Konsekwencje integracji z Unią Europejską dla polskich regionów

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 789. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Joanna Kudełko Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Konsekwencje integracji z Unią Europejską dla polskich regionów 1. Wstęp Priorytetem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Wspólnoty, którego celem jest w szczególności zmniejszenie nierówności regionalnych. Zbyt duże zróżnicowania w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego są niekorzystne zarówno dla słabszych, jak i silniejszych regionów. Stymulowanie rozwoju w regionach ekonomicznie słabszych jest nieodzownym narzędziem maksymalizacji wspólnotowej wartości dodanej i realizacji celów integracyjnych. Jednakże integracja europejska oddziałuje na rozwój społeczno-ekonomiczny w dwojaki sposób, generując zarówno korzyści, jak i koszty. Unijna polityka spójności i związany z nią napływ środków finansowych w dużym stopniu zwiększają szansę przyspieszenia rozwoju polskich regionów. Jednakże stopień wykorzystania pozytywnych impulsów wynikających z integracji europejskiej jest w dużym stopniu uzależniony od poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego regionów. Odbywa się ona w warunkach dużej rozbieżności w poziomie rozwoju występującej w układzie regionalnym Polski. Najmniej zamożne województwa Polski wschodniej legitymują się wskaźnikiem PKB w przeliczeniu na liczbę ludności na poziomie około 30% przeciętnego dla Unii. Efekty integracji z Unią Europejską są wielopłaszczyznowe. Najbardziej wymierne odnoszą się do kwestii wykorzystania pomocowych źródeł finansowania, które napływają do regionów w ramach realizowanej polityki spójności. Jednakże przy ocenie konsekwencji akcesji do Unii Europejskiej należy także podjąć próbę zidentyfikowania pozafinansowych aspektów. Trudności w ich wskazaniu wynikają z ich jakościowego, a tym samym mniej wymiernego cha-.

(2) 54. Joanna Kudełko. rakteru, zwłaszcza że okres członkostwa Polski w Unii Europejskiej jest jeszcze stosunkowo krótki. 2. Korzyści wynikające z absorpcji środków finansowych Podstawowymi instrumentami finansowymi służącymi poprawie spójności Unii Europejskiej są fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności. Efektywne wykorzystanie tych środków może przyczynić się w znaczny sposób do przyspieszenia tempa i poziomu rozwoju regionów i stworzenia warunków wzrostu ich konkurencyjności oraz przeciwdziałania marginalizacji niektórych obszarów. Efektywne wykorzystanie środków unijnych w ramach pomocy strukturalnej dla Polski jest szczególnie ważne, mając na uwadze wysokie zróżnicowanie w rozwoju regionów w Polsce, a zwłaszcza duże zapóźnienie gospodarcze w jej najbiedniejszych regionach, niską konkurencyjność gospodarczą niski poziom wdrażania nowoczesnych technologii i postępu technicznego oraz badań naukowych oraz szczególnie duże bezrobocie1. Podstawowym dokumentem, określającym strategię społeczno-gospodarczą Polski w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej jest Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004–2006. W przyjętym dokumencie wskazane są kierunki i wielkości planowanego zaangażowania środków funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i środków krajowych niezbędnych do realizacji przyjętych celów strategii. NPR realizowany jest przede wszystkim poprzez pięć sektorowych programów operacyjnych (SPO) oraz Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR), zarządzany na poziomie krajowym, ale wdrażany w systemie zdecentralizowanym na poziomie wojewódzkim. Celem ZOPRR jest tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską. Osiągnięcie tego celu odbywać się ma poprzez realizację poszczególnych priorytetów i działań, które obejmują różne obszary, takie jak np.: drogi, środowisko, edukacja i ochrona zdrowia, rozwój zasobów ludzkich, transport miejski, kultura, społeczeństwo informacyjne, mikroprzedsiębiorstwa. Realizacja ZPORR dokonywana jest przy wykorzystaniu środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz przy udziale krajowego finansowania publicznego i prywat1 S. Karleszko, Szanse i bariery pozyskania funduszy unijnych dla przedsiębiorstw i samorządów terytorialnych [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. Z. Mikołajewicz, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2006, s. 233..

(3) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 55. 82,5. 76,8. Lubuskie. Opolskie. 100. 110. 133,1. 140. 142. 157,1. Małopolskie Warmińsko-mazurskie Pomorskie. 159,6. 185,2. Podkarpackie. 150. 182. 196. 192. Wielkopolskie. 200. 201. 250. Lubelskie. 223,6. 300. 279,8. 350. 299,9. nego. Przy ograniczonych możliwościach środków własnych tym bardziej ważne jest właściwe wykorzystanie środków unijnych. Na realizację ZPORR w latach 2004–2006 z EFRR przypada 2530 mln euro, a z EFS 438 mln euro. Łącznie fundusze strukturalne składają się na 72,7% kwoty dofinansowania projektów realizowanych w ramach programu. Największe kwoty dofinansowania przypadają na działanie 1.1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego – 768,6 mln euro, a następnie działanie 3.1. Obszary wiejskie – 352,1 mln euro oraz działanie 1.2. Infrastruktura ochrony środowiska – 301 mln euro. Dodatkowe zaangażowanie krajowych środków publicznych kształtuje się na poziomie 1115,5 mln euro, w tym 346,1 mln stanowią środki z budżetu państwa, a 769,3 mln euro z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Oprócz tego zaplanowany został wkład podmiotów prywatnych w wysokości 146,2 mln euro. Łączna suma środków przeznaczonych na realizację ZPORR wynosi 4083,9 mln euro2.. Podlaskie. Łódzkie Kujawsko-pomorskie Zachodniopomorskie Świętokrzyskie. Dolnośląskie. Śląskie. 0. Mazowieckie. 50. Rys. 1. Alokacje wojewódzkie w ramach ZPORR (mln euro). Źródło: Informacje i materiały Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl. Alokacja wsparcia pomiędzy poszczególne województwa dokonywana jest w sposób uwzględniający kryteria, takie jak: liczba mieszkańców, wielkość PKB na mieszkańca, stopa bezrobocia. Najwięcej środków przypada na województwa mazowieckie (299,9 mln euro), śląskie (279,8 mln euro) oraz dolnośląskie Informacje na podstawie: Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2004. 2.

(4) 56. Joanna Kudełko. (223,6 mln euro), natomiast największa wartość wsparcia w przeliczeniu na jednego mieszkańca trafia do województw: warmińsko-mazurskiego, świętokrzyskiego, lubelskiego, podlaskiego i podkarpackiego (rys. 1). Głównymi beneficjentami programu są jednostki samorządu terytorialnego, które realizują około 72% wszystkich projektów. Wśród nich najwięcej projektów realizują gminy (2123, tj. 52% liczebności wszystkich), następnie powiaty (1348, tj. 34%), a najmniej województwa (549, tj. 14%). Ze względu na wartość realizowanych projektów najwięcej dostępnej pomocy z Unii Europejskiej wykorzystują gminy, konsumując 61% środków dostępnych dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach ZOPRR, podczas gdy powiaty 18%, a województwa 21%. badania, innowacje, transfer technologii – 2% mikroprzedsiębiorstwa – 2% turystyka – 2% rewitalizacja – 3% społeczeństwo informacyjne – 4% kultura – 6% transport miejski – 7% rozwój zasobów ludzkich – 12% edukacja i ochrona zdrowia – 13% środowisko – 18% drogi – 31%. Rys. 2. Struktura sektorowa projektów realizowanych w ramach ZPORR. Źródło: informacje i materiały Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl. Największy udział w strukturze sektorowej wykorzystania ZPORR przypada na projekty związane z budową i modernizacją dróg (31%), co może korzystnie wpłynąć na rozwój infrastruktury (rys. 2). Niepokojące są małe rozmiary działalności w zakresie innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego (4%) oraz badań, innowacji i transferu technologii (2%), które są postrzegane jako nieodzowne i najbardziej pożądane współczesne czynniki wzrostu. Realizacja ZOPRR na 30 września 2006 r. w ramach wszystkich jego priorytetów nie jest wystarczająco zaawansowana. Złożona wartość wniosków o dofinansowanie projektów ponadtrzykrotnie przekroczyła dostępną alokację (11,72 mld zł). Wartość podpisanych umów o dofinansowanie projektu osiągnęła kwotę 10,15 mld zł, co stanowi 86,33% całości dostępnych środków. Całkowita wartość płatności przekazanych z kont programowych wyniosła 3,03 mld zł, tj. 25,75% dostępnej alokacji. Dotychczasowe wykorzystanie dostępnych środków finansowych wydaje się zbyt niskie. Należy zadbać o zwiększenie ich intensyfikacji, aby.

(5) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 57. przy uwzględnieniu zasady n + 2, uniknąć anulowania przez Komisję Europejską pozostałych zobowiązań. 100 94,6 93,2 92,8 92,4 91,5 91,4 91,3 91,3 91,2. 88,6. 84,3 83,4 81,3 78,4. 80. %. 76 75,3. 60 40. Mazowieckie. Łódzkie. Podkarpackie. Lubelskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie. Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Zachodniopomorskie Małopolskie. Podlaskie. Lubuskie. Śląskie. Świętokrzyskie. Opolskie. 0. Pomorskie. 20. Rys. 3. Zawarte umowy na doinwestowanie projektów w przekroju regionów w stosunku do wielkości dostępnej alokacji na lata 2004–2006 Źródło: Informacje i materiały Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl. W poszczególnych regionach Polski globalne wykorzystanie dostępnych funduszy w ramach ZPORR jest zróżnicowane, chociaż występują w nich podobne tendencje odnośnie do wykorzystania środków dostępnych w poszczególnych działaniach. Największe kwoty dofinansowania przyznawane są we wszystkich województwach w ramach działań: 1.1.Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego, 1.2. Infrastruktura ochrony środowiska, 1.3. Regionalna infrastruktura społeczna, 3.1. Obszary wiejskie oraz 3.5. Lokalna infrastruktura społeczna. Jednakże zauważalne są różnice między województwami w tempie podpisywania umów. Udział środków objętych umowami w całości alokacji 2004–2006 na realizację programu w danym województwie waha się od 75% w województwie mazowieckim do 95% w województwie pomorskim (rys. 3). Średni poziom wartości podpisanych umów w województwach wynosi około 86% dostępnych środków na lata 2004–2006. Najbardziej zaawansowane w tej kwestii są województwa: pomorskie, opolskie i świętokrzyskie, a najmniej mazowieckie, łódzkie i podkarpackie..

(6) 58. Joanna Kudełko. Fundusze najchętniej są przeznaczane na rozwój infrastruktury społecznej (edukacyjnej, sportowej oraz ochrony zdrowia), co wynika z dużych niezaspokojonych potrzeb środowisk lokalnych w tych dziedzinach. Pod względem skali realizacji płatności z kont programowych, zgodnie ze stanem na koniec września 2006 r., sytuacja najlepiej kształtuje się w województwie lubuskim – prawie 41% alokacji zostało wydatkowanych z kont programowych. Najniższy poziom płatności zanotowano w województwie mazowieckim – ponad 18% dostępnych środków. Średni poziom dokonanych płatności dla całego kraju wyniósł 25,75% z dostępnej alokacji na lata 2004–2006. Niekorzystnym zjawiskiem jest to, że w Polsce stosunkowo małą część z dostępnych środków przeznacza się na rozwój regionów. Łącznie na realizację ZPORR przypada niewiele ponad 20% wartości płatności pochodzących z budżetu UE. Wprawdzie kwoty przeznaczane na pozostałe programy operacyjne w sposób pośredni trafiają ostatecznie do regionów, ale ich wdrażanie odbywa się w sposób scentralizowany, mniej efektywny z punktu widzenia gospodarek poszczególnych województw. Można jednak założyć, że skutki działań podejmowanych w ramach wszystkich programów operacyjnych, jako umiejscowione w przestrzeni krajowej, trafiają ostatecznie do poszczególnych regionów, stymulując możliwości ich rozwoju, tym bardziej że, podobnie jak w przypadku ZPORR, w skali wszystkich programów operacyjnych głównymi beneficjentami polityki spójności są jednostki samorządu terytorialnego, których udział stanowi 47% (rys. 4). Do końca czerwca złożyły one prawie 7,1 tys. projektów na kwotę dofinansowania unijnego 21,1 mld zł. Z tej puli największy udział mają gminy (80%), natomiast udział powiatów i województw wynosi odpowiednio 12% i 8%. Ponad 49% gmin realizowało tylko 1 projekt, kolejne 40% – 2 lub 3, jedynie 1% gmin więcej niż 10 projektów. Największy procent gmin, powyżej 80%, które realizują projekty znajduje się w województwach: pomorskim, kujawsko-pomorskim i warmińskomazurskimi świętokrzyskim. Najmniej pomiędzy 52–67% gmin realizuje projekty w województwach: wielkopolskim, łódzkim, mazowieckim i lubelskim. Do gmin o największej liczbie projektów należą: Warszawa (20), Wrocław (19) Biskupiec, Bodzanów (po 16), Łódź (15), Toruń, Szczecin (po 13), Koszalin, Elbląg, Poznań, Morąg (po 12) i Gdynia, Słupsk, Zamość, Strzegowo (po 11). Administracja rządowa oraz państwowe agencje i jednostki budżetowe stanowią 1/3 wśród beneficjentów. Stosunkowo mały, gdyż tylko 8%, udział przypada na przedsiębiorstwa. Taka sytuacja nie jest korzystna, bowiem przedsiębiorstwa mają kluczowe znaczenie dla rozwoju gospodarczego regionów, zwłaszcza sektor małych i średnich przedsiębiorstw. Skupia on około 99% ogółu podmiotów gospodarki narodowej i jest w stanie osiągnąć znaczne efekty, tj. wzrost zatrudnienia,.

(7) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 59. produkcji i inwestycji, obniżenie kosztów oraz możliwość zdolności szybkiego reagowania na potrzeby rynku3. placówki ochrony zdrowia – 1% inne – 2%. placówki oświatowe, jednostki naukowo-badawcze – 2% organizacje społeczne NCOS – 3% rolnicy i rybacy– 5%. przedsiębiorstwa – 8%. administracja rządowa, państwowe agencje i jednostki budżetowe – 32% jednostka samorządu terytorialnego – 47%. Rys. 4. Główne typy beneficjentów programów operacyjnych. Źródło: Informacje i materiały Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl. Małe i średnie przedsiębiorstwa stanowią zatem potencjalne „lokomotywy gospodarki”, odgrywające ważną rolę w dynamizowaniu gospodarki regionów i podnoszeniu jej konkurencyjności. Wsparcie tego sektora polega głównie na tzw. pomocy miękkiej, obejmującej usługi doradcze, co powoduje ich małe zainteresowanie wykorzystaniem środków pomocowych. Niejednokrotnie barierą dla nich jest także skomplikowany charakter przydzielania środków. Trudności napotyka opracowywanie projektów, których spora część jest odrzucana ze względu na błędy formalne. Problemem jest także niski poziom płatności z kont programowych, których tempo wydatkowania środków musi ulec przyspieszeniu. Koszty przedsiębiorstw wynikają także z konieczności dostosowania się do zmian w prawie, dotyczących zatrudnienia, warunków pracy, ochrony socjalnej, bezpieczeństwa pracy. W niektórych branżach, np. żywnościowej, pojawia się wymóg dostarczania świadectw pochodzenia i jakości towarów. Zmienione przepisy wprowadzają także nowe wymogi odnośnie do rachunkowości i sprawozdawczości, a także wprowadzają bardziej rygorystyczne wymogi z zakresu ochrony środowiska4. Bardzo niekorzystny jest także niewielki udział (2%) placówek oświatowych i jednostek naukowo-badawczych w strukturze beneficjentów programów operacyjnych. 3 M. Bucka, Małe i średnie przedsiębiorstwa po roku akcesji do Unii Europejskiej [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski…, s. 553.. M. Bucka, op. cit., s. 560.. 4.

(8) Joanna Kudełko. 60. Realizacja programów operacyjnych do końca czerwca 2006 r. obejmowała łącznie 61,5 tys. projektów o kwocie dofinansowania ponad 46 mld zł. Wartość realizowanych projektów stanowi 73,74% alokacji środków wspólnotowych na lata 2004–2006. W podziale regionalnym sytuacja przedstawia się inaczej niż w wypadku samego tylko ZPORR, ponieważ najwięcej umów podpisano w województwie mazowieckim, wielkopolskim i lubelskim, a najmniej w województwie lubuskim i opolskim. Także pod względem wartości dofinansowania umów przoduje województwo mazowieckie i śląskie, a umowy o najmniejszej wartości dofinansowania podpisano w województwach lubuskim, opolskim i podlaskim. Średnia w Polsce wartość wsparcia unijnego na 30 czerwca 2006 r. przypadająca na 1 mieszkańca wyniosła 1277 zł (tabela 1). Do grupy najkorzystniej sytuowanych pod tym względem województw należą: pomorskie, warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie. Także pod względem wsparcia przedsiębiorstw przodują najbogatsze regiony Polski. Zdecydowanymi liderami pod tym względem są województwa: mazowieckie (225, 9 mln zł), śląskie (211,9 mln zł) i wielkopolskie (195,8 mln zł). Najmniejsze wykorzystanie pomocy dla przedsiębiorstw ma miejsce w województwach opolskim i świętokrzyskim. W strukturze branżowej działań realizowanych za pomocą wsparcia Unii Europejskiej dominujące znaczenie mają inwestycje z zakresu infrastruktury. Największa część ze środków wsparcia unijnego przypadła na działania z zakresu infrastruktury drogowej i kolejowej (38%) oraz na infrastrukturę środowiska (27%). Wynika to poniekąd ze znacznego opóźnienia Polski pod tym względem. Braki infrastrukturalne stanowią podstawową barierę rozwoju, komunikacji i dostępności regionu, a co za tym idzie jego atrakcyjności jako miejsca zamieszkiwania i lokalizacji inwestycji. Inwestycje infrastrukturalne pociągają za sobą znaczne korzyści. Posiadanie sprawnej, nowoczesnej infrastruktury jest warunkiem osiągania sukcesu w osiąganiu rozwoju i takich jego elementach, jak: wzrost gospodarczy, wzrost inwestycyjnej czy wzrost ruchliwości przestrzennej. Infrastruktura stanowi podstawę wszelkiej działalności gospodarczej, warunkując jej zakres, strukturę i przestrzenne rozmieszczenie5. Stopień rozwoju infrastruktury wpływa na warunki życia mieszkańców a także determinuje rozmieszczenie działalności gospodarczej, aktywizującej dany obszar, stwarzając tym samym szanse zwiększenia przyszłych dochodów budżetowych.. Por: M. Rogowska, Inwestycje infrastrukturalne w rozwoju lokalnym – wybrane aspekty [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski… 5.

(9) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 61. Tabela 1. Wartość wsparcia przypadająca na jednego mieszkańca w poszczególnych województwach Pomorskie. Województwo. Wartość wsparcia (w zł) 2018. Warmińsko-Mazurskie. 1989. Mazowieckie. 1731. Zachodniopomorskie. 1823. Dolnośląskie. 1694. Wielkopolskie. 1091. Opolskie. 860. Małopolskie. 784. Świętokrzyskie. 763. Śląskie. Kujawsko-Pomorskie Lubuskie Łódzkie. Podlaskie. 1187 995 841. 763 743. Lubelskie. 723. Średnio w Polsce. 1277. Podkarpackie. 723. Źródło: Informacje i materiały Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl. Znacznie mniej środków przypada na takie obszary działań, jak: zasoby ludzkie (8%), społeczeństwo informacyjne (7%), sektor rybacki i rolny (7%), infrastruktura społeczna (5%), bezpośrednie wsparcie dla przedsiębiorstw (4%) i inne (4%). Niepokojący jest zwłaszcza mały udział projektów z zakresu społeczeństwa informacyjnego, badania i rozwój, gdyż są to dziedziny, które mają przesądzić o rozwoju gospodarki z wykorzystaniem wiedzy i innowacyjności, co jest postulowane w strategicznych dokumentach programowych Polski i Unii Europejskiej. Wśród projektów przeważają działania z zakresu wykorzystania technologii informacyjnych w procesie kształcenia, polegające na zakupie komputerów do szkół (43%). Stosunkowo niewielkie środki przekazywane są także na regionalne strategie innowacyjne i transfer wiedzy (4%) a także wzmocnienie współpracy pomiędzy sferą B+R a gospodarką (5%), wyposażenie obiektów służących prowadzeniu działalności naukowej i badawczej (5%)..

(10) Joanna Kudełko. 62. 3. Wykorzystanie środków finansowych przez Polskę na tle innych państw Na tle innych krajów Polska wypada słabo pod względem wykorzystywania pomocowych środków finansowych. Zgodnie z danymi na koniec czerwca 2006 r., wśród dziesięciu państw nowo przyjętych do Unii Europejskiej Polska znajduje się na ósmym miejscu w zakresie sprawności tzw. kontraktacji, czyli pod względem podpisywania umów na wykorzystanie unijnych dotacji w latach 2004–2006. W większości pozostałych dziesięciu krajów proces ten jest znacznie bardziej zaawansowany6. Cypr i Malta liczbą zawartych umów wyczerpały już pulę dotacji na lata 2004–2006. Węgry i Słowacja wyczerpały już 90% przyznanych środków. Dla pozostałych krajów wskaźniki kontraktacji wyniosły: Słowenia – około 86%, Estonia – 82%, Łotwa – 77%, Polska – 74%. Dalsze miejsce niż Polska zajmuje tylko Litwa – 68% i Czechy – 61%. Inna jest kolejność krajów pod względem tempa wydawania unijnych środków, czyli przekazywania ich odbiorcom dotacji w formie refundacji kosztów poniesionych przy realizacji projektów. Na pierwszym miejscu uplasowała się Słowenia z ponad 40% płatności przekazanych odbiorcom dotacji. (jako procent przyznanych jej pieniędzy unijnych na lata 2004–2006). Na ostatniej pozycji znajduje się Cypr ze wskaźnikiem zrealizowanych płatności na poziomie 9,7%. Polska w połowie 2006 r. odnotowała wskaźnik płatności na poziomie 16,3% i była na siódmym miejscu. W takiej sytuacji w celu przyspieszenia tempa wykorzystania unijnych środków pod koniec 2005 r. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego opracowało program uproszczeń w procedurach ubiegania się o środki unijne. 4. Główne czynniki wpływające na wykorzystanie środków finansowych Środki przeznaczane na realizację polityki spójności w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej nie zostały w pełni wykorzystane w stosunku do potencjalnych możliwości. Może być to argumentem dla Komisji Europejskiej o ograniczeniu pomocy dla naszego kraju. Wśród głównych powodów mających wpływ na niskie wykorzystanie przyznawanych środków należy wymienić m.in. błędy popełniane przez beneficjentów, dotyczące opracowywania projektów. Wiele wniosków zostaje odrzuconych z powodu błędów zarówno technicznych, jak i merytorycznych7. Informacje Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, http://fundusze.ukie.gov.pl. 6. Por. także: S. Karleszko, Szanse i bariery pozyskania funduszy unijnych dla przedsiębiorstw i samorządów terytorialnych, K. Lotko, Wykorzystanie funduszy strukturalnych Unii Europejskiej 7.

(11) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 63. Utrudnieniem są także ciągle zmieniające się wytyczne odnośnie do wykorzystania grantów unijnych, a także komplikacje związane z brakiem planów przestrzennego zagospodarowania gmin, nieuregulowanymi stosunkami własnościowymi dróg i infrastruktury jednostek samorządu terytorialnego. Ważną przeszkodą jest obowiązujące prawo zamówień publicznych, które powoduje znaczne przedłużanie się procedur. Skomplikowany jest również system oceny wniosków, który znacząco wydłuża czas podejmowania decyzji. Na poziomie regionalnym trudności stanowią nakładające się kompetencje wojewody i władz samorządowych. Podstawową barierą jest ponadto duże zadłużenie i brak środków własnych samorządów koniecznych do współfinansowania podejmowanych działań oraz stosunkowo długi okres oczekiwania na zwrot środków z konta Programu od momentu złożenia wniosku o płatność, a także brak wsparcia dla samorządów i przedsiębiorstw ze strony banków i instytucji oraz agencji rządowych jako gwarantów realizacji zamierzonych projektów. Z tego powodu biedniejsze regiony, do których głównie powinna być skierowana pomoc strukturalna, w słabszym stopniu wykorzystują potencjalne możliwości absorpcji środków. System zarządzania funduszami strukturalnymi w Polsce w latach 2004–2006 jest w dużym stopniu scentralizowany. ZPORR stanowiący podstawowe narzędzie rozwoju regionów jest zarządzany centralnie. Błędem było realizowanie jednego programu operacyjnego zamiast 16 regionalnych. Oznaczało to bowiem konieczność przyjęcia takiego samego układu priorytetów i proporcji finansowania poszczególnych działań przez wszystkie regiony, bez względu na ich specyficzne potrzeby rozwojowe, wynikające z odmiennych uwarunkowań wewnętrznych. Taka sytuacja ogranicza możliwości samodzielnego kształtowania polityki rozwoju przez samorządy województw, dlatego idea zastąpienia jednego ZPORR szesnastoma regionalnymi programami operacyjnymi na kolejny okres realizowania polityki w latach 2007–2013 jest jak najbardziej słuszna, gdyż stwarza większą szansę na wprowadzenie rzeczywistego regionalnego zarządzania funduszami strukturalnymi. 5. Założenia dotyczące realizacji polityki spójności w Polsce w latach 2007–2013 Politykę spójności na lata 2007–2013, w tym wykorzystanie funduszy unijnych (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności), wytycza Narodowa Strategia Spójności (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia). Celem strategicznym „Narodowej strategii spójw ramach Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego na przykładzie województwa opolskiego [w:] Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski….

(12) 64. Joanna Kudełko. ności” jest tworzenie warunków do wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Cel strategiczny będzie osiągany w drodze realizacji sześciu horyzontalnych celów szczegółowych. Planuje się, że w ramach środków przeznaczonych na realizację wyróżnionych programów operacyjnych 67,3 mld euro będzie pochodziło z budżetu UE, 11,86 mld euro z krajowych środków publicznych (z czego około 5,93 mld euro z budżetu państwa) oraz 6,4 mld euro ze strony podmiotów prywatnych. Z punktu widzenia celów polityki regionalnej korzystne jest utworzenie odrębnych programów operacyjnych dla każdego województwa. Przyczyni się to do decentralizacji prowadzonej polityki w ramach dostępnych środków finansowych, a także pozwoli na realizację działań bardziej dostosowanych do specyficznych potrzeb i priorytetów ustalanych przez poszczególne regiony. Pozytywne jest także udzielenie dodatkowego wsparcia dla regionów Polski Wschodniej, które charakteryzują się najniższym poziomem rozwoju. Niemniej jednak kwoty planowane na rzecz regionalnych programów operacyjnych oraz Programu Polski Wschodniej wydają się stosunkowo niskie, co może ograniczać pozytywne skutki w zakresie poprawy gospodarek województw i zapewnienia im większej spójności z innymi regionami kraju i Europy. 6. Pozafinansowe konsekwencje integracji z Unią Europejską Do niewątpliwych korzyści integracji z Unią Europejską można zaliczyć możliwość wykorzystania środków pochodzących ze środków unijnych (funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności) we współfinansowaniu inwestycji i przedsięwzięć rozwojowych. Konieczność częściowego dofinansowania inwestycji ze środków własnych może jednak stanowić istotną barierę dla samorządów biedniejszych i prowadzić do niepełnego wykorzystania potencjalnych środków w niektórych województwach. Mniej wymierne, a tym samych trudniejsze do zidentyfikowania, są pozafinansowe konsekwencje akcesji polskich regionów do Unii Europejskiej. Wśród korzyści integracji należy wymienić wzrost poziomu PKB na mieszkańca względem średniej UE, spowodowany większymi rozmiarami działalności gospodarczej, wywołanymi zwiększonymi rozmiarami inwestycji. Można spodziewać się także wzrostu udziału przemysłu nowoczesnych technologii w strukturze gospodarki, pod warunkiem jednak bardziej efektywnego wspierania tego rodzaju działalności. Czynnikiem generującym napływ nowoczesnych technologii są także inwestycje zagraniczne. Jednakże otwarcie się na inwestycje i towary pochodzące z Unii Europejskiej może powodować wypieranie polskiej produkcji w wyniku.

(13) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 65. zwiększenia konkurencji na rynku. Polskie przedsiębiorstwa konkurują przede wszystkim niską ceną, a nie jakością swoich wyrobów. Małe i średnie przedsiębiorstwa napotykają ponadto trudności w podejmowaniu inwestycji ze względu na niski poziom kapitału i niekorzystną politykę kredytową. Wzrost gospodarczy pociąga za sobą zwiększenie wielkości zatrudnienia, a tym samym ograniczenie rozmiarów bezrobocia. Uczestnictwo w Unii Europejskiej stwarza także nowe możliwości dla poszukujących pracy w związku z otwieraniem się zagranicznych rynków pracy dla obywateli polskich. Pojawiają się możliwości podejmowania legalnej pracy za granicami kraju, zwłaszcza w niektórych poszukiwanych na rynkach zagranicznych zawodach. Sytuacja ta jednakże doprowadza do zubożenia regionów o dobrze wykwalifikowaną siłę roboczą, zwłaszcza ludzi młodych, dobrze wykształconych, przedsiębiorczych i znających języki obce, czyli o najbardziej wartościową grupę siły roboczej. Migracje w celach zarobkowych mogą się nasilać wobec braku możliwości znalezienia pracy za godziwe wynagrodzenie na lokalnych rynkach pracy. Negatywne skutki odpływu wartościowej siły roboczej odczują zwłaszcza regiony słabiej rozwinięte, które nie stwarzają na swoim terenie wystarczających zachęt do zamieszkiwania i podejmowania pracy. Dokonując próby oszacowania kosztów i korzyści integracji dla regionów Polski, należy stwierdzić, że skutki integracji z Unią Europejską są różne dla poszczególnych regionów Polski. Wynika to z ogólnego poziomu rozwoju społeczno-ekonomicznego regionów, w zakresie którego istnieją na terenie kraju duże zróżnicowania. Zdolności do wykorzystania pozytywnych efektów integracji, w tym też do absorpcji środków finansowych, zależą od poziomu rozwoju i konkurencyjności poszczególnych obszarów, w tym także od własnych zasobów finansowych i wielkości dochodów. Wśród polskich regionów pod tymi względami istnieje duże zróżnicowanie, stąd też skutki akcesji są niejednorodne. Nie należy się spodziewać, że w pierwszym okresie akcesji, przyniesie ona znaczącą eliminację dysproporcji regionalnych kraju. Szybsze i wyraźniejsze korzyści odnosić będą obszary znajdujące się na wyższym poziomie rozwoju. Na integracji skorzystają w większym stopniu ośrodki metropolitalne i regiony położone w zachodniej części Polski. W dalszym ciągu najbardziej przyciągający czynniki wzrostu będzie region Mazowsza, a właściwie samej aglomeracji warszawskiej. Podobnie inne większe aglomeracje mogą spodziewać się relatywnie korzystniejszych efektów integracji. W lepszej sytuacji znajdują się regiony położone w zachodniej części kraju ze względu na bliskość rynków Unii Europejskiej i lepsze połączenie infrastrukturalne z nimi. Dla innych, szczególnie położonych w pasie ściany wschodniej, może zaistnieć zagrożenie marginalizacji, ponieważ nie mają one wewnętrznych impulsów generujących wzrost i rozwój. Sytuacja województw wschodnich jest trudniejsza niż pozostałych regionów ze względu na brak kapitału oraz niewystarczającą atrakcyjność przyciągania inwestycji zagranicznych..

(14) Joanna Kudełko. 66. Transfery z Unii Europejskiej muszą być więc wykorzystywane w większym stopniu na inwestycje w rozwój, a nie tylko rozbudowę podstawowej infrastruktury. Poprawa sytuacji zależeć będzie od umiejętności wykorzystania zasobów własnych i mobilizowaniu wsparcia zewnętrznego przy podniesieniu jakości zasobów ludzkich i odpowiednim wsparciu instytucjonalnym8. Ponadto należy spodziewać się, że wyraźne pozytywne efekty integracji zaczną być widoczne dopiero w dłuższym okresie. Korzyści dla polskich regionów płynące z integracji europejskiej są kwestią wymagającą długoletnich nakładów i starań. Stosunkowo najpóźniej i w najskromniejszym wymiarze korzyści akcesyjne pojawią się w województwach Polski Wschodniej. 7. Zakończenie Efekty integracji z Unią Europejską dla polskich regionów można rozpatrywać wielopłaszczyznowo. Najbardziej wymierne do oszacowania są korzyści finansowe, związane z absorpcją dostępnych środków finansowych. Głównymi ich beneficjentami są jednostki samorządu terytorialnego. W ujęciu sektorowym największa część przyznawanych środków wykorzystywana jest na projekty związane z budową i modernizacją dróg, co korzystnie przyczynia się do rozwoju infrastruktury. W zbyt małym stopniu rozwijane są działania w zakresie innowacyjnej gospodarki i społeczeństwa informacyjnego oraz badań, innowacji i transferu technologii. Wykorzystanie dostępnych środków następuje na zbyt niskim poziomie. Wydaje się także, że w zbyt małym stopniu wspierane są małe i średnie przedsiębiorstwa, dla których dużą barierą okazują się: skomplikowany charakter przydzielania środków, trudności w opracowywaniu projektów, a także ograniczone możliwości współfinasowania projektów. Wśród innych nowo przyjętych do Unii Europejskiej państw Polska wypada słabo pod względem wykorzystania pomocowych środków finansowych. Przejawia się to niską sprawnością kontraktacji. Do głównych przyczyn tej sytuacji należą: błędy popełniane przez beneficjentów, zmieniające się wytyczne odnośnie do wykorzystania grantów unijnych, duże zadłużenie i brak środków własnych samorządów oraz scentralizowany system zarządzania funduszami. Wśród pozafinansowych korzyści integracji z Unią Europejską należy wskazać przede wszystkim zwiększenie rozmiarów działalności gospodarczej, co pociąga za sobą wzrost wielkości zatrudnienia. Istnieje jednakże równocześnie zagroże-. M.W. Kozak, Skutki integracji z UE dla polskich regionów [w:] Koszty i korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Raport z badań, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003, s. 87. 8.

(15) Konsekwencje integracji z Unią Europejską…. 67. nie związane z odpływem wysoko wykwalifikowanej siły roboczej w związku z otwarciem unijnych rynków pracy dla Polaków. Na integracji skorzystają w większym stopniu lepiej rozwinięte regiony oraz ośrodki metropolitalne. W gorszej sytuacji znajdują się regiony słabo rozwinięte, zwłaszcza znajdujące się w wschodniej części kraju, których endogeniczne możliwości generowania wzrostu i rozwoju są znacznie mniejsze. Wyraźnie odczuwalne pozytywne skutki integracji z Unią Europejską będą zauważalne dopiero w dłuższym okresie. Literatura Gospodarcze i społeczne skutki akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. Z. Mikołajewicz, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2006. Grzelakowski A.S., Koszty i korzyści przystąpienia Polski do UE w dziedzinie transportu [w:] Koszty i korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Raport z badań, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003. Kalinkiewicz M., Regionalne konsekwencje integracji europejskiej w świetle doświadczeń krajów Kohezji, praca doktorska, Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 2004. Kozak M.W., Skutki integracji z UE dla polskich regionów [w:] Koszty i korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Raport z badań, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2003. Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2004. The Consequences for Polish Regions of Integration with the European Union In this article, the author presents the regional consequences of integration with the European Union for Polish regions. The extent to which the positive impulses arising from European integration are used depends largely on the socio-economic development level of a given region. The author takes into account the benefits arising from the absorption of available EU funds designated for project co-financing as well as the main factors governing the use of those funds. In subsequent parts of the article, the author looks at the non-financial consequences of integration with the European Union and presents the main premises of cohesion policy in Poland..

(16)