Z historii daniny publicznej i podatku

Pełen tekst

(1)542. 2000. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Stanis³aw Owsiak Katedra. Finansów. Z historii daniny publicznej i podatku 1. Wstêp W okresie transformacji gospodarki w Polsce wzros³a rola podatków, które s¹ postrzegane przez spo³eczeñstwo jako obci¹¿enie wp³ywaj¹ce istotnie, niekiedy dotkliwie, na sytuacjê ¿yciow¹. Podatki s¹ przedmiotem ostrych sporów wœród polityków, zwi¹zków zawodowych, ró¿nych grup spo³ecznych. Niektóre zachowania nak³adaj¹cych podatki w³adz publicznych, jak i podatników, s¹ zaskakuj¹ce, ale zrozumia³e. Nowa sytuacja prowadzi do nieoczekiwanych reakcji z obydwu stron: podatników i w³adzy. Rozwi¹zania podatkowe proponowane przez wielu ró¿nych polityków i „specjalistów” od podatków czêsto s¹ absurdalne. Z jednej strony wydatki publiczne maj¹ byæ wiêksze, podatki zaœ mniejsze, bo dotychczas by³y za wysokie, Ÿle roz³o¿one itd., a z drugiej strony „z³e pañstwo” nie przeznacza doœæ pieniêdzy na ochronê zdrowia, oœwiatê, bezpieczeñstwo publiczne itd. Podatki sta³y siê przedmiotem retoryki politycznej – s¹ przedmiotem i instrumentem walki politycznej. Polityczne znaczenie podatku dostrze¿ono ju¿ w staro¿ytnoœci i w póŸniejszych wiekach. Tak np. w pierwszych latach, okreœlanych przez historyków jako z³oty okres panowania, kieruj¹c siê wzglêdami popularnoœci, Neron podj¹³ decyzjê o zniesieniu ce³ i akcyz, jednak senatorowie odwiedli go od tego pomys³u1. Po wybuchu Rewolucji Francuskiej natychmiast przeprowadzona zosta³a reforma podatkowa, polegaj¹ca na zniesieniu znienawidzonych podatków poœrednich, co wcale nie przyczyni³o siê do obni¿enia ciê¿arów podatkowych ludnoœci, gdy¿ wprowadzone nowe podatki bezpoœrednie traktowa³y wprawdzie „równo” wszystkich obywateli, ale klasy posiadaj¹ce p³aci³y relatywnie mniej2. Znamienny 1. E. Gibbon, Zmierzch Cesarstwa Rzymskiego, PIW, Warszawa 1975, s. 135.. 2. Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe, PWE, Warszawa 1965, s. 136..

(2) Stanis³aw Owsiak. 6. jest równie¿ przypadek z historii Stanów Zjednoczonych, kiedy po og³oszeniu decyzji o oderwaniu siê kilku stanów od Anglii w³aœciwie zaniechano nak³adania podatków, gdy¿ kojarzy³y siê one z kolonizatorami. Finansowanie potrzeb nowego pañstwa (Kongresu Kontynentalnego) odbywa³o siê poprzez drukowanie pieni¹dza. Eksperyment ten zakoñczy³ siê – co by³o ³atwe do przewidzenia – wielk¹ hiperinflacj¹ 3 . W krajach o rozwiniêtym systemie rynkowym oraz demokratycznych regu³ach ¿ycia spo³eczno-ekonomicznego dyskusje zwi¹zane z podatkami s¹ nie tylko czymœ naturalnym, ale – w ostatecznoœci – korzystnym tak dla w³adz publicznych, jak i spo³eczeñstwa. Prowadz¹ one bowiem do obiektywizacji (optymalizacji) ciê¿arów podatkowych, chroni¹ przed samowol¹ podatkow¹ pañstwa, nadmiernym fiskalizmem itd. Wspó³czesne systemy podatkowe powsta³y w wyniku rozwoju cywilizacyjnego. Historyczne t³o podatku nie zawsze jest nale¿ycie doceniane. Daniny publiczne i podatki nale¿¹ do najstarszych instytucji finansowych. Instytucja podatku odegra³a wa¿n¹ rolê w procesie budowy systemu demokratycznego, dlatego warto pamiêtaæ o doœwiadczeniach zarówno tych odleg³ych sprzed tysi¹cleci, czy stuleci, ale tak¿e nowszych z okresu wzmo¿onego rozwoju spo³eczeñstw, zw³aszcza w koñcz¹cym siê stuleciu. Z tych w³aœnie wzglêdów artyku³ niniejszy ma na celu przybli¿enie, chocia¿by czêœciowe, dziejów daniny publicznej i podatku. Wnioski wyp³ywaj¹ce z doœwiadczenia historycznego s¹ wielce pouczaj¹ce.. 2. O daniniach publicznych £¹czenie rozwa¿añ o podatku z histori¹ daniny publicznej, która pojawi³a siê wczeœniej od podatku, jest uzasadnione, gdy¿ podatek jest kategori¹ pieniê¿n¹, tymczasem wiele œwiadczeñ na rzecz panuj¹cego, wspólnoty wystêpowa³o przed powstaniem pieni¹dza. System sprawnie zorganizowanego poboru danin znany by³ w staro¿ytnym Egipcie we wczesnym okresie panowania dynastii I i II (3200 lat p.n.e.). W systemie tym ch³opi sk³adali daniny w zbo¿u i bydle, a rzemieœlnicy w wytwarzanych towarach. Historycy podkreœlaj¹, ¿e mo¿na ju¿ wtedy mówiæ o sprawnie dzia³aj¹cym i rozbudowanym systemie skarbowym, który zajmowa³ siê nie tylko œci¹ganiem danin, ale tak¿e nadzorem robót publicznych, tej specyficznej daniny, w której musia³a braæ udzia³ nie tylko ludnoœæ, ale tak¿e architekci i inni wykwalifikowani specjaliœci. Dla staro¿ytnego Egiptu charakterystyczne równie¿ jest to, ¿e zaczêto wprowadzaæ pewne przywileje, polegaj¹ce na zwolnieniu niektórych osób, np. ¿o³nierzy, z danin. W Atenach mia³a miejsce tzw. liturgia, czyli obowi¹zek œwiadczenia obywateli na rzecz pañstwa. Œwiadczenia te zmusza³y jednak do ponoszenia wielkich kosztów. Do obowi¹zków takich zaliczano np. dowodzenie okrêtem wraz z jego zaopatrzeniem, organizowanie ekip zapaœników, chórów itp. 3. J.K. Galbraith, Pieni¹dz, pochodzenie i losy, PWE, Warszawa 1982, s. 94–97..

(3) Z historii daniny publicznej i podatku. 7. Wraz z powstaniem i utrwaleniem siê pieni¹dza, daniny w naturze by³y stopniowo wypierane przez daniny pieniê¿ne, czyli podatki. Trzeba jednak zwróciæ uwagê na fakt, ¿e staro¿ytne pañstwa osi¹ga³y stosunkowo wysokie dochody z nak³adanych ce³, z posiadanych maj¹tków (kopalñ kruszców szlachetnych), w tym z dzier¿aw4. W latach 447–432 p.n.e. obywatele ateñscy nie p³acili ¿adnych podatków bezpoœrednich5. Ze wzglêdu na rosn¹ce potrzeby finansowe zwi¹zane z prowadzonymi wojnami, podbojami, oparcie siê wy³¹cznie na dochodach w³asnych by³o jednak niemo¿liwe.. 3. Dochody zwyczajne i nadzwyczajne, podatki bezpoœrednie i podatki poœrednie Analiza kategorii podatków i dochodów publicznych w pañstwach staro¿ytnych jest o tyle wa¿na, ¿e ju¿ wówczas wystêpowa³y zjawiska fiskalne, które obserwujemy tak¿e i w nowo¿ytnych czasach, a nawet wspó³czeœnie. Ju¿ wówczas rozró¿niano dochody zwyczajne – sta³e i nadzwyczajne – zmienne. W staro¿ytnoœci wykszta³ci³y siê te¿ podstawowe rodzaje podatków, z podzia³em ich na podatki bezpoœrednie i podatki poœrednie. Tak np. w staro¿ytnej Grecji do dochodów zwyczajnych zaliczano czynsze dzier¿awne z w³asnoœci gruntów, lasów, kopalñ. Do podatków sta³ych nale¿a³y podatki od tzw. wyzwoleñców (12 drachm od mê¿czyzn, 6 drachm od kobiet) oraz tzw. pog³owie nak³adane na w³aœcicieli niewolników w wysokoœci 12 drachm od wyzwoleñców i pó³ drachmy od niewolników. Mo¿na wiêc przyj¹æ, ¿e staro¿ytna Grecja jest kolebk¹ bezpoœrednich podatków. Za tez¹ tak¹ przemawia równie¿ fakt, ¿e w ramach dochodów nadzwyczajnych, oprócz dobrowolnych wp³at, istnia³ tak¿e inny rodzaj podatków bezpoœrednich. By³ nim podatek maj¹tkowy (ejsfora), p³acony w zale¿noœci od posiadanego maj¹tku, przy czym ju¿ wtedy ustanowiono, co warto podkreœliæ ze wzglêdu na d³ugi proces kszta³towania siê zasady sprawiedliwego roz³o¿enia ciê¿aru podatkowego, próg opodatkowania maj¹tku, który wynosi³ 1000 drachm. W Atenach stosowany by³ tak¿e podatek od spadków 6. Analizuj¹c doœwiadczenia fiskalne staro¿ytnej Grecji warto zwróciæ uwagê na rozwi¹zanie, które zosta³o odrzucone przez wspó³czesne pañstwa i spo³eczeñstwa. W pañstwie tym pobór podatku odbywa³ siê tak¿e poprzez tzw. symmosie, czyli zespo³y podatników, co wyra¿a³o ideê solidarnoœci podatkowej. Istota takiej organizacji poboru podatków polega³a na nak³adaniu przez pañstwo obowi¹zku zap³acenia nale¿nego podatku przez ca³y zespó³ podatników, który tworzy³y grupy 120, 60, 15 najbogatszych podatników7. 4. Por. np. N.G.L. Hammond, Dzieje Grecji, PIW, Warszawa 1977, s. 173–177 oraz 206–209.. 5. Ibidem, s. 392.. 6. K. Koranyi, Powszechna historia pañstwa i prawa, PWN, Warszawa 1961, t. I, s. 76.. 7. Ibidem..

(4) Stanis³aw Owsiak. 8. Ju¿ w staro¿ytnoœci dostrze¿ono koniecznoœæ wzglêdnej stabilnoœci nak³adanych ciê¿arów podatkowych. W niektórych okresach obowi¹zywa³a zasada, ¿e nak³adane podatki nie zmieni¹ siê w ci¹gu czterech lat8. Rozwój systemu podatkowego by³ jeszcze wiêkszy w Cesarstwie Rzymskim, gdzie równie¿ by³ stosowany podatek bezpoœredni w formie tzw. pog³ównego. Wyrazem idei równomiernego obci¹¿enia podatników by³ ich podzia³ na piêæ klas, w zale¿noœci od posiadanego maj¹tku. Rzymskie doœwiadczenia podatkowe s¹ interesuj¹ce tak¿e i z tego powodu, ¿e istnia³o tam du¿e zró¿nicowanie tych samych podatków (pog³ównego) w zale¿noœci od rodzaju prowincji, to znaczy, czy by³a to prowincja cesarska, czy prowincja senatorska, a tak¿e wewn¹trz prowincji senatorskich. Mo¿na wiêc stwierdziæ, ¿e w przypadku staro¿ytnego Rzymu wyst¹pi³o zjawisko decentralizacji w³adztwa podatkowego. Ju¿ w Cesarstwie Rzymskim pojawi³ siê (tak¿e stosowany obecnie) powszechny podatek gruntowy. Zwraca uwagê nowoczesna konstrukcja tego podatku, co wyra¿a³o siê powi¹zaniem wysokoœci ciê¿arów podatkowych z jakoœci¹ ziemi i rodzajami upraw (ziemie orne, winnice, gaje oliwne, stawy rybne, lasy)9. Cesarstwo Rzymskie mo¿na te¿ uwa¿aæ za pañstwo, w którym po raz pierwszy zosta³ wprowadzony podatek poœredni, za jaki nale¿y uznaæ stosowany podatek obrotowy (zwany akcyz¹). By³ on pobierany w wysokoœci 1% od ceny sprzedawanych towarów, gruntów, domów. Tylko przychody ze sprzeda¿y niewolników by³y obci¹¿one wy¿ej (4%) i od wyzwoleñców (5%)10. Nieustaj¹ce potrzeby finansowe Cesarstwa zmusi³y jednak do wprowadzania dalszych podatków. Równie¿ za czasów Augusta wprowadzony zosta³ podatek od spadków i darowizn, wynosz¹cy 5% podstawy opodatkowania. Stosowane by³y jednak pewne zwolnienia polegaj¹ce na niepobieraniu podatku od mniejszych spadków i darowizn. Godne uwagi jest to, ¿e przy poborze i wymiarze tego podatku uwzglêdniano stosunek pokrewieñstwa spadkobiercy lub obdarowywanego. Podatek ten nie by³ w ogóle œci¹gany od krewnych ze strony ojca11.. 4. Anglia kolebk¹ wspó³czesnego podatku dochodowego Dla rozwoju systemu podatkowego, znanego obenie, wa¿nym wydarzeniem by³o wprowadzenie w Anglii w 1799 r. podatku dochodowego. Podatek ten utrwali³ siê w 1842 r., a charakterystyczna dla niego by³a konstrukcja cedularna, polegaj¹ca na tym, ¿e dochody do opodatkowania by³y dzielone wed³ug Ÿróde³. Rozró¿niono np. dochody z nieruchomoœci, z kapita³u, z dzier¿awy, z wolnych zawodów, z p³ac itp. Na podkreœlenie zas³uguje fakt, ¿e opodatkowane zosta³y równie¿ dochody z przed8 9. N.G.L. Hammond, op. cit., s. 390. J. Chechliñski, Z zagadnieñ teorii podatku, PWE, Warszawa 1963.. 10. E. Gibbon, Zmierzch Cesarstwa Rzymskiego, PIW, Warszawa 1975, t. I, s. 134.. 11. Ibidem..

(5) Z historii daniny publicznej i podatku. 9. siêbiorstw. Nietrudno zauwa¿yæ, ¿e ten podzia³ podatków dochodowych w zmodyfikowanych postaciach przetrwa³ do chwili obecnej12. Wa¿nym etapem w kszta³towaniu systemu podatkowego by³o nadanie podatkom charakteru ogólnego. Podatek taki zosta³ wprowadzony w Prusach pod koniec XIX w. Tak rozumiana ogólnoœæ polega³a na opodatkowaniu ogólnego dochodu podatnika, bez wzglêdu na Ÿród³o jego pochodzenia.. 5. Daniny i podatki na ziemiach polskich 5.1. Rodzaje danin Na ziemiach polskich za najstarsz¹ formê dochodów przyjmuje siê tzw. dañ. By³a ona wnoszona w formie skór, futer, miodu i innych dóbr pozyskiwanych przez podleg³¹ ludnoœæ. W póŸniejszych wiekach pojawi³y siê te¿ tzw. pos³ugi. W XI i XII w. daninami obci¹¿one by³y gospodarstwa ch³opskie. Daniny wnoszone na rzecz panuj¹cego nazywane by³y albo podworcowym, albo podymnym. Daniny te wi¹za³y siê z przekazaniem nierogacizny, a póŸniej tak¿e byd³a rogatego. Ten rodzaj danin publicznych okreœlany by³ nazw¹ narzaz. Wraz z up³ywem czasu pojawi³a siê próba wi¹zania wysokoœci danin ze stanem posiadania (dzier¿awy) wnosz¹cego daninê. Przyk³adem tego by³o tzw. opolne wnoszone w formie zrycza³towanej, w wymiarze 1 krowy i 1 wo³u od jednego opola. Szczególnym rodzajem daniny by³a tzw. stacja, która nak³ada³a obowi¹zek przyjêcia panuj¹cego i jego dworu podczas podró¿y. Oprócz obowi¹zku s³u¿by wojskowej nak³adane by³y tak¿e inne rodzaje danin. Przyk³adem by³y tzw. s³u¿ebnoœci, których istota polega³a na obowi¹zku dostarczenia koni i wozów na rzecz panuj¹cego. Form¹ poœredni¹ pomiêdzy danin¹ publiczn¹ a podatkiem by³o powo³owe i poradlne, pobierane czêœciowo w naturze a czêœciowo w pieni¹dzu13. 5.2. Rozwój stosunków podatkowych Szersze upowszechnianie siê podatku na ziemiach polskich wi¹za³o siê z rozwojem stosunków towarowo-pieniê¿nych. Jednoczeœnie pojawiaj¹ siê pewne oznaki oporu ze strony ciemiê¿onej ludnoœci. Znalaz³o to wyraz w Pakcie Koszyckim w 1374 r., w którym Ludwik Wêgierski zrzek³ siê prawa do nak³adania podatków bez zgody szlachty. Nast¹pi³o te¿ w XVI w. œciœlejsze powi¹zanie ciê¿aru podatkowego ze zdolnoœci¹ podatkow¹ poprzez wprowadzenie tzw. podatku ³anowego i uzale¿nienie wysokoœci podatku od posiadanych ³anów14. W XVI w. wprowadzone te¿ zosta³o tzw. szosowe, czyli podatek nak³adany na w³aœcicieli nieruchomoœci 12. N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, PWE, Warszawa 1986, s. 241.. 13. J. Rutkowski, Historia gospodarcza Polski do 1864 r., Warszawa 1953, s. 29–30.. R. Rybarski, Skarb i pieni¹dz za Jana Kazimierza, Micha³a Korybuta i Jana III, Nak³adem Towarzystwa Naukowego Warszawskiego, Warszawa 1939, s. 100–109. 14.

(6) Stanis³aw Owsiak. 10. miejskich, a z czasem tak¿e na rzemieœlników i kupców15. W czasach tych wprowadzone zosta³o tak¿e tzw. czopowe, czyli podatek przypominaj¹cy znan¹ obecnie akcyzê. Jego wysokoœæ zale¿a³a od iloœci wytworzonych i sprzedawanych trunków16. Dla bud¿etu i podatków charakterystyczne te¿ by³o to, ¿e sprawy uchwalania podatków by³y przenoszone czêsto z sejmu do sejmików i odwrotnie. Wynika³o to z braku jednolitego systemu skarbowego na ziemiach polskich, na których oprócz systemu skarbowego Korony istnia³y odrêbne systemy skarbowe Ksiêstwa Mazowieckiego, Prus Królewskich i Wielkiego Ksiêstwa Litewskiego. Wraz z up³ywem czasu nastêpowa³o ujednolicenie systemu skarbowego. I tak: w 1569 r. zosta³a zlikwidowana odrêbnoœæ skarbowa Ksiêstwa Litewskiego, pod koniec zaœ XVI w. odrêbnoœæ Ksiêstwa Mazowieckiego i Prus Królewskich. Zmiany te nie przynios³y oczekiwanych rezultatów, czego wyrazem by³o to, i¿ na Sejmie Konwokacyjnym w 1557 r. nie wszystkie województwa zgodzi³y siê na pobór i wprowadzenie podatków. Zmusi³o to Stefana Batorego do zwrócenia siê o podatki do sejmików wojewódzkich, gdy¿ królowi potrzebne by³y pieni¹dze na prowadzenie wojny z Gdañskiem. Praktyka przenoszenia spraw podatkowych z sejmu do sejmików i odwrotnie utrwali³a siê od 1613 r.17 W 1629 r. dokonana zosta³a na ziemiach polskich reforma podatkowa maj¹ca na celu zwiêkszenie wydajnoœci podatkowej. Polega³a ona na zniesieniu ³anowego oraz szosowego. Podatki te zast¹pione zosta³y podymnym, które zosta³o uchwalone na Sejmie Warszawskim z 1629 r. w ramach wielkiej reformy systemu podatkowego18. Podatek ten pobierany by³ od domu w zale¿noœci od jego wielkoœci i miejsca po³o¿enia. Dochody z podymnego by³y wci¹¿ za ma³e w stosunku do potrzeb i wzglêdnie szybko musia³y byæ uzupe³nione nowymi podatkami. Kilka lat wczeœniej w 1626 r. wprowadzona zosta³a donatywa, czyli podatek zarobkowy od kupców. W 1632 r. przywrócono podatek od rzemieœlników, przekupniów, komorników i wyrobników. Wojny na ziemiach polskich w po³owie XVII w. doprowadzi³y do olbrzymiego zniszczenia maj¹tku i gospodarki, a wiêc zdolnoœci podatkowej. Z drugiej strony wywo³a³y one olbrzymie potrzeby dochodowe Skarbu. Zmusi³o to do podwy¿szenia – powiedzialibyœmy obecnie – stawek podatkowych, co wówczas oznacza³o zwiêkszanie liczby poborów w ci¹gu roku (np. w 1603 r. by³y trzy pobory, a w 1661 r. – 50 poborów i 2 podymne). W 1662 r. zdecydowano siê na przywrócenie pog³ównego. Trzeba dodaæ, ¿e pog³ówne w Polsce wczeœniej wyst¹pi³o tylko jeden raz – w 1520 r. Podatek ten obj¹³ tak¿e stan szlachecki. Wysokoœæ pog³ównego by³a zwiêkszana jeszcze wielokrotnie w zwi¹zku z potrzebami finansowymi Skarbu19.. 15. A. Pawiñski, Skarbowoœæ i jej dzieje za Stefana Batorego, 1881, s. 157.. 16. R. Rybarski, op. cit., s. 254–258.. 17. Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe, PWE, Warszawa 1965, s. 120.. 18. R. Rybarski, op. cit., s. 114–123.. 19. R. Rybarski, Skarb i pieni¹dz..., s. 173–236..

(7) Z historii daniny publicznej i podatku. 11. Do wa¿nych wydarzeñ z historii podatku na ziemiach polskich nale¿a³o wprowadzenie w 1658 r. akcyzy od wszystkich towarów znajduj¹cych siê w obrocie, w 1677 r. zaœ akcyzy od papieru i tytoniu. Podatki te jednak nie przyjê³y siê w ówczesnym systemie skarbowym. 5.3. Kszta³towanie siê instytucji bud¿etu W XVII w. wyst¹pi³a na ziemiach polskich anarchizacja polityki skarbowej. Przejawia³a siê ona zw³aszcza w swoistym dualizmie nak³adania podatków przez sejm i sejmiki szlacheckie. Ta niekorzystna dla podatników sytuacja zosta³a opanowana w 1699 r. kiedy to sejm odzyska³ wy³¹czne prawo do nak³adania podatków. Oznacza³o to, ¿e sejmiki nie mia³y ju¿ wp³ywu na uchwalone przez sejm podatki20. Do trwa³ej praktyki wesz³o te¿ ustalanie bud¿etów (najpierw wojskowych). W 1717 r. uchwalony zosta³ bud¿et, który okreœla³ jakie podatki (pog³ówne i hiberna) bêd¹ zasila³y bud¿et wojskowy. Wa¿ne jednak jest to, ¿e ustawa podatkowa mia³a obowi¹zywaæ d³u¿ej ni¿ jeden rok. Oznacza³o to stopniowe utrwalanie systemu podatkowego i nadanie dochodom bud¿etowym cech wiêkszej sta³oœci21. Kolejne du¿e reformy skarbowo-podatkowe zosta³y przeprowadzone za czasów Stanis³awa Augusta Poniatowskiego, który m.in. w 1764 r. utworzy³ (zamiast podskarbich) komisje skarbowe dla Korony i Litwy. Celem komisji by³o m.in. przygotowywanie reform podatkowych. Zreformowane zosta³y dochody z królewszczyzn, pog³ówne ¿ydowskie, c³a. Zmiany w pog³ównym ¿ydowskim polega³y na przejœciu z podatku rycza³towego na podatek od osoby, z wyj¹tkiem dzieci poni¿ej 1 roku ¿ycia. Celem reform ce³ by³o nadanie im powszechnego charakteru, co siê jednak nie uda³o, gdy¿ w 1776 r. przywileje szlachty i duchowieñstwa zosta³y przywrócone. 5.4. Reformy podatkowe Wraz z rozbiorami nastêpuje za³amanie siê systemu skarbowego. Po pierwszym rozbiorze ubytek dochodów publicznych zmusi³ do przeprowadzenia reformy podatkowej. Dokonana zosta³a ona w 1775 r., w którym zniesiony zosta³ powszechny podatek pog³ówny, a wprowadzony nowy podatek podymny. Podstaw¹ opodatkowania by³a liczba kominów wzniesionych ponad dach, a domy bez kominów traktowano jako jeden komin. Zreformowany zosta³ podatek czopowy, a g³ówna zmiana polega³a na ograniczeniu p³acenia podatku tylko do miast i miasteczek, wieœ zwolniono. Wprowadzono ponownie podatek poœredni od tytoniu i tabaki, a w 1790 r. utworzony zosta³ po raz pierwszy w Polsce monopol tytoniony. Hiberna zosta³a zast¹piona podatkiem pó³podymnym. 20 Wiêcej na temat ustroju skarbowego oraz nak³adanych wtedy daninach i podatkach mo¿na znaleŸæ w pracy: R. Rybarski, op. cit. 21. Z. Fedorowicz, op. cit., s. 125..

(8) Stanis³aw Owsiak. 12. Dodatkowe reformy podatkowe wprowadzi³ Sejm Czteroletni (1788–1892), który wobec potrzeb, a przy jednoczesnych ogromnych ciê¿arach ponoszonych przez ju¿ istniej¹ce stany (ch³opstwo, mieszczañstwo) wprowadzi³ nowy podatek – ofiarê wieczyst¹, która mia³a obci¹¿aæ i szlachtê i duchowieñstwo. Podstaw¹ opodatkowania by³y sta³e i pewne dochody, a stawka wynosi³a 10% dla szlachty i 20% dla duchowieñstwa. Nieprecyzyjne okreœlenie podstawy opodatkowania umo¿liwia³o ró¿n¹ interpretacjê sta³ych i pewnych dochodów, oczywiœcie na niekorzyœæ Skarbu 22 . Z tych wzglêdów zrealizowane dochody z tego podatku okaza³y siê znacznie ni¿sze od spodziewanych. W tej sytuacji podniesione zosta³o pog³ówne ¿ydowskie o 50%, dla podymnego zaœ ustanowiony zosta³ dodatek w naturze w postaci 2 garnców ¿yta i 4 garnców owsa od ka¿dego gospodarstwa uprawiaj¹cego zbo¿e (podymne rolnicze). Wprowadzony zosta³ te¿ podatek od skór, który z czasem przekszta³cony zosta³ w podatek od uboju zwierz¹t rzeŸnych23. Wraz z rozbiorami i upadkiem pañstwowoœci, systemy skarbowe i podatkowe zosta³y kszta³towane przez poszczególnych zaborców.. 6. System podatkowy II Rzeczpospolitej Budowa systemu podatkowego w Polsce po odzyskaniu niepodleg³oœci oparta zosta³a na systemach podatkowych krajów o rozwiniêtych ju¿ stosunkach kapitalistycznych. Pojawi³y siê podatki bezpoœrednie, poœrednie, o stawkach proporcjonalnych, o stawkach progresywnych itd. G³ównym problemem by³o ujednolicenie systemu podatkowego. By³o to zadanie trudne i trwa³o nieprzerwanie a¿ do wybuchu drugiej wojny œwiatowej. Pomimo istotnego postêpu w tej dziedzinie, tu¿ przed wojn¹ istnia³y jeszcze pewne ró¿nice pomiêdzy dawnymi zaborami w zakresie nak³adanych podatków, np. podatku gruntowego 24. W pierwszych latach niepodleg³oœci g³ównym problemem by³o zapewnienie dochodów w³adzom publicznym i zmniejszanie deficytu bud¿etowego. Tymczasem podejmowane reformy systemu podatkowego skutkowa³y w ten sposób, ¿e podatki by³y kilkakrotnie mniejsze od tych, które p³acono zaborcom25. Do równie trudnych zadañ nale¿a³o zbudowanie jednolitej i sprawnej administracji skarbowej26. Do najwa¿niejszych podatków nale¿a³ niew¹tpliwie podatek dochodowy. Przy wymiarze tego podatku rozró¿niano dochody fundowane (dochody z kapita³u) oraz dochody niefundowane (dochody z pracy, emerytury). Sens tego rozró¿nienia po22 B. Markowski, Administracja skarbowa w Polsce, Nak³adem Wy¿szej Szko³y Handlowej w Warszawie, Warszawa 1931, s. 37. 23. J. Rutkowski, op. cit., s. 271.. Por. np. J. Jaœkiewiczowa, Z. Jaœkiewicz, Polski system finansów publicznych, PWE, Warszawa 1969, s. 80. 24. 25. R. Rybarski, Ciê¿ar podatków w Polsce, Biblioteka Dzie³ Wyborowych, Warszawa 1925, s. 10. i nast. 26. Wiêcej na ten temat w: B. Markowski, op. cit..

(9) Z historii daniny publicznej i podatku. 13. lega³ na tym, ¿e wprawdzie stawka podatkowa by³a taka sama dla obydwu rodzajów dochodów, ale osoby fizyczne by³y obci¹¿one dodatkowymi podatkami z tytu³u dochodów. W 1937 r. np. struktura dochodów bud¿etowych z tytu³u tego podatku wynosi³a 58% z opodatkowania dochodów z pracy, 42% z opodatkowania dochodów fundowanych27. System podatkowy w koñcowej fazie jego budowy zachowywa³ równowagê pomiêdzy podatkami bezpoœrednimi a podatkami poœrednimi (konsumpcyjnymi)28. Oprócz omówionego podatku dochodowego, do innych podatków bezpoœrednich nale¿a³y: – podatek gruntowy, – podatek od nieruchomoœci (nierolniczych), – podatek od spadków i darowizn, – podatek od kapita³ów i rent. Jak ju¿ wspomniano, podatek gruntowy by³ œci¹gany niejednolicie. Oprócz stawki podstawowej stosowany by³ tzw. dodatek progresywny wynosz¹cy 10–100% wymiaru podstawowego. W ocenie tego podatku zwraca siê uwagê na jego pozafiskalne cele. Podatek wyraŸnie faworyzowa³ ma³e gospodarstwa rolne, które korzysta³y ze zni¿ki od 20 do 50%, co – zdaniem ekonomistów – mia³o zachêcaæ do parcelacji wielkiej w³asnoœci ziemskiej29. Podatek od nieruchomoœci (nierolniczych) powi¹zany by³ poœrednio z wartoœci¹ przedmiotu opodatkowania. Stawki podatkowe wynosi³y 8–12%, podstawê opodatkowania zaœ stanowi³a wartoœæ czynszu. Podatek od kapita³ów i rent by³ pobierany od przychodów z tytu³u praw górniczych wed³ug stawki proporcjonalnej wynosz¹cej 11,5%. Natomiast opodatkowanie depozytów a vista ulokowanych w bankach by³o raczej symboliczne, gdy¿ wynosi³o 0,612% podstawy (wartoœci depozytów)30. Podatek od spadków i darowizn by³, podobnie jak podatek gruntowy, zró¿nicowany ze wzglêdu na przynale¿noœæ ziem do dawnych zaborców. Maksymalna stawka tego podatku wynosi³a 34% i – zdaniem Z. Fedorowicza – by³a relatywnie niska w porównaniu z innymi krajami kapitalistycznymi31. Wœród podatków poœrednich najwa¿niejszym podatkiem by³ podatek przemys³owy, przekszta³cony w 1938 r. w podatek obrotowy. Podatek ten œci¹gany by³ z dwóch tytu³ów. Pierwszym z nich by³o wydanie œwiadectwa przemys³owego. Podatek obci¹¿a³ przedsiêbiorstwa i osoby fizyczne prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹. Stawki podatku by³y zró¿nicowane w zale¿noœci od szacunkowej przychodowoœci podmiotu gospodarczego oraz od rodzaju dzia³alnoœci, co z kolei odzwierciedla³o preferencje pañstwa. Druga czêœæ podatku przemys³owego mia³a charak27. Por. K. Ostrowski, Polityka finansowa Polski przedwrzeœniowej, Warszawa 1958, s. 251.. 28. J. Jaœkiewiczowa, Z. Jaœkiewicz, op. cit., s. 81.. 29. R. Rybarski, Nauka skarbowoœci, Warszawa 1925, s. 254, oraz Z. Fedorowicz, op. cit., s. 151.. 30. K. Ostrowski, op. cit., s. 251.. 31. Z. Fedorowicz, op. cit., s. 152..

(10) Stanis³aw Owsiak. 14. ter podatku obrotowego. Stawki podatku by³y proporcjonalne, ale tylko w odniesieniu do jednorodnych grup podatników (np. przedsiêbiorstw przemys³owych, przedsiêbiorstw handlowych). Warto podkreœliæ, ¿e czêœæ podatku obrotowego by³a p³acona (od 1932 r.) w formie scalonego podatku obrotowego œci¹ganego tylko w jednej fazie obrotu. Czêœæ towarów objêta by³a podatkiem obrotowym pobieranym we wszystkich fazach obrotu32. Do innych podatków poœrednich nale¿a³y specjalne podatki konsumpcyjne nak³adane na piwo, miód pitny, dro¿d¿e kwas octowy, cukier, paliwa p³ynne, energiê elektryczn¹ itp.33. Krytycy ówczesnej polityki w zakresie monopoli fiskalnych i akcyzy zwracaj¹ uwagê na to, i¿ spoœród 19 towarów a¿ 7 to artyku³y pierwszej potrzeby34. W II Rzeczpospolitej istotnym problemem by³ podzia³ dochodów i podatków pomiêdzy pañstwo a samorz¹d. Daniny komunalne by³y konstruowane jako udzia³y w podatkach pañstwowych oraz jako dodatki do podatków pañstwowych, co oznacza³o, ¿e w³adze samorz¹dowe siêga³y do tego samego Ÿród³a, czyli dochodu podatnika, co pog³êbia³o ingerencjê fiskaln¹35. Skomplikowany by³ te¿ system poboru podatków przez administracjê skarbow¹ i administracjê samorzadow¹, co przejawia³o siê w krzy¿owaniu siê kompetencji, koniecznoœci zatrudniania wiêkszej liczby urzêdników podatkowych, a wiêc prowadzi³o do powiêkszania kosztów œci¹galnoœci nak³adanych podatków36. Zarys historyczny z koniecznoœci ograniczaj¹cy siê do wybranych elementów: daniny publicznej i podatku zwraca uwagê na uniwersalnoœæ i ponadczasowoœæ tej problematyki. Z tych w³aœnie wzglêdów, poszukuj¹c obecnie optymalnych rozwi¹zañ, warto siêgaæ do przesz³oœci. Ta historyczna dyrektywa jest tym bardziej aktualna, ¿e jakkolwiek obecny polski system podatkowy zosta³ w zasadniczej czêœci przebudowany, to jednak jest on daleki od doskona³oœci. W kontekœcie przytoczonych rozwa¿añ i przyk³adów powstaje w¹tpliwoœæ, czy mo¿na w ogóle mówiæ o jakimœ idealnym modelu podatkowym. Historyczne podejœcie wskazuje, ¿e nak³adane podatki s¹ kompromisem pomiêdzy pañstwem a ¿yj¹cymi w demokratycznym systemie obywatelami. Podatki s¹ silnie zdeterminowane przez warunki ekonomiczne, spo³eczne, polityczne, kulturowe i inne, wystêpuj¹ce w danym kraju i w danym czasie. Takie podejœcie do podatków grozi³oby jednak nadmiernym relatywizmem, usprawiedliwianiem ewidentnych b³êdów w polityce podatkowej istniej¹cymi warunkami. Z tych w³aœnie wzglêdów warto siêgaæ do doœwiadczeñ mniej lub bardziej odleg³ych w czasie i w przestrzeni. Nie ma wprawdzie idealnego modelu podatkowego, ale historia pos³ugiwania siê daninami publicznymi i podatka32. Ibidem, s. 152.. Wiêcej na temat podatków w okresie miêdzywojennym pisz¹ m.in.: K. Ostrowski, op. cit., Z. Fedorowicz, op. cit., s. 150–153. 33. 34 L. Adam, op. cit., s. 133. Syntetyczn¹ ocenê przedwojennego systemu podatkowego mo¿na znaleŸæ w pracy: J. Jaœkiewiczowa, Z. Jaœkiewicz, op. cit., s. 80–83. 35. L. Adam, Podatki i op³aty w kapitalizmie, PWE, Warszawa 1962, s. 141.. L. Kurowski, O mo¿liwoœci uproszczenia samorz¹dowego systemu podatkowego, Warszawa 1939, s. 3 i nast. 36.

(11) Z historii daniny publicznej i podatku. 15. mi pozwoli³a sformu³owaæ pewne kanony (zasady), których przestrzeganie mo¿e uchroniæ tak w³adze publiczne, jak i podatników przed skutkami b³êdnych wyborów podatkowych. Okazuje siê tak¿e, ¿e polskie doœwiadczenia w dziedzinie podatkowej nie s¹ ma³e, bior¹c pod uwagê tylko okres miêdzywojenny. S¹ one interesuj¹ce nie tylko w sferze podatkowej, ale tak¿e w dziedzinie administracji skarbowej, czy finansów publicznych. W tym kontekœcie warto zauwa¿yæ, ¿e dyskusji nad zmianami w tych dziedzinach nazbyt czêsto siêga siê bezkrytycznie do rozwi¹zañ zagranicznych, zapominaj¹c o polskim dorobku tak w wymiarze teoretycznym, jak i praktycznym. A History of Public Levies and Taxation In this article the author provides an overview of public levies and taxation from an historical perspective. He discusses the causes behind the emergence of public levies and taxation, and describes their economic, social and political aspects, beginning from ancient times and ending with the tax system in Poland in the inter-war period. The article highlights the timeless character of taxation issues involved in levying tax. The author stresses that Poland should make use of the rich output of theory and experiences in the field of taxation to build its present tax system during the transformation period. He explains Poland’s contribution to the development of tax institutions and the wealth of its experiences during the existence of Polish statehood, especially during the Second Republic. This contribution has not – in the opinion of the author – been appreciated when introducing tax reforms in Poland..

(12)