ROLA KAPITAU LUDZKIEGO W ROZWOJU REGIONALNYM
ROCZNIKI NAUK SPOECZNYCHTom 5(41), numer 1 – 2013
STANISAW WÓJCIK
O WYSOK JAKO DZIAANIA ADMINISTRACJI
PRAWORZDNA I TWÓRCZADyskusj nad nowoczesn administracj publiczn warto zacz od kilku pod-stawowych zaoe. Przyjmuj za Antonim Kamiskim, e administracja pu-bliczna jest integraln czci pastwa i nie sposób jej rozpatrywa w oderwaniu od caoci jego struktur ustrojowych; jest nie tylko czci aparatu wyko-nawczego lecz take aktywnie uczestniczy w decyzjach o kierunkach polityki; jest te instytucjonaln pamici pastwa, w której zawiera si dugofalowa stra-tegia narodowa. Horyzont decyzyjny parlamentu i rzdu jest znacznie krótszy; podstaw obecnego ustroju pastwa jest ukad powizanych ze sob mechani-zmów partycypacji, kontroli i równowagi midzy wadz wykonawcz, ustawo-dawcz a sdownicz, midzy pastwem a spoeczestwem, pastwem a rynkiem, administracj a polityk itp. Jako pastwa zaley od jego zdolnoci do wizania ich ze sob, skutecznego zarzdzania rónorodnoci1.
Trzeba w tym miejscu przypomnie inny wany postulat Maurycego Jaroszy-skiego, jake wci aktualny, e kadorazowy wzrost ingerencji pastwa niesie ze sob wielkie niebezpieczestwo przerostu, nadmiernej centralizacji, z jej nieod-cznym nastpstwem – biurokratyzacj ycia spoecznego. Koncentracja wadzy i wpywu w organach centralnych powoduje niwelowanie wszelkich odrbnoci, wyjaawianie i paraliowanie orodków lokalnych, szablonowo i bezduszno .
Prof. dr hab. STANISAW WÓJCIK – dyrektor Instytutu Nauk Politycznych i Spraw Midzynaro-dowych KUL, kierownik Katedry Samorzdu Terytorialnego i Polityki Lokalnej; adres do kore-spondencji: Al. Racawickie 14, 20-950 Lublin.
1
A.Z. K a m i s k i, Administracja publiczna we wspóczesnym pastwie, [w:] Admini-stracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 52-53.
Centralizm i biurokratyzm są zbyt powaĪnym záem, swymi Ĩródáami zbyt gáĊboko tkwiącym w naszym Īyciu, aby im mogáa zaradziü sprzedaĪ tych czy innych przedsiĊbiorstw paĔstwowych (prywatyzacja; przyp. S.W.). Na powaĪne schorze-nie trzeba szukaü powaĪnych leków i odtrutek. Dlatego skuteczną przeciwwagĊ i lekarstwo na nie moĪna znaleĨü jedynie w odpowiednim uksztaátowaniu ustroju paĔstwowego. Chodzi po prostu o decentralizacjĊ2.
PowaĪne zmiany cywilizacyjne, jak problemy z przebudową ustroju politycz-nego, gospodarczego, rosnące wyksztaácenie spoáeczeĔstwa i jego silne zróĪni-cowanie, wpáyw nowych technologii, walka systemów wartoĞci, zderzenie kultury modernizmu z silnym konserwatyzmem wyznaczają równieĪ nowe zadania dla administracji publicznej. Jednym z nich, niezwykle waĪnym, jest koniecznoĞü poprawy jakoĞci w funkcjonowaniu administracji publicznej. Problem nowego zarządzania w administracji (New Public Management) bierze siĊ stąd, Īe dotych-czas administracja czĊsto jeszcze rządzi w sposób biurokratyczny, wáadczy, uwa-Īając, Īe realizuje interes paĔstwa, starając siĊ faktycznie manipulowaü obywate-lami, traktując ich drugoplanowo, przedmiotowo. Nowe zarządzanie publiczne czerpie inspiracjĊ z sektora prywatnego. Zmniejsza administracjĊ, nie rezygnując z zadaĔ i programów, a przy tym zwiĊksza jej efektywnoĞü, dziĊki zastosowaniu mechanizmów rynkowych, promowaniu konkurencji, zwiĊkszaniu kontroli spoáe-czeĔstwa lokalnego, decentralizowaniu kompetencji, a nawet wprowadzaniu za-rządzania uczestniczącego3.
Dzisiaj chodzi o to, aby zasadĊ praworządnoĞci áączyü ze sáuĪebnoĞcią i uĪy-tecznoĞcią, z interesami ludzi, z humanizmem. Stąd tak duĪe zainteresowanie po-prawą administrowania, nowymi sposobami zarządzania. Podniesienie jakoĞci dziaáania administracji to nadzieja, Īe obywatel stanie siĊ waĪny dla urzĊdnika. Czy ta zmiana jest moĪliwa w Polsce? Jeszcze dzisiaj na wschód od Wisáy bardzo czĊsto obywatele Īalą siĊ, Īe administracja postĊpuje tak, jak za caratu. Na jaw wychodzą kolejne báĊdy, zaniedbania, a nawet afery z udziaáem róĪnych urzĊdów i instytucji paĔstwowych. A co z tysiącem innych spraw, którymi na co dzieĔ zajmują siĊ te instytucje, a o których raczej nigdy nie usáyszymy?
Podzielając opiniĊ JaroszyĔskiego, Īe prywatyzacja czĊĞci administracji nie odmieni jej funkcjonowania, przyjrzymy siĊ temu sposobowi szerzej, a takĪe in-nym moĪliwoĞciom usprawnienia administracji.
2
M. J a r o s z yĔ s k i, RozwaĪania ideologiczne i programowe na temat samorządu, Warszawa 1990, s. 7n.
3
F. V i b e r t, Governance in the European Union – from Ideology to Evidence, European
Policy Forum. January 2001, Annex: Models of Governance, s. i-iv – cyt. za: J. C z a p u t o w i c z, Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji, Warszawa 2008, s. 147.
Wedáug A. KamiĔskiego moĪliwe jest uzyskanie wiĊkszej sprawnoĞci poprzez czĊĞciowe zarządzanie administracją, tak jak firmą prywatną, przez uwzglĊdnie-nie mechanizmu konkurencji rynkowej w zarządzaniu sferą publiczną, zarówno w znaczeniu zdobywania poparcia szefa – kierownika dla konkretnych decyzji, jak teĪ szukania oparcia w spluralizowanym ukáadzie interesów spoáecznych. Autor ten zastrzega przy tym, Īe zwiĊkszając kontakt administracji z otoczeniem i wydolnoĞü informacyjną, stając siĊ administracją otwartą dla spoáeczeĔstwa, nie moĪe ona ulegaü pokusom np. przekupstwa, Īe stawia to przed nią wyĪsze wy-magania etyczne i profesjonalne, Īe nie powinna utraciü sprawnoĞci i w efekcie zyskaü na stabilnoĞci, wyĪszym wynagrodzeniu. Nadto taka niezaleĪnoĞü admini-stracji winna byü uzupeániona nadzorem4. Do zewnĊtrznych zakáóceĔ w obecnym
funkcjonowaniu administracji zalicza przewagĊ wartoĞci partykularnych w kultu-rze narodowej, stąd sáaba lojalnoĞü urzĊdnika wobec urzĊdu na kultu-rzecz np. nepoty-zmu, klikowoĞci itp. oraz szkodliwa presja polityków na administracjĊ i wymiar sprawiedliwoĞci. Jego zdaniem, aby doprowadziü do powstania dobrej, czyli sprawnej administracji i inteligentnej, tj. twórczej, trzeba stworzyü warunki, aby administracja byáa zdolna do wypracowania i wdraĪania záoĪonych strategii osią-gania dobra wspólnego, by jej funkcje wáadcze ustĊpowaáy pola na rzecz sáuĪeb-noĞci i uĪyteczsáuĪeb-noĞci oraz by zachowywaáa siĊ odpowiedzialnie5.
TakĪe Jacek Czaputowicz, zestawiając model biurokratyczny z tzw. nowym zarządzaniem publicznym, koncentruje siĊ na zaletach tego drugiego. Polegają one na stosowaniu mechanizmów rynkowych, promowaniu konkurencji miĊdzy usáugodawcami, przekazywaniu kontroli spoáecznoĞci lokalnej, decentralizowaniu kompetencji oraz wprowadzaniu zarządzania uczestniczącego. Administracja koncentruje siĊ na wynikach, a nie nakáadach oraz na celach i misji, a nie regu-áach i wáadzy. Obywatelom oferuje siĊ tu wybór. Nowe zarządzanie publiczne káadzie nacisk na wáaĞciwe wyznaczanie celów i monitorowanie wyników, zarzą-dzanie finansami, wyznaczanie standardów usáug, korzystanie z moĪliwoĞci do-konywania porównaĔ dobrych rozwiązaĔ oraz nowoczesnego zarządzania zaso-bami ludzkimi. J. Czaputowicz uwaĪa, Īe nowe zarządzanie publiczne juĪ przy-czyniáo siĊ do wzmocnienia administracji publicznej przez zacieĞnienie wiĊzi miĊdzy sferą polityczną i administracyjną oraz tworzenie administracji przyjaznej obywatelom. W efekcie ma siĊ przyczyniaü do likwidacji biedy i promocji roz-woju6. 4 K a m iĔ s k i, Administracja.., s. 58-59. 5 TamĪe, s. 64. 6
J. C z a p u t o w i c z, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, [w:] Admi-nistracja publiczna..., s. 147; por. T. P o t k aĔ s k i, Profesjonalizacja zarządzania w samorządzie
Z kolei Sáawomir Najnigier wskazuje nastĊpujące remedia na obecny kryzys administracji publicznej: paĔstwo powinno prowadziü politykĊ oddawania oby-watelom, biznesowi i organizacjom sektora trzeciego tych dziedzin, w których moĪliwe jest samodzielne funkcjonowanie rynku; paĔstwo powinno popieraü konkurencjĊ, a tam, gdzie nie jest to moĪliwe, regulacjĊ monopoli; tam, gdzie interwencja paĔstwa jest konieczna, wáadze publiczne winny ograniczaü bezpo-Ğrednie zaangaĪowanie na rzecz biznesu i sektora trzeciego, m.in. za pomocą kontraktów, koncesji i kuponów; kaĪdy beneficjent pomocy publicznej powinien znaü prawdziwe koszty wytworzenia usáugi i czĊĞciowo je ponosiü7.
Józef Páoskonka zwraca uwagĊ na fakt, Īe warto spojrzeü równieĪ na admini-stracjĊ publiczną z pozycji jej petenta: co go interesuje, kiedy jest zadowolony z urzĊdu, kiedy moĪe powiedzieü, Īe administracja jest dobra, czego oczekuje on od administracji. Jego zdaniem naleĪy wymagaü, aby byáa ona skuteczna, tj. aby petent otrzymywaá to, co go interesuje, na odpowiednim poziomie, aby miaá po-czucie, Īe obywatelskie obowiązki nakáadane przez prawo są egzekwowane od wszystkich bez wyjątku. Chce profesjonalnego i bezstronnego podejĞcia przy zaáatwianiu, podejmowaniu róĪnego rodzaju decyzji. Chce mieü pewnoĞü, Īe je-Īeli nie zgodzi siĊ z wydaną decyzją i ją rzetelnie uzasadni, to nad jego uzasad-nieniem pochylą siĊ osoby Īyczliwe, bezstronne i profesjonalne. Chce mieü pew-noĞü, iĪ kaĪdy, kto kontroluje jego dziaáanie jako obywatela, robi to w przekona-niu,Īe wypeánia swój obowiązek wobec czáowieka uczciwego, a niezbĊdną dozĊ nieufnoĞci umiejĊtnie maskuje profesjonalizmem. Do warunków dobrej admini-stracji Páoskonka zalicza jeszcze wydajną, oszczĊdną pracĊ. Administracja moĪe byü sprawna tylko wtedy, gdy wie, co chce osiągnąü, ma ĞwiadomoĞü dróg pro-wadzących do celu oraz potrafi oceniaü czy osiągnĊáa to, co zamierzyáa8.
Grzegorz Rydlewski, wypowiadając siĊ na temat wpáywu europeizacji na na-szą administracjĊ publiczną, wyodrĊbnia trzy podstawowe páaszczyzny. Po pierw-sze to europeizacja standardów, po drugie zadaĔ i po trzecie rozwiązaĔ organiza-cyjnych i proceduralnych prowadząca do ich unifikacji. Dotyczą one caáej admi-nistracji publicznej. Cechą wspólną zmian zachodzących pod wpáywem procesu europeizacji ma byü poprawa jakoĞci funkcjonowania administracji. W ramach
terytorialnym, [w:] Rozwój lokalny, bariery i stymulatory. Wybrane zagadnienia. V Kongres Obywatelski, red. C. Trutkowski, GdaĔsk 2010, s. 57n.
7
S. N a j n i g i e r, Administracja czy biznes, [w:] Administracja publiczna..., s. 170. 8
J. Pá o s k o n k a, Zarządzanie przez rezultaty jako metoda wykonywania zadaĔ w
admini-stracji publicznej, [w:] Administracja publiczna..., s. 172-173. Prawne aspekty dobrej adminiadmini-stracji
omówiá ostatnio J. Sobczak w art. pt. Prawo do dobrej administracji. Standardy europejskie
a rzeczywistoĞü polska (w: WieloaspektowoĞü gminnej samorządnoĞci w Polsce, red. B. Nawrot,
ewaluacji Polska juĪ podejmuje dziaáania modernizacyjne, zmierzające do wzmocnienia piĊciu zdolnoĞci decydujących o jakoĞci i uĪytecznoĞci administra-cji. Pierwsza to poprawa obsáugi zadaĔ, wiąĪąca siĊ z pozyskiwaniem informacji i zarządzaniem nimi. Druga związana jest z tworzeniem i realizowaniem wspólnej polityki z podmiotami pozarządowymi. Trzecia dotyczy kreatywnego pokonywa-nia napiĊü, czwarta áączy siĊ ze wzmacpokonywa-nianiem wspóádziaáapokonywa-nia struktur wewnątrz administracji publicznej. Piąta obejmuje utrzymywanie interaktywnego kontaktu miĊdzy podmiotami decyzji i adresatami tych decyzji w fazie realizacji. ZdolnoĞü ta stanowi podstawĊ do rozwijania postawy antycypacyjnej, jest teĪ instrumentem budowania relacji zaufania, daje równieĪ szansĊ na skorygowanie báĊdnych decy-zji. Jest to niezbĊdna cecha tzw. administracji inteligentnej9.
RównieĪ, zdaniem J. Sobczaka, pod wpáywem standardów europejskiego prawa (Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, orzecznictwa Europej-skiego Trybunaáu SprawiedliwoĞci, EuropejEuropej-skiego Kodeksu Dobrej Administra-cji) prawo do dobrej administracji bĊdzie odgrywaü coraz wiĊkszą rolĊ. W Polsce wiĊkszoĞü zasad dobrej administracji ma juĪ regulacje normatywne. Chodzi jed-nak nie tyle o literĊ prawa, ile o sposób jej stosowania10. J. Sobczakowi chodzi
o to, aby do ĞwiadomoĞci urzĊdników dotaráa i upowszechniáa siĊ zasada uprzej-moĞci i byáa realizowana w ich relacjach z obywatelami. ZauwaĪa przy tym, Īe pojĊcie biurokracji nabraáo pejoratywnych konotacji.
W jakim kierunku pójdzie rozwój administracji publicznej? Czy tylko w kie-runku usprawniania modelu biurokratycznego, czy teĪ ma szansĊ byü administra-cją sáuĪącą swoim obywatelom, no i paĔstwu? W literaturze administracyjnej wyróĪnia siĊ wiele scenariuszy. Ja opowiadam siĊ alternatywnie. Albo nasze paĔ-stwo stawaü siĊ bĊdzie paĔstwem rynkowym, nastąpi odrzucenie tzw. paĔstwa opiekuĔczego, co pociągnie za sobą redukcjĊ administracji i wydatków publicz-nych, prywatyzacjĊ zadaĔ spoáeczpublicz-nych, np. opieki zdrowotnej, szkolnictwa i in., co w konsekwencji ograniczy sektor publiczny, albo w obecnych warunkach paĔ-stwa narodowego, dziĊki omawianym wariantom reform administracji, powstanie tzw. odpowiedzialnoĞü dzielona, wprowadzająca zasadĊ wspóádziaáania miĊdzy paĔstwem, samorządem i obywatelem. JednakĪe wciąĪ obowiązujący kurs paĔ-stwa polskiego, aby dobrze prosperowaü w dzisiejszym Ğwiecie, jest Ĩle wyzna-czony, co widaü szczególnie w pogarszającym siĊ poziomie Ğwiadczonych usáug publicznych. ĝredni czas oczekiwania na wizytĊ u lekarza, wyrok sądowy w sprawach cywilnych, wykrywalnoĞü przestĊpstw, zwáaszcza drobnych, ale
bar-9
G. R y d l e w s k i, Problemy europeizacji administracji publicznej, [w:] Administracja
publiczna..., s. 108-109.
10
dzo uciąĪliwych, wszystko to z roku na rok siĊ pogarsza. RoĞnie tylko liczba urzĊdników i podsáuchów11. JeĪeli chcemy, aby wytworzyáo siĊ powszechne
oby-watelskie poczucie rozwoju i pomyĞlnoĞci, politycy, samorządowcy, prawnicy muszą efektywnie budowaü nowy model administracji publicznej: jako humani-stycznej, sprawnej, twórczej i odpowiedzialnej.
Czy zapis o humanistycznej administracji w polskim kodeksie postĊpowania administracyjnego jest obecnie moĪliwy do zrealizowania? Zarówno polski usta-wodawca, jak i urzĊdnicy i obywatele zdają sobie sprawĊ, jak waĪne dla jakoĞci paĔstwa, kultury administracji są stosunki urząd – obywatel. Ta relacja zakáada, Īe z jednej strony mamy mieü kadry urzĊdnicze merytoryczne, profesjonalne, intelektualne, a nawet etyczne!, z drugiej zaĞ nieskoĔczona iloĞü do zaáatwienia trudnych spraw obywatelskich, gáównie z powodu stosunkowo maáych Ğrodków materialnych bĊdących do dyspozycji urzĊdów rodzi pokusĊ do wykorzystania sytuacji dla uzyskania jakiejĞ korzyĞci.
Systematycznie jest prowadzony przez paĔstwo nadzór, kierownictwo, selek-cja kadr do sáuĪb w administracji publicznej. Bardzo pomocne mogą siĊ teĪ oka-zaü tzw. certyfikaty jakoĞci dziaáania administracji, wymagane przez UE. ZwiĊk-sza siĊ zakres odpowiedzialnoĞci karnej i cywilnej funkcjonariuszy paĔstwa za uchybienia i báĊdne decyzje, które naraĪają ludzi na straty materialne. Jednak w sytuacji wciąĪ istniejącej wielkiej korupcji w administracji wydaje siĊ, Īe na-leĪy wzmóc funkcjĊ dyscyplinującą prawa, zwiĊkszając dolegliwoĞü kar. Powi-nien zadziaáaü strach przed prawną, tj. sáuĪbową, dyscyplinarną karą oraz poli-tyczną i spoáeczną odpowiedzialnoĞcią.
W obecnym stanie jakĪe trudno jest pisaü o kodeksie etycznym urzĊdnika, o zasadach i wartoĞciach, jakie winien on speániaü jako przedstawiciel paĔstwa wobec obywatela, aby nie naraĪaü siĊ na naiwnoĞü. Napisano na ten temat wiele artykuáów, studiów, ksiąĪek. Przypomnijmy mimo to te najwaĪniejsze zasady: praworządnoĞü i humanizacja funkcjonowania administracji; konstruktywnoĞü i kreatywnoĞü dziaáaĔ i zachowaĔ urzĊdnika; prawda, rzetelnoĞü i sprawnoĞü; lo-jalnoĞü i ĪyczliwoĞü urzĊdnika wobec obywatela i peána systematyczna i rzetelna informacja; kontrola i krytyka. Są one zapisane w preambule do Konstytucji RP z 1997 r., w KPA z 1960 r. i orzecznictwie NSA, czy w Karcie Praw Podstawo-wych UE z grudnia 2000 r. w Nicei. Ich treĞü jest dzisiaj oczywista nie tylko dla urzĊdników, ale i obywateli. Wiemy, Īe decyzje muszą mieü podstawĊ w prze-pisach prawa i w uzasadnieniu prawnym wyjaĞniającym ich podstawĊ prawną i w przytoczeniu danych przepisów. Ma to wyczerpująco informowaü tzw.
stro-11
R. Z i e m k i e w i c z, Tusk czyli Budapeszt nad Wisáą, „UwaĪam Rze”, z dn. 9-15 VII 2012,
nĊ o okolicznoĞciach faktycznych i prawnych, wytworzyü relacjĊ lojalnoĞci z obywatelem, pogáĊbiü jego zaufanie, podnieĞü ĞwiadomoĞü i kulturĊ prawną. Na gruncie administracji nie obowiązuje bowiem zasada, Īe nieznajomoĞü prawa szkodzi. Tak dochodzimy do zasady humanizacji stosunków urząd – obywatel, co ma oznaczaü „nic o stronie bez strony”. Jest to uprawnienie do czynnego udziaáu strony w kaĪdej fazie postĊpowania administracyjnego, mające podnieĞü jakoĞü i rzetelnoĞü administracji, oraz do szanowania praw obywatela w urzĊdzie. Do kanonu wartoĞci wchodzą jeszcze takie zasady, jak: sprawnoĞü dziaáania admini-stracji, prawo do petycji, skarg i wniosków. Wszystkie te zapisy etyczne i prawne jakĪe bardzo zaáamują siĊ w praktyce, w dziaáaniu administracyjnym. Jak podaje Andrzej Piekara, zwiĊkszająca siĊ co roku liczba skarg moĪe niepokoiü, lecz stale utrzymująca siĊ liczba skarg zasadnych, zaáatwionych przez organ administra-cyjny wadliwie, wynosząca 30%, musi powaĪnie niepokoiü. Paradoksem jest, Īe najwiĊcej rozstrzygniĊü prawnie wadliwych wychodzi z urzĊdów naczelnych i centralnych organów administracji paĔstwowej. UrzĊdy popeániają wciąĪ te same báĊdy: nie wyjaĞniają naleĪycie stanu faktycznego, nie przeprowadzają po-stĊpowania wyjaĞniającego, wydają decyzje na podstawie niepeánej opinii i tylko czĊĞci materiaáów sprawy, nie sporządzają naleĪytego uzasadnienia. Niekiedy báĊdnie interpretowano przepisy, albo w ogóle brakowaáo podstawy prawnej do okreĞlonego rozstrzygniĊcia12.
Aparat urzĊdniczy – pisze Piekara – nie dostrzega sáuĪebnoĞci swej roli wobec obywatela, który zbyt czĊsto okazuje siĊ bezbronny wobec tego aparatu. Wniosek ten wynika z 61,6 tys. skarg, które wpáynĊáy do biura Rzecznika Praw Obywatel-skich w 2008 r. W sprawozdaniu tym znajduje siĊ ponadto stwierdzenie, Īe normą jest ukrywanie czystej niekompetencji i niedbalstwa za bezmiarem przepisów. Korupcja podwaĪa autorytet wáadz publicznych i nie zawsze spotyka siĊ z na-tychmiastową reakcją odpowiednich organów. We wspóáczesnej Polsce admini-stracja publiczna jest nadal daleka od poprawnoĞci, a jednym z istotnych Ĩródeá jej dysfunkcji jest uáomnoĞü dziaáalnoĞci prawotwórczej i sáaboĞü etosu urzĊdni-czego13. Konkludując autor stwierdza: „istniejąca w III RP praktyka polityki kadrowej, jako upartyjniona, podporządkowana osobistym i koteryjnym intere-som oraz sprzeczna z Konstytucją, jest powszechnie ostro krytykowana. Nadto patologiczna czĊstotliwoĞü zmian regulacji prawnych jest wynikiem instrumen-talnego traktowania prawa i pozostaje w związku z walką partyjną o stanowiska
12
A. P i e k a r a, JakoĞü administracji w Polsce. Zarys wspóáczesnej problematyki, Warszawa
2010, s. 47. 13
publiczne. Tak powstaje patologia procedur legislacyjnych i patologia prawa. Tak przegrywa Konstytucja z partykularnymi interesami partii politycznych”14.
A. Piekara i wielu administratywistów wzmocnienia zasady humanizmu po-szukuje w sferze etycznej, poniewaĪ sáusznie uwaĪają, Īe relacja urząd – obywa-tel to nie tylko analiza techniczno-prawna, ale takĪe moralna. Odwoáując siĊ do ustaleĔ Tadeusza KotarbiĔskiego, Piekara chciaáby, aby funkcjonariusze paĔ-stwowi poznali i utoĪsamili siĊ z efektami dyrektyw etycznych, a wiĊc by stawali siĊ „dzielni”, „sprawni”, „spolegliwi”, by dąĪyli do wzoru czáowieka i funkcjona-riusza, na którego moĪna liczyü w sprawiedliwej potrzebie jako spolegliwego opiekuna – porządnego czáowieka15. Z kolei M. Ossowska chciaáaby formowaü
urzĊdnika jako osobĊ uspoáecznioną16. RównieĪ ustawodawca stara siĊ co pewien
czas okreĞliü i uwspóáczeĞniü wzór urzĊdnika sáuĪby cywilnej. Trzeba przy tym zdaü sobie sprawĊ z obiektywnie trudnego poáoĪenia funkcjonariusza paĔstwa. Przypomina je J. Arcimowicz. W obecnym stanie rzeczy nie moĪna rządziü bez pomocy sprawnego aparatu staáych urzĊdników, którzy byliby naleĪycie podpo-rządkowani ministrom, odpowiadającym przed parlamentem, i którzy by byli zarazem obdarzeni niezaleĪnoĞcią, siáą charakteru, zdolnoĞciami i doĞwiadcze-niem, by radziü, wspomagaü i do pewnego stopnia wpáywaü na tych, których postawiono nad nimi17. Mimo wszystko przy takim záym stanie dziaáania ad-ministracji – pisze ona – zaskakuje niechĊü i w efekcie nieznajomoĞü przez urzĊd-ników Kodeksu etyki sáuĪby cywilnej. JednoczeĞnie w zbyt maáym stopniu na-gradzane są przez paĔstwo zachowania etyczne urzĊdników oraz brak jest wspóá-czesnych autorytetów, które mogáyby byü wzorem urzĊdniczej pracy18.
Obecne zagubienie siĊ w dziaáaniu funkcjonariuszy paĔstwa przekonująco wyjaĞnia J. Czaputowicz, przede wszystkim w odniesieniu do okresu PRL. W okresie PRL – pisze on – urzĊdników obowiązywaáa przede wszystkim lojal-noĞü polityczna. To ona decydowaáa o moĪliwoĞciach awansu. Brakowaáo czy-telnych reguá prawnych, okreĞlających system sáuĪby publicznej, zarówno w sferze wartoĞci, jak i praktyki. ZaleĪnoĞü polityczna sprzyjaáa zachowaniom korupcyjnym. WystĊpowaáy áącznie dwa czynniki: z jednej strony rozrost apa-ratu wáadzy politycznej, którego przedstawiciele mogli podejmowaü decyzje o charakterze arbitralnym niemal we wszystkich dziedzinach Īycia, z drugiej – niedostatek wszelkiego rodzaju dóbr uáatwiaá kupowanie lojalnoĞci
polity-14
TamĪe, s. 51. 15
TamĪe, s. 52-53, 16
J. A r c i m o w i c z, Wzór urzĊdnika w ustroju demokratycznym, [w:] Administracja publicz-na..., s. 405.
17
TamĪe, s. 404. 18
cznej i realizowanie korzyĞci osobistych19. W takich warunkach wystąpiáy
na-stĊpujące bariery dla rozwoju sáuĪby cywilnej: upolitycznienie i upartyjnienie administracji publicznej, nieprzestrzeganie zasad neutralnoĞci, korupcja, brak mobilnoĞci oraz fragmentacja odpowiedzialnoĞci za politykĊ kadrową20.
Niski poziom standardów moralnych w administracji sprawia, Īe J. Czaputo-wicz siĊga do autorytetów katolickich. W encyklice Jana Pawáa II Christifideles
Laici znajduje niezbĊdne wsparcie dla etycznego postĊpowania urzĊdników. Pa-pieĪ twierdziá tam, Īe podstawowym kryterium dziaáania na rzecz osoby i spoáe-czeĔstwa powinno byü dąĪenie do dobra wspólnego, rozumianego jako tworzenie takich warunków Īycia spoáecznego, dziĊki którym osoby i rodziny mogą áatwiej osiągaü swoją doskonaáoĞü. Poczynania osób peániących funkcje spoáeczne zwią-zane ze sprawowaniem wáadzy, a wiĊc polityków i urzĊdników winny byü zawsze jawne i czyste. Tego ludzie od nich wymagają. Pobudza to do otwartej walki i zdecydowanego przezwyciĊĪania takich pokus, jak nieuczciwoĞü, káamstwo, wykorzystywanie dóbr publicznych do wzbogacenia niewielkiej grupy osób lub w celu zdobywania popleczników21.
J. Czaputowicz uwaĪa korupcjĊ, plagĊ afer z udziaáem funkcjonariuszy paĔ-stwowych za jedno z powaĪniejszych zagroĪeĔ dla paĔstwa. Jego zdaniem w Pol-sce jest ona powszechna, ma tendencjĊ do rozpowszechniania siĊ, a nawet usta-lane są ceny wedáug relacji popytu i podaĪy na zawáaszczane dobra publiczne.
Dobrze funkcjonująca administracja publiczna jest niewątpliwie jednym z fila-rów kaĪdego paĔstwa. ToteĪ w historii istniaáy administracje publiczne o róĪnych ustrojach. Dzisiaj przed paĔstwem liberalnym staje powaĪny problem skonstru-owania odpowiadającej jemu administracji. Tymczasem administratywiĞci biją na alarm, Īe administracja rządowa i samorządowa funkcjonują Ĩle, mimo dobrych ustaw o sáuĪbie cywilnej i urzĊdniczych kodeksów etycznych. Ale czy tak jest naprawdĊ z naszym prawodawstwem?
19
J. C z a p u t o w i c z, Standardy etyczne w administracji publicznej, [w:] Administracja
publiczna.., s. 363.
20 TamĪe. 21
TOWARDS HIGH QUALITY PUBLIC ADMINISTRATION. LAWFULNESS AND CREATIVITY
S u m m a r y
Public governance constitutes an integral part of the state, and so it cannot be analysed in sepa-ration from the whole of the state's political structure. The predominant concentsepa-ration of power and influence on the highest level of the state’s structure is a threat to diversity, cultural richness and the idea of participation of local communities. It leads to dull uniformity and thoughtless execution of official procedures. The quality of governance depends on the ability of the state to effectively manage diversity. The optimal strategy of a contemporary state is to consolidate the idea of lawful-ness with that of service for the interests of the citizens and for the generally understood humanism. This is why we presently witness an increasing interest in improving the quality of administration and developing new ways of governance. Enhancing administrative quality evokes hopes that the citizen can become someone of import to the state official and to the public servant.
Sáowa kluczowe: administracja publiczna, biurokracja, sáuĪba cywilna, polityka lokalna. Key words: public governance, bureaucracy, civil service, local policy.
