DŁUG JAKO DETERMINANTA STABILNOŚCI
SYSTEMU FINANSÓW SAMORZĄDOWYCH
Wprowadzenie
Problematyka zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych, w tym samo-rządów, nie traci na aktualności. Ten niewątpliwie ważki problem jest rozpatrywany najczęściej z punktu widzenia przyczyn, efektów czy też instrumentów, jakie wybie-rane są do sfinansowania potrzeb pożyczkowych przez jednostki samorządu teryto-rialnego. Równie znaczącą kwestią są skutki, jakie wywiera zadłużenie na gospodarkę finansową oraz ogólną sytuację w danej jednostce samorządu terytorialnego (JST).
Dług może pełnić wiele funkcji w samej JST i na rzecz społeczeństwa. Z jednej strony jest stymulatorem rozwoju, pozwala na dokonywanie zmian jakościowych i ilościowych w zakresie realizowanych zadań publicznych przez JST. Z drugiej strony poprzez istniejące reguły budżetowe ogranicza ten rozwój. Odpowiedź na pytanie, czy dług może stanowić czynnik stabilizowania systemu finansów JST, jest celem przedmiotowego opracowania.
Artykuł składa się z czterech części. W pierwszej z nich została przedstawiona pozycja samorządowego długu publicznego na tle dochodów i wydatków JST, stano-wiących podstawę prowadzenia gospodarki finansowej. Zwracając uwagę na pozycję długu w systemie finansów samorządowych, wskazałam na istniejące trendy w poli-tyce zadłużenia, jakie można było obserwować w okresie ostatnich kilkunastu lat. W drugiej części omówiłam determinanty stabilności wykorzystania samorządo-wego długu publicznego, wskazując na prawne, finansowe i wspierające stabilność przesłanki decydujące o wykorzystaniu długu. Trzecia część prezentuje kierunki i argumenty przemawiające za wykorzystaniem długu jako instrumentu stabilizują-cego finanse JST. W ostatniej części został omówiony destabilizujący wpływ długu
1 Prof. zw. dr hab. Beata Zofia Filipiak, Katedra Finansów, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządza-nia, Uniwersytet Szczeciński.
na finanse jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową metodą, którą się posłu-żyłam, jest metoda analizy opisowej z wykorzystaniem metod analizy finansowej.
1. Pozycja długu w systemie finansów samorządowych
Dług pozwala JST zrealizować zadania, które nie mają pokrycia w bieżącym budże-cie, tym samym powoduje konieczność ponoszenia kosztów jego obsługi w kolejnych miesiącach roku budżetowego czy też latach. Jest również bardzo ważnym instrumen-tem stabilizującym gospodarkę finansową w ujęciu krótkookresowym, gdyż pozwala na bieżące regulowanie zobowiązań w okresach przejściowego deficytu bieżącego występującego w sytuacji, w której wydatki z tytułu zobowiązań przewyższają wpływy budżetowe. O ile zobowiązania dłużne, czyli dług w ujęciu długoterminowym, pod-legają limitacji i licznym analizom, o tyle dług bieżący o charakterze
krótkotermino-wym, zgodnie z art. 242 ustawy o finansach publicznych2, musi zostać wygaszony,
gdyż na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Można zatem mówić o wspomagającej płynność bieżącą roli długu krót-koterminowego oraz o inwestycyjnej roli długu długoterminowego. Często wskazuje się w literaturze przedmiotu, że właśnie dług długoterminowy jest tzw. dobrym długiem,
wspomagającym rozwój3. Należy zauważyć, że zadłużenie JST związane jest ze
wzra-stającymi potrzebami finansowymi, przejawiającymi się w dokonywaniu wydatków publicznych, przekraczającymi możliwości ich sfinansowania dochodami publicznymi.
O wielkości długu samorządowego i jego strukturze decyduje wiele różnych przesłanek. Należy do nich zaliczyć: deficyt budżetowy, świadomą politykę utrzymy-wania deficytu budżetowego jako narzędzie interwencjonizmu (np. utrzymywanie stawek podatków lokalnych na tym samym poziomie co w roku ubiegłym), wzmo-żone wydatki, inwestycje, zmiany demograficzne, niestabilne lub destabilizujące budżet zmiany w obowiązującym prawie (np. utrzymanie rozwiązań dotyczących
janosikowego) czy rosnącą liczbę zadań4.
2 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn., DzU 2013, poz. 885 ze zm. 3 Na ten fakt wskazują w literaturze przedmiotu m.in.: M. Poniatowicz, Dobry dług versus zły dług, czyli o specyfice zadłużenia sektora samorządowego, w: Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego, red. J. Szołno-Koguc, A. Pomorska, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 490–499; M. Miemiec, W. Miemiec, K. Sawicka, Prawo finansów publicznych sektora samorządowego, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 149–150.
4 Por. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2002, s. 257; S. Owsiak, M. Kosek--Wojnar, K. Surówka, Równowaga budżetowa. Deficyt budżetowy. Dług publiczny, PWN, Warszawa 1993,
er minan ta stabilności sy st emu finansó w samor ządo w ych 17 Wyszczegól-nienie 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Gminy Dochody RJöïHP 32 161 832 34 545 760 36 046 322 40 308 530 45 813 191 51 724 275 57 003 12 $ 62 317 775 64 882 149 72 310 510 75 830 681 78 407 477 80 043 418 84 548 982 87 667 235 Wydatki RJöïHP 32 916 197 34 950 652 36 595 271 40 941 777 45 837 492 53 179 646 56 074 124 62 892 650 70 002 631 79 740 609 79 686 866 78 491 420 79 442 533 85 070 146 85 944 374 =RERZLÈ]DQLD GïXĝQHRJöïHP 5 505 347 6 039 342 6 617 791 7 551 936 8 067 277 9 586 249 9 958 402 10 821 046 14 611 051 21 929 612 25 989 644 26 167 852 25 771 862 26 436 164 25 428 675 0LDVWDQDSUDZDFKSRZLDWX Dochody RJöïHP 23 667 121 23 539 549 22 555 487 25 770 424 28 934 199 32 410 289 37 101 583 39 186 825 40 210 792 43 438 635 45 591 268 49 305 988 51 993 850 55 125 166 56 990 339 Wydatki RJöïHP 25 136 515 24 899 660 23 095 163 25 879 688 29 016 267 33 151 349 36 779 135 40 650 093 44 852 879 46 853 439 49 241 686 51 118 125 56 217 926 56 209 182 56 929 862 =RERZLÈ]DQLD GïXĝQHRJöïHP 5 209 380 6 367 344 6 981 627 7 315 728 7 643 931 8 744 632 8 982 969 10 514 617 14 706 166 18 146 131 22 108 467 23 883 146 24 959 358 26 408 731 27 352 091 Powiaty Dochody RJöïHP 13 482 444 12 252 713 11 111 621 12 471 366 13 762 684 14 844 238 16 154 756 18 147 200 20 084 495 22 496 473 23 551 573 22 522 904 23 077 563 23 782 807 23 681 476 Wydatki RJöïHP 13 726 025 12 652 666 11 449 737 12 444 702 13 890 877 15 593 030 16 069 643 18 114 865 21 155 788 23 826 369 24 058 772 22 476 524 22 916 546 23 784 302 23 444 107 =RERZLÈ]DQLD GïXĝQHRJöïHP 494 818 890 564 1 225 226 1 480 003 1 815 593 2 492 694 2 639 529 2 888 909 3 907 312 5 435 587 6 136 855 5 975 086 5 877 616 5 943 224 5 841 183 :RMHZöG]WZDVDPRU]ÈGRZH Dochody RJöïHP 4 599 534 4 218 269 4 565 750 6 970 306 7 066 206 9 485 847 11 348 892 12 660 195 19 548 310 14 104 017 15 067 098 15 236 091 16 120 717 17 745 622 17 110 134 Wydatki RJöïHP 4 737 055 4 340 436 4 712 741 5 865 869 7 587 500 10 028 071 11 092 206 13 002 732 20 468 690 15 245 027 16 338 629 15 760 513 16 527 004 18 238 331 18 238 331 =RERZLÈ]DQLD GïXĝQHRDöïHP 293 188 433 583 642 518 561 451 882 621 1 573 979 2 019 320 2 289 451 3 046 161 4 291 150 5 555 073 6 112 889 6 625 077 7 284 058 7 154 540 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z działalności regionalnych izb rachunkowych i wykonania budżetu przez JST za lata 2001–2016, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa 2002–2016.
Finanse JST obrazują proces gromadzenia i wydatkowania środków publicznych znajdujących się w dyspozycji JST. Tabela 1 przedstawia pozycję długu zaciągniętego przez JST na tle ich dochodów i wydatków, czyli procesu gromadzenia i wydatko-wania środków publicznych.
Wraz ze wzrostem wydatków i realizowanych dochodów rośnie również zadłu-żenie JST. Do roku 2008 zobowiązania ogółem rosną, ale nie jest widoczny trend skokowy. Lata 2009–2012 były okresem największego wzrostu zadłużenia JST. Po 2012 r. poziom zobowiązań dłużnych względnie stabilizuje się.
Relację zobowiązań ogółem do zrealizowanych dochodów w ujęciu procentowym przedstawia rysunek 1. Udział zobowiązań dłużnych w zrealizowanych dochodach jest największy w miastach na prawach powiatu, a następnie w gminach. Najbardziej stabilna relacja występuje w powiatach. W miastach na prawach powiatu analizowany wskaźnik jest najwyższy i bliski 50%. W powiatach wskaźnik ten jest najniższy i nie przekracza wartości 30%. Od 2011 r. obserwowana jest również tendencja zatrzyma-nia wzrostu wskaźnika w miastach na prawach powiatu, a w gminach i powiatach od wskazanego roku następuje zatrzymanie i nieznaczny spadek zobowiązań ogó-łem do zrealizowanych dochodów. Województwa samorządowe wykazują od 2009 r. znaczący wzrost omawianej relacji.
Rysunek 1. Tendencja kształtowania się relacji zobowiązań ogółem do zrealizowanych dochodów JST (w %) 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
gminy miasta na prawach powiatu powiaty ZRMHZöG]WZDVDPRU]ÈGRZH
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z działalności regionalnych izb rachunkowych i wykona-nia budżetu przez JST za lata 2001–2016, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa 2002–2016.
s. 164; M. Miemiec, W. Miemiec, K. Sawicka, op.cit., s. 150; K. Celarek, Prawne i praktyczne aspekty kontroli i nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, C. H. Beck, Warszawa 2015, s. 15.
Biorąc pod uwagę okres kryzysu gospodarczego oraz jego skutki, można wskazać, że JST nie tylko aktywnie zwiększały wydatki (co w okresie kryzysu przy zadaniach, jakie pełni samorząd w społeczeństwie, staje się uzasadnione), ale w tym okresie nastąpił znaczący wzrost zobowiązań dłużnych ogółem (por. rys. 2).
Rysunek 2. Zmiany w tempie dochodów, wydatków i zobowiązań dłużnych w ujęciu relatywnym (w %) Ř GRFKRG\RJöïHP Z\GDWNLRJöïHP ]RERZLÈ]DQLDGïXĝQHRJöïHP *PLQ\ Ř GRFKRG\RJöïHP Z\GDWNLRJöïHP ]RERZLÈ]DQLDGïXĝQHRJöïHP 0LDVWDQDSUDZDFK SRZLDWX
Ř Ř Powiaty GRFKRG\RJöïHP Z\GDWNLRJöïHP ]RERZLÈ]DQLDGïXĝQHRJöïHP –20,00 Ř 0,00 20,00 60,00 80,00 100,00 Województwa VDPRU]ÈGRZH GRFKRG\RJöïHP Z\GDWNLRJöïHP ]RERZLÈ]DQLDGïXĝQHRJöïHP 2 0 0 2 /2 0 0 1 2 0 0 3 /2 0 0 2 2 0 0 6 /2 0 0 5 2 0 0 7/ 2 0 0 6 2 0 0 8 /2 0 0 7 2 0 0 9 /2 0 0 8 2 0 10 /2 0 0 9 2 0 11 /2 0 10 2 0 12 /2 0 11 2 0 13 /2 0 12
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z działalności…, op.cit.
Na ten wzrost miały wpływ działania interwencyjne zmierzające do łagodzenia skutków kryzysu, ale również konieczność ponoszenia wydatków związanych ze zwiększoną absorpcją środków UE, która miała miejsce właśnie w okresie kryzysu. W okresie kryzysu rosły również dochody, ale ich wzrost charakteryzował się niż-szym tempem w stosunku do wydatków i zobowiązań.
2. Determinanty stabilności wykorzystania długu
Zadłużenie może prowadzić JST do sytuacji utraty stabilności finansowej. Jed-nakże obowiązujące prawo ogranicza możliwość utraty kontroli nad finansami samorządowymi. Obowiązująca ustawa o finansach publicznych wprowadza rygory
stabilizujące, a w szczególności reguły: zadłużenia, salda budżetowego i wydatkowe5.
Podstawowymi zapisami ustawowymi w tym względzie są:
1) Fiskalna reguła konstytucja wskazująca, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w których następstwie państwowy
dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto6.
2) Fiskalne progi ostrożnościowe wskazane w art. 86 ustawy o finansach publicz-nych, dotyczące przekroczenia relacji kwoty państwowego długu publicznego do
produktu krajowego brutto powyżej 55%7, powodujące uruchomienie procedur
naprawczych, również dotyczących JST.
3) Art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazujący na brak możliwości uchwalenia budżetu przez organ stanowiący JST, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżeto-wym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetobudżeto-wym spłat rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną jako IWZ.
4) Art. 242 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazujący, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym pla-nowane wydatki bieżące są wyższe niż plapla-nowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki.
5) Art. 242 ust. 2 wskazujący, że na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące danej JST nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powięk-szone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki.
5 Szerzej na ten temat M. Dylewski, Reguła limitowanej nierównowagi samorządu województwa, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia” 2016, nr 1 (79), s. 631–642, www.wneiz.pl/frfu
6 Art. 216, ust. 5 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., DzU 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.
7 Po uchyleniu w 2013 r. pierwszego progu 50% obowiązują dwa: pierwszy próg ostrożnościowy: gdy wartość ww. relacji jest równa lub większa niż 55%, a mniejsza od 60%; drugi próg ostrożnościowy: gdy wartość ww. relacji jest równa lub większa od 60%.
Wskazane zapisy wymuszają na JST taką konstrukcję budżetu, która powinna sprzyjać zachowaniu stabilności finansowej. Nie należy zapominać o ważnych środ-kach restrykcyjno-nadzorujących w postaci opinii regionalnej izby obrachunkowej dotyczącej uchwały budżetowej, wieloletniej prognozy finansowej, opinii w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wyni-kającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, czy też opinii o możliwości spłaty
kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowy8.
Ważnym narzędziem stabilizującym sytuację finansową JST jest wieloletnia pro-gnoza finansowa (WPF), która w szczególności na podstawie zapisów art. 226, ust. 1 ustawy o finansach publicznych ujmuje kwotę długu oraz sposób sfinansowania jego spłaty, a ponadto wiąże poprzez IWZ koszty obsługi zadłużenia przypadające na dany rok budżetowy, ograniczając tym samym zadłużenie i limitując jego spłatę. Oznacza to, że w oparciu o WPF można oszacować poziom zadłużenia i prowadzić politykę zaciągania długoterminowych zobowiązań dłużnych, mimo że w literaturze
przed-miotu wykazuje się, iż jest to narzędzie ułomne9.
Ponadto należy wskazać, że w sytuacji utraty stabilności finansowej, a w szcze-gólności braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez JST istnieje możliwość wprowadzenia dwóch ważnych narzędzi stabilizują-cych sytuację finansową jednostki samorządowej, jakimi są: postępowanie naprawcze oraz pożyczki z budżetu państwa. Zastosowanie narzędzia, jakim jest postępowanie naprawcze, jest wynikiem działalności nadzorczej RIO, które wzywa JST do opraco-wania założeń takiego dokumentu i jego przygotoopraco-wania na mocy art. 240a ustawy o finansach publicznych. Należy podkreślić, że praktyka wykazuje szereg
wątpliwo-ści10 co do zapisów ustawowych, nie zmieniają one jednak faktu, że postępowanie
naprawcze ma na celu przywrócenie stabilności finansowej, oraz wymuszają dzia-łania na rzecz poprawy płynności finansowej, spełnienia ustawowych reguł salda budżetowego i zadłużenia, tj. spełnienia kryteriów opisanych art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych. Ponadto w celu stabilizowania sytuacji finansowej JST może
być udzielona pożyczka z budżetu państwa11, jeżeli z analizy programu
postępowa-nia naprawczego wynika, że w stopniu wysoce prawdopodobnym nastąpi poprawa sytuacji finansowej tej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych 8 Wskazują na to zapisy art. 91, ust. 2; art. 230; art. 238; art. 240; art. 240a i b Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, op.cit.
9 B. Filipiak, Instrumenty i narzędzia zarządzania długiem – ocena spójności z wieloletnią prognozą finan-sową, „Finanse Komunalne” 2016, nr 11.
10 Wskazuje na ten fakt J. M. Salachna, Postępowanie naprawcze jednostki samorządu terytorialnego – wybrane problemy interpretacyjne, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2014, nr 1 (2), s. 9–21.
zadań, wypełni zasady wynikające z zapisów ustawy o finansach publicznych doty-czące równoważenia budżetu bieżącego oraz spełnienia relacji określonej IWZ, a na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki, zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami.
Przedstawione prawne instrumenty stabilizowania sytuacji finansowej JST zwią-zane z wystąpieniem zobowiązań dłużnych mają istotny wpływ na wykorzysta-nie pozaprawnych instrumentów stabilizujących zadłużena wykorzysta-nie. Takim instrumentem jest monitorująca rola radnych (organu stanowiącego) i społeczeństwa. Na mocy obowiązującej zasady jawności zarówno organ stanowiący, jak i przedstawiciele społeczeństwa mają prawo do informacji, a poprzez właśnie organ stanowiący do oddziaływania na poziom długu danej JST. Jak praktyka pokazywała, to radni podej-mują uchwały i nie zawsze ich decyzja jest zgodna z oczekiwaniami organu wyko-nawczego. Zdarza się, że projekt uchwały o zaciągnięciu zobowiązań dłużnych nie uzyska aprobaty radnych.
3. Przesłanki wykorzystania długu do stabilizacji
systemu finansowego JST
Opisane instrumenty oddziaływania na poziom długu danej JST mają na celu limitację zadłużenia, jako instrumenty zapewniające stabilność sytuacji finanso-wej JST, a także całego systemu finansów publicznych. Mimo że zadłużenie często postrzegane jest negatywnie przez organy nadzoru i społeczeństwo, to może ono pełnić bardzo ważną rolę w stabilizowaniu systemu finansowego JST. Tym samym należy wskazać na przesłanki wykorzystania długu do stabilizowania systemu finan-sowego JST zarówno w ujęciu krótkoterminowym (nieprzekraczające roku budże-towego), jak i długoterminowym. Przesłankami krótkoterminowymi stabilizowania systemu finansowego JST mogą być:
• pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki
samorządu terytorialnego12,
• wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących
z budżetu Unii Europejskiej13,
12 Zgodnie z art. 89 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, op.cit. 13 Ibidem.
• argumenty utrzymania bieżącej płynności finansowej w sytuacji niezaplanowanych
(nieprzewidzianych) zaburzeń w spływie na rachunek dochodów budżetowych14,
• nieprzewidziane wydatki (nieujęte w budżetach i planach finansowych jedno-stek organizacyjnych) wymagające bezwzględnego i terminowego finansowania, na które brakuje środków na rachunkach bankowych.
Wskazane przesłanki nie będą powodowały naruszenia art. 242 ustawy o finan-sach publicznych. Mogą jednak przyczynić się do sytuacji, w której zaistnieje koniecz-ność dokonania zmian w budżecie, a tym samym przesunięcia środków z innych działów i paragrafów, przesunięcia wykonania zadań na następny okres lub też nie-podjęcia ich w ogóle.
W literaturze przedmiotu wysuwa się wiele argumentów przemawiających za
wykorzystaniem długu na cele inwestycyjne15. Jednakże należy podkreślić, że oprócz
wskazanych i potwierdzonych badaniami empirycznymi korzyści płynących z inwe-stycji, przekraczających koszty obsługi zadłużenia, ważnymi argumentami polityki stabilizacyjnej w ujęciu długookresowym są: obniżenie kosztów inwestycji na skutek skrócenia czasu jej realizacji oraz uwzględnienie argumentu tzw. równości
między-pokoleniowej16. A ponadto trzeba wysunąć jako argument stabilizowanie systemu
finansowego JST w sytuacji kryzysu i występującego zapotrzebowania na środki finansowe na realizację różnych polityk mających na celu likwidację skutków kryzysu (oddziaływania na gospodarkę i na realizację polityki społecznej łagodzącej skutki kryzysu, w tym przeciwdziałanie bezrobociu). Dług jest wykorzystany w tej sytu-acji do oddziaływania na równowagę w odniesieniu do mikroregionów, co wiąże się
z realizacją funkcji stabilizacyjnej finansów samorządowych17. Ważnym
argumen-tem jest wykorzystanie długu w postępowaniu naprawczym. Pozwala on nie tylko 14 W nieprzewidzianej sytuacji, a związanej z opóźnieniami we wpływie środków na rachunek bankowy JST może wykorzystać kredyt w rachunku bieżącym.
15 D. S. King, Fiscal Tiers: the Economics of Multi-Level Government, Allen&Unwin, London 1984; W. Gonet, Kredyty, pożyczki, obligacje w gospodarce finansowej samorządu terytorialnego, „Monografie i Opracowania SGH’’, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2006; P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów – podstawy teoretyczne i doświadczenia Europy Zachodniej, „Finanse Komunalne” 2003, nr 5; W. Misterek, Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Difin, War-szawa 2008; M. Wiewióra, Prawne ograniczenia w zaciąganiu kredytów i pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce na tle rozwiązań stosowanych w wybranych krajach europejskich, „Materiały i Studia” 2009, nr 239; J. Czempas, Skłonność do inwestowania w jednostkach samorządu terytorialnego. Ujęcie ilo-ściowe na przykładzie miast na prawach powiatu województwa śląskiego, Wydawnictwo UE w Katowicach, Katowice 2013; M. Poniatowicz, Wpływ kryzysu gospodarczego na systemy finansowej jednostek samorządu terytorialnego, CeDeWu, Warszawa 2014.
16 Nakłady inwestycyjne ponosimy w chwili realizacji inwestycji, a korzyści czerpiemy po jej zakończe-niu; spłata kredytów przez następne pokolenia jest więc uzasadniona popularną formułą „płać, skoro korzy-stasz”. Za: M. Wiewióra, op.cit., s. 11.
17 Por. J. Woś, A. Hnatyszyn-Dzikowska, Stabilizacyjna funkcja państwa w teoriach współczesnych szkół ekonomicznych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 4, s. 99–100.
na realizację zadań publicznych, ale stabilizuje system finansowy danej JST w długim
okresie18. Ponadto przywraca płynność finansową zarówno w krótkim, jak
i w dłu-gim czasie, jest czynnikiem dyscyplinującym, przyczynia się również do jakościowej poprawy procedur w zakresie zarządzania finansami samorządowymi. Tabela 2 pre-zentuje dane dotyczące liczby postępowań naprawczych i wykorzystania pożyczek z budżetu państwa do stabilizowania sytuacji finansowej.
Tabela 2. Wykorzystanie pożyczek z budżetu państwa w postępowaniach naprawczych JSTa
WyszczegóInienie
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN OLF]EDSRVWÚSRZDñ OLF]EDSRĝ\F]HN
Gminy 1 – – – – – 1 – 2 – 8 4 3 – 5 5 20 6 13 9 Powiaty 1 1 – – 2 2 – – – – 1 1 2 1 3 3 6 7 5 1 Miasta na prawach SRZLDWX 3RVWÚSRZDQLHQLHE\ïRSURZDG]RQHZbDQDOL]RZDQ\PRNUHVLH Województwa VDPRU]ÈGRZH
a W Sprawozdaniach z działalności..., op.cit. istnieją dane od 2006 r. dotyczące wszczętych postępowań
napraw-czych. Od 2013 r. zmieniły się przepisy prawa w tym zakresie i istnieje pełniejsza ewidencja. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdań z działalności…, op.cit.
Mimo że argument ten wiąże się ze zjawiskiem wcześniejszego braku odpowie-dzialności organów wykonawczych za stabilizowanie finansów danej JST, to jego zastosowanie wymusza działania racjonalizatorskie, proefektywnościowe, a przede wszystkim restrukturyzacyjne pozwalające przywrócić stabilność systemu finanso-wego w długim okresie.
Bardzo często wysuwa się argument, że dług jest ważnym instrumentem pozwa-lającym na zwiększenie absorpcji środków Unii Europejskiej oraz stymulującym roz-wój w długim czasie. Ten argument jest niewątpliwie prawdziwy, ale należy również wspomnieć o negatywnej stronie wykorzystania długu w procesie absorpcji. Liczne wypowiedzi w tym zakresie wskazują na przeinwestowanie JST, brak adekwatności wykorzystania obiektów współfinansowanych ze środków UE czy problemy związane 18 P. E. Mouritzen, The Local Political Business Cycle, „Scandinavian Political Studies” March 1989, Vol. 12, Issue 1, s. 37–55; zob. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467–9477.1989.tb00080.x/abstract;j-sessionid=95661546807199FB79A2A951B7D1C63E.f03t02 [dostęp 28.09.2016]. Argument ten również potwierdzają dane ze Sprawozdań z działalności…, op.cit.
z zaliczaniem długu do IWZ w sytuacji, w której zadanie nie jest realizowane termi-nowo czy też środki na realizowane zadania nie zostały przekazane, albo po przeka-zaniu środków został orzeczony ich zwrot (w takiej sytuacji może nastąpić problem z osiągnięciem IWZ i zastosowane zostaną sankcje określone prawem).
4. Destabilizujący wpływ długu na finanse jednostek
samorządu terytorialnego
Destabilizacja sytuacji finansowej JST związana z zaciągniętymi zobowiązaniami dłużnymi jest zawsze realna, jeżeli wystąpią przesłanki takie jak:
• kryzys gospodarczy, zaburzający system realizowanych dochodów w czasie;
• zmiany demograficzne, mające wpływ na system dochodów19;
• zmiany systemowe w dochodach JST, powodujące niemożliwość wypełnienia IWZ; • przeinwestowanie, które uniemożliwi równoważenie budżetu bieżącego oraz
zagrozi relacji wynikającej z IWZ;
• brak możliwości bieżącego wywiązywania się z zobowiązań;
• finansowanie z przychodów zwrotnych, związane z chęcią i niekiedy konieczno-ścią wykorzystania dofinansowania z budżetu UE, który doprowadzić może do
wysokiego poziomu zadłużenia20;
• brak restrukturyzacji zadań publicznych mających swoje źródło finansowania w transferach z budżetu państwa (np. oświatowych), przy systematycznie
spa-dających dochodach z tytułu tych transferów21;
• wystąpienie sytuacji, w której przy określonym poziomie wydatków nie istnieje możliwość zrównoważenia ich dochodami w czasie, co oznacza, że JST przejęła na siebie zbyt dużo zadań, których realizacja nie ma i nie będzie miała pokrycia w realizowanych dochodach;
• wystąpienie czynnika ryzyka finansowego, zaburzającego możliwość spłaty zobo-wiązań dłużnych w czasie, a powodującego wzrost kosztów obsługi zadłużenia. Przedstawione sytuacje mogą zdestabilizować system finansowy w taki sposób, że z mocy ustawy o finansach publicznych podjęte zostanie postępowanie napraw-cze. Jednakże należy zawsze brać pod uwagę społeczny koszt określonej sytuacji. Bez wątpienia społeczeństwo zostanie narażone na problemy związane z ograniczeniem
19 Wskazuje się na tę przyczynę jako destabilizującą system finansowy JST w: ibidem, s. 117–118. 20 Wskazuje się na tę przyczynę jako destabilizującą system finansowy JST w: ibidem.
jakości i ilości realizowanych przez JST zadań, a tym samym wystąpi niezadowole-nie i odłożeniezadowole-nie na przyszłość możliwości wyrównywania szans rozwojowych w sto-sunku do innych społeczności lokalnych.
Podsumowanie
Rozstrzygnięcie postawionego problemu jest trudne, ale będą na nie wpływały postawy organów wykonawczych JST. Dług niewątpliwie jest czynnikiem determi-nującym stabilność systemu finansów samorządowych. Istniejące reguły budżetowe, liczne ograniczenia, jak również zadania i funkcje, jakie pełni i może pełnić dług w JST, pozwalają na uznanie go za ważny instrument polityki stabilizowania systemu finansowego tych jednostek.
Niewątpliwie cechą charakterystyczną długu jest jego dwukierunkowe oddzia-ływanie – jako stymulant i destymulant stabilności. Od decyzji organów JST, jak również od czynników ryzyka tkwiących w otoczeniu zależy, czy dług będzie stymu-lantem stabilności, czy spowoduje destabilizację systemu finansowego i konieczne będzie zastosowanie działań przywracających stabilność. Podstawowym wnioskiem jest umiejętne wykorzystanie długu w gospodarce finansowej, prowadzenie analizy czynników ryzyka pozwalającej na jego ograniczenie w czasie. Dwoistość natury długu powoduje, że musi podlegać on nie tylko analizie swojego zastosowania, ale również ze zrozumieniem należy podejść do jego limitacji, gdyż nieumiejętnie lub zbyt ryzykownie wykorzystywany ze stymulanty stabilności i rozwoju staje się przy-czyną kryzysu i spowolnienia rozwoju społeczeństwa.
Bibliografia
Celarek K., Prawne i praktyczne aspekty kontroli i nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, C. H. Beck, Warszawa 2015.
Czempas J., Skłonność do inwestowania w jednostkach samorządu terytorialnego. Ujęcie ilościowe na przykładzie miast na prawach powiatu województwa śląskiego, Wydaw-nictwo UE w Katowicach, Katowice 2013.
Dylewski M., Reguła limitowanej nierównowagi samorządu województwa, „Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia” 2016, nr 1 (79), s. 631–642, www.wneiz.pl/frfu
Filipiak B., Instrumenty i narzędzia zarządzania długiem – ocena spójności z wieloletnią prognozą finansową, „Finanse Komunalne” 2016, nr 11.
Gonet W., Kredyty, pożyczki, obligacje w gospodarce finansowej samorządu terytorialnego, „Monografie i Opracowania SGH’’, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2006. King D. S., Fiscal Tiers: the Economics of Multi-Level Government, Allen&Unwin, London
1984.
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., DzU 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.
Miemiec M., Miemiec W., Sawicka K., Prawo finansów publicznych sektora samorządo-wego, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013.
Misterek W., Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samo-rządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2008.
Mouritzen P. E., The Local Political Business Cycle, „Scandinavian Political Studies” March 1989, Vol. 12, Issue 1, s. 37–55, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467–9477.1989. tb00080.x/abstract;jsessionid=95661546807199FB79A2A951B7D1C63E.f03t02 Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2002.
Owsiak S., Kosek-Wojnar M., Surówka K., Równowaga budżetowa. Deficyt budżetowy. Dług publiczny, PWN, Warszawa 1993.
Poniatowicz M., Dobry dług versus zły dług, czyli o specyfice zadłużenia sektora samorzą-dowego, w: Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego, red. J. Szołno-Koguc, A. Pomorska, Wolters Kluwer, Warszawa 2011. Poniatowicz M., Wpływ kryzysu gospodarczego na systemy finansowej jednostek samorządu
terytorialnego, CeDeWu, Warszawa 2014.
Salachna J. M., Postępowanie naprawcze jednostki samorządu terytorialnego – wybrane pro-blemy interpretacyjne, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2014, nr 1 (2), s. 9–21. Sprawozdania z działalności regionalnych izb rachunkowych i wykonania budżetu przez
JST za lata 2009–2016, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Warszawa 2010–2016.
Swianiewicz P., Zadłużenie samorządów – podstawy teoretyczne i doświadczenia Europy Zachodniej, „Finanse Komunalne” 2003, nr 5.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn., DzU 2013, poz. 885 ze zm.
Wiewióra M., Prawne ograniczenia w zaciąganiu kredytów i pożyczek przez jednostki samo-rządu terytorialnego w Polsce na tle rozwiązań stosowanych w wybranych krajach euro-pejskich, „Materiały i Studia” 2009, nr 239.
Woś J., Hnatyszyn-Dzikowska A., Stabilizacyjna funkcja państwa w teoriach współczesnych szkół ekonomicznych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 4.
Debt as a factor of stabilisation of the local government finance system
Local government debt has many functions: it stimulates development, it allows to make qualitative and quantitative changes in the scope of local government public tasks. However, existing budgetary rules also restrict development. The aim of this article is to answer the question whether the debt can be a factor in stabilizing the finances of local government? The article consists of four parts. The first part shows the position of local government debt against income and expenditure of local government units. The second part discusses the determinants of stability of usage of local government debt. The third part presents the trends and arguments for the use of debt as a means of stabilizing the finances of local government units. The final section discusses the destabilizing impact of debt on the finances of local government units.Keywords: financial stability, local government debt, local government finances
La dette en tant que facteur de la stabilité du système financier de
l’administration locale
La dette publique de l’administration locale peut jouer des rôles différents. D’un côté, elle peut stimuler le développement et introduire des changements en qualité et en quantité en ce qui concerne les tâches publiques réalisées par les entités de l’administration locale (EAL). De l’autre, elle peut limiter ce développement à cause des règles budgétaires existantes. L’article vise à répondre à la question si la dette peut consituer un élément de stabilité du système des finances des administrations locales. Il est composé des quatre parties. Dans la première, l’auteure présente la place de la dette publique de l’administration locale par rapport à ses revenus et dépenses. Dans la deuxième, elle décrit les facteurs déterminant la stabilité de l’utilisation de la dette publique de l’administration locale. La troisième partie indique les directions et soulève les arguments pour considérer la dette comme un instrument stabilisant les finances des EAL. La quatrième examine l’influence déstabilisante de la dette sur les finances des EAL.
Mots-clés: stabilité financière, dette de l’administration locale, finances de l’administration locale
