…, 2001, s. 4–19].. Mówiąc o fazach cyklu projektowego należy zaznaczyć, że czas trwania oraz istotność poszczególnych faz może się różnić, ale podstawowy proces pozostaje ten sam dla wszystkich projektów o różnych typach. Do podstawowych zasad zarządzania cyklem projektu zalicza się: – wykorzystanie matrycy projektu do analizy problemów oraz trwałego rozwiązania – tzn. opracowanie projektu, – zdyscyplinowane sporządzanie dokumentów kluczowych o dobrej jakości w każdej fazie w celu zapewnienia konsekwentnego podejmowania decyzji przez dobrze poinformowanych decydentów, – konsultowanie się z kluczowymi interesariuszami oraz zaangażowanie ich w jak największym stopniu, – klarowne sformułowanie centralnego celu projektu i skoncentrowanie się na nim pod kątem uzyskania trwałych korzyści dla przewidzianych grup docelowych, – uwzględnienie kluczowych zagadnień związanych z jakością od początku opracowywania projektu. Zarządzanie cyklem projektu łączy w sobie zasady zarządzania pomocą, narzędzia i techniki analityczne. Stosowane są one podczas strukturalnego procesu decyzyjnego w ramach cyklu w celu zapewnienia, że projekty: respektują przewodnie cele polityki Komisji Europejskiej, są zgodne z przyjętą strategią oraz z rzeczywistymi problemami grup docelowych oraz beneficjentów, są wykonalne, co oznacza, że cele mogą być rzeczywiście osiągnięte przy ograniczeniach związanych z otoczeniem oraz potencjałem agend wdrażających takie projekty, korzyści uzyskiwane w wyniku realizacji projektów są trwałe. Podstawowa struktura dokumentów związanych z projektami oraz programami obejmuje:.

(7) Zarządzanie cyklem projektu…. 101. – podsumowanie, – tło: główne cele polityki UE i rządu oraz powiązania z programem lub strategią krajową Komisji, zobowiązania rządu do realizacji przewodnich celów polityki Komisji Europejskiej, – analiza sektorowa oraz analiza problemów, w tym analiza interesariuszy, – opis projektu (programu), celów oraz strategii ich osiągnięcia, – założenia, ryzyko i elastyczność, – ustalenia związane z wdrażaniem: środki fizyczne i niefizyczne, organizacja i procedury wdrażania, harmonogramy, w tym harmonogramy wdrażania, przewidywany koszt oraz plan finansowania, specjalne warunki i dodatkowe środki stosowane przez rząd (partnerów), monitoring i ewaluacja, – czynniki jakości: udział i zaangażowanie beneficjentów, wsparcie polityki, odpowiednia technologia, aspekty społeczno-kulturowe, równouprawnienie płci, ochrona środowiska, potencjał instytucjonalny i zarządczy, opłacalność finansowa i ekonomiczna. – aneks: matryca logiczna (pełna lub zarys matrycy w zależności od fazy). 4. Matryca logiczna projektu Macierz ta została opracowana w latach siedemdziesiątych i obecnie wykorzystywana jest przez wiele różnych podmiotów. Matryca jest metodą prezentacji wyników analizy umożliwiającą wytyczenie celów projektu (programu) w sposób usystematyzowany i logiczny. Prezentacja ta powinna również odzwierciedlać relacje przyczynowe występujące pomiędzy różnymi poziomami celów oraz wskazywać możliwości weryfikacji, czy cele zostały osiągnięte, a także pozwalać na ustalenie, czy założenia, które są poza kontrolą projektu (programu), mogą mieć wpływ na jego powodzenie. Podstawowe wyniki tego procesu zostały podsumowane w macierzy (matryca logiczna) ukazującej najważniejsze aspekty projektu (programu). Oprócz analizy i procesu opracowywania projektu, matryca projektu jest także bardzo przydatna podczas wdrażania projektu (programu) oraz jego ewaluacji. Odgrywa rolę w każdej fazie cyklu. Jej ramy należy sporządzić podczas przygotowań (identyfikacji). Metoda ta staje się więc narzędziem służącym do zarządzania każdą fazą cyklu projektu oraz narzędziem centralnym służącym do tworzenia innych narzędzi, takich jak harmonogram wdrażania oraz plan monitoringu. Przygotowanie matrycy projektu obejmuje dwa etapy, tj. analizę i planowanie. W ramach pierwszego etapu analizuje się istniejącą sytuację w celu opracowania wizji sytuacji pożądanej w przyszłości oraz wybrania strategii, które zostaną zastosowane w celu jej osiągnięcia. Podstawę stanowi tu założenie, że projekty (programy) mają być adresowane do grup docelowych (beneficjentów) – zarówno.

(8) 102. Katarzyna Bartusik. kobiet, jak i mężczyzn, oraz mają mieć na celu zaspokojenie ich potrzeb i interesów. Analiza obejmuje cztery etapy: – analizę interesariuszy, obejmującą wszystkie osoby, grupy osób, instytucje lub firmy, które mogą wejść w relacje z projektem (programem); powinna być przeprowadzana w początkowym etapie realizacji projektu (programu) w fazie identyfikacji i oceny wstępnej projektu (programu), – analizę problemu, która polega na identyfikowaniu negatywnych aspektów bieżącej sytuacji oraz ustaleniu związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy istniejącymi problemami; analiza ta obejmuje trzy etapy: definicję ram i tematu analizy, identyfikację głównych problemów grupy docelowej i beneficjentów (co jest problemem?) oraz wizualizację problemów w formie diagramu zwanego „drzewem problemów” lub „hierarchią problemów” w celu ustalenia związku przyczynowo-skutkowego, – analizę celów, stanowiącą podejście metodologiczne stosowane do: opisu przyszłej sytuacji po eliminacji problemów wraz z udziałem reprezentowanych stron, weryfikacji hierarchii celów, przedstawienia relacji środki–cele w formie diagramu, – analizę strategii, która jest ostatnim elementem etapu analizy, i obejmuje strategie, które należy wykorzystać przy realizacji założonych celów; podczas analizy strategii podejmuje się także decyzję o celach, które zostaną uwzględnione w ramach projektu i które nie będą uwzględniane, oraz decyzję o centralnym celu projektu i głównych celach projektu; etap ten obejmuje: kryteria wyboru strategii, identyfikację różnych możliwych strategii służących realizacji celów oraz wybór strategii dla projektu. Kolejny etap w budowie matrycy to planowanie. Występuje wówczas, gdy pomysł na projekt rozwijany jest w praktyczny plan działania gotowy do wdrożenia. W ramach tego etapu powstaje matryca oraz definiuje się i umieszcza w harmonogramie działania i zasoby składające się na projekt. Matryca ma cztery kolumny i cztery rzędy: – logika pionowa określa, co projekt ma realizować, wyjaśnia związki przyczynowe oraz określa ważne założenia i obszary problematyczne, które są poza kontrolą kierownika projektu, – logika pozioma dotyczy pomiaru skutków projektu oraz zasobów wykorzystywanych do realizacji projektu za pomocą kluczowych wskaźników oraz źródeł, o ile są one weryfikowane. Pierwsza kolumna macierzy nazywa się „logiką interwencji” i wytycza podstawową strategię projektu, tj. działania i środki, które należy zmobilizować; przeprowadzenie takich działań skutkuje osiągnięciem wyników; wyniki łącznie prowadzą do osiągnięcia centralnego celu, centralny cel projektu zaś przyczynia się do realizacji celów głównych. Z reguły wyniki, centralny cel projektu i cele.

(9) Zarządzanie cyklem projektu…. 103. główne określa się mianem „celów”. Czwarty poziom celów definiuje się w następujący sposób: 1) kluczowe cele projektu (programu) wyjaśniają, dlaczego jest on ważny dla społeczeństwa w kontekście długoterminowych korzyści dla beneficjentów końcowych oraz szerszych korzyści dla innych grup. Ponadto pokazuje, jak program realizuje poszczególne rodzaje polityki regionalnej (sektorowej) rządu (organizacji) oraz Komisji Europejskiej itd. Główne cele nie będą realizowane wyłącznie przez sam projekt, ale konieczny jest także wkład innych programów i projektów; 2) centralny cel projektu jest osiągany przez wdrażanie projektu i ma być dłuższy niż sam projekt. Cel ten powinien dotyczyć kluczowych problemów oraz powinno się go definiować jako trwałe korzyści dla grupy docelowej. Dla jednego projektu należy określić wyłącznie jeden cel centralny. Przy większej liczbie centralnych celów projekt może stać się zbyt skomplikowany, co może się wiązać z ewentualnymi problemami zarządczymi, ponadto może świadczyć o niejasnych lub sprzecznych celach. W związku z powyższym bezwzględnie ważnym krokiem przy opracowywaniu projektu jest dokładne wyjaśnienie i ustalenie, od czego zależy powodzenie projektu; 3) wyniki są efektami podejmowanych działań, których połączenie prowadzi do realizacji celu projektu, a mianowicie rozpoczęcia korzystania z trwałych korzyści przez grupę docelową; 4) działania to czynności (i środki), które należy podjąć (zapewnić) w celu osiągnięcia wyników. Są one podsumowaniem działalności podejmowanej w ramach projektu. Na rys. 1 przedstawiono poszczególne poziomy celów. Logika interwencji Cele wyższego rzędu, do realizacji których projekt się przyczynia Centralny cel projektu w formie trwałych korzyści dla grupy docelowej Skutki podjętych działań Zadania realizowane jako części projektu w celu osiągnięcia wyników. Rys. 1. Poziomy celów Źródło: opracowanie własne.. Cele główne Centralny cel projektu Wyniki Fizyczne i niefizyczne środki konieczne do podjęcia działania Działania. Środki.

(10) 104. Katarzyna Bartusik. Druga kolumna macierzy to obiektywnie weryfikowalne wskaźniki, które stanowią operacyjny opis: celów głównych, centralnego celu projektu oraz wyników. Fizyczne i niefizyczne środki niezbędne do przeprowadzenia planowanych działań umieszcza się w dolnym rzędzie drugiej kolumny. Kolumna trzecia macierzy to źródła weryfikacji, które określają, gdzie i w jakiej formie można znaleźć informacje o celach głównych, centralnym celu projektu oraz o wynikach. Koszty i źródła finansowania umieszcza się w dolnym rzędzie trzeciej kolumny. Kolumnę czwartą macierzy stanowią założenia. Logika pionowa w matrycy logicznej, tzn. związek między kolumną pierwszą i czwartą, działa następująco: po spełnieniu warunków wstępnych można rozpocząć działania; po przeprowadzeniu działań i zakładając, że założenia te na tym poziomie są prawdziwe, uzyskane zostaną wyniki; po osiągnięciu wyników oraz założeń na tym poziomie zrealizowany zostanie centralny cel projektu; po osiągnięciu centralnego celu projektu i realizacji założeń na tym poziomie projekt wniesie wkład w realizację celów głównych. W efekcie dochodzimy do tzw. finalizacji matrycy projektu, gdzie kluczowe znaczenie odgrywają dwie kwestie, tj. identyfikacja obiektywnie weryfikowalnych wskaźników (OWW) oraz tzw. źródła weryfikacji (ŹW). OWW opisują cele projektu w operacyjnie mierzalnych kategoriach, tj. ilość, jakość, grupa docelowa, czas, miejsce. Ich określenie jest pomocne w trakcie sprawdzania wykonalności celów oraz tworzy podstawy do systemu monitorowania projektu. Wskaźniki te powinny być mierzalne w sposób konsekwentny oraz po akceptowalnym koszcie. Dobry wskaźnik OWW powinien być: precyzyjny (powinien umożliwiać pomiar tego, co chcemy faktycznie zmierzyć), mierzalny, dostępny po akceptowalnym koszcie, odpowiedni w stosunku do założonego celu, ukierunkowany na czas. Na poziomie wyników wskaźniki te nie powinny stanowić podsumowania tego, co określone zostało na poziomie działań, ale powinny opisywać konsekwencje. Często konieczne jest ustalenie kilku wskaźników dla jednego celu. Jednocześnie należy pamiętać, aby wskaźników tych nie było zbyt wiele. OWW należy zdefiniować już podczas fazy identyfikacji i formułowania, ale często konieczne jest ich uszczegółowienie podczas fazy wdrażania po udostępnieniu informacji dodatkowych oraz ukształtowaniu się wymogów monitoringu. Należy zadbać, aby OWW dla centralnego celu projektu – punktu ciężkości projektu – zawierały w praktyce koncepcję trwałych korzyści dla grupy docelowej. Po sformułowaniu wskaźników należy przejść do ustalenia źródeł weryfikacji. Powinny one określać: format udostępniania informacji, kto powinien zapewnić informacje, jak regularnie zapewniać informacje. Reasumując, źródła informacji są dokumentami, raportami i innymi źródłami dostarczającymi informacji umożliwiających sprawdzenie wskaźników..

(11) Centralny cel programu. Cel główny. Wyszczególnienie. Sieć dróg spełnia zapotrzebowania komunikacyjne Do 2010 r. przeciętny czas przejazdu z punktu X do punktu Z zmniejszy się o: – 15% dla firm transportowych oraz autobusów międzyregionalnych. Koszt eksploatacji pojazdów zmniejszy się dla firm transportowych, przedsiębiorstw komunikacji autobusowej, handlowców, właścicieli prywatnych o 10% do 2006 r. oraz o 15% do 2010 r.. 1. Zainteresowanie produktami krajowymi pozostanie takie samo 2. Warunki klimatyczne pozostaną Raporty z badania użytkowników w 2001 stabilne 3. Polityka i 2010 r. cenowa będzie nadal korzystna. Dane obliczeniowe firm i NAA. Cena artykułów spożywStatystyki dotyczące rynku krajowego czych (podstawowe uprawy oraz cen oraz warzywa) na rynkach miejskich i wiejskich spadnie o 10% do 2012 r. (obliczono na podstawie średniej ceny z lat 2012–2015). Stabilizacja dostaw żywności. –. –. Kredyty bankowe dla inwe- Rejestr kredytowy banków storów prywatnych wzrosną o 30% do 2015 r.. Zwiększenie inwestycji w eksportowe płody rolne. Założenia –. Źródła weryfikacji. Wielkość eksportu produk- Statystyki eksportowe tów rolniczych zwiększy się od X do Y ton do 2015 r.. Obiektywnie weryfikowalne wskaźniki. Poprawa konkurencyjności na rynkach międzynarodowych. Logika interwencji. Tabela 2. Przykładowa kompletna matryca logiczna – program dla sektora drogowego. Zarządzanie cyklem projektu… 105.

(12) Wyniki. cd. tabeli 2. –. Drogi o najwyższym prioRaport z zakończenia rehabilitacji (burytecie dla ruchu międzyna- dowy) rodowego dostosowane do Raporty MOT o stanie dróg 2006 r., w tym dostosowane także do standardowych środków bezpieczeństwa na drogach oraz do norm zatwierdzonych przez MOT. 2. Modernizacja i rehabilitacja dróg. Drogi głównie dostosowane do norm MOT: 50% do 2006 r. oraz 90% do 2008 r.. Liczba pojazdów przeciążo- Raporty policji drogowej nych na mostach wagowych oraz podczas kontroli drogowych zostanie zmniejszona z 60% do 20% do 2008 r.. 1. Zmniejszenie na drogach ruchu samochodów ciężarowych. Do 2010 r. utrata wartości Badania rynku rynkowej przez produkty rolnicze podczas transportu na rynki miejskie zmniejszy się o 30% dla upraw eksportowych oraz o 40% dla łatwo psujących się produktów od producentów-kobiet. – 20% dla kobiet-kierowców samochodów osobowych – 15% dla mężczyzn-kierowców samochodów osobowych. –. Strumień ruchu zwiększać się będzie w takim samym tempie jak dotychczas. 106. Katarzyna Bartusik.

(13) Wyniki. cd. tabeli 2. 4. Lepsze utrzymanie dróg. 3. Poszerzenie sieci dróg. –. Raporty MOT o stanie dróg Kontrakty z prywatnymi firmami. Raporty MOT o stanie dróg Kontrakty z prywatnymi firmami Raporty MOT, biur regionalnych. W latach 2001–2010 zwiększenie zgodnie z normami MOT o 30% długości dróg dojazdowych utrzymywanych w zależności od potrzeb, z czego X% przez służby wiejskie oraz Y% przez przedsiębiorstwa prywatne. –. W latach 2001–2010 zwiększenie zgodnie z normami MOT o 40% długości dróg głównych utrzymywanych w zależności od potrzeb, z czego Y% przez przedsiębiorstwa prywatne. Zbudowanie zgodnie z normami MOT 1000 km dróg dojazdowych o wysokim priorytecie do początku 2006 r.. Zbudowanie zgodnie z nor- Raporty z zakończenia budowy mami MOT 400 km dróg Raporty MOT o stanie dróg głównych o wysokim priorytecie do początku 2005 r.. Drogi drugorzędne (dojazdowe) dostosowane do norm MOT: 50% do 2007 r. oraz 90% do 2009 r.. –. –. –. Zarządzanie cyklem projektu… 107.

(14) Działania. Wyniki. cd. tabeli 2. Zasoby ludzkie (eksperci w dziedzinie utrzymania dróg, funduszy drogo wych, zwiększania świadomości mieszkańców wsi, public relations itd.) Inwestycje (pojazdy, sprzęt, budynki, biura itd.) Konserwacja. 1.2. Poprawa policyjnych kontroli drogowych. 1.3. Naprawa i utrzymanie mostów wagowych. Środki. 120 mies.. 800 PM. Planowanie sektorowe oraz opracowanie rocznych budżetów zgodnie ze standardami MOPF oraz w ustalonych terminach od 2004 r.. 3. 6. 5. KE. 2. 3. 2. A. 2. 2. 1,5. B. 1. 2. 1,5. C. 1. 2. 2. D. Koszty (mln euro). 1. –. –. 10. 15. 12. rząd suma. Korespondencja z MOPF, protokoły spotkań z MOPF. Standardy jakości w zaRaporty MOT z monitoringu w terenie kresie utrzymania dróg, modernizacji oraz budowy weryfikowane przynajmniej raz podczas prac oraz pod koniec prac od 2004 r.. 1.1. Uczulanie posiadaczy i właścicieli samochodów ciężarowych i autobusów na konsekwencje wynikające z dużych obciążeń, na zapobieganie zanieczyszczeniu środowiska, na kwestie związane z płcią (np. HIV/AIDS). 5. Lepsza działalność MOT. –. –. –. –. 108. Katarzyna Bartusik.

(15) Działania. cd. tabeli 2. Kapitał obrotowy. – – – –. 2.4. Poprawa ściągalności opłat i podatków drogowych. 2.5. Opracowanie i zastosowanie systemu reinwestycji. 3.1. Wytyczenie priorytetów dla rozszerzania sieci dróg. 3.2. Budowanie nowych dróg. 2.3. Monitorowanie rehabi- Razem litacji i modernizacji dróg, w tym pasów ochronnych, oświetlenia, telefonów oraz środków bezpieczeństwa na drogach tam, gdzie jest to konieczne. Nieprzewidziane 2.2. Identyfikacja dróg priorytetowych, które będą koszty rehabilitowane (modernizowane). 2.1. Określenie standardów jakościowych dla wszystkich typów dróg. 1.4. Koordynacja wraz Prowadzenie biura z Ministerstwem Rolnictwa i Ministerstwem Zasobów Naturalnych w zakresie zmniejszania obciążeń pochodzących z lasów i kopalń. –. 10%. –. 120 mies.. 18,7. 1,7. 2. 1. 7,9. 0,7. –. 0,2. 6,6. 0,6. –. 0,5. –. –. –. –. 5,2. 0,5. –. 0,2. 6,6. 0,6. 1. –. 2,8. 0,3. 1. 0,5. 47,7. 4,3. 4. 2,4. –. –. –. –. –. –. –. –. Zarządzanie cyklem projektu… 109.

(16) Działania. cd. tabeli 2. –. 5.1. Poprawa ram polityki sektorowej. –. 4.3. Poprawa zakresu dróg obsługiwanych przez służby odpowiedzialne za utrzymanie dróg. –. –. 4.2. Zaangażowanie sektora prywatnego w utrzymanie dróg. 4.5. Zwiększenie udziału społeczności wiejskiej (gminnej) w konserwacji sieci dróg dojazdowych. –. 4.1. Przeanalizowanie i poprawienie podejścia do utrzymania dróg. –. –. 3.4. Poprawa ściągalności opłat i podatków drogowych. 4.4. Zwiększenie skuteczności działania służb odpowiedzialnych za utrzymanie dróg (regionalne MOT, gminne, miejskie) – motywacja, szkolenia, sprzęt, monitorowanie, planowanie, równouprawnienie, środowisko itd.. –. 3.3. Ścisłe monitorowanie budowy dróg. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. 110. Katarzyna Bartusik.

(17) Działania. cd. tabeli 2. –. –. –. –. 5.3. Opracowanie systemu kontroli jakości. 5.4. Opracowanie i opublikowanie materiałów szkoleniowych oraz materiałów promocyjnych dla opinii publicznej. 5.5. Szkolenia dla pracowników w zakresie planowania, zarządzania, konserwacji, zarządzania funduszem drogowym, ochrony środowiska, OOŚ itd.. 5.6. Zagwarantowanie równouprawnienia płci w procesie zatrudnienia, szkolenia i awansowania pracowników. 5.7. Uczulenie interesariuszy na ochronę środowiska naturalnego, jego rolę oraz wkład w rozwój sektora, rola (wpływ) HIV/AIDS, postanowienia dotyczące załadunków, bezpieczeństwo pasażerów i pojazdów, traktowanie pasażerów. –. 5.2. Poprawa struktury organizacyjnej, w tym rozdział obowiązków zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym. –. –. –. –. –. –. –. –. –. –. Zarządzanie cyklem projektu… 111.

(18) –. –. 5.9. Regularna współpraca z głównymi instytucjami finansującymi, ministerstwami, policją drogową oraz głównymi interesariuszami w sektorze. –. –. 5.8. Wdrażanie OOŚ zgodnie z wymaganiami, stosowanie zaleceń. Źródło: [Podręcznik…, 2001].. Działania. cd. tabeli 2. Warunki wstępne. –. –. 1. Rozwój sektora drogowego będzie nadal traktowany priorytetowo w stopniu nie mniejszym niż dotychczas 2. Policja drogowa będzie stosować bardziej rygorystyczne środki kontroli 3. Zwrot z zainwestowanego kapitału gwarantuje zaangażowanie sektora prywatnego w utrzymanie dróg. –. –. 112. Katarzyna Bartusik.

(19) Zarządzanie cyklem projektu…. 113. Po ustaleniu środków i kosztów macierz projektu jest kompletna. Na koniec należy sprawdzić, czy: logika projektu jest kompletna i dokładna, wskaźniki i źródła weryfikacji są dostępne i wiarygodne, warunki wstępne są realistyczne, założenia są realistyczne i kompletne, ryzyko jest dopuszczalne, prawdopodobieństwo sukcesu jest stosunkowo duże, uwzględniono zagadnienia związane z jakością, oraz tam, gdzie jest to konieczne – czy zostały zamienione działania, wyniki lub założenia, czy korzyści usprawiedliwiają koszty poniesione w czasie projektu, czy konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych analiz. Tego typu kontrolę należy przeprowadzać pod koniec warsztatu planistycznego podczas formułowania założeń, ale także może być ona przeprowadzana niezależnie przez osoby, które nie brały udziału w wytyczaniu ram logicznych; zwłaszcza dotyczy to urzędników unijnych lub urzędników kraju partnerskiego. W tabeli 2 przedstawiono kompletną matrycę logiczną w ramach programu dla sektora drogowego. 5. Ograniczenia w zakresie wykorzystania matrycy Macierz projektu okazała się bardzo przydatnym narzędziem dla osób opracowujących i wdrażających projekty, umożliwia bowiem lepsze budowanie i formułowanie pomysłów oraz przedstawianie ich w sposób przejrzysty i ujednolicony. W przypadku gdy polityka jest rozumiana nieprawidłowo lub jeśli logika ma braki, matryca logiczna powinna ukazać sprzeczności, nie pozwala jednak na opracowanie lepszej polityki. Matryca logiczna jest zatem narzędziem służącym do poprawy planowania i wdrażania projektu. Mimo że stanowi ona bardzo dobre narzędzie, nie gwarantuje jednak pomyślnych wyników w każdej sytuacji. Ponadto wiele czynników ma wpływ na powodzenie projektu (programu), a zwłaszcza na umiejętności organizacyjne zespołu lub organizacji odpowiedzialnej za wdrożenie. Czynniki powodzenia projektu w formie graficznej przedstawiono na rys. 2. Każda matryca logiczna powinna być efektem starannej analizy i wspólnego procesu planowania, których jakość zależy od wielu czynników, w tym: dostępności informacji, możliwości zespołu planującego, dobrych konsultacji z interesariuszami gwarantującymi wyważoną reprezentację różnych interesów, uwzględniania wniosków wyciągniętych z doświadczeń. Matrycę logiczną należy przede wszystkim postrzegać jako narzędzie dynamiczne, które musi być poddane ponownej ocenie i analizie wraz z rozwojem samego projektu i okoliczności zmieniających się podczas wdrażania..

(20) Katarzyna Bartusik. 114. Dobre (staranne) planowanie. Należyta reprezentacja różnych interesów przez udział. Projekt adresuje rzeczywiste problemy grupy adresowej. Efektywne zarządzanie projektem. Kompetentny i zmotywowany zespół Powodzenie projektu. Strony dotrzymują swoich zobowiązań. Sprawiedliwa alokacja kosztów oraz korzyści między kobiety i mężczyzn. Płeć i grupa społeczno-ekonomiczna beneficjentów jasno zidentyfikowane. Zdolność organizacyjna. Rys. 2. Wybrane czynniki powodzenia projektu Źródło: opracowanie własne.. 6. Zakoƒczenie W Polsce w ramach programów przedakcesyjnych matryce logiczne stanowią obowiązkowy element wniosku o przyznanie unijnych środków pomocowych (karty projektu). Obecnie zarządzanie cyklem projektu ogranicza się jednak do mechanicznego wypełniania matrycy logicznej bez uwzględniania jakiejkolwiek analizy. Można przypuszczać, że popularyzacja zarządzania cyklem projektu może przyczynić się do polepszenia jakości projektów finansowanych z funduszy publicznych. Metoda ta nie jest pozbawiona słabych stron, o czym była mowa w punkcie piątym artykułu, można jednak stwierdzić, że identyfikacja słabych punktów powinna pozwolić na uniknięcie zasygnalizowanych zagrożeń. Wśród podstawowych problemów zarządzania projektami przed wprowadzeniem zarządzania cyklem projektu wymieniano: nieprzejrzyste ramy strategiczne, słabą analizę sytuacji, prowadzenie działań zorientowanych przede wszystkim na planowanie i wdrożenie, brak weryfikowalnych wyników, dominacja krótkoterminowych wizji, niespójność dokumentów projektowych, konflikty. Po wprowadzeniu tej koncepcji wszystkie wymienione problemy zostaną wyeliminowane..

(21) Zarządzanie cyklem projektu…. 115. Literatura Eggers H. [2003], Project Cycle Management (PCM). A Useful Approach for the Improvement of Public Administration?, http:// www.europeanevalution.com. Podręcznik – zarządzanie cyklem projektu [2001], Komisja Europejska. Trocki M., Grucza B., Ogonek K. [2003], Zarządzanie projektami, PWE, Warszawa. Ziółkowski B. [2003], Metody Zarządzania Projektami Pomocowymi Unii Europejskiej – Zarządzanie Cyklem Projektu, „MBA”, nr 5. Project Cycle Management – the Method of Managing European Union Programmes This article looks at project cycle management issues with particular attention to so-called project log-frame matrices used to prepare and implement a project. The main idea of this tool is to present in tabular form the entire measure by showing the dependencies between the project objectives and results and project performance indicators, the monitoring of effects as well as project threats and assumptions. The basic advantage of the log-frame matrix is that it provides an opportunity for mutual understanding and improved communication between the project implementation team and the granting agency that verifies the use of financial resources. The log-frame matrix requires a systematic and logical analysis of the key elements that compose a well-prepared project. The method is even more important given that in the nearest future EU funds will constitute a significant portion of public sector project financing in Poland. The formal requirements the European Commission has imposed with respect to the development, presentation and approval of projects will contribute to the spread of the aforementioned method within in the new EU member countries..

(22)