Budowa elektrowni jądrowych w Polsce. Regulacje prawne

(1)

www.energetyka.eu strona

397

lipiec

2012

i Prawo

1)_{Mgr administracji i studentka prawa na Wydziale Prawa, Prawa Kanonicznego} i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II

Marta Sobczuk

1)

Budowa elektrowni jądrowych w Polsce

Regulacje prawne

Building of nuclear power stations in Poland – legal regulations

Od pewnego czasu toczy się ożywiona dyskusja na temat budowy elektrowni atomowych w Polsce. Sprawa wzbudza wiele kontrowersji ze względu na wagę przedsięwzięcia oraz brak podobnych inwestycji w naszym kraju. Budowa takich obiektów ma zarówno zwolenników, jak i zagorzałych przeciwników.

Zwolennicy energetyki jądrowej podają wiele racjonalnych argumentów przemawiających za budową elektrowni. Wśród nich wymienia się przede wszystkim, tak ważną z punktu wi-dzenia pakietu klimatyczno-energetycznego, znikomą emisję dwutlenku węgla i innych szkodliwych substancji do atmosfery[1]. Kolejną kwestią jest wyczerpywanie się nieodnawialnych źródeł energii i konieczność zastąpienia ich nowymi rozwiązaniami energetycznymi. Wyjściem z tej kłopotliwej sytuacji jest zwró-cenie się ku odnawialnym źródłom energii (dalej także: OZE) lub rozwój energetyki jądrowej. Te pierwsze określane są jako bezpieczniejsza alternatywa dla atomu. Na przykład w [2] Autor upatruje rozwiązania problemów energetycznych w inwestowa-niu w rozwój odnawialnych źródeł energii i wspieranie ich przez energetykę gazową. Jednocześnie opisuje zagrożenia związane z budową elektrowni atomowych. Kwestia jest dyskusyjna ze względu na konieczność zapew-nienia niezawodności i ciągłości dostaw energii wyrażoną w art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne [12]. Naukowcy podkreślają, że wykorzystywanie OZE nie zapewni w stu procentach takiego bezpieczeństwa i konieczne będzie ich wsparcie innymi źródłami energii [3]. Pojawiają się propo- zycje wsparcia OZE przez energetykę gazową [2]. W kontek-ście dążenia do uniezależniania dostaw energii od czynników zewnętrznych nie wydaje się to dobrym rozwiązaniem. W tym aspekcie niewątpliwą zaletą elektrowni atomowych jest pewność dostaw energii. Przeciwnicy budowy elektrowni jądrowych akcentują przede wszystkim zagrożenia występowania poważnych awarii reakto-rów, jak choćby w Fukushimie czy Czarnobylu, które zagrażają życiu i zdrowiu ludzi [2]. Istotnym problemem są kwestie zwią-zane z postępowaniem z odpadami radioaktywnymi ze względu na bardzo długi czas ich „unieszkodliwiania”. Zagadnienie składowisk tych odpadów jest jednym ze znaczących zagad-nień związanych z energetyką jądrową. Jest to dość poważny argument w dyskusji na temat atomu [1,3].

Osobnym problemem są kwestie finansowe, które można rozpatrywać zarówno w kontekście wad, jak i zalet. Z jednej strony podkreśla się ogromne koszty procesu inwestycyjnego w zakresie energetyki jądrowej [4]. Z drugiej strony energia wytwarzana przez elektrownie atomowe uznawana jest za jedną z tańszych form jej wytwarzania. Podkreśla się również stabilność cen tego rodzaju energii [5]. Jak widać dyskusje na temat budowy elektrowni atomowych są bardzo dynamiczne i trudno na ich podstawie jednoznacznie ocenić, która ze stron ma rację. Obecnie trwają już prace nad budową pierwszej elektrowni jądrowej i konieczne są odpowiednie regulacje prawne odno-szące się do tego rodzaju przedsięwzięć. Powinny one być skonstruowane w taki sposób, aby uwzględniały również zastrze-żenia przeciwników budowy obiektów jądrowych. W niniejszym artykule podjęto próbę zbadania regulacji prawnych dotyczących budowy elektrowni atomowych i ich ocenę.

Definicja elektrowni atomowej

Kluczową kwestią jest, zdaniem Autorki, zdefiniowanie pojęcia elektrownia atomowa. Nie ma legalnej definicji pojęcia elektrownia atomowa. W aktach prawnych można spotkać jedynie definicje pojęć obiekt jądrowy2)_{oraz obiekt energetyki} jądrowej3)_{, w których elektrownia atomowa jest wymieniana jako} przykład definiowanego obiektu. 2)_{Przez obiekt jądrowy należy rozumieć: elektrownię jądrową, reaktor badawczy,} zakład wzbogacania izotopowego, zakład wytwarzania paliwa jądrowego, za-kład przerobu wypalonego paliwa jądrowego, przechowalnik wypalonego paliwa jądrowego, a także bezpośrednio związany z którymkolwiek z tych obiektów i znajdujący się na jego terenie obiekt służący do przechowywania odpadów promieniotwórczych (ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe). 3)_{Obiekt energetyki jądrowej – elektrownia jądrowa lub działający na potrzeby} energetyki jądrowej: a) zakład wzbogacania izotopowego, b) zakład wytwarzania paliwa jądrowego, c) zakład przerobu wypalonego paliwa jądrowego, d) przechowalnik wypalonego paliwa jądrowego, e) obiekt do przechowywania odpadów promieniotwórczych, f) zakład do wydobywania rud uranu i toru ze złóż i do ich wstępnego prze-twarzania (ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towa-rzyszących)

(2)

398

lipiec

2012

Na potrzeby niniejszego artykułu elektrownię jądrową można określić jako duży zakład przemysłowy, którego podstawowym elementem jest reaktor jądrowy, produkujący energię z wyko-rzystaniem uranu. [3]

Regulacje prawne

Do tej pory podstawowym aktem normatywnym regulującym kwestie związane z obiektami jądrowymi była ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe [13]. Jednakże nie zawierała ona przepisów regulujących w sposób szczegółowy zagadnień związanych z procesem inwestycyjnym w zakresie budowy takich obiektów, jak elektrownia atomowa. Z tego względu konieczne było opracowanie przepisów, które uzupełniłyby tę lukę prawną.

Aktem normatywnym, który miał stworzyć podstawy do rozpoczęcia prac nad budową elektrowni jest ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących [14]. Jak zaznaczono w uzasadnieniu do projektu tejże ustawy jej głównym celem było stworzenie klarownych i stabilnych ram prawnych dla procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego obiektów energetyki jądrowej i zapobieganie nieuzasadnionemu wydłużeniu tego procesu, które miałoby miejsce, gdyby przepi-sy pozostały w takim samym kształcie jak dotychczas [6]. Czy rzeczywiście spełniła ona swoją rolę?.

Lokalizacja i budowa

elektrowni atomowych

Jak wspomniano w procesie inwestycyjnym związanym z budo-wą elektrowni atomowej znajdują zastosowanie przepisy ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej, jednakże w kwestiach uregulowanych przepisami ustawy Prawo atomowe stosuje się przepisy tejże ustawy [13]. Zgodnie z art. 35b tej ustawy elektrownię jądrową lokalizuje się na terenie, który gwarantuje zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej i fizycznej podczas budowy, eksploatacji i likwidacji omawianego obiektu. Wybrany teren ma również umożliwiać przeprowadzenie sprawnego postępowania awaryjnego w przypadku wystąpienia wypadków jądrowych. Ważne jest, aby takie wydarzenie miało jak najmniejszy negatyw- ny wpływ na życie ludzi, zwierząt i ochronę środowiska. Zada-niem inwestora jest przeprowadzenie odpowiednich badań przed wyborem lokalizacji elektrowni. Mają one na celu ocenę warun-ków sejsmicznych, tektonicznych, geologiczno-inżynierskich, hydrogeologicznych, hydrologicznych oraz meteorologicznych terenu. Jest to najważniejszy etap procesu inwestycyjnego. Od ukształtowania terenu i wymienionych wcześniej warunków za-leży późniejsze ryzyko wystąpienia wypadków jądrowych [7].

Kolejnym determinantem wyboru lokalizacji jest gęstość zaludnienia i sposób zagospodarowania terenu. Dobrze, aby gęstość zaludnienia była stosunkowo niska w razie wystąpienia niepożądanych zdarzeń związanych z działalnością elektrowni, wtedy ludność jest mniej narażona na skutki takich zdarzeń. W ustawie Prawo atomowe wymieniono ponadto ocenę zdarzeń zewnętrznych będących skutkiem działalności człowieka oraz sił przyrody. Wydaje się to zbędne, ponieważ omawiane powyżej czynniki są ściśle związane z takimi zdarzeniami. Warto zauważyć, że poza wymogami lokalizacyjnymi usta- lonymi w przepisach prawa bardzo duże znaczenie dla powo-dzenia inwestycji budowy elektrowni atomowej ma akceptacja społeczna planowanego przedsięwzięcia [8]. Na podstawie przeprowadzonej oceny inwestor przygotowuje raport lokalizacyjny i przedstawia go prezesowi Państwowej Agencji Atomistyki. Ponadto inwestor przed przystąpieniem do dalszych działań obowiązany jest do uzyskania zezwolenia albo zgłoszenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

Dalsze postępowanie jest pasmem uzyskiwania kolejnych decyzji administracyjnych i można je podzielić na następujące etapy: 1) przygotowanie inwestycji w zakresie budowy elektrowni, 2) decyzja zasadnicza, 3) realizacja inwestycji w zakresie budowy elektrowni atomowej. W pierwszym etapie inwestor jest obowiązany do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu. Jak słusznie wskazuje S. Urban przed wystąpieniem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji osoba zainteresowana powinna uzyskać decyzję środowiskową dla omawianej inwestycji [9].

Kwestie decyzji środowiskowej wzbudzają wiele kontrowersji w doktrynie ze względu na dość istotne zmiany w stosunku do dotychczasowej procedury wydawania takich decyzji. Szeroko komentowana jest kwestia wydłużenia terminu obowiązywa-nia omawianej decyzji w porównaniu z trwałością tej decyzji w przypadku innych inwestycji, a także modyfikacje dotyczące udziału organizacji społecznych w omawianym postępowaniu [10]. Pozytywnym rozwiązaniem jest powierzenie wydania owej decyzji Generalnemu Dyrektorowi Środowiska [15]. Taki krok świadczy o wysokiej randze przedsięwzięcia, jakim jest budowa elektrowni atomowej. Uzyskanie decyzji środowiskowej można określić jako akceptację organów ochrony środowiska dla przed-sięwzięcia z zakresu energetyki jądrowej [11]. Decyzję o lokalizacji wydaje właściwy miejscowo wojewoda na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 5 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej wniosek powinien zawierać: • ogólną charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, • określenie granic terenu inwestycyjnego i odpowiednie mapy, • dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań dotyczących osoby inwestora, • wskazanie okresu planowanego obowiązywania decyzji, • decyzję środowiskową,

• raport lokalizacyjny oraz wykazy nieruchomości objętych inwestycją,

• wymagane opinie (wnioskodawca powinien uzyskać dokładnie siedemnaście opinii organów, na działalność których w jaki-kolwiek sposób może wpłynąć planowana inwestycja; opinie powinny być wydane w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku; w przypadku braku opinii w tym terminie uznaje się, że organ nie ma żadnych zastrzeżeń do planowanej inwestycji.) Decyzję o lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu ener-getyki jądrowej wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat.

W drugim etapie postępowania wydaje się decyzję zasad-niczą konieczną do uzyskania pozwolenia na budowę. Jest ona warunkiem dalszego postępowania związanego z budową elek-trowni atomowej. Decyzja zasadnicza jest wydawana na wniosek inwestora przez ministra właściwego po zaopiniowaniu przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Może być wydana inwestorowi, który ma siedzibę na terenie pań-stwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, uzyskał decyzję o lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej oraz wykaże związek z eks-ploatacją obiektów jądrowych. Do omawianego wniosku dołącza

(3)

399

lipiec

2012

się m.in. charakterystykę planowanego obiektu, informacje na temat finansowania procesu, raport o studium wykonalności oraz wstępny plan ochrony fizycznej obiektu. Na tym etapie postępo-wania inwestor powinien mieć już jasną wizję wszelkich aspektów budowy i późniejszej eksploatacji obiektu jądrowego. W ostatnim etapie związanym już bezpośrednio z realizacją inwestycji wydaje się pozwolenie na budowę obiektu oraz fakul-tatywnie pozwolenie na prace przygotowawcze. Jeżeli teren, na którym ma być realizowana inwestycja wy-maga przygotowań związanych z oczyszczeniem go z obiektów budowlanych i drzew lub krzewów, albo z dostosowaniem terenu i infrastruktury do rozpoczęcia budowy inwestor może złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na prace przygotowawcze. Pozwolenie wydaje wojewoda w drodze decyzji4)_. Pozwolenie na budowę elektrowni wydaje wojewoda na pod-stawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [16] z zastrzeżeniem przepisów ustawy regulującej przygotowanie i realizację inwestycji z zakresu energetyki jądrowej. Wojewoda jest związany decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Pozwolenie na budowę wydaje się na wniosek poparty odpowiednim komple-tem dokumentów, które były już wielokrotnie omawiane wcześniej i może dotyczyć całości lub części zamierzenia budowlanego. Pozwolenie na budowę może nakładać na inwestora dodatkowe obowiązki związane z przedsięwzięciem. Na wydanie omawianych powyżej decyzji organy administracji publicznej mają 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (z wyjąt-kiem decyzji środowiskowej – 45 dni). W przypadku, kiedy organ nie wywiąże się z terminu, organ wyższego stopnia wymierza mu karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Ten przepis jest kolejnym przejawem specyficznego i priorytetowego charakteru postępowania w sprawie budowy elektrowni atomowej. Kara finan- sowa za zwłokę w wydawaniu decyzji ma być bodźcem do szyb-kiego i sprawnego działania organów właściwych w postępowaniu dotyczącym energetyki jądrowej. Niewątpliwie można ją uznać za instrument dyscyplinujący organy administracji publicznej.

Podsumowanie

Budowa elektrowni jądrowej w Polsce jest problemem złożonym, który frapuje społeczeństwo od kilkudziesięciu lat. Trudno nie zauważyć, że energetyka jądrowa jest wielką szansą dla rozwoju gospodarczego kraju, ale należy również pamiętać o zagrożeniach, jakie niesie ze sobą.

W postępowaniu administracyjnym niezbędnym w celu realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej można dostrzec wiele odmienności w porównaniu z innymi procesami inwestycyjno-budowlanymi. Po pierwsze pozwala to na wysnucie wniosku, że postępowanie w sprawach z zakresu energetyki jądro-wej jest procedurą o specyficznym charakterze. Jest to zupełnie zrozumiałe, ponieważ do tej pory w Polsce nie było tego typu postępowań5)_{. Po drugie można zauważyć starania ustawodawcy}

o przyspieszenie i uproszczenie postępowania przejawiające się w stanowczym określeniu nieprzekraczalnych terminów i wprowa-dzeniu kar finansowych za ich nieprzestrzeganie.

Niestety nie można powiedzieć, że chęć uproszczenia prze-pisów jest widoczna również w samej konstrukcji ustawy. Liczne odesłania do przepisów zawartych w innych aktach normatywnych nie ułatwiają ewentualnemu inwestorowi procesu poznawania

prawa w zakresie budowy elektrowni atomowych. Jak podkreśla się w doktrynie, uchwalenie ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących w relacji lex specialis do ustawy Prawo atomowe będzie rodziło w przyszłości liczne problemy interpretacyjne [11].

Po przeanalizowaniu przepisów dotyczących przygotowania i budowy elektrowni atomowych trudno stwierdzić czy zgodnie z założeniem ustawodawcy udało się „stworzenie klarownych i stabilnych ram prawnych obejmujących całokształt procesu inwestycyjnego w zakresie przedsięwzięć związanych z budową w Polsce obiektów energetyki jądrowej, tak aby możliwe było pro-wadzenie efektywnej działalności w tym zakresie.6)_{” Konieczność} sięgania do uregulowań innych aktów prawnych i ustalanie ich relacji do omawianej ustawy nie czyni tych przepisów klarownymi. Również stosunkowo wysoka ilość koniecznych do uzyskania de-cyzji administracyjnych nie przesądza o sprawności i efektywności procesu inwestycyjnego, które były założeniem ustawodawcy. Jednakże należy podkreślić, że ostatecznej oceny omawia-nych regulacji będzie można dokonać dopiero w przyszłości, kiedy będą widoczne efekty ich obowiązywania.

LITERATURA

[1] Borowski K.: Energetyka jądrowa – perspektywy rozwoju w Polsce, „Infos” 2007, nr 10, s. 1 i n.

[2] Karaczun Z.: Argumenty przeciw atomowi, „Środowisko” 2011, nr 7, s. 6 i n.

[3] Rzymkowski K.: Energetyka jądrowa i środowisko, „Postępy Techniki Jądrowej” 2010, vol. 53, z. 3, s. 6 i n. [4] Zyśk J.: Pierwsza jądrowa w Żarnowcu, „Środowisko” 2010, nr 6, s. 6 i n. [5] Strupczewski A.: Jak zbudować energetykę jądrową?, „ Ener-getyka Cieplna i Zawodowa” 2010, nr 7-8, s. 45 i n. [6] Wójcik P.: Od Żarnowca do … Żarnowca, „ Środowisko” 2011, nr 6, s. 7 i n. [7] Kubowski J.: Uwarunkowania lokalizacji elektrowni jądrowych, „Energetyka” 2010, nr 2, s. 88 i n. [8] Latek S.: Elektrownia jądrowa - ryzyko inwestycyjne a ryzyko dla społeczeństwa, „Postępy Techniki Jądrowej” 2010, vol. 53, z.3, s. 2 i n. [9] Urban S.: Obiekty energetyki jądrowej, „Prawo i Środowisko” 2012, nr 1, s. 91 i n. [10] Chojnacki D.: Ochrona przyrody w przepisach dotyczących przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki ją-drowej. Wybrane zagadnienia prawne [w:] Prawo ochrony przyrody a wolność gospodarcza, Górski M. (red.), wyd. Polskie Zrzeszenie Inżynierów i Techników Sanitarnych, Łódź-Poznań 2011 [11] Haładyj A., Sobieraj K.: Ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięć z zakresu energetyki jądrowej. Wybrane problemy [w:] Prawo ochrony przyrody a wolność gospodarcza, Górski M. (red.), wyd. Polskie Zrzeszenie Inżynierów i Techników Sanitar-nych, Łódź – Poznań, 2011 [12] Prawo energetyczne, Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 [13] Prawo atomowe, Tekst jedn., Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 276 [14] Ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, Dz.U. z 2011 r. Nr 135, poz. 789 [15] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 z późn. zm. 4)_{Kwestie związane z pozwoleniem na prace przygotowawcze reguluje art. 17} ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej. 5)_{Poza postępowaniem w sprawie budowy elektrowni w Żarnowcu w latach} 80-tych ubiegłego wieku, ale jak wiadomo nie zostało ono sfinalizowane. 6)_{Cytat pochodzi z uzasadnienia do projektu ustawy o przygotowaniu i realizacji} inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszą-cych z dnia 21.02. 2011 r.